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Partie 5. Modèles et sources d’inspiration

Une dimension régionale de la coopération UE-Russie : la région de la Baltique

Pascal Orcier
p. 281-291

Full text

1L’approche régionale des dynamiques à l’œuvre sur le continent européen en voie d’unification politique connaît un regain d’intérêt, tant de la part des géographes que dans la mise en place d’outils de gestion institutionnelle des territoires. À cet égard, l’expérience d’intégration régionale telle qu’elle s’est opérée autour de la mer Baltique est un modèle du genre, en dépit des clivages et des différences de niveau de vie qui perdurent entre les rives. L’adoption en 2009 par la Commission européenne d’une Stratégie pour la Baltique comme cadre unique de gestion des différents fonds et initiatives communautaires permet de mesurer le chemin parcouru depuis 1991, date à laquelle cette mer était encore traversée par le prolongement du Rideau de fer.

2La France avait manifesté son intérêt pour le fonctionnement du Conseil des États riverains de la Baltique, et avait demandé à y siéger comme observateur. Le modèle baltique aurait inspiré le lancement en 2008 de l’Union pour la Méditerranée (UPM). Au-delà de l’aspect strictement régional, c’est la déclinaison de la relation UE-Russie qui se trouve au cœur d’une dynamique innovante. Le fait est qu’il existe en Europe des dynamiques d’intégration régionale qui ne sont pas aussi abouties. La région de la Baltique pourrait-elle inspirer, par un jeu d’échos et de miroirs, la mise en place d’autres structures régionales ? Cette idée oblige nécessairement à interroger le modèle appliqué à l’espace baltique, et à revenir sur les conditions spécifiques qui ont rendu possible la « construction » d’une région, idée qui n’allait pas de soi il y a vingt ans. Ce qui s’est produit pour la Baltique pourrait-il s’appliquer à la mer Noire, cette autre mer longtemps coupée en deux, qui est devenue en 2007 une nouvelle frontière de l’Union européenne, et autour de laquelle se cristallisent aujourd’hui des tensions ?

La coopération régionale dans la région de la Baltique

La coopération régionale dans la région de la Baltique

La Baltique, retour sur un succès européen

3Le développement de la région de la Baltique apparaît comme une réussite d’intégration européenne depuis la fin de la Guerre froide. Au moment de la chute du Mur de Berlin en 1989, cette mer se trouvait en dehors du champ de vision de la CEE : sur les sept États qui la bordaient alors, seuls deux, la RFA et le Danemark en étaient membres. La Baltique était alors largement périphérique dans l’espace communautaire. Deux décennies plus tard, la situation géopolitique a radicalement changé, puisque huit États riverains de la Baltique sur neuf en sont désormais membres. Autour de la Baltique se trouvent désormais un tiers des États de l’Union européenne, ce qui renforce la place de cette région dans les initiatives communautaires. Néanmoins, les plus gros écarts de développement au sein de l’UE se trouvent de part et d’autre de cette mer (Suède / Latgale). La mer Baltique est devenue quasiment une mer intérieure européenne : seule la Russie, qui dispose d’un accès à la Baltique par la région de Saint-Pétersbourg et l’enclave de Kaliningrad reste en dehors de l’UE. Pour cette raison, elle se trouve à cheval entre les enjeux internes et externes de l’Union européenne, espace à la fois de coopération régionale et d’application d’une nouvelle approche du voisinage. Il s’agit donc d’un laboratoire européen !

4L’intégration européenne de la région de la mer Baltique s’est appuyée sur une importante coopération régionale, antérieure à l’adhésion proprement dite. Elle répondait à une nécessité de combler le vide institutionnel de la région depuis la chute du Rideau de fer. Les États riverains se sont engagés depuis le début des années 1990 sur la voie de la coopération régionale. Si cette idée n’était pas nouvelle pour les États Nordiques, associés depuis les années 1950 au sein du Conseil Nordique, elle était en revanche totalement inconnue dans l’ancien bloc de l’Est. Il s’agissait donc d’une révolution culturelle !

  • 1 Auchet M., « La construction de la région baltique : tentative de conceptualisation et réflexes Nor (...)

5Bon nombre de régions ont été habituées à se considérer comme faisant partie d’autres ensembles régionaux : la Poméranie et la Warmie-Mazurie polonaises étaient tournées vers l’Europe centrale, le Nord de l’Allemagne vers l’Europe occidentale, la Suède s’identifiait à une région Nordique dont elle se considérait comme le cœur, tandis que la Norvège regardait vers l’Atlan­tique. L’intérêt de ses riverains pour la Baltique est bien un phénomène récent. D’autant que ce sont historiquement les conflits et non la coopération qui ont rapproché les États riverains de la Baltique. Elle répondait aussi de la part des pays Nordiques à un réel besoin de connaissance d’une rive orientale qui était intervenue dans leurs histoires nationales, mais qui avait sombré dans l’oubli. Tout en étant géographiquement proche, elle était devenue pendant quarante ans une terra incognita (Auchet M., 20011) avec laquelle les liens étaient coupés et les échanges interrompus.

6La mer Baltique est aujourd’hui quadrillée par plus de 300 organisations régionales. La création en 1992 du Conseil des États riverains de la Baltique a accompagné la transition des États Baltes en renforçant les échanges au niveau régional. D’abord simple forum, le conseil a contribué à promouvoir des institutions démocratiques. Il a de plus permis d’associer la Russie. La région compte plusieurs autres organisations de coopération régionale : l’eurorégion Baltic (1998), le B7 (coopération entre les sept grandes îles de la Baltique, 1989), le Forum de développement de la Baltique (BDF, 1998), la Commission de la mer Baltique de la Conférence des régions maritimes périphériques (CPRM)… auxquels s’ajoutent des réseaux institutionnalisés de villes. L’Union des villes de la Baltique (UBC, 1993) regroupe ainsi 106 des plus grandes villes de la région, tandis que l’Organisation des ports de la Baltique (BPO, 1991), rassemble 48 des principaux organismes portuaires. Le réseau des jumelages est très développé. Rīga compte 29 villes jumelles, dont Brême, Tallinn, Varsovie, Aalborg (Dan.), Stockholm, Saint-Pétersbourg, Vilnius, Pori. Tallinn est jumelée avec Göteborg, Kiel, Malmö, Schwerin, Łomża (Pol.).

7L’objectif principal de ces instances de coopération régionale est de favoriser le développement économique et la sécurité de la région. Cela se traduit par des actions communes dans la lutte contre la criminalité organisée, la diffusion des maladies infectieuses, une coopération étroite des gardes-frontières, de la police et des services de sauvetage en mer ainsi qu’un travail conjoint dans les domaines de l’économie, des technologies de l’information, de la protection de l’environnement et bien sûr du transport. La coopération technique et scientifique permet également de lutter plus efficacement contre la pollution des eaux. La Commission d’Helsinki (Helcom) veille au respect de la nouvelle Convention sur la protection de l’environnement marin de la mer Baltique entrée en vigueur en 2000. La coopération régionale et transfrontalière occupe également une place non négligeable. La création de ces solidarités régionales a été facilitée par la volonté des pays baltes de s’arrimer à l’Occident. La contribution des pays scandinaves, à travers la Banque Nordique d’investissement (BNI) n’a cessé d’augmenter au cours des années 1990. Les trois pays baltes ont été invités par leurs voisins scandinaves à participer à la BNI, basée à Helsinki, depuis le 1er janvier 2005.

La mer Noire, un autre monde ?

8La mer Noire partage avec la Baltique d’avoir été sur la même ligne de fracture politique du continent européen dans la seconde moitié du XXe siècle. Il s’agit d’un espace politiquement fragmenté, configuré autour d’une mer également semi fermée, et verrouillée par un système de détroits. On y retrouve des acteurs politiques au poids économique et au rôle historique variés et dont les intérêts divergent. En cela, la région de la mer Noire présente une situation qui n’est pas si éloignée de celle de la Baltique en 1991. Seuls deux États de l’UE (Roumanie et Bulgarie) la bordent, et les « transitions » politiques et économiques d’autres États de la région sont aussi incertaines que pouvaient l’être celles des anciens États du bloc de l’Est. La Russie est également présente et a été amputée d’une partie de l’ancienne façade soviétique par l’indépendance de l’Ukraine, ce qui a laissé des installations stratégiques hors des frontières russes (base navale de Sébastopol). La rivalité historique russo-turque a connu un prolongement à travers la Guerre froide. La région est toutefois encore minée par d’importants différends bilatéraux et conflits gelés, qui compliquent la coopération régionale. La guerre d’août 2008 en Géorgie, après celles de 1989-1993 dans le Caucase, témoigne de l’ampleur des tensions, que la région n’est pas parvenue à surmonter depuis la fin de l’URSS.

9De ce fait, on ne peut pas encore considérer que la région soit engagée dans un même processus d’intégration que celui connu par la Baltique. Il y a plusieurs raisons qui peuvent être avancées. D’une part, l’Otan et l’UE semblent hésiter dans leur dynamique d’expansion, face à une montée de l’opposition de la Russie sur ce qu’elle considère comme un espace relevant de sa sphère d’influence ; d’autre part, l’un des « poids lourds » régionaux, l’Ukraine, hésite dans son orientation politique, entre Russie et UE ; la Turquie est quant-à elle enlisée dans des négociations d’adhésion à l’UE à laquelle s’opposent plus ou moins ouvertement plusieurs grands États membres. L’UE n’est concernée directement par la mer Noire que depuis son dernier élargissement de 2007. Avec deux États riverains sur huit (si l’on inclut l’Arménie), le rapport de force régional ne joue actuellement pas en sa faveur, même si elle constitue un vecteur de stabilité et une force d’attraction réelle. La Bulgarie et la Roumanie entretiennent encore des relations délicates avec Bruxelles, et les anciens États membres, toujours méfiants à leur égard. Pourraient-elles devenir les promoteurs d’une dynamique régionale ?

10Des associations régionales fonctionnent depuis une date plus récente que dans la Baltique (Conseil de la mer Noire, GUAM) mais leurs réalisations demeurent modestes et leurs moyens limités. L’Eurorégion mer Noire n’a ainsi vu le jour qu’en 2008 ! Les acteurs régionaux ne disposent pas de la même expérience de coopération ni des mêmes ressources financières. Certaines préoccupations et problématiques sont pourtant semblables à celles de la Baltique : la lutte contre la pollution d’une mer quasi fermée, l’absence de connexion des réseaux de transport du fait de l’ancien Rideau de fer, des projets de gazoducs sous-marins, présence d’États enclavés tributaires… On peut avancer qu’elles n’ont peut-être pas la même priorité dans les agendas nationaux, et que la dimension nationale continue à l’emporter sur la dimension collective sur ces questions.

11Dans la Baltique, le rôle des acteurs étatiques régionaux a été déterminant dans la consolidation de la démocratie sur la rive orientale et le passage à l’économie de marché. Il l’a été également dans l’aide technique et le soutien apportés au processus d’adhésion de la Pologne et des États baltes à l’UE et à l’OTAN. Dans cet espace de coopération, la Suède occupe une place centrale. Redevenue une puissance régionale, elle figure en même temps comme modèle social et de développement. La Suède, mais aussi le Danemark et la Finlande, États économiquement les plus avancés, ont été les moteurs de l’émergence d’une véritable région, en faisant profiter de leur expérience les autres États. C’est précisément à l’initiative de la Suède qu’a été lancée au printemps 2009 une nouvelle Stratégie de l’Union européenne pour la région de la mer Baltique. Celle-ci vise à mieux coordonner l’action des nombreux organismes concernés.

  • 2 Gottmann J., La politique des États et leur géographie, Paris, A. Colin, 1952

12Dans le cas de la mer Noire, il serait difficile d’identifier un État qui serait à même d’impulser une dynamique régionale. Il manque sans doute à la région un État « central », s’identifiant à la région ; un État pour lequel la mer ne serait pas une périphérie, mais dont la capitale serait aussi un port (ce qui n’est le cas pour aucun des États riverains) ; un État pour lequel un espace régional centré sur la mer serait, comme pour la Suède, un prolongement naturel de son identité et de son positionnement géopolitique. Cet État existe-t-il ? On observe que cette mer occupe toujours un espace marginal dans les États riverains de la mer Noire et dans leur mythologie, leur iconographie nationale (Gottman, 19522). La Turquie, qui a historiquement dominé le pourtour de cette mer et qui en contrôle toujours l’accès n’y voit guère qu’un cul-de-sac, alors qu’elle regarde vers l’Europe et la Méditerranée. Quant à la Grèce, désormais en dehors de la zone, elle n’est pas parvenue à y reprendre pied politiquement depuis son indépendance au XIXe siècle, malgré le maintien de communautés grecques pluri centenaires dans différentes régions riveraines. La Russie enfin, semble n’y voir qu’une zone de prolongement de sa puissance militaire et une voie d’évitement des États de transit dont elle est tributaire pour l’exportation de ses hydrocarbures.

Mer Baltique-Mer Noire :deux interfaces UE-Russie

Mer Baltique-Mer Noire :deux interfaces UE-Russie

Quelle gestion pour quel voisinage de l’UE ?

  • 3 Rupnik J., Les banlieues de l’Europe. Les politiques de voisinage de l’Union européenne, Coll. Nou­ (...)
  • 4 Lors des journées de l’Europe, à Lyon, en juin 2008.

13Jacques Rupnik3 rappelle que la notion de voisinage est corrélative du processus d’élargissement de l’UE aux États de l’ex bloc de l’Est et de la relance du débat sur les frontières ultimes de l’Union. Lors d’une table ronde sur la question, Romano Prodi, ancien président de la Commission, ayant eu à gérer le grand élargissement, a même fait la confusion entre les deux4. Selon lui, parmi les trois catégories identifiées de voisins de l’UE, la mise en place d’une Politique Européenne de Voisinage (PEV) s’adressait aussi bien aux États du Sud et de l’Est de la Méditerranée (Turquie exclue) qu’à la Russie, aux autres voisins de l’Est et aux Balkans. Pour les voisins « européens », l’idée était de mettre en place un dispositif de coopération renforcé, alternatif à l’adhésion, sans pour autant exclure celle-ci à terme. Les États des Balkans occidentaux étaient implicitement concernés par un élargissement ultérieur.

  • 5 Lepesant G., « La politique européenne de voisinage : une intégration par les normes de l’Ukraine à (...)

14Pour les « voisins de l’Europe » en revanche, il n’était pas question d’adhésion. Autrement dit, la mise en place d’une initiative en direction du voisinage s’est effectuée en parallèle du processus l’élargissement, mais a établi dès le départ une distinction entre les « voisins ». Il s’agirait davantage, pour les États de ce groupe (Russie, Biélorussie, Ukraine, Moldavie, États du Caucase), d’une volonté d’« intégration par les normes » (Lepesant, 20055). D’où l’ambiguïté fondamentale de cette politique qui peine à trouver un dénominateur commun aux États destinataires. Dans cette architecture, la Russie occupe en outre une place à part : trop grande pour être intégrée, trop proche pour être ignorée, trop puissante pour être fâchée, elle fait l’objet d’une relation spécifique.

15La situation de la région de la Baltique orientale au contact de la Russie devrait en faire un modèle de gestion de la nouvelle relation UE-Russie dans le cadre de la politique européenne de voisinage. Or, on peut légitimement se demander dans quelle mesure les États entrés dans l’UE lors du dernier élargissement, qui sont désormais sa frontière à l’Est, peuvent-ils contribuer à penser et mettre en place la politique européenne en direction des nouveaux voisins ? Cette question a d’autant plus d’importance qu’un lourd passif continue à peser sur leurs relations bilatérales. Dans le même temps, l’idée communément partagée est que l’Union a besoin d’une frontière orientale stable et sûre. Cela suppose une coopération avec la Russie, comme avec les autres voisins.

16Quelle politique « de proximité », fondée sur des avantages réciproques pourrait alors être envisagée en direction de l’ensemble des États voisins de l’UE, de la Russie au Maroc, en passant par le Caucase ? L’UE met en avant son rôle de pourvoyeur de sécurité, mais aussi son rôle normatif et la diffusion de ses valeurs. La PEV serait un vecteur de la démocratisation des voisins de l’Union. Selon les États, ces éléments sont diversement reçus… C’est précisément à l’Est, dans la région de la mer Noire, que cette dimension a le plus de chance de porter ses fruits, sans être suspecte de visée néocolonialiste.

  • 6 Foucher M., « L’union politique européenne : un territoire, des frontières, des horizons », Esprit, (...)
  • 7 Cité dans « UE : Prague appelle à un “Partenariat oriental” », Le Figaro, 31/12/2008.

17La perspective d’adhésion comme garantie de la sécurité de cette frontière est pourtant loin de faire l’unanimité. L’autre ambiguïté vient du fait que, si pour les États Ouest-européens, la PEV à l’Est n’est qu’une sorte d’avatar de la relation UE-Russie ; pour les États de l’Est européen, la PEV s’inscrit dans la continuation de leur propre évolution politique et géopolitique, selon un principe de chaînage (Foucher, 20056). Leur activisme dans ce domaine est bien réel. Pour eux, la PEV doit favoriser l’émancipation des États demeurés dans « l’Entre-deux » géopolitique russo-européen et, pour reprendre les termes du vice-premier ministre tchèque Alexandr Vondra7 « découpler les relations UE-partenaires orientaux des relations UE-Russie. De montrer que ces pays ne doivent pas toujours être vus à travers le prisme de la Russie, comme d’autres pays européens ont tendance à le faire. »

  • 8 « La Moldavie est une des priorités de la Lettonie dans la politique européenne de voisinage », (si (...)

18Ces ambiguïtés dans l’approche différenciée du voisinage justifient sans doute des incompréhensions avec les positions soutenues par les grands États de l’Ouest dans l’élaboration d’une stratégie commune. Le Ministère letton des Affaires étrangères annonce clairement ses ambitions en direction des anciennes républiques soviétiques d’Europe orientale : « Moldova ir viena no Latvijas prioritātēm Eiropas kaimiņu politikā.8 » Les États baltes, comme la Pologne, ont en outre renforcé depuis le début des années 2000 leur présence diplomatique dans ce voisinage oriental. Les révolutions démocratiques à Tbilissi en 2003 et à Kiev en 2004 y ont bénéficié d’une forte sympathie et suscité de grands espoirs, tandis que les officiels de ces États ont pris une part active aux médiations sur place ; tout comme ils ont également soutenu les forces d’opposition au régime d’Alexander Loukachenko en Biélorussie lors des élections présidentielles de 2006. Depuis 2004, les contacts politiques et visites officielles se sont multipliés avec l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie. Des missions sont régulièrement envoyées pour former des personnels, aider la mise en place de réformes sectorielles… La Baltique exporte ainsi de son savoir-faire !

Conclusion

19Le succès de l’intégration régionale dans la Baltique apparaîtrait comme une forme d’avant-garde d’un nouveau mode de coopération et de gouvernance régionales, mais dont il n’est pas certain que la formule puisse être reprise, « exportée » in extenso dans la mer Noire. Le fait est que la région de la Baltique a bénéficié d’une conjonction exceptionnelle qui a permis d’engager puis d’accélérer un processus d’intégration. L’extension de la démocratie en a permis sa concrétisation, et les moyens financiers engagés étaient à la hauteur. L’implication d’États riches (Allemagne, Danemark, Suède, Finlande et Norvège), débarrassés du poids de l’histoire et dépourvus de visées impérialistes a joué un rôle déterminant. Il est également notable que l’absence de conflit régional majeur a facilité la résolution des différends bilatéraux mineurs qui pouvaient se présenter. L’intégration régionale fonctionnerait de façon optimale, à l’image de la Baltique, dans la mesure où elle se situerait dans la perspective à plus long terme d’une adhésion à l’UE ? Peut-il en être de même lorsqu’il s’agit d’un projet de « voisinage » dont les bénéfices attendus seraient bien moindres ? Enfin, on peut légitimement poser la question de la réception du projet en Russie et en Turquie, acteurs régionaux incontournables : la Turquie souhaite être membre et non simple voisin, tandis que la Russie cherche avant tout à faire avancer ses intérêts dans l’UE. Si la construction régionale reste une possibilité, elle sera sans doute plus complexe à réaliser et sur une temporalité plus longue que la Baltique.

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Notes

1 Auchet M., « La construction de la région baltique : tentative de conceptualisation et réflexes Nordiques », dans Auchet M., Bourgignon A., Aspects d’une dynamique régionale : les pays Nordiques dans le contexte de la Baltique, Nancy, Presses universitaires de Nancy, 2001, p. 211-230.

2 Gottmann J., La politique des États et leur géographie, Paris, A. Colin, 1952

3 Rupnik J., Les banlieues de l’Europe. Les politiques de voisinage de l’Union européenne, Coll. Nou­veaux débats, Paris, Presses de Sciences Po, 2007.

4 Lors des journées de l’Europe, à Lyon, en juin 2008.

5 Lepesant G., « La politique européenne de voisinage : une intégration par les normes de l’Ukraine à l’espace européen ? », dans Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol. 37, n° 4, déc. 2006. p. 213-242.

6 Foucher M., « L’union politique européenne : un territoire, des frontières, des horizons », Esprit, novembre 2006.

7 Cité dans « UE : Prague appelle à un “Partenariat oriental” », Le Figaro, 31/12/2008.

8 « La Moldavie est une des priorités de la Lettonie dans la politique européenne de voisinage », (site du Ministère des Affaires Etrangères de Lettonie : www.am.gov.lv)

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Title La coopération régionale dans la région de la Baltique
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Title Mer Baltique-Mer Noire :deux interfaces UE-Russie
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References

Bibliographical reference

Pascal Orcier, « Une dimension régionale de la coopération UE-Russie : la région de la Baltique », Anatoli, 1 | 2010, 281-291.

Electronic reference

Pascal Orcier, « Une dimension régionale de la coopération UE-Russie : la région de la Baltique », Anatoli [Online], 1 | 2010, Online since 01 August 2016, connection on 11 December 2017. URL : http://journals.openedition.org/anatoli/400 ; DOI : 10.4000/anatoli.400

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About the author

Pascal Orcier

Normalien (ENS de Lyon), agrégé, docteur en géographie, cartographe, ATER à l’Université Lyon-III

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