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Première partie : La démocratie et ses extériorités

Le pouvoir de la règle

Sur la codification de la représentation proportionnelle dans la France des xixe et xxe siècles
Olivier Ihl

Texte intégral

1La réforme du mode de scrutin ne manque jamais en France de soulever les plus vives controverses. Quelle que soit son ampleur, elle provoque des réactions passionnées, et déjà chez ceux dont la position dépend des configurations de jeu que cette règle délimite. Quel est au juste le pouvoir de régulation d’un mode de scrutin ? De quelle force bénéficie ce type de disposition électorale ?

  • 1 Sur les fondements théoriques d’une telle approche qui ne peuvent être repris ici, on renverra le l (...)
  • 2 Butler et Ranney, 1992 : 5.
  • 3 Ce dont témoigne une littérature foisonnante. À défaut de fournir une liste exhaustive, on peut men (...)
  • 4 Cette recrudescence est attestée par la multiplication, au début du xxe siècle, des thèses de droit (...)

2Si le vote est un procédé par lequel les voix recueillies conditionnent une décision collective, ce que l’on peut appeler la méthode électorale renvoie à la manière dont les opinions sont évaluées et agrégées1. Butler et Ranney parlent d’une « ingénierie électorale »2. Dans tous les cas, il s’agit de désigner les techniques et conventions qui servent à passer d’une répartition en voix à une répartition en sièges. Parce qu’il détermine les coups que les acteurs peuvent mettre en œuvre mais aussi les profits qu’ils peuvent escompter ou les ressources qu’ils peuvent mobiliser, chaque mode de scrutin constitue un enjeu essentiel de la compétition politique. En apparence très simple, cette opération (objectiver les conditions du décompte des voix pour transformer les suffrages en mandats) a donné naissance depuis un siècle à des formes d’expertise particulièrement sophistiquées3. Ce qui valut à ces dernières d’être qualifiées de « science électorale ». Non sans malentendu. L’art de comptabiliser les suffrages exprimés s’est d’abord établi sur un rapport d’usage : celui des élus comme des autorités administratives attentifs à rendre prévisibles les modalités du décompte des voix, celui aussi des juristes engagés dans le contentieux des procédures de vote ou de journalistes spécialisés dans la prospective électorale. Aussi l’étude des systèmes électoraux a-t-elle connu un essor considérable4. Au point de posséder bientôt sa propre tradition de commentateurs autorisés et de controverses fondatrices. Que l’on songe à l’affrontement des « erpéistes » et des « arrondissementiers » sous la IIIe République.

  • 5 Parmi les formules qui témoignent de cette valeur référentielle, celle de Royer-Collard demeure l’u (...)
  • 6 C’est-à-dire, pour reprendre la définition wébérienne, à un ensemble de prescriptions juridiques su (...)
  • 7 L’analogie du jeu est fondée, comme l’indique F. G. Bailey, sur l’homologie qui se dégage des princ (...)
  • 8 Naville, 1865 : 26.
  • 9 Voir, par exemple, Breton et Galeotti, 1985.

3Un tel travail de formalisation engage en réalité plusieurs présupposés implicites. Le premier d’entre eux est que les modes de scrutin sont voués au statut d’instance suprême des luttes électorales5. Une position en surplomb qui résulterait d’un besoin élémentaire : celui d’une autorégulation institutionnelle de l’activité de conquête des suffrages. Si l’on peut parler à ce propos de codification électorale, c’est en un sens précis : au sens où adopter un mode de scrutin revient à placer l’affrontement politique sous le signe de la conformité à un « droit objectif »6. Deuxième présupposé : le système de répartition des mandats peut être assimilé à une règle du jeu. Référence constante des hommes politiques, l’expression est l’une des notions favorites des électoralistes. Le mode de scrutin est une règle du jeu parce qu’il encadre les anticipations des forces en présence, fixe l’échelle des « opportunités » dont elles disposent, délimite par avance les différentes lignes d’action envisageables7. Un lexique qui n’a rien d’une nouveauté. Déjà en 1865, Ernest Naville comparait le procédé majoritaire « à un régime de maison de jeu, où un parti peut obtenir la totalité de la députation avec de l’habileté et de bonnes chances »8. Reste que depuis l’usage de l’analogie n’a pas réussi à émousser sa puissance de séduction. Mieux : le schème ludique continue de s’imposer lorsqu’il s’agit de rendre compte du caractère ordonné mais aléatoire, conflictuel mais pacifié des opérations électorales9. Enfin, dernier présupposé : chaque mode de scrutin se caractériserait par des propriétés elles-mêmes porteuses d’exigences morales : « justice », « équité », « transparence »… En distribuant ses effets sur les comportements des électeurs comme sur les stratégies des candidats, chaque mode de scrutin constituerait une norme à part entière, une norme pouvant à bon droit être tenue pour un enjeu fondamental de l’identité d’un système politique.

  • 10 Déloye et Ihl, 1991.

4L’ambition des développements qui suivent est justement de prendre la mesure de ces fondements de la « science électorale » en s’interrogeant pour cela sur la mise en œuvre du concept très controversé de « représentation proportionnelle ». Précisons-le : conçu comme un mécanisme régulateur, le mode de scrutin est aussi garant d’un rapport de force au sein du système des partis. C’est dire si, contrairement à ce qu’accréditent les plaidoyers en faveur de la « proportionnelle », son autorité ne réside pas dans ses considérants normatifs. Elle dépend des attentes et des savoir-faire dont l’investissent ses utilisateurs. C’est pourquoi si une telle règle électorale peut être définie comme une sorte de grammaire des formes de plus-value associées au décompte des suffrages, seul l’examen de leur mise en œuvre en fait comprendre la portée. Sur ce versant de l’opération de vote, il ne s’agit plus de rendre explicite des règles de conduite individuelle — ce qu’appelait en revanche l’adoption des principes du suffrage individuel, écrit et secret10. L’objectif est d’organiser le traitement comptable des voix exprimées. De fixer le contenu des procédures à la faveur desquelles les préférences individuelles pourront être agrégées en un verdict s’imposant à tous. D’où l’intérêt de restituer un tel argumentaire à ses origines empiriques. Et, ce faisant, de saisir le lien établi entre logique arithmétique et pratiques politiques, normes de représentation et techniques d’agrégation des voix.

La confection d’un mode de scrutin

  • 11 Voir, à ce sujet, Le Beguec, 1986.
  • 12 Dans cette optique, cf. Huard, 1988 ; Owen, 1985 ; mais aussi, dans une perspective européenne, Mac (...)
  • 13 La proposition Constans en faveur du scrutin de liste à deux tours fut déposée sous le gouvernement (...)
  • 14 Pour une présentation détaillée de ce mode de scrutin, voir Portelli, 1988 ; Knapp, 1985.
  • 15 L’observation des changements de mode de scrutin dans l’histoire politique française a poussé à en (...)
  • 16 Entre ces deux dates, la « R. P. », comme l’appellent les spécialistes, n’a cessé d’être revendiqué (...)

5Présentée longtemps comme l’idéal du système représentatif, la proportionnelle n’a, on le sait, jamais pu en France, remplacer durablement le scrutin majoritaire11. Une histoire qui pose avec force le problème du pouvoir d’arbitrage des modes de scrutin. Plutôt que de retracer l’histoire d’un tel mode de représentation depuis le xixe siècle12, voire depuis la Révolution française qui en invente le principe, deux débats parlementaires ont été retenus : celui de 1885 qui accompagne l’adoption du scrutin de liste départemental13 et celui, cent ans plus tard, qui introduit pour les législatives une représentation proportionnelle avec répartition des restes à la plus forte moyenne et seuil de représentativité de 5 %14. Si 1885 signe la première véritable évocation de la proportionnelle dans l’enceinte du Palais-Bourbon, la loi de 1985 a ceci, elle, d’intéressant qu’elle consacre une transformation proprement endogène du système électoral15. Deux bornes historiques donc16 qui ne sont pas destinées à scander les étapes d’une généalogie mais avant tout à déplacer l’interrogation sur les modes de scrutin du terrain de leurs propriétés supposées à celui de leurs usages politiques. D’attirer l’attention non sur leurs performances respectives mais sur les rapports de force dont ils sont la marque. Car, si la règle électorale offre bel et bien une plus-value dans les confrontations politiques, son efficacité dépend en dernier ressort des relations nouées entre les partis eux-mêmes. Le reconnaître, c’est commencer à prendre des distances avec les raisonnements d’allure syllogistique qui prétendent rendre compte in abstracto des « effets » des modes de scrutin.

Une définition arithmétique de la morale

  • 17 Havet, 1911 : 54.
  • 18 Sur cette croyance présente dès les débuts de l’expérience du suffrage universel, voir Ihl, 2002.
  • 19 J. O., Chambre des députés, 2 mars 1885, p. 617.
  • 20 Le marquis de Roys s’en prit vivement à ceux qui « croient que dans une démocratie, il est absolume (...)
  • 21 « À l’abstentionniste, la R. P. ôtera tout prétexte et toute raison d’être, car, surtout si les cir (...)
  • 22 Les conséquences du scrutin majoritaire sont, à en croire Émile de Girardin, des plus néfastes : «  (...)
  • 23 La représentation proportionnelle forcerait les électeurs comme les candidats « à se faire un progr (...)
  • 24 La proposition de loi déposée en 1896 sur les bureaux de la Chambre des députés par Jules Dansette (...)
  • 25 Leroy-Beaulieu, 1896 : 378.

6Comme le scrutin majoritaire, la représentation proportionnelle renvoie à une définition idéaliste de l’arithmétique électorale. À la fin du xixe siècle, elle s’abrite derrière les vertus du positivisme. Membre de l’Institut, républicain dreyfusard, Louis Havet le proclame : « La logique est déjà de la morale quand elle vise l’équité et qu’elle nous montre où commence le bien d’autrui »17. Le postulat est clair : les problèmes politiques peuvent être réglés par des procédés techniques, ceux que mettent au point logiciens et mathématiciens dans le secret de leurs laboratoires18. Même parti pris intellectuel, en 1885, pour l’amendement Courmeaux, déposé lors du débat sur l’adoption du scrutin de liste. Son objectif ? Permettre « la représentation proportionnelle des majorités et des minorités » en s’inspirant de la « raison et du bon sens » : la répartition des sièges doit être faite « au prorata des totaux respectifs obtenus par chacune des listes. Voilà l’énoncé du théorème contre lequel la raison au moins ne peut pas protester »19. Si l’argument se heurte à l’ironie de la majorité de la Chambre20, il constitue néanmoins le point d’ancrage d’une nouvelle manière de concevoir le dénombrement des voix. En cette « belle époque » parlementaire, la proportionnelle promet beaucoup : de combattre l’abstention21, de pacifier les campagnes électorales22, d’élever le niveau de « l’intelligence électorale »23 ou encore de diminuer la corruption et la fraude24. Autant d’attendus qui justifiaient l’urgence d’une réforme volontiers apparentée, en ces années de rationalisme triomphant, aux « révolutions » de l’imprimerie ou de la machine à vapeur25.

  • 26 M. Barthe, J. O., Sénat, 20 mai 1885, p. 561. Aucune hésitation toutefois pour ce défenseur résolu (...)
  • 27 Faure, 1911 : 2.
  • 28 Le Bon, 1983 : 107 sq.
  • 29 Anonyme, 1872 : 10.
  • 30 Flandin, 1905 : 7.
  • 31 Un seul exemple parmi les nombreux tableaux de chiffres qui émaillent les études en faveur de la pr (...)
  • 32 Parmi les attaques les plus radicales contre ce postulat, celle de Louis Blanc illustre bien le rap (...)
  • 33 À la fin du xixe siècle, Carl Hilty dénombre dans son étude sur la représentation des minorités pas (...)

7La méthode électorale se présentait également comme un instrument de maîtrise des « passions populaires ». Partisans et opposants du scrutin uninominal s’affrontaient — on l’a oublié — pour savoir dans quelle mesure il fallait tempérer la « vivacité d’impression qui se manifeste nécessairement dans les élections »26. Or, à en croire ses défenseurs, la représentation proportionnelle agirait avec plus d’efficacité. Comme une solution chimique, elle viendrait édulcorer, dissiper, métamorphoser les « déviances électorales ». C’est pourquoi cette technique électorale a pu être assimilée à « la plus nécessaire et la plus urgente des mesures de salubrité politique »27. Remède à l’intervention bruyante et désordonnée de ce que Gustave Le Bon appelle les « foules électorales »28, la représentation des minorités devait tempérer « le poids brutal des masses, des intérêts et des appétits »29. Car elle offre un correctif aux distorsions numériques générées par le scrutin d’arrondissement. Le raisonnement est simple : s’il faut à tel député d’un centre urbain dix fois plus de voix pour être élu que son collègue d’une circonscription rurale, la représentation parlementaire ne peut plus être « l’image fidèle, la carte en relief des sentiments politiques du pays »30. Appuyé sur des chiffres éloquents31, l’argument sert de réquisitoire contre le scrutin majoritaire et aboutit à une contestation directe de la loi du grand nombre qui lui sert de fondement32. Avec lui l’équivalence du suffrage universel (« un homme, une voix ») ne se limite plus à l’expression du droit de vote : elle s’étend aux voix exprimées. C’est-à-dire à la manière dont chaque bulletin participe du calcul pour la répartition des mandats électifs. Une reformulation de l’idéal démocratique qui fut à l’origine des nombreuses innovations visant à assurer une plus « juste » répartition des suffrages33.

Justice électorale et arithmétique des voix

8L’idée de proportionnalité s’est d’abord appliquée au vote lui-même. Parmi les plus discutées de ces inventions, il faut signaler la technique du vote limité mise au point par Pread en 1832 : chaque électeur ne peut voter que pour un nombre de candidats inférieur à celui des députés à élire ; ce qui permet une représentation des minorités électorales. L’américain Gilpin proposa lui en 1844 le système du vote cumulatif : cette fois chaque électeur dispose d’autant de voix qu’il y a de candidats en lice mais les répartit comme bon lui semble. On peut également signaler le vote dit préférentiel proposé par Adolphe Carnot en 1900. Ce système permet à chaque électeur de souligner ou de pointer une partie des noms des candidats présentés sur une même liste déclarée. Des aménagements furent proposés à ces méthodes de calcul tel le quotient d’élimination du député français Pernolet qui visait à écarter du partage les groupes n’ayant pas atteint un minimum de voix. Mais, le principe directeur demeurait, lui, inchangé. Proportionnaliser, c’était en ces années modifier le poids relatif d’un bulletin que l’électeur avait la charge de fractionner en fonction du nombre de prétendants.

  • 34 Sur ces techniques, voir Martin, 1994.

9En revanche, une nouvelle orientation fut introduite au cours de la seconde moitié du xixe siècle avec le système du vote transférable de l’Anglais John Lubbock ou l’invention du quotient électoral du Genevois Ernest Naville. Dans le premier cas, l’électeur ne dispose que d’une voix mais il indique sur le bulletin, dans l’ordre de ses préférences, les noms des candidats auxquels il désire transférer sa voix si le mandataire choisi initialement n’en a pas besoin pour être élu. Appliquée par le ministre danois Andrae en 1865 cette formule présente l’avantage d’éviter toute déperdition des voix, en tout cas de celles apportées en sus de la majorité réclamée pour être élu. Le système de Naville perfectionné par le Belge D’Hondt consiste, lui, à diviser le chiffre électoral de chaque liste par 1, 2, 3, 4, etc. On range ensuite les quotients ainsi obtenus dans un ordre décroissant : les sièges sont distribués successivement aux plus forts quotients. C’est une méthode de cette nature qui a longtemps été appliquée en Belgique. On le constate, ces deux systèmes poursuivent un but unique : faire disparaître la notion de voix perdues34. Ce qui correspond à une autre manière de poser le problème de la proportionnalité.

  • 35 Paroutaud, 1963 : 656.

10Quelle que soit sa forme, la revendication proportionnelle raconte la quête d’une organisation rationnelle du droit de suffrage. Si Charles Benoist — dont on sait qu’il a d’abord été un adversaire de ce mode de scrutin, avant de devenir l’un de ses plus farouches partisans — n’hésite pas à l’appeler « science proportionnelle », c’est qu’elle participe d’un projet ultime : celui de convertir la politique en objet scientifique. Toutefois, la fascination exercée par la logique arithmétique ne vaut pas à elle seule gage de scientificité. Le mot lui-même n’a pas toujours désigné ce que l’usage nous apprend désormais à y voir. Comme le note J. M. A. Paroutaud, l’adjectif « proportionnel » est emprunté au vocabulaire mathématique où il revêt une signification précise. Transférée dans le langage juridique, l’expression a perdu de sa rigueur initiale pour qualifier « tout système de représentation dans lequel une relation plus ou moins élastique existe entre la répartition des voix et celle des sièges »35. Un constat d’ambiguïté qui s’explique par les rivalités nouées autour de la définition même de ce terme.

  • 36 Anonyme, 1875a : 2.
  • 37 Le sociologue préférait à ces rassemblements les collèges électoraux établis sur un « groupe consti (...)
  • 38 Ce système d’attribution des voix repose sur un raisonnement simple : « La France est une grande so (...)
  • 39 Anonyme, 1875: 12.
  • 40 D’Espinay St-Luc, 1908 : 59.
  • 41 Lacombe, 1898 : 787.

11Pour les uns, l’objectif était d’organiser le suffrage universel sur une base particulariste. De s’opposer aux principes abstraits qui définissent l’interprétation républicaine du vote : « Faire voter ensemble, pêle-mêle en confusion et diffusion, des agriculteurs, des ouvriers de tous les métiers, des commerçants, des industriels, des artistes, des savants, des prêtres […] c’est agir contre le bon sens et contre toute vérité. » Car la vraie base de l’élection, ce sont « les corporations et non pas un nombre d’hommes unis par le hasard, sans attaches, sans relations, sans liens communs, classés, parqués en masses confuses par département »36. On ne saurait mieux exprimer le rejet des groupes éphémères que rassemble périodiquement l’opération électorale, ces agrégats artificiels que dénoncera Émile Durkheim dans ses Leçons de sociologie37. En revanche, un « bon gouvernement » devait refléter les intérêts sectoriels ou fonctionnels de la société. C’est le thème d’une représentativité des assemblées fondée sur l’homothétie des mandataires et des mandants (« des députés paysans pour les paysans »). Pour d’autres, au contraire, le vote doit être « proportionné » à la qualité sociale de l’électeur. Comme dans les conseils d’administration où chaque actionnaire vote d’après le nombre de titres qu’il a mandat à représenter38, chaque citoyen doit disposer d’un ou plusieurs bulletins attribués à partir de garanties « de capacité et d’intelligence »39. Comme l’écrit le marquis d’Espinay St-Luc, « pour que le suffrage universel soit juste et sage, il faut que les droits politiques soient proportionnels aux charges, c’est-à-dire qu’un fermier par exemple doit pouvoir déposer dans l’urne un nombre de bulletins proportionné au nombre de gens qu’il emploie »40. Enfin, certains appliquent l’adjectif au vote des députés eux-mêmes, élaborant les bases d’un vote parlementaire plural. Chaque mandataire s’exprime, non plus avec un bulletin individuel, mais avec le chiffre de voix obtenu lors de son élection de sorte qu’il bénéficie « dans les résolutions de la Chambre d’une part exactement proportionnelle à sa valeur représentative »41.

  • 42 Pour Thomas Ferneuil, l’enjeu de la réforme du mode de scrutin n’est autre que « de faire passer le (...)
  • 43 D’Eichthal, 1895 : 210.

12À l’évidence, la notion de proportionnalité s’applique à des domaines très différents. À chaque fois cependant, elle apparente la logique à la morale. Avec un risque : celui de masquer sous des oripeaux de scientificité de simples stratégies partisanes. Les termes du débat sont d’ailleurs révélateurs. Le mouvement pour le scrutin proportionnel se donne à voir comme une lutte engagée contre la « métaphysique » du suffrage universel42. Une lutte censée ouvrir la voie à une approche purement expérimentale du politique. Du coup, accusé de tronquer l’expression de la citoyenneté en faisant des minorités l’équivalent des sujets d’Ancien Régime43, le scrutin majoritaire est conçu comme un legs du passé. Face à lui, la proportionnelle annonce une ère nouvelle : l’âge résolument positif dans lequel finirait bien par entrer la République.

Une science idéaliste du politique

  • 44 De la Grasserie, 1896 : 288.
  • 45 Anonyme, 1881 : 25 ; voir aussi La France nouvelle, 1981 : 180.
  • 46 Saleilles, 1898 : 223.
  • 47 Lacombe, 1898 : 777.

13Si l’arithmétique fut sollicitée pour définir et classer les opinions, c’est aussi parce qu’elle conférait à l’opération de conversion des suffrages en sièges les traits d’une banale résolution mathématique. Une figure condense les attendus de cet idéal de symétrie et de justice : celle du « miroir » ou de la « carte ». Dans l’histoire du concept de représentation proportionnelle, celle-ci occupe une place tout à fait centrale. « Les États sont pour la nation ce qu’est une carte réduite pour son étendue physique ; soit, en partie, soit en grand, la copie doit toujours avoir les mêmes proportions que l’original » : la formule de Mirabeau a rencontré une large postérité. Avec de multiples variations : tantôt pour revendiquer une représentation des intérêts et des corporations, tantôt pour réclamer la prise en compte de l’ensemble des voix exprimées. Pour Raoul de la Grasserie, l’assemblée législative doit être « le calque du pays seulement à une échelle réduite »44. Même exigence pour cet ancien parlementaire qui évoque à ce propos « une réduction photographique de la nation » ou pour Prévost-Paradol qui situe classiquement « l’idéal du gouvernement représentatif » dans l’existence d’un parlement « miroir de la nation »45). En revanche, pour le professeur d’histoire du droit Raymond Saleilles, « les Assemblées politiques doivent être […] une image réduite du corps électoral ; elles doivent en reproduire la carte politique »46. Car l’assemblée des mandataires doit refléter la physionomie du groupe des mandants pour être considérée comme représentative : « la loi devrait même être faite de telle manière que, chaque fois, il sortit des élections une Chambre reproduisant le pays politique, avec la dernière fidélité, de même que l’image exacte d’une personne sort d’un bon appareil photographique »47. Deux conceptions antagonistes donc derrière la métaphore de la carte, du miroir ou du cliché photographique : d’une part, l’idée d’une réduction des structures économiques et sociales de la nation ; d’autre part, une projection fidèle de la ventilation des opinions du corps électoral.

  • 48 E. Naville, Le fond du sac. Lettre sur la question électorale adressée à un membre du grand Conseil (...)

14Cette opposition est déjà présente lors du débat sur l’adoption du scrutin de liste départemental en 1885 : fallait-il choisir pour base électorale la population tout entière ou le seul corps des électeurs inscrits ? Autre souci sur les bancs de l’Assemblée : quel étalon de mesure retenir pour fonder en raison la « réduction géométrique » opérée par la proportionnelle ? Comme le souligne le politologue Ernest Naville, « la représentation doit être proportionnelle mais elle est réduite. Pour l’établir, il faut savoir quelle est ce qu’on appelle, dans la langue des géomètres, l’échelle de réduction. Une carte est l’image réduite d’un pays. Pour connaître le degré de la réduction, il faut savoir combien un centimètre sur la carte représente de centimètres sur le terrain »48. Comment continuer à en douter ? Pour se prévaloir de la force du nombre, rien n’importe plus que de déterminer les conditions de recensement des voix. De produire et de mettre en forme les résultats de l’élection. Le chiffre du vote n’existe pas sur un mode spontané : celui d’une collection d’opinions autonomes. Il suppose pour être intelligible la mobilisation d’outils de représentation. Or, chacun d’eux se pare des qualités que les professionnels de la politique considèrent comme indispensables à leur propre appropriation de la valeur des suffrages. Autant dire qu’à proprement parler on ne connaît pas le chiffre du vote. On ne fait que s’en emparer, c’est-à-dire le reconnaître en cautionnant les procédures d’agrégation qui l’ont fait exister sous le mode qui est à chaque fois le sien.

  • 49 De Gaston Moch à Henri Poincaré, Maurice Equer, Charles Mannheim ou Émile Picard, la liste est long (...)
  • 50 La Chesnais, 1903 : 46.
  • 51 Gambetta, J. O., Débats de la Chambre des députés, séance du 19 mai 1881.
  • 52 L’expression est empruntée à Davidson, 1992 : 24. Les auteurs de Controversies in minority voting m (...)
  • 53 Offerlé, 1988.

15Mais l’objectivité apparente des résultats est source de croyances irréductibles. Si les scientifiques de la fin du xixe siècle investirent en rangs serrés le domaine des études électorales49, c’est pour une raison précise. Présentée comme un instrument de rationalisation, la représentation proportionnelle promettait de réconcilier la logique arithmétique avec le verdict des suffrages. Face au scrutinmajoritaire accusé de donner « une image infidèle du pays politique »50, d’être un « miroir brisé » où la France ne pourrait pas reconnaître « sa propre image »51, la proportionnelle consacrait une triple exigence : de « transparence », d’» exactitude » et de « fidélité ». Il s’appuyait sur une téléologie censée s’imposer par son seul caractère d’évidence : celle qui voulait que les progrès de la démocratie se mesurent à l’asymptote du rapport des voix requis pour l’obtention de chaque siège. Une manière d’éviter la « dilution des voix »52 qu’opère le scrutin majoritaire. Cette rhétorique ne resta pas lettre morte. Elle fut largement mise à profit par les groupes radicaux et socialistes pour tenter d’accroître leur présence parlementaire. Ainsi, les spéculations autour du nombre de voix servirent de ressource pour imposer de nouveaux principes de classement53.

  • 54 Des instruments dont Alain Garrigou a souligné le rôle déterminant dans la constitution d’un « savo (...)
  • 55 Parmi les nombreuses publications qui autonomisent cette discipline, il faut signaler : pour l’Ital (...)
  • 56 Annales politiques et littéraires du 25 juin 1893.
  • 57 Séances et travaux de l’Académie des sciences morales et politiques, février 1889, p. 65.

16Le recours systématique aux instruments de représentation que forment la cartographie54 ou les méthodes graphiques (courbes, diagrammes, tableaux de données…) contribua lui-même à plusieurs évolutions. D’abord, à modifier la perception de l’acte électoral. La mise sur pied dans la plupart des pays européens d’une Direction nationale des statistiques a favorisé le développement des exercices de simulation et renouvelé les conditions d’étude des procédés de vote. De consécration d’un rapport d’allégeance, le bulletin de vote se transformait en unité de compte autonome, s’offrant du même coup à des comparaisons à travers le temps et l’espace. Dès ce moment étaient posés les jalons de ce qui allait devenir une discipline autonome : la sociologie électorale55. En retour, un tel mouvement facilita la revendication d’une prise en compte de toutes les voix exprimées. Contre l’emprise jusque-là incontestée du principe de majorité, les partisans de la proportionnelle pouvaient exiger un décompte individuel des votes. D’où une autre évolution, cette fois dans la manière de définir le dépôt du bulletin dans l’urne. Le geste ne valait plus par sa finalité — obtenir la victoire d’un candidat — mais par sa valeur — traduire une voix désireuse de « s’exprimer ». Francisque Sarcey dit assez crûment ce qu’est depuis la grande frustration de « l’électeur moderne » : « Non, parbleu ! je ne serais pas fâché d’exercer mon dix-millionième de souveraineté, en déposant mon bulletin dans la boîte à suffrages. Mais je souhaiterais qu’il pesât au moins la valeur d’un dix-millionième ; et les choses sont arrangées de sorte qu’il ne pèse rien du tout »56. L’idée aboutira chez certains à définir un indice de satisfaction des voix en s’inspirant des enseignements utilitaristes. Pour Georges Picot, l’un des plus fervents défenseurs de la cause proportionnaliste, « plus une assemblée représentera de voix satisfaites et plus elle sera puissante dans le pays » car c’est « un péril extrême pour un peuple que, au lendemain des élections, la somme des voix satisfaites de leur choix soit inférieure au nombre des voix mécontentes »57.

  • 58 Appy, 1899 : 44 sq.

17L’application de la règle proportionnelle ne concernait pas seulement la répartition des voix. Elle impliquait une redéfinition des technologies électorales en vigueur. Un seul exemple, pour éviter que les bulletins des jeunes électeurs « annulent les bulletins des vétérans ou des hommes d’âge mûr », Ferdinand Appy propose un système fort simple : « Les bulletins doivent être puissantés ou renforcés proportionnellement au bon sens, à l’âge et à la raison des individus qui les déposent dans l’urne. » Quatre catégories d’électeurs sont distinguées auxquelles correspondent les qualificatifs de « première sagesse », « très sages », « sages », « moins sages » en même temps qu’un coefficient électoral de 1 à 4. Chaque bulletin se voyait donc affecté d’une note particulière, note qui s’élevait en fonction de l’âge « privilège du bon sens et de la sagesse » ; ce qui multipliait d’autant la valeur numérique du suffrage. Le système s’applique également aux abstentions. L’avantage ? Augmenter le nombre de voix émises afin de renforcer l’autorité de la majorité et de « faire sortir la sagesse de l’urne ». Grâce à ces « moyens pratiques bien justifiés par l’arithmétique », celui de la répartition proportionnelle des abstentions, celui aussi des coefficients de sagesse, le suffrage universel allait devenir « le grand moteur de la machine gouvernementale »58.

  • 59 Anonyme, 1904 : 9.

18Autre procédure de vote proportionnel : celle mise au point par cet inventeur soucieux d’appliquer au domaine du politique la « méthode d’investigation scientifique propre au régime républicain ». Après avoir défini une centaine de circonscriptions fournissant chacune pour un même nombre d’électeurs cinq sièges au Parlement, il propose un système de « vote pour des idées ». L’électeur ayant cinq questions principales à résoudre reçoit cinq bulletins de vote de couleur différente : rouge (question politique), rose (question sociale), bleue (question religieuse), jaune (question militaire), verte (question économique). Fourni par les municipalités en même temps que la carte d’électeur, chaque bulletin est à son tour subdivisé en cinq coupons représentant une large gamme de prises de position. Le votant devait détacher de chacun des cinq bulletins celui des coupons qui marquait sa préférence. Il lui était demandé ensuite de déposer les cinq coupons de son choix chacun dans une urne particulière désignée par la couleur du coupon lui-même. Ce mode de scrutin, allié aux systèmes dits de « représentation des minorités » et de « votation proportionnelle » dotait les circonscriptions de cinq députés « dont la mission sera de représenter chacun une idée différente, de manière que pour chacune des cinq questions à résoudre toutes les idées soient représentées, selon la part d’influence proportionnelle attribuée par le suffrage universel »59. L’audace des systèmes de vote proposés par les premiers proportionnalistes n’est donc plus à démontrer. Loin de se contenter d’infléchir le mode de calcul des voix, ces derniers souhaitaient renouveler la procédure même du vote. Aussi, ne faut-il pas s’étonner si les controverses autour de la proportionnelle portent à la fois sur les formes de la délégation parlementaire, la conception de l’acte de vote ou la nature de la division du travail politique. Les débats suscités par le traitement comptable des votes avaient bel et bien pour objet la définition d’ensemble de la représentation politique.

L’entrée en jeu d’une règle électorale

  • 60 M. Courmeaux, J. O., Chambre des députés, 20 mars 1885, p. 598.
  • 61 C. Achard, J. O., Chambre des députés, 20 mars, p. 591. Au Sénat également, la remarque fut souvent (...)
  • 62 M. Courmeaux, J. O., Chambre des députés, 20 mars 1885, p. 598.
  • 63 J.-P. Fuchs, J. O., Assemblée nationale, 25 avril 1985, p. 412.

19Du point de vue de ceux que Max Weber désigne comme les « agents politiquement actifs », plusieurs raisons contribuent à dramatiser un changement de mode de scrutin. En rompant avec les habitudes, chaque nouvelle règle apparaît d’abord comme un saut dans l’inconnu. Les débats qui eurent lieu à la Chambre des députés du 19 au 25 mars 1885 autour de l’institution d’un scrutin de liste départemental le montrent. Pour ses opposants, le projet avait l’inconvénient de lancer les parlementaires « dans une aventure dont l’issue est difficile à prévoir »60, de leur faire braver « cette chance périlleuse que représente un mode de scrutin nouveau »61. L’absence de précédent, l’imprévisibilité du lendemain, le manque de repères sont décrits en des termes qui traduisent le désarroi soudain de ces représentants. Pour l’un d’eux, avec le scrutin de liste, l’élection se déroulera « au sein des brouillards ». Perspective effrayante que celle dans laquelle « la moitié au moins des noms qui surgissent sortent de certains dessous dont l’électeur ignore jusqu’à l’existence »62. L’électeur mais aussi et surtout l’élu. La proportionnelle départementale discutée en avril 1985 fut, à son tour, présentée comme « terriblement compliquée » : « Mais qui sera notre député ? À qui devrons-nous nous adresser ? » se demande l’un des ténors de l’opposition63, confondant là encore inquiétude du mandataire et préoccupation des mandants.

  • 64 Easton, 1975.
  • 65 J. O., Assemblée nationale, 26 avril 1985, p. 466.

20Il est vrai que le changement de mode de scrutin affecte directement l’emprise électorale des élus : c’est la seconde raison de l’importance attachée au changement des lois électorales. Toute innovation électorale bouleverse les bases de la notoriété locale en modifiant l’économie du système d’échanges et de loyautés qui la soutenait. Parce qu’il menace l’efficacité de ce qu’avec David Easton, on peut appeler ses « réservoirs de soutiens diffus »64, soit le jeu de transactions et de reconnaissances où s’ancre la légitimité locale du député, le scrutin proportionnel prive des assurances du précédent. Il est alors facile aux tenants de l’ancienne réglementation de brandir la menace des défaites à venir. Et déjà dans le camp du parti au pouvoir. Lors du vote de la représentation proportionnelle, en avril 1985, un parlementaire rpr utilise l’argument : « Combien reviendront sur ces bancs parmi ceux qui ayant bien servi dans l’infanterie socialiste… devront céder la place aux caciques du parti protégés contre le verdict populaire ? »65. Signe que l’intérêt partisan de chaque mode de scrutin n’équivaut pas nécessairement à celui purement individuel des agents qui en assurent la promotion.

  • 66 La liberté électorale du 17 février 1870. Sur cette domestication de la violence électorale, voir D(...)
  • 67 Aubry-Vitet, 1870 : 56.

21Déterminer les formes de la règle électorale ne soulève pas seulement la question des systèmes d’intérêts en présence. Une telle opération met également au grand jour les systèmes d’interprétation qui donnent sa cohérence au principe de la délégation. Elle dévoile les dispositions qui conditionnent le sens même du concept de représentation. À la fin du xixe siècle, la préoccupation consiste à opposer à l’agitation de la rue le calme rassurant des opérations du vote. À substituer au répertoire de la violence celui, pacifique, que détermine la collecte des voix. C’est le sens prêté au rituel du vote : « On se compte désormais pour l’élection au lieu de se compter pour le combat »66. Fait significatif : les liens entre l’élu et l’électeur sont appréhendés à travers le vocabulaire de la « machine ». Comme si, dans la pensée des élites, la mécanique du vote avait pour mission première de domestiquer l’opinion publique. Pour Aubry-Vitet, la représentation n’est rien d’autre que « la soupape de sûreté pour les fermentations sociales qui, bouillonnant dans l’ombre et comprimées, peuvent faire sauter la machine, mais qui s’évaporent et s’évanouissent à l’air libre et au contact du bon sens public »67.

  • 68 J. O., Assemblée nationale, séance du 25 avril 1985, p. 424.
  • 69 Idem, p. 425.

22Un siècle plus tard, le débat a changé de vocabulaire. Plus circonspect, il s’exprime au travers d’une opposition sur les fonctions de la règle électorale. Pour le rapporteur du texte de loi sur la représentation proportionnelle, un mode de scrutin doit répondre à deux objectifs : « donner une image aussi fidèle que possible de la volonté du corps électoral et créer les conditions pour qu’un gouvernement soit convenablement gouverné »68. Une manière de voir récusée par le représentant du rpr, Jacques Toubon : un mode de scrutin n’aurait qu’une seule fonction, « organiser, dans des conditions démocratiques, la délégation du pouvoir du peuple à ses représentants ». Et d’ajouter que la « science » électorale n’a ici pas voix au chapitre : « La photographie, la mesure des tendances, tout cela n’existe pas : c’est pour les politologues ; cela n’a rien à voir avec la démocratie »69.

Représenter, oui, mais quoi ?

  • 70 J. O., Chambre des députés, 24 mars 1885, p. 631.
  • 71 Idem.
  • 72 Anonyme, 1881 : 4.
  • 73 Certains proposent de ce député d’arrondissement un portrait sans rémission : « Maître du préfet et (...)
  • 74 La Chesnais, 1903 : 50.
  • 75 Combe, 1921 : 30-31.

23Derrière ces conflits d’interprétation se profile une opposition paradigmatique : celle qui porte sur la théorie du suffrage. D’un côté, les groupes attachés au scrutin d’arrondissement développent une conception de la représentation comme sanction majoritaire d’une lutte où le vainqueur accède au statut de mandataire exclusif de la circonscription. C’est l’application de l’adage anglais : The first past the post. Pour les proportionnalistes, en revanche, c’est une erreur d’appliquer à la représentation le principe majoritaire. Le but des élections est de refléter au plus près, non pas un territoire ou une communauté démographique, mais une diversité d’opinions. Il s’agit d’abord d’exprimer au Parlement un rapport entre des voix qui toutes méritent d’être prises en compte. En contrepoint de cette exigence, se trouve l’idée que l’acte du vote exprime des convictions fondées sur des enjeux plutôt qu’un attachement affectif ou matériel à la personne du mandataire. De ce glissement dans la perception du vote découle une interprétation radicalement divergente des fondements du mandat représentatif. Pour Mgr Freppel, la logique du scrutin d’arrondissement est claire : le député est le représentant exclusif de sa circonscription et de son département ; son indépendance, que vient conforter son statut social, le prémunit de toute exigence de représentativité70. Les élites parlementaires ont avant tout un rôle de médiation. En revanche, pour Eugène Spüller, une telle conception n’est qu’» une des traces de la persistance du vieil esprit monarchique ». Ce que l’enceinte du Parlement doit contenir, ce n’est pas tant « des députés, ni même une députation de la nation, c’est-à-dire un choix d’hommes pris dans la nation » mais « la représentation complète, exacte, vraie de la nation »71. Le mandataire doit revêtir un rôle de porte-parole : sa tâche est de défendre les intérêts de ceux qui se reconnaissent en lui. Pour autant, son mode de recrutement n’est pas lié à une configuration locale. Contre le système où la souveraineté est « attachée au sol, à la glèbe, à une portion d’ailleurs arbitraire du territoire national »72, les proportionnalistes vantent les mérites de listes nationales confectionnées dans un souci de fidélité sociale et démographique. Contre la curée des places et des faveurs d’un député d’arrondissement présenté comme tyrannique et corrompu73, ils posent la supériorité d’associations nationales, disposant d’une direction centralisée et d’un programme déterminé. C’est ainsi que la campagne menée autour de la représentation proportionnelle s’est accompagnée d’un important travail de réflexion sur la constitution d’entreprises partisanes à l’échelle nationale. Pour La Chesnais, « une telle organisation centrale serait […] quelque chose de moralement très supérieur aux comités électoraux qu’elle remplacerait. Si même il se formait seulement des associations départementales, ce serait déjà un progrès, grâce à la séparation des partis et à la publicité nécessairement plus grande de leur action locale un peu étendue »74. Lors de la mise en place de la loi électorale de 1919, le même argument est repris par Félix Combe : « En poussant les partis et les électeurs à se concentrer, elle [la R. P.] tend à les discipliner. […] La constitution de partis fortement organisés, que la R. P. suppose, élèvera leurs programmes au niveau d’intérêts plus généraux. Il y aura donc des deux côtés une tendance à voir plus haut et plus loin que les clochers du département »75. On comprend que les premières organisations partisanes aient trouvé un intérêt, du fait de leur marginalité parlementaire, à se prévaloir de tels regroupements en voix (que ce soit sur un plan départemental ou national). Le développement des partis politiques modernes et la montée en puissance du thème de la proportionnelle participaient tous deux d’une conception nouvelle de la délégation, issue d’une lutte sur le sens même de la représentation.

tableau 1 – La construction politique des théories de la délégation.

type de représentation

type de mandataire

scrutin proportionnel

– théorie de la représentation-miroir

– égalité arithmétique du poids de chaque voix

– vote de conviction

– programme structuré à l’échelle nationale par une opposition de partis

– rôle de porte-parole

– indépendance vis-à-vis de toute base territoriale mais subordination à des intérêts sectoriels ou programmatiques

– recrutement à dominante nationale

scrutin majoritaire

– le vainqueur représente toutes les voix exprimées

– principe d’efficacité gouvernementale

– vote de confiance personnelle

– rôle de médiateur

– principe d’identification territoriale

– recrutement à dominante locale

  • 76 Chastaing, 1959.

24Il faut en convenir : si les procédés par lesquels les préférences personnelles sont agrégées en une décision collective, le fourmillement des subjectivités individuelles transmué en une volonté réputée homogène, font l’objet de tant d’attention, c’est qu’ils permettent de donner une cohérence proprement politique au chiffre du vote. En fixant les modalités d’obtention des trophées électoraux, ils sanctionnent un rapport de force qui sert à construire un espace de compétition légitime. Ces procédés de dénombrement constituent la sanction d’une concurrence qui s’exerce aussi bien à l’intérieur qu’entre les partis eux-mêmes. À l’inverse, la position occupée sur l’échiquier politique dépend des systèmes d’alliance couverts par ces techniques d’agrégation. C’est la raison pour laquelle, sur la foi de cette triple présomption de logique, d’ordre et d’impersonnalité, les interactions produites dans le cadre d’un système électoral ont pu être apparentées aux actions de joueurs soumis à un principe commun de jeu (le mode de scrutin comme règle du jeu politique). Reste à savoir si une telle approche qui confère à la règle électorale une extériorité radicale peut organiser une compréhension véritable des formes d’interdépendance qui relient les acteurs d’une compétition organisée par le vote. Prolongeant la suspicion de Wittgenstein à l’égard des jeux conceptuels, Maxime Chastaing écrivait « jouer dans une situation n’est pas jouer dans une autre » : derrière les lettres du même mot, les réalités peuvent s’avérer très différentes, voire contradictoires76. C’est pourquoi, il importe d’apprécier maintenant le domaine de validité de l’analogie des modes de scrutin comme règle du jeu.

Le sens de la règle

  • 77 Sur cette indétermination terminologique, voir Black, 1962 : 53 sq. ; Hogan et Henley, 1970.

25Si l’importance politique des techniques de dénombrement des voix est évidente, en quel sens peut-on parler à leur propos de règles du jeu ? Observons-le : l’expression n’a pas la limpidité que lui confèrent tant de déclarations empressées. Lors des discussions de 1985, l’analogie a été employée près d’une vingtaine de fois mais en des sens très différents. Ainsi, pour Jean-Paul Fuchs, le projet socialiste était d’instituer « une loi qui doit permettre au Président de la République de rester maître du jeu » (25 avril). Tandis que pour Claude Labbé, « changer le mode de scrutin » c’est « changer la règle du jeu » ; ce qui a pour but de « donner à l’extrême droite… la possibilité de jouer un rôle d’arbitrage, qui pourrait peut-être favoriser [le] jeu [des socialistes] » (26 avril). Si la notion générique de règle désigne à la fois un modèle d’action comme l’autorité d’une norme acceptée, un principe conventionnel et l’observance requise par une ligne de conduite77, celle de « règle du jeu » recouvre en matière électorale au moins quatre caractéristiques essentielles.

  • 78 J. O., Assemblée nationale, 25 avril 1985, p. 396.
  • 79 D’où des mesures techniques visant à ne représenter que les minorités réputées « sérieuses », sur c (...)

26L’idée de règle du jeu électoral recouvre, en premier lieu, des mécanismes d’inclusion et d’exclusion. Elle délimite les conditions d’entrée et de remplacement au sein d’un environnement politique. En ce sens, son action aboutit à assigner des limites à un site de confrontations accessible seulement à certaines catégories d’acteurs. Cet attribut est perceptible lors des débats qui accompagnent chaque remise en cause du scrutin majoritaire. En 1985, l’introduction de la représentation proportionnelle suscita la crainte de René Haby de voir s’» ouvrir » indûment le cercle des représentants autorisés : « Dans chaque département, les « listes » vont se multiplier. Pour ne parler que de l’opposition au gouvernement actuel, on verra, à côté de candidats du rpr et de l’udf, non seulement s’aligner ceux de M. Le Pen, mais des socioprofessionnels ou des syndicalistes tentés par la politique — voyez ce qui s’est passé pour les élections européennes — et pourquoi pas, des vedettes locales intéressées par le loto publicitaire des élections — voyez Coluche aux élections présidentielles »78. La réaction n’est pas nouvelle. À la fin du siècle précédent, la représentation proportionnelle se voyait accusée des mêmes maux. Selon ses détracteurs, elle allait remplir le parlement de « drôles, d’hommes à lubies », ouvrir l’accès de l’assemblée aux représentants des « marchands de parapluies », des « ivrognes » ou des « chiffonniers »79.

  • 80 Après la première répartition effectuée sur la base du quotient électoral départemental, une second (...)
  • 81 Sur cet amendement défendu publiquement par le député Jean-François Hory (J. O., 2e séance du 25 av (...)

27La règle du jeu détermine, en second lieu, une série de conventions, plus ou moins opérationnelles, vouées à expliciter les conditions précises du déroulement de la compétition. Celles-ci toutefois n’ont pas l’extériorité de dispositifs neutres et intangibles. Parce qu’ils tissent les mailles du système d’action des joueurs, ces énoncés prescriptifs font l’objet d’âpres conflits, y compris au sein de la majorité gouvernementale. Exemple : le Parti communiste, au moment de la discussion de la loi de 1985, déposa plusieurs amendements pour modifier le système de répartition des restes ou supprimer le seuil des 5 % limitant l’accès à l’obtention d’un siège. Le principe de la plus forte moyenne favorisant les grands partis, il proposa de lui substituer une méthode consistant en l’attribution de sièges complémentaires au plan national80. De même, le mrg, promis à perdre nombre de ses élus du fait du correctif majoritaire retenu par le gouvernement, défendit un autre mécanisme : une répartition au plus fort reste opérée au niveau national sur la base des totaux de regroupements constitués par les candidats des listes départementales81.

  • 82 J. O., 1re séance du 25 avril 1985, p. 403. Voir aussi le discours de Bernard Charles pour le mrg, (...)
  • 83 J. O., 13 juin 1985, p. 1679.

28Troisième dimension associée à l’idée de règle du jeu : fonder des sentiments de loyauté réciproque en entourant les nouvelles dispositions d’un caractère d’impersonnalité tel qu’elles puissent être reconnues et acceptées par l’ensemble des parties prenantes. Il s’agit de faire en sorte que les évaluations des chances de gain ne soient pas a priori trop déséquilibrées. La compétition électorale, comme l’a montré F. G. Bailey, présuppose un accord entre les joueurs sur ce qui mérite qu’on lutte dans le respect des règles. Or, en déséquilibrant trop l’accès aux positions de pouvoir, la loi électorale peut perdre tout crédit, voire provoquer le retrait des forces politiques qui devaient l’appliquer. Si, avec la routinisation des échanges parlementaires, ces situations sont devenues extrêmement rares, elles continuent néanmoins d’exister au moins à titre de menace. Pour l’opposition, il est coutumier de dénoncer le « monopole des avantages » auquel aboutit chaque réforme électorale. Cela fait partie des techniques de dramatisation propres à tout débat législatif. En annonçant que la ligne du tolérable a été franchie, que l’existence du jeu est mise en péril, c’est le caractère impartial de la règle qui est mis à mal et du coup la confiance que les électeurs doivent lui accorder : « Certes, lance Adrien Zeller, tous les pouvoirs démocratiques ou non souhaitent que les règles du jeu qui les régissent ne les défavorisent pas, c’est humain… mais lorsque la prétendue recherche de la justice rencontre à ce point les intérêts de celui qui dit vouloir l’instaurer, on peut s’inquiéter pour l’intérêt supérieur de la communauté nationale »82. L’appel à la réciprocité des chances joue le même rôle : « Donnez-nous les mêmes chances ! » s’exclame Claude Labbé avant la mise aux voix de l’ensemble du projet de loi83. Comme si la reconnaissance de la règle électorale s’ancrait d’abord dans le niveau des rétributions qu’elle offre aux joueurs. C’est de là sans doute que découle son caractère d’extériorité : bien que les joueurs contribuent à produire les effets de la règle électorale (en anticipant sur ses résultats ou en profilant des stratégies appropriées), ceux-ci se donnent toujours à voir comme imposés du dehors. Du coup, la règle électorale se présente comme une source indépendante d’arbitrage et de régulation. Une illusion d’optique souvent reconduite. Les modes de scrutin passent pour dicter des modèles de conduite alors qu’ils ne font, en toute rigueur, qu’être investis par des anticipations et des calculs déterminés par la structure du système partisan lui-même.

  • 84 Sur ce rôle de la norme civique, voir Lane, 1965. L’auteur montre notamment que l’accomplissement d (...)

29Enfin, dernière caractéristique de la notion de règle du jeu : sa cohérence normative. Bien qu’elle ait les traits d’une prescription, la règle électorale ne suffit pas à fonder un sentiment d’obligation. Elle ne dispose d’un crédit véritable qu’adossée à un système de légitimation appropriée. Preuve que la perception de ce qu’il convient de faire ne relève pas de la seule obéissance84. Il faut aussi construire des justifications de principe. C’est ainsi que plusieurs types d’arguments se conjuguent fréquemment dans l’apologie des modes de scrutin.

  • 85 Comme Jean Foyer rappelant à l’ordre le rapporteur de la loi : « N’invoquez donc pas l’autorité et (...)

301) La référence à des porte-parole prestigieux ou à des épisodes historiques servant de caution habilitante. Une évolution significative s’est opérée à cet égard entre 1885 et 1985. À la mythologie révolutionnaire et, plus généralement, aux référents historiques se sont substituées les cautions scientifiques de la politologie universitaire. Alors que les parlementaires de la fin du xixe siècle émaillaient leur plaidoyer de citations d’auteurs révolutionnaires ou scrutaient les « leçons » des précédents régimes, ceux de 1985 font appel à deux sortes de ressources argumentatives. D’un côté, les déclarations du général de Gaulle et de ses proches collaborateurs (les « fondateurs »), de l’autre les formules de « grandes figures » de la science politique : de Maurice Duverger à Georges Burdeau ou François Goguel. La figure du « père de la Ve République » fut ainsi la proie de vives empoignades. Chaque groupe s’appuya sur des déclarations contradictoires du Grand Homme pour défendre ses préférences en matière de mode de scrutin85. Dans ces conflits de mémoire, une autre tactique fut fréquemment utilisée : celle qui consistait à rappeler des prises de position antérieures des parties prenantes, des prises de position soigneusement décontextualisées afin de susciter le trouble chez l’adversaire. Les propos de François Mitterrand sous le régime de la IVe République en faveur du scrutin majoritaire ont, par exemple, connu un large succès sur les bancs de l’opposition. Ce qui montre, une fois encore, que la légitimité du projet de loi n’est pas fixée à l’avance. Elle se construit au jour le jour dans les échanges politiques qui accompagnent son adoption législative.

  • 86 Illustration parmi d’autres de cette tendance à naturaliser les propriétés des modes de scrutin : l (...)
  • 87 Pour F. Lépine, « la R. P. ne se borne pas à déterminer la vraie majorité dans la nation et au Parl (...)
  • 88 Pour R. Saleilles, qui reprend une idée alors très répandue, « le système majoritaire aboutit au go (...)
  • 89 V. Giscard d’Estaing, J. O., Assemblée nationale, 2e séance du 24 avril 1985, p. 368.
  • 90 E. Moutoussamy, J. O., Assemblée nationale, 2e séance du 24 avril 1985, p. 394.
  • 91 B. Charle, J. O., Assemblée nationale, 1re séance du 25 avril 1985, p. 404.
  • 92 G. Ducoloné, J. O., séance du 13 juin 1985, p. 1678.

312) La démonstration d’une supériorité morale de tel ou tel mode de scrutin. Évidemment, pour la représentation proportionnelle, ses qualités sont d’autant plus faciles à exposer que l’expérience n’a pu les mettre à l’épreuve des faits. Il s’agit, on l’a vu, de rendre le suffrage plus « juste », plus « égal », plus « simple », plus « équitable »86. Les propriétés attribuées au mode de scrutin sont construites, moins en fonction d’une logique interne qu’à partir des défauts imputés au système rival. D’où la réversibilité de la plupart des arguments mobilisés à travers le temps en faveur de tel ou tel système. Leur extrême vulnérabilité saute, en effet, aux yeux dès qu’on s’efforce d’en reconstruire l’histoire. À la fin du xixe siècle, la représentation proportionnelle était réputée briser les coalitions électorales en permettant à chaque parti de marcher sous son propre drapeau. Loin de diluer les majorités parlementaires, comme on l’enseigne aujourd’hui, la représentation proportionnelle passait pour un remède à la multiplication de groupements indisciplinés, une parade contre les divisions incessantes et l’instabilité du Parlement87. Grâce à l’action conjuguée du quotient électoral, de l’apparentement et du quorum, l’action des partis allait s’exercer au profit de majorités compactes et unies88. Les débats organisés en 1985 n’ont pas échappé à ces formulations pseudo-explicatives. La proportionnelle y a tantôt été accusée de « faire quitter à la France le groupe des grandes puissances démocratiques (pour la faire) entrer dans le groupe des pays moyens »89, tantôt gratifiée de « lutter contre l’abstentionnisme et l’esprit de démission » en accordant à « la voix de l’électeur, quel que soit l’endroit où elle s’exprime, l’attention qu’elle mérite, puisque celle-ci ne subit ni altération, ni déviation et échappe au jeu des combines »90. Aussi faut-il prendre acte de l’extrême versatilité de toute axiomatique en faveur de tel ou tel mode de scrutin. Que ce soit lorsque l’un se voit crédité d’une « souplesse » mieux adaptée à « une société en mutation ou en reconstruction »91 ou l’autre taxé de « système censitaire du point de vue social »92, la logique, l’intérêt et l’idéal y entretiennent des rapports à chaque fois inextricables.

  • 93 C’est l’un des principaux intérêts de l’ouvrage classique de Douglas W. Rae (1967) que de problémat (...)
  • 94 M. Debré, J. O., 2e séance du 25 avril 1985, p. 417.
  • 95 V. Giscard d’Estaing, J. O., 2e séance du 24 avril 1985, p. 366.
  • 96 P. Jans, J. O., idem, p. 369.
  • 97 Ch. Millon, J. O., 1re séance du 25 avril 1985, p. 387.
  • 98 J. Proveux, J. O., 2e séance du 25 avril 1985, p. 408.

323) Enfin, dernier type de justification : celui qui consiste pour chaque entreprise partisane à établir des relations de causalité, d’attribution ou d’équivalence entre les caractéristiques d’une règle électorale et sa portée politique. Les effets escomptés de la proportionnelle semblent bien connus : donner la prééminence au débat d’idées plutôt qu’au conflit de personnes ; pousser le député à se consacrer à son action nationale plutôt qu’à ses activités locales ; corriger les inégalités de représentation ; favoriser l’expression de toutes les opinions… Reste à savoir dans quelle mesure ces relations relèvent du vœu politique ou du constat sociologique93. Même si certains affirment haut et fort que « le scrutin dit de représentation proportionnelle a des conséquences, logiques, inéluctables »94, force est de constater qu’il est difficile de tomber d’accord sur leur contenu. Si, pour les uns, ce système « rompt le lien entre l’élu et l’électeur »95, pour d’autres il « rapproche l’élu de l’électeur, en ce sens que chaque électeur trouvera dans son département un élu en qui il aura confiance et qui ne sera pas d’un autre bord politique »96. Les prédictions occasionnées par les débats parlementaires n’offrent pas plus de garantie : elles s’avèrent souvent indémontrables. Pour l’udf, la proportionnelle supprime « la valeur dissuasive de la dissolution [qui] deviendra quasi irréelle », elle neutralise « les verrous du parlementarisme contenus dans l’article 49 de la Constitution » et ouvre la voie « à une nouvelle oligarchie partisane »97. À l’inverse, selon Jean Proveux, le scrutin d’arrondissement présente « l’énorme inconvénient d’exacerber le clientélisme », de contraindre « les parlementaires à cumuler les mandats et à manifester plus d’intérêt pour les problèmes locaux que pour les grands problèmes nationaux »98. On dira que si de tels arguments satisfont aussi peu au souci de cohérence, c’est qu’ils ne sont pas destinés à l’interprétation savante. Que leur logique est celle d’une pratique. Il leur faut venir au secours des jugements de valeur dont la règle va faire l’objet. Reste qu’en ouvrant certains manuels consacrés aux modes de scrutin, on ne sort pas convaincu que la structure de ces jeux d’imputations causales y soit plus rigoureuse. Tout se passe au contraire comme si, jamais enclose dans un ensemble d’énoncés vérifiables et définitifs, la définition de la règle électorale dépendait avant tout des circonstances dans lesquelles elle s’est constituée ou modifiée. On touche avec cette remarque à la limite principale de la notion de règle du jeu en matière de modes de scrutin. L’emploi d’un tel vocabulaire, pour fécond qu’il soit dans certaines situations, ne va pas sans soulever de redoutables difficultés.

Une extériorité sous caution

  • 99 F. G. Bailey envisage néanmoins le cas comme une limite théorique à la politique conçue comme un je (...)
  • 100 Gaxie, 1978.
  • 101 Pateman, 1970.
  • 102 Cette représentation de l’ordre institutionnel comme « assemblage d’actions programmées » est défen (...)
  • 103 C’est le sens de la formule de Jacques Chirac : « On ne change pas la règle du jeu à la fin d’une p (...)
  • 104 Cela est particulièrement vrai avec la proportionnelle, dont les contraintes sur la structure parti (...)
  • 105 Le système électoral a changé neuf fois entre 1871 et 1986, soit en moyenne une fois tous les treiz (...)

33Passons vite sur le fait qu’à tel ou tel moment la règle du décompte des voix puisse être amendée ou remplacée au détriment de certains joueurs ou sans leur accord explicite. Après tout, il est des jeux où l’enjeu constitue la règle du jeu lui-même99. Quelle place, en revanche, y attribuer aux citoyens, ces drôles de joueurs dont les études sur la participation montrent qu’ils sont marqués, au mieux par de très grandes inégalités d’information100, au pire par une passivité généralisée101 ? S’agit-il par ailleurs d’un jeu organisé au sens d’un livret d’une pièce de théâtre, où chacun s’acquitterait du rôle prescrit par le scénario102, ou plus modestement d’une coprésence, certes ordonnée, mais au sein de laquelle chacun conserve la maîtrise de son rôle ? Dire que la confrontation électorale est une activité organisée par un système de règles définissant des conditions de succès et d’échec est un fait simple à établir. Mais est-ce là la seule utilité de l’analogie ? Ce serait oublier qu’elle est utilisée tantôt à titre d’exorcisme verbal, tantôt pour réveiller une expérience familière comme celle de la rencontre sportive103. Partant, elle risque d’enfermer l’analyse dans les fausses évidences du sens commun. Une règle du jeu, cette technique de répartition des voix qui n’est ni interprétée, ni mise en œuvre de la même manière selon les conjonctures politiques alors pourtant que son énoncé juridique demeure, lui, formellement inchangé104 ? Une règle du jeu, cette convention susceptible être remise en cause par la simple voie législative, cette disposition juridique non pas externe au champ politique qu’elle aurait pour tâche de réguler mais atout et enjeu des stratégies qui y ont cours105 ? Plutôt une ressource structurante, un mécanisme d’objectivation dont l’intensité et la cohérence sont à chercher du côté du système partisan (traditions d’appartenance, interdépendance des stratégies d’action, modes de recrutement des élites) ou de l’environnement institutionnel (« rationalisation » du parlementarisme, rôle de la fonction présidentielle…).

Une imprévisibilité relative

34Il n’est que de se pencher sur le sort de ces projets de réforme pour en être définitivement assuré. Ceux-ci ont presque toujours contredit les intentions initiales qui les avaient animés. Qu’il suffise de rappeler les élections de février 1871 (scrutin de liste multiple dans le cadre départemental) : au lieu de favoriser les formations déjà bien organisées de la gauche républicaine, elles ont amené au pouvoir une majorité monarchiste. Celle-ci, soucieuse de pérenniser l’avantage acquis, décida contre toute attente de revenir au scrutin uninominal cher au second Empire, pensant asseoir pour toujours son autorité sur les notabilités conservatrices. C’est en réalité les candidats républicains qui allaient en profiter. À leur tour, les républicains voulurent consolider leur audience dans le pays au lendemain de l’épisode du Tonkin. Mais le scrutin de liste départementale de 1885 devait avant tout conforter les positions monarchistes et bonapartistes. Même déconvenue en 1919, avec un scrutin de liste départementale intégrant un élément plus net encore de proportionnelle : ce sont ses initiateurs socialistes et radicaux qui en furent les premières victimes. En août 1945, le général de Gaulle, pour combattre le localisme de la République défunte, institua à nouveau la représentation proportionnelle. Six mois plus tard, il devra quitter le pouvoir, poussé hors de l’arène politique par ce « régime des partis » qu’il avait contribué à remettre en selle. En revenant aux affaires en 1958, il prit cette fois fait et cause pour le scrutin uninominal à deux tours, espérant consolider l’influence des notables de la droite modérée. Au lieu de cela, la machine gaulliste allait se construire comme une organisation s’appuyant sur des ressources gouvernementales plutôt que sur des assises locales.

  • 106 Le Gall, 1985.

35Il n’est pas jusqu’à la dernière réforme électorale qui n’ait produit son lot de surprises et de déconvenues. Annoncée par le président Mitterrand en janvier 1985 (il s’agissait « d’instiller une dose de proportionnelle »), elle était censée mettre un terme aux injustices des circonscriptions découpées en 1958. Évoluant dans une fourchette comprise entre 26 000 et 187 000 votants, ces dernières donnaient une prime aux zones rurales les plus dépeuplées. Le refus communiste d’appliquer le système d’alliances traditionnel (la « discipline républicaine ») lors des élections cantonales de mars 1985 avait confirmé l’inadéquation croissante du scrutin majoritaire, surtout en phase de déclin de la popularité gouvernementale. Ce qui annonçait une assemblée à ce point hostile au Président qu’il risquait d’être contraint d’abréger son mandat. Dans ce contexte, la décision fut prise d’organiser le même jour une double élection législative et régionale au scrutin proportionnel de liste départemental, sans panachage, ni vote préférentiel. Les systèmes mixtes de type allemand (double bulletin tantôt proportionnel tantôt majoritaire) ont été envisagés dans les premiers mois de 1985. Mais les simulations des services du ministère de l’Intérieur ont convaincu les autorités de revenir à une formule plus classique : celle de la proportionnelle départementale avec un seul bulletin, un système présenté comme « mieux adapté » à la situation électorale française106. Reste que, là encore, si la réforme électorale a offert des chances de sièges aux grands comme aux petits partis (voire aux courants de chaque structure partisane encouragés à courir, tels les mouvements barriste et rocardien, sous leur propre drapeau), elle n’a nullement supprimé les inégalités de représentation. Tout juste les a-t-elle redistribuées selon d’autres critères. C’est ainsi que le rpr et l’udf ont été crédités de 291 sièges (soit la majorité plus deux) pour un total de 45 % des voix exprimées. De façon générale, les partis de gouvernement (ps-rpr-udf) ont obtenu 84 % des sièges pour 72 % des voix. En revanche, le ratio qui mesure la prise en compte parlementaire des voix (pourcentage des sièges sur pourcentage des voix) se montre beaucoup plus défavorable pour les organisations comme le pcf, le fn, les divers droite et l’extrême gauche.

tableau 2 – Répartition partisane des voix et des sièges après les élections législatives de 1981 au scrutin uninominal majoritaire à deux tours.

pourcentage de bulletins de vote au 1er tour

nombre de sièges

pourcentage du total des sièges

pourcentage de sièges/pourcentage de voix

extrême gauche

1,2

0

pcf

16,1

44

9,0

0,56

ps et alliés

38,4

289

58,9

1,53

écologistes

1,1

0

udf et divers droite

21,7

70

14,2

0,66

rpr

21,2

88

17,9

0,85

extrême droite

0,3

0

total

100,0

491

100,0

tableau 3 – Répartition partisane des voix et des sièges après les élections législatives de 1986 au scrutin proportionnel de liste départemental.

nombre de voix

pourcentage de voix

nombre de sièges

pourcentage de sièges

pourcentage de sièges/pourcentage de voix

extrême gauche

427 753

1,53

pcf

2 740 972

9,78

35

6,06

0,621

ps-mrg

8 702 137

31,04

207

35,88

1,156

Union de la gauche Martinique

56 044

0,20

0,35

1,750

mrg (liste séparée)

107 754

0,38

2

0,35

0,921

divers gauche

287 177

1,03

5

0,87

0,845

écologistes et Verts

340 138

1,21

régionalistes

28 045

0,10

rpr (liste séparée)

3 142 373

11,21

77

13,34

1,190

udf (liste séparée)

2 330 072

8,31

53

9,18

1,106

rpr-udf (liste commune)

6 017 207

21,46

147

25,48

1,187

divers droite

1 094 336

3,90

14

2,43

0,623

total rpr-udf-divers droite

12 583 988

44,88

291

50,43

1,124

fn

2 705 336

9,65

35

6,06

0,629

autre extrême droite

57 334

0,20

total

28 036 678

100,00

577

100,00

1,000

36En fait, la nouvelle règle électorale instituée en 1985 a eu pour conséquence de prémunir les partis de la majorité gouvernementale de l’effet amplificateur de l’ancien mode de scrutin. Était-ce sa finalité initiale ? Beaucoup l’ont supposé sans évidemment pouvoir le démontrer. En l’absence de possibilité de comparaison directe avec la situation de 1981 (du fait notamment du problème des transferts du second tour), il reste difficile de tirer des enseignements de ce qu’aurait été l’application du scrutin majoritaire. Toutefois, il est clair que le principe de proportionnalité — objectif déclaré du nouveau scrutin — n’a été, lui, qu’imparfaitement mis en œuvre. On peut invoquer des raisons techniques : les éléments de correction majoritaire institués (cadre départemental, seuil de 5 %, répartition des restes à la plus forte moyenne) ont incontestablement joué un rôle. Mais cela ne fait que repousser le problème car il faut alors expliquer leur présence dans un scrutin qui s’affichait comme proportionnel. Certes, il est loisible de constater que la représentation proportionnelle a donné au président de la République une assemblée avec laquelle il pouvait cohabiter, qu’elle a limité la déroute électorale annoncée quelques mois plus tôt, voire facilité la réélection de 1988. Mais, le schème moyen/fin ou les catégories de l’» habileté manœuvrière » ne disent rien sur les effets attestés de la réforme de 1985.

  • 107 C’est ce qui faisait écrire à Frédéric Bon : « Le scrutin majoritaire est un scrutin proportionnel (...)
  • 108 Sur les fausses évidences du déterminisme proportionnaliste, voir le débat ouvert entre Guy Lardeyr (...)
  • 109 Mauroy, 1986 : 12.

37Ainsi, la décision d’appliquer la proportionnelle à des circonscriptions réduites a abouti, en dépit de toutes les professions de foi contraires, à accentuer la logique majoritaire du scrutin107. La raison en est simple : plus le nombre de sièges dans chaque département s’avère faible, moins la justice distributive attendue de la proportionnelle peut se confirmer. Or, près des deux tiers des départements métropolitains disposaient d’une dotation en sièges inférieure à cinq (vingt-quatre devaient même se contenter d’élire deux ou trois députés). Du coup, les petits partis ne pouvaient guère bénéficier des avantages théoriques de la proportionnelle108. Surtout si l’on sait que les grands partis avaient explicitement appelé à « voter utile » en faisant croire eux aussi à la dispersion des suffrages impliquée par la proportionnelle. En réactivant les réflexes du vote majoritaire (« Il faudra tout de suite se rassembler comme on avait l’habitude de le faire au second tour, au tour décisif », lança Pierre Mauroy, en contradiction complète avec les attendus de la nouvelle loi109), la réforme renouait avec la logique censitaire des scrutins du passé. Elle révélait au grand jour un hiatus entre les valeurs proportionnelles et la régulation inégalitaire à laquelle conduisait la pression des grandes structures partisanes.

  • 110 Pour une présentation systématique de cette relation entre système de partis et modes de scrutin, v (...)
  • 111 Sur cette distinction, voir Isambert, 1991 : 57.

38Comme si une double difficulté ne parvenait pas à être dépassée au cœur de la « science » électorale. D’une part, la confusion toujours renaissante entre relation statistique et déterminisme politique : elle s’affirme surtout en raison de l’enjeu idéologique qui caractérise chaque bouleversement électoral ; d’autre part, la dualité interne de la notion de règle, écartelée entre le domaine de la norme sociale et celui de la prescription instrumentale : ne rend-t-elle pas vulnérable, et déjà par la reconduction des taxinomies en vigueur chez les élites politiques, toute prétention à une connaissance véritable ?110. De telles discordances (entre corrélation et cause, règles normatives et règles d’usage) ne sont assurément pas une caractéristique de la « science du vote ». Reste que dans ce cas la dissociation entre les lignes d’action prévues et les comportements effectifs s’y avère considérable. Probablement parce qu’à l’inverse de ce qu’enseigne la théorie des jeux, les règles d’action y sont en même temps des normes collectives, c’est-à-dire des conventions porteuses de valeurs111. Si ce constat possède un quelconque degré de pertinence, de l’eau serait apportée au moulin de ceux qui pensent que la politique relève moins, en définitive, d’une compétition ludique (« le jeu politique ») ou de la dynamique de l’État de droit (« l’avènement des Droits de l’homme ») que d’un affrontement retenu car normalisé, ce que dans l’esprit de Clausewitz on pourrait appeler la poursuite de la guerre par d’autres moyens.

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1884 Statistische Tafel der sozialistischen Wahlen (1867-1881) (Munich).

Weber, M.
1986 Sociologie du droit (Paris, Presses universitaires de France).

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Notes

1 Sur les fondements théoriques d’une telle approche qui ne peuvent être repris ici, on renverra le lecteur à Ihl, 2001 : 21 sq.

2 Butler et Ranney, 1992 : 5.

3 Ce dont témoigne une littérature foisonnante. À défaut de fournir une liste exhaustive, on peut mentionner, à titre simplement indicatif, les études de Gosnell, 1930 ; La Chapelle, 1934 ; Duverger et alii, 1950 ; Levy, 1956 ; Campbell, 1958 ; Cadart, 1982 ; Cotteret et Émeri, 1983. Signalons, enfin, deux périodiques anglo-saxons traitant régulièrement de cette question, Electoral studies et West European politics.

4 Cette recrudescence est attestée par la multiplication, au début du xxe siècle, des thèses de droit consacrées aux modes de scrutin, ainsi que par la publication des ouvrages pionniers d’André Siegfried (1913) ou de Paul Meuriot (1916) qui forment la pointe émergée de toute une floraison de travaux signés d’auteurs aujourd’hui oubliés comme Joseph Charbonnier, Raoul de la Grasserie ou Édouard Villey.

5 Parmi les formules qui témoignent de cette valeur référentielle, celle de Royer-Collard demeure l’une des plus instructives : « Une loi électorale est une Constitution. Selon que cette loi est bonne ou mauvaise, les gouvernements dont elle est le ressort sont forts ou faibles », cité dans Anonyme, 1884 : 3.

6 C’est-à-dire, pour reprendre la définition wébérienne, à un ensemble de prescriptions juridiques susceptibles d’être déduites ou appliquées à n’importe quelle situation. Cf. Weber, 1986 : 43.

7 L’analogie du jeu est fondée, comme l’indique F. G. Bailey, sur l’homologie qui se dégage des principales caractéristiques formelles des activités ludique et politique : si une structure politique peut s’apparenter à un jeu c’est parce qu’elle « fonctionne au sein de certaines limites établies par des règles reconnues. Celles-ci définissent les trophées, indiquent comment les équipes peuvent se former et être dirigées, distinguent les tactiques légales et les tactiques illégales, et désignent parfois un arbitre qui possède l’autorité nécessaire pour faire observer les règles » (1971 : 47).

8 Naville, 1865 : 26.

9 Voir, par exemple, Breton et Galeotti, 1985.

10 Déloye et Ihl, 1991.

11 Voir, à ce sujet, Le Beguec, 1986.

12 Dans cette optique, cf. Huard, 1988 ; Owen, 1985 ; mais aussi, dans une perspective européenne, Mac Laren Carstains, 1980.

13 La proposition Constans en faveur du scrutin de liste à deux tours fut déposée sous le gouvernement de Jules Ferry en 1884. Elle obtint l’appui d’une très large majorité des groupes républicains ainsi que d’une partie des monarchistes. Discutée du 19 au 25 mars 1885 à la Chambre des députés, elle fut adoptée le 8 juin. Or, c’est à l’occasion de cette discussion parlementaire que fut pour la première fois abordée l’éventualité d’un scrutin proportionnel.

14 Pour une présentation détaillée de ce mode de scrutin, voir Portelli, 1988 ; Knapp, 1985.

15 L’observation des changements de mode de scrutin dans l’histoire politique française a poussé à en établir le constat : « Un nouveau mode de scrutin ne peut s’imposer qu’à la faveur d’un bouleversement dont l’origine est généralement extérieure au système politique », in Cotteret, Émeri et Lalumière, 1960 : 9. Reste que ce bouleversement extérieur au système politique n’est pas en lui-même la cause de la transformation du mode de scrutin ; il n’en est au mieux que le prétexte ou le facteur précipitant.

16 Entre ces deux dates, la « R. P. », comme l’appellent les spécialistes, n’a cessé d’être revendiquée. Dans sa thèse de doctorat, Jules-Louis Chardon (1910 : 320-325) ne relève pas moins de 31 projets de réforme proportionnaliste entre décembre 1873 et janvier 1910.

17 Havet, 1911 : 54.

18 Sur cette croyance présente dès les débuts de l’expérience du suffrage universel, voir Ihl, 2002.

19 J. O., Chambre des députés, 2 mars 1885, p. 617.

20 Le marquis de Roys s’en prit vivement à ceux qui « croient que dans une démocratie, il est absolument essentiel que les députés représentent autant que possible, dans une proportion égale, les éléments de la souveraineté nationale », les accusant au passage de « naïveté » : annonciateurs « d’une espèce de pentecôte politique, à la suite de laquelle la Chambre sera radicalement transformée » (J. O., Chambre des députés, 22 mars 1895, p. 616).

21 « À l’abstentionniste, la R. P. ôtera tout prétexte et toute raison d’être, car, surtout si les circonscriptions ont l’ampleur requise, il n’y aura pas de nuance sérieuse d’opinion qui ne puisse espérer un siège au moins » (Havet, 1911 : 57). Félix Moreau reprend l’argument : « À quoi bon nous rendre au scrutin, disent les membres de la minorité, la loi des majorités nous opprime et nous supprime » (1896 : 126).

22 Les conséquences du scrutin majoritaire sont, à en croire Émile de Girardin, des plus néfastes : « C’est la guerre civile, avec cette différence qu’au lieu d’employer des cartouches, ce sont des bulletins qu’on emploie ; ce n’est pas la liberté électorale. » Or, avec la proportionnelle, la violence des luttes électorales serait atténuée car « il n’y aura plus de vainqueur ni de vaincu » (1855 : 58). Léon Vauthier va plus loin encore en affirmant qu’avec ce scrutin « ce ne serait plus de la lutte mais de l’apostolat » (1896 : 23).

23 La représentation proportionnelle forcerait les électeurs comme les candidats « à se faire un programme, à analyser leurs idées, à réfléchir à ce qu’ils veulent, à se donner un idéal politique » (Saleilles, 1898 : 397).

24 La proposition de loi déposée en 1896 sur les bureaux de la Chambre des députés par Jules Dansette et Le Gavrian affirme dans son exposé des motifs : « La représentation proportionnelle supprimerait à peu près complètement ce concours d’immoralités renouvelées des pires époques de la Rome décadente. Pour conquérir un siège de plus, il faudrait le plus souvent déplacer un nombre de voix si considérable qu’il y aurait disproportion manifeste entre le but à atteindre et les moyens à mettre en œuvre. On ne pourra plus modifier l’opinion d’une manière sensible que par une action lente et permanente sur les esprits, par la seule propagande qui honore les partis, la propagande des doctrines qui s’adresse aux intelligences, et la propagande résultant des exemples de vertus civiques, qui s’adresse aux cœurs » (J. O., Documents parlementaires, séance du 25 juin 1896, annexe n° 1956).

25 Leroy-Beaulieu, 1896 : 378.

26 M. Barthe, J. O., Sénat, 20 mai 1885, p. 561. Aucune hésitation toutefois pour ce défenseur résolu des anciennes règles du jeu : « Lorsque sous l’empire d’une de ces impressions violentes, des élections ont lieu par scrutin uninominal, elles sont contenues, tempérées par les influences locales » (idem).

27 Faure, 1911 : 2.

28 Le Bon, 1983 : 107 sq.

29 Anonyme, 1872 : 10.

30 Flandin, 1905 : 7.

31 Un seul exemple parmi les nombreux tableaux de chiffres qui émaillent les études en faveur de la proportionnelle : en 1898, la Chambre des députés ne « représente » en moyenne que 45,2 % des électeurs inscrits et 59,6 % des votants. Près de 40 % des votants ne disposent donc d’aucun représentant attitré. « Élections législatives des 8 et 22 mai 1898 », Annuaire statistique de la France, Paris, 1898, p. 521.

32 Parmi les attaques les plus radicales contre ce postulat, celle de Louis Blanc illustre bien le rapport noué désormais entre vérité mathématique et conviction politique : « Prouvez-moi, si vous le pouvez, que la légitimité du gouvernement direct de la majorité moins un par la minorité plus deux, repose sur autre chose que sur une présomption, celle de l’infaillibilité du grand nombre ; prouvez-moi que cette présomption est un principe » (1873 : 117).

33 À la fin du xixe siècle, Carl Hilty dénombre dans son étude sur la représentation des minorités pas moins de 28 systèmes différents de représentation proportionnelle (1892 : 141 sq.).

34 Sur ces techniques, voir Martin, 1994.

35 Paroutaud, 1963 : 656.

36 Anonyme, 1875a : 2.

37 Le sociologue préférait à ces rassemblements les collèges électoraux établis sur un « groupe constitué, cohérent, permanent » (Durkheim, 1969 : 124-125).

38 Ce système d’attribution des voix repose sur un raisonnement simple : « La France est une grande société financière avec un budget annuel de 4 milliards dont chaque électeur possède au moins une action » (Anonyme, s. d. : 6).

39 Anonyme, 1875: 12.

40 D’Espinay St-Luc, 1908 : 59.

41 Lacombe, 1898 : 787.

42 Pour Thomas Ferneuil, l’enjeu de la réforme du mode de scrutin n’est autre que « de faire passer les idées politiques de la phase métaphysique à la phase positive » (1896 : 174). Sur ce point, voir aussi Besson, 1897 : 50 sq.

43 D’Eichthal, 1895 : 210.

44 De la Grasserie, 1896 : 288.

45 Anonyme, 1881 : 25 ; voir aussi La France nouvelle, 1981 : 180.

46 Saleilles, 1898 : 223.

47 Lacombe, 1898 : 777.

48 E. Naville, Le fond du sac. Lettre sur la question électorale adressée à un membre du grand Conseil de Genève, cité par Saripolos, 1899 : 499.

49 De Gaston Moch à Henri Poincaré, Maurice Equer, Charles Mannheim ou Émile Picard, la liste est longue des mathématiciens ou des logiciens dont la R. P. a suscité la curiosité. Sur cette fascination politique, voir Lépine, 1911 : 65.

50 La Chesnais, 1903 : 46.

51 Gambetta, J. O., Débats de la Chambre des députés, séance du 19 mai 1881.

52 L’expression est empruntée à Davidson, 1992 : 24. Les auteurs de Controversies in minority voting montrent notamment l’importance de la représentation proportionnelle pour la question des droits civiques des minorités. Le contexte culturel propre à la société américaine y rend cependant ce genre de revendication plus facilement exprimable. En autorisant l’affirmation des particularismes au sein de l’espace public, la société américaine fait classiquement du vote l’expression légitime des allégeances identitaires. C’est au contraire dans un contexte culturel fortement marqué par la tradition « jacobine » que les défenseurs de la R. P. mènent leur combat. D’où la nécessité pour les « erpéistes » français de reformuler au préalable les attendus de l’héritage révolutionnaire.

53 Offerlé, 1988.

54 Des instruments dont Alain Garrigou a souligné le rôle déterminant dans la constitution d’un « savoir sur l’opinion électorale » (1990).

55 Parmi les nombreuses publications qui autonomisent cette discipline, il faut signaler : pour l’Italie, Schanzer, 1893 : 68 sq. ; pour l’Angleterre, Lubbock, 1895 : 56 sq. ; pour l’Espagne, Amandi, 1885 : 180 sq. ; pour l’Allemagne, Viereck, 1884. Des méthodes statistiques qui viendront renforcer les critiques du processus de délégation politique : elles permettront, par exemple, à Einhauser de soutenir que le suffrage égal et universel pour l’élection du Reichstag, du fait des inégalités engendrées par le procédé majoritaire, n’existe que « sur le papier » (1898 : 720).

56 Annales politiques et littéraires du 25 juin 1893.

57 Séances et travaux de l’Académie des sciences morales et politiques, février 1889, p. 65.

58 Appy, 1899 : 44 sq.

59 Anonyme, 1904 : 9.

60 M. Courmeaux, J. O., Chambre des députés, 20 mars 1885, p. 598.

61 C. Achard, J. O., Chambre des députés, 20 mars, p. 591. Au Sénat également, la remarque fut souvent reprise : pour Marcel Barthe la réforme poussait l’électeur à « voter dans l’obscurité et au hasard », J. O., Sénat, 20 mai 1885, p. 563.

62 M. Courmeaux, J. O., Chambre des députés, 20 mars 1885, p. 598.

63 J.-P. Fuchs, J. O., Assemblée nationale, 25 avril 1985, p. 412.

64 Easton, 1975.

65 J. O., Assemblée nationale, 26 avril 1985, p. 466.

66 La liberté électorale du 17 février 1870. Sur cette domestication de la violence électorale, voir Déloye et Ihl, 1993.

67 Aubry-Vitet, 1870 : 56.

68 J. O., Assemblée nationale, séance du 25 avril 1985, p. 424.

69 Idem, p. 425.

70 J. O., Chambre des députés, 24 mars 1885, p. 631.

71 Idem.

72 Anonyme, 1881 : 4.

73 Certains proposent de ce député d’arrondissement un portrait sans rémission : « Maître du préfet et du sous-préfet, [il] est comme une araignée au centre de sa toile : il surveille ce qui se passe et il profite des moindres mouvements, de toutes les mouches électorales qui se heurtent aux mailles serrées dont il tient désormais les fils » (Anonyme, 1884 : 12). À l’inverse, le député élu au scrutin de liste est présenté comme « plus libre vis-à-vis de ces électeurs, il n’est plus leur commissionnaire, il peut avoir en vue les intérêts généraux » (Chardon, 1910 : 18).

74 La Chesnais, 1903 : 50.

75 Combe, 1921 : 30-31.

76 Chastaing, 1959.

77 Sur cette indétermination terminologique, voir Black, 1962 : 53 sq. ; Hogan et Henley, 1970.

78 J. O., Assemblée nationale, 25 avril 1985, p. 396.

79 D’où des mesures techniques visant à ne représenter que les minorités réputées « sérieuses », sur ce point, voir Laffitte, 1897 : 24 sq.

80 Après la première répartition effectuée sur la base du quotient électoral départemental, une seconde distribution de sièges aurait dû s’opérer de la façon suivante : les suffrages obtenus par les listes de chaque parti se voyaient totalisés au plan national ; le nombre de sièges à répartir était fixé par la différence entre le résultat du calcul national et les sièges déjà attribués dans les départements ; un classement des listes ayant droit à un ou plusieurs sièges complémentaires devait être établi en fonction de l’importance de leur capital de voix non représentées et c’est d’après ce classement que se réalisait la répartition des sièges. Le procédé fut finalement repoussé par le gouvernement au motif que, au contraire d’une élection du type des européennes, le mandat législatif « recherche un lien entre l’électeur et l’élu et que la liste nationale supprime ce lien » (P. Joxe, ministre de l’Intérieur et de la Décentralisation, J. O., 2e séance du 25 avril 1985, p. 421).

81 Sur cet amendement défendu publiquement par le député Jean-François Hory (J. O., 2e séance du 25 avril 1985, p. 423).

82 J. O., 1re séance du 25 avril 1985, p. 403. Voir aussi le discours de Bernard Charles pour le mrg, p. 405.

83 J. O., 13 juin 1985, p. 1679.

84 Sur ce rôle de la norme civique, voir Lane, 1965. L’auteur montre notamment que l’accomplissement du devoir électoral dépend de l’appropriation de la définition libérale du « bon citoyen » : les ouvriers interrogés pour les besoins de l’enquête se montrent fiers de pouvoir disposer de leur vote (principe de liberté), de le savoir égal aux autres (principe d’égalité) et de s’en savoir le propriétaire exclusif (principe de possession individuelle).

85 Comme Jean Foyer rappelant à l’ordre le rapporteur de la loi : « N’invoquez donc pas l’autorité et le patronage du général de Gaulle au moment où vous allez détruire sur ce point, comme vous l’avez déjà fait sur d’autres, l’œuvre qu’il a accomplie pour le plus grand profit de la République ! », J. O., 13 juin 1985, p. 1670.

86 Illustration parmi d’autres de cette tendance à naturaliser les propriétés des modes de scrutin : le ministre de l’Intérieur, Pierre Joxe, s’exclamant au cours du débat législatif de 1985 que « la représentation proportionnelle rend le suffrage plus égal ! Personne ne peut le contester — d’ailleurs personne ne l’a contesté », J. O., 1re séance du 24 avril 1985, p. 357.

87 Pour F. Lépine, « la R. P. ne se borne pas à déterminer la vraie majorité dans la nation et au Parlement, et à lui donner le pouvoir. Elle la consolide et lui confère la stabilité. Elle lui évite le jeu de bascule et les surprises du scrutin majoritaire, uninominal ou de liste. Car l’évolution normale des idées est lente, et la majorité ne varie que de quelques sièges d’une législature à l’autre. Assurée de durer, elle peut faire sa politique avec netteté, suite et méthode » (1911 : 11). Un siècle plus tard, le même système possédait la réputation d’entraîner une instabilité chronique, une véritable « balkanisation de l’Assemblée » (C. Labbé, J. O., 2e séance du 26 avril 1985, p. 466). Les sondages ne font que traduire cette lutte sur la définition de la valeur morale du scrutin proportionnel. Après avoir été largement en faveur de la R. P., ils signalent un retournement d’attitude entre 1983 et 1985. Une désapprobation qui est d’abord la conséquence du jeu de connotations désormais associé à cette technique (Sofres, Opinion publique. 1986, Paris, Gallimard, 1986 : 100).

88 Pour R. Saleilles, qui reprend une idée alors très répandue, « le système majoritaire aboutit au gouvernement des minorités », pis, tandis que « le gouvernement est aux mains de minorités, la majorité vraie est exclue pour avoir voulu elle-même exclure les minorités » (1898 : 395).

89 V. Giscard d’Estaing, J. O., Assemblée nationale, 2e séance du 24 avril 1985, p. 368.

90 E. Moutoussamy, J. O., Assemblée nationale, 2e séance du 24 avril 1985, p. 394.

91 B. Charle, J. O., Assemblée nationale, 1re séance du 25 avril 1985, p. 404.

92 G. Ducoloné, J. O., séance du 13 juin 1985, p. 1678.

93 C’est l’un des principaux intérêts de l’ouvrage classique de Douglas W. Rae (1967) que de problématiser certaines relations tenues pour évidentes à propos des effets des lois électorales. Après avoir procédé à l’examen systématique des résultats des élections législatives entre 1945 et 1965 dans une vingtaine de démocraties occidentales, l’auteur montre que la surreprésentation en sièges des partis arrivés en tête des suffrages exprimés se retrouve dans tous les systèmes électoraux ; la proportionnelle, loin de contredire ce schéma, ne fait en réalité que l’atténuer. D’autre part, le lien entre structure partisane et mode de scrutin (connu sous le nom des « trois lois de Maurice Duverger ») s’avère plus contestable qu’il n’y paraît au premier abord : c’est ainsi que le bipartisme ne serait pas empiriquement corrélé, selon Rae, avec la présence d’un scrutin à la majorité simple. En revanche, la variable « taille des circonscriptions » semble plus discriminante sous ce rapport : plus celle-ci s’accroît, plus l’éventail politique des sièges et des suffrages gagne en représentativité.

94 M. Debré, J. O., 2e séance du 25 avril 1985, p. 417.

95 V. Giscard d’Estaing, J. O., 2e séance du 24 avril 1985, p. 366.

96 P. Jans, J. O., idem, p. 369.

97 Ch. Millon, J. O., 1re séance du 25 avril 1985, p. 387.

98 J. Proveux, J. O., 2e séance du 25 avril 1985, p. 408.

99 F. G. Bailey envisage néanmoins le cas comme une limite théorique à la politique conçue comme un jeu (1971 : 14).

100 Gaxie, 1978.

101 Pateman, 1970.

102 Cette représentation de l’ordre institutionnel comme « assemblage d’actions programmées » est défendue par Berger et Luckman, 1986 : 105.

103 C’est le sens de la formule de Jacques Chirac : « On ne change pas la règle du jeu à la fin d’une partie quand on a perdu » (L’Express du 22 mars 1985). En adossant sa condamnation du changement de mode de scrutin au thème du sport, le leader du rpr facilitait le jugement moral d’un public qui, à défaut de maîtriser les enjeux réels de la réforme, savait faire la part des choses en matière de morale sportive.

104 Cela est particulièrement vrai avec la proportionnelle, dont les contraintes sur la structure partisane sont moins fortes que celles du scrutin majoritaire uninominal. Sur ce point, voir Parodi, 1983 : 987-1008. L’auteur y procède à un classement des modes de scrutin sur une échelle de « contrainte partisane » (sont appelées contrainte « les obligations de regroupement que ces différents modes des scrutins font peser sur les acteurs de la vie politique ») : le tableau fait apparaître, au total, que si le scrutin uninominal majoritaire à un tour sanctionne l’état de contrainte maximale, la représentation proportionnelle nationale, sans nombre de sièges fixé a priori, sans seuil, aux plus forts restes et avec des listes incomplètes, occupe en revanche la position de contrainte minimale. Plus on se rapproche de ces modèles extrêmes, plus les polarités ainsi définies s’inversent.

105 Le système électoral a changé neuf fois entre 1871 et 1986, soit en moyenne une fois tous les treize ans. En outre, peu après les élections législatives de mars 1986 remportées par l’opposition, un nouveau projet de loi était déposé devant l’Assemblée nationale. Il revenait au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans le cadre de circonscriptions délimitées par ordonnance. Voté par le Parlement et déclaré conforme par le Conseil constitutionnel, ce texte reprenait l’essentiel des arguments formulés par les contempteurs de la proportionnelle, un an plus tôt.

106 Le Gall, 1985.

107 C’est ce qui faisait écrire à Frédéric Bon : « Le scrutin majoritaire est un scrutin proportionnel qui se déroule dans des unités territoriales qui n’élisent qu’un député. Plus on se rapproche de cette situation, plus l’effet majoritaire sera important » (1985 : 141). Sur cette question, voir aussi Loosemore et Hanby, 1971.

108 Sur les fausses évidences du déterminisme proportionnaliste, voir le débat ouvert entre Guy Lardeyret, Quentin L. Quade et Arend Lijphart dans Journal of democracy, 2 (3), été 1991 : 30-49.

109 Mauroy, 1986 : 12.

110 Pour une présentation systématique de cette relation entre système de partis et modes de scrutin, voir Shugart, 1992.

111 Sur cette distinction, voir Isambert, 1991 : 57.

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Pour citer cet article

Référence papier

Ateliers, n° 27 (novembre 2004), pp. 47-80.

Référence électronique

Olivier Ihl, « Le pouvoir de la règle », Ateliers [En ligne], 27 | 2004, mis en ligne le 09 juin 2011, consulté le 17 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/ateliers/8525 ; DOI : 10.4000/ateliers.8525

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