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Aperçu des initiatives des collectivités territoriales françaises face aux changements climatiques

Overview of climate change initiatives by French local governments
François Bertrand
p. 68-81

Résumés

La prise en compte des changements climatiques dans les actions des collectivités a débuté il y a moins de dix ans. Dans un premier temps, la lutte contre l’effet de serre s’est mise en place dans le prolongement d’actions antérieures relatives aux économies d’énergie et de réduction des pollutions. Puis en 2010, la loi Grenelle 2 a imposé l’élaboration de Plans Climat Energie territoriaux, affirmant ainsi une logique réglementaire pour l’action publique.
Les actions en matière d’adaptation sont encore percues comme peu valorisantes puisqu’il s’agit d’anticiper des effets incertains alors que les actions d’atténuation privilégient les solutions "sans regrets".

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Texte intégral

  • 1 Cet article a fait l’objet d’une présentation, sous le titre « Les territoires et le changement cli (...)
  • 2 Le projet de recherche « Gestion territoriale du changement climatique - Une analyse à partir des p (...)

1Cet article1 vise à restituer quelques éléments de compréhension sur la structuration et l’organisation de l’action des collectivités territoriales face aux changements climatiques en France. Il s’appuie sur plusieurs recherches conduites depuis 2005 sur des collectivités locales (majoritairement des régions françaises)2, celles-ci s’inscrivant à la suite de travaux en aménagement de l’espace et urbanisme sur l’intégration de la problématique du développement durable dans les politiques régionales de planification contractualisée [Bertrand 2004].

  • 3 Le terme de « changements climatiques » est employé ici pour désigner les changements de climat « a (...)

2Les changements climatiques3 sont donc appréhendés comme un objet d’action collective. Localement, l’effet de serre d’origine anthropique devient un objet d’action que l’on peut appeler le « problème climat », qui suscite des réponses formalisées par les pouvoirs publics, que l’on peut appeler « politiques climatiques ». L’étude de la constitution de ces politiques climatiques territoriales permet de prolonger l’analyse de la territorialisation de la problématique du développement durable

1. Le « problème climat », un objet d’action publique descendant

3C’est bien moins la révélation locale du « problème climat » qui a entraîné une action locale en réaction, que la prise en charge internationale de la reconnaissance du problème et ensuite une déclinaison descendante de la mobilisation face au problème.

4Dans les années 1980 et 1990, la formulation du « problème climat » en tant qu’objet d’action collective, c’est-à-dire la reconnaissance de l’effet de serre anthropique comme problème collectif nécessitant une action concertée, s’effectue au sein des institutions internationales, via un forum d’expertise scientifique relativement inédit (le GIEC).

  • 4 La Mission Interministérielle de l’Effet de Serre (MIES) est créé en 1992 et le 1er programme d'act (...)
  • 5 Le 1er Programme national de lutte contre le changement climatique (PNLCC) voit le jour en 2000. Le (...)

5Les premières actions nationales en réponse au « problème climat » apparaissent dans les années 19904 et se développement réellement au cours des années 20005. En France, les premières générations de politiques nationales face aux changements climatiques (« Programme français de prévention du changement climatique » en 1993, PNLCC en 2000, « Plan Climat » en 2004) sont avant tout organisées selon une approche sectorielle et quantitative, où il n’est question que de lutter contre le « changement climatique », c’est‑à‑dire d’en atténuer les causes.

  • 6 Une circulaire du MATE relative à la prise en compte de l’effet de serre dans les CPER est publiée (...)

6Localement, la prise en compte des changements climatiques dans les actions des collectivités territoriales ne commence réellement qu’à partir de 2005, même si des prémisses existent préalablement6. Le Plan Climat de 2004 institue le cadre formel des Plans Climat Territoriaux (PCT), première possibilité d’une prise en charge formalisée du « problème climat » à l’échelle des collectivités territoriales. La structuration même du Plan Climat de 2004 accorde une réelle place à l’action des territoires, en y consacrant un chapitre spécifique, avec des objectifs quantifiés [MEDD 2004, pp. 61‑65].

2. Les premières politiques climatiques des territoires

7À partir de 2004, et durant cette première période de construction de l’action climatique au niveau des territoires, plusieurs initiatives locales ont émergé, conduites sur la base du volontariat, le plus souvent par des régions ou des grandes villes déjà avancées en matière d’action environnementale et/ou de politiques énergétiques.

2.1. Les logiques d’engagement

8Il convient de souligner l’importance du facteur taille pour les territoires « pionniers » : ce sont d’abord des collectivités de taille importante (villes, agglomérations et régions), avec des moyens financiers et humains conséquents, qui ont pu élaborer les premières politiques climatiques.

9Les engagements précoces sur cette thématique ont été possibles là où les personnels techniques des services possédaient déjà une culture scientifique avancée sur les questions climatiques et énergétiques, ce qui suppose le plus souvent que l’institution ait des capacités de veille sur les questions écologiques.

10C’est bien évidemment également sur la base de volontés politiques locales, ayant déjà permis l’engagement de la collectivité sur des problématiques d’environnement et/ou de développement durable, que se sont constituées les premières politiques climatiques locales. Les gains en termes d’image pour les premiers territoires engagés ne sont pas non plus à négliger, l’affichage d’un engagement précoce sur cette problématique planétaire permettant de se différencier et d’asseoir une image de collectivité responsable et innovante, alimentant des stratégies de « marketing territorial » [Rosemberg 2000].

2.2. Le contenu des premières politiques climatiques

2.2.1. Des logiques de filiations et de réassemblage

  • 7 « Toute nouvelle politique publique s’avère le plus souvent un réassemblage d’éléments préexistants (...)
  • 8 Citons par exemple le prêt à taux zéro proposé depuis quelques années par certaines institutions ba (...)
  • 9 On parle même de « coûts négatifs » pour certaines mesures. Cf. l’entretien avec Dominique Dron à p (...)

11Comme pour toutes les nouvelles politiques publiques7, les démarches mises en place se sont élaborées, au démarrage, principalement sur le mode de l’agrégation d’éléments préexistants derrière une labellisation « bon pour le climat », de "bouts" de mesures issus d’autres politiques sectorielles jusque-là non ou peu reliées (énergie, habitat, mobilité…). Cet "assemblage" est variable tant dans la forme que par la nature et la variété des actions réunies et de leurs importances relatives, et n’interdit pas certaines innovations institutionnelles8. Parmi les secteurs investis par les politiques climatiques au niveau régional, on retrouve plusieurs secteurs « incontournables » : l’énergie, les transports, l’aménagement et l’habitat, qui semblent constituer les bases de toute politique climatique régionale. À cela s’ajoute une focalisation sur des secteurs particuliers suivant les enjeux, les spécificités et les ressources régionales. Il en est ainsi de l’industrie (en Nord-Pas-de-Calais par exemple), de l’agriculture et de la foresterie (en Poitou-Charentes par exemple). Ces secteurs gros émetteurs de Gaz à Effet de Serre (GES) sont investis dans une optique d’atténuation (réduction des émissions de GES) et seul le secteur de l’habitat semble pouvoir être plus facilement envisagé à la fois dans une optique d’atténuation et d’adaptation aux effets du changement climatique avec des doubles dividendes facilement identifiables (climatisation naturelle et résistance aux risques cycloniques à la Réunion, baisse des consommations énergétiques et amélioration du confort d’été par une meilleure isolation…)9.

12Dans ce premier temps, la transposition de la problématique du changement climatique dans l’action locale ne déboucherait alors pas tant sur des actions fondamentalement nouvelles mais permettrait plutôt de rassembler et renforcer un certain nombre de politiques et mesures déjà existantes, plus ou moins isolées ou marginales, en leur apportant une nouvelle cohérence et un gain de légitimité supplémentaire.

13La dimension locale de la « lutte contre l’effet de serre » remonte à une dizaine d’années en France et s’est constituée en prolongement de domaines d’actions antérieurs – notamment ceux relatifs à l’énergie (consommation et production), à la lutte contre la pollution atmosphérique et à la préservation de la qualité de l’air ou encore les champs liés à la prévention et à la gestion des risques naturels – et en étroite relation avec les politiques de développement durable, qui parfois préexistent. L’étude locale de l’émergence et de la constitution des politiques climatiques permet de mettre à jour ces phénomènes de recyclage et de « sentier de dépendance ».

14En résumé, le « problème climat » s’est institutionnalisé localement selon un processus descendant, les collectivités territoriales et les citoyens arrivant en « bout de chaîne » comme relais et démultiplicateur d’une politique dont l’objectif est planétaire et requiert un effort continu et coordonné, dans tous les domaines et à tous les niveaux de la société. Ces politiques climatiques émergentes sont avant tout pensées dans un premier temps comme des politiques de « lutte contre l’effet de serre », dans une optique strictement d’atténuation des émissions de GES.

2.2.2. Une filiation avec les politiques de développement durable, suivie d’un mouvement d’autonomisation ?

15Les premières politiques climatiques locales sont souvent apparues en tant qu’extension, ou prolongement d’un volet (le volet énergie) d’Agendas 21 Locaux, avec l’avantage de présenter plus de matérialité et de « donner à voir » aux citoyens des réalisations plus concrètes. La fixation d’un objectif territorial quantitatif et daté de réduction des émissions de GES « (…) constitue une rupture par rapport à la logique d’amélioration, continue mais relative, des Agendas 21 territoriaux (…) » [Godinot 2011.6] La thématique du changement climatique est ainsi apparue comme nouvelle force motrice pour l’ensemble de la problématique du développement durable.

16Si actuellement, les deux politiques (climatiques et de développement durable) coexistent, dans des configurations variées (un Agenda 21 puis un PCET au sein de l’Agenda 21, un PCET qui remplace l’Agenda 21 qu’on a tardé à achever, un PCET qui « avale » l’Agenda 21…), il est difficile de préjuger des évolutions à venir localement, dans un contexte de réduction des finances publiques, même si on observe une tendance à l’autonomisation des politiques climatiques.

3. La mesure du problème et de l’action

3.1. Le périmétrage du « problème climat » par la quantification carbone

17Les mesures locales du « problème climat » (évaluation des émissions de GES et des impacts des changements climatiques par extrapolation descendante des consommations énergétiques et des projections climatiques) restent marquées à la fois par le besoin de représentations quantifiées et par l’incertitude indissociable de ces estimations ‑la mesure des émissions de GES comme les projections du climat à venir étant deux exercices emprunts par nature d’inexactitude. La matérialisation locale du « problème climat » par une estimation quantifiée des émissions de GES du territoire délimite de fait le champ des débats autant qu’elle les technicise. Cette standardisation des discours et des stratégies d’action par le « point de passage obligé » que constitue la quantification des émissions en tonnes équivalentes CO2 dans l’élaboration d’une « politique climatique » locale, est renforcée par une offre relativement restreinte d’expertise, entrainant inévitablement des formes de mimétisme.

  • 10 L’article 75 de la loi Grenelle 2 oblige, en effet, État, Régions, départements, collectivités de p (...)
  • 11 À l’image de la création fin septembre 2010 de l’association des professionnels en conseil carbone (...)

18En matière de comptabilité carbone, une des conséquences législatives du Grenelle Environnement est une explosion de la demande10. Malgré des efforts de clarification, plusieurs méthodes sont disponibles, et les applications territorialisées peuvent également varier (équivalence, périmètre, données disponibles, etc.), ce qui produit une multitude de situations et une comparabilité très relative pour des investissements locaux conséquents. Cette situation devrait se clarifier avec des initiatives de structuration de la filière de l’expertise « carbone »11. De plus en plus de collectivités régionales, à l’image de la région Bretagne, se sont engagées dans des démarches de comptabilisation des émissions de leur territoire, qui peuvent ensuite être déclinées pour les collectivités infra‑régionales, ce qui constitue une initiative de mutualisation et de mise à disposition de données stratégiques.

19Par rapport aux approches transversales promues dans les démarches d’Agenda 21, la focalisation sur les tonnes de CO2 évitées constitue à la fois une réelle force pour les approches climatiques (grâce à la lisibilité d’un indicateur unique) mais peut également entraîner une restriction des analyses, par la simplification illusoire des critères de choix et la comparabilité extrêmement réduite des mesures (due notamment à la diversité des présupposés méthodologiques employés). De plus, les outils de quantification, comme le Bilan Carbone (développé à l’origine à destination des entreprises), n’ont pas été conçus comme support de communication et de sensibilisation et l’interprétation de leurs résultats demeure délicate pour le profane.

20Si la généralisation locale de la comptabilité carbone installe la mesure carbone comme nouvel étalon, nouvelle unité quantitative servant de critère de mesure, d’efficacité et de choix, elle peut cependant représenter une régression cognitive par rapport aux analyses intersectorielles et multicritères, aux décloisonnements et aux apprentissages de transversalité qu’avaient permis les essais d’opérationnalisation de la problématique du développement durable. Pour le dire autrement, c’est l’arbre du CO2 qui semble cacher la forêt de la transition énergétique.

  • 12 Art. 75 de la loi du 12 juillet 2010 (Grenelle 2) et décret du 11 juillet 2011 relatif au bilan des (...)
  • 13 Ce que notent également les rapporteurs de la mise en application de la loi « Grenelle 2 » : « En e (...)

21Enfin, la quantification carbone fournit localement les premiers contours du « problème climat », les choix méthodologiques (notamment les périmètres à prendre en compte) conditionnent très fortement les données et donc les représentations locales des enjeux associés aux changements climatiques. La longue négociation du décret fixant le périmètre obligatoire pour les bilans d’émission de GES12 confirme ce point, en soulignant que suivant le périmètre retenu, la portée de la loi change ostensiblement13. Finalement, l’instauration locale de cette comptabilité carbone occulte davantage qu’elle ne met en lumière les relations interdépendantes des systèmes territoriaux avec leur « extérieur », leur « reste du monde ». Parce que méthodologiquement complexes et aussi parce qu’ils alourdissent l’empreinte carbone du territoire, les reports de durabilité sur l’extérieur (externalités négatives et « durabilité importée ») sont largement minimisés voire invisibilisés.

22Il apparaît ainsi que face au « problème climat », les réponses ont largement été pensées en termes quantitatifs (de combien réduire et comment compter ?), faisant suite aux réponses élaborées au niveau international (avec la mise en œuvre des systèmes de « permis d’émissions »), au détriment de réflexions sur les méthodes et les changements structurels à envisager (comment réduire le changement climatique ?). Or l’action sur les GES, remettant en cause la quasi-totalité des activités humaines (industrie, transport, agriculture…), ne peut être pensée comme cela a été fait pour l’ozone, en tant que polluant isolable du reste du fonctionnement des sociétés modernes. Cet aspect-là du « problème climat » s’exprime particulièrement aux échelles locales, où il n’apparaît absolument pas réductible à un problème isolable.

3.2. Les objectifs quantifiés

23L’action locale face au « problème climat » a logiquement d’abord été pensée dans une optique d’atténuation, par grands secteurs d’émission (industrie, résidentiel, agriculture, transport, énergie…), suivant en cela les formes prises par l’action au niveau international (Convention Cadre des Nations-Unies sur le Changement Climatique, Protocole de Kyoto) et ses déclinaisons au niveau national (inventaire des émissions de GES, registre de quotas…).

  • 14 En France, le « Facteur 4 » désigne l’objectif d’une division par quatre des émissions françaises d (...)
  • 15 Triple objectif fixé par l’Union Européenne en 2007 visant à atteindre d’ici 2020 : 20 % de réducti (...)
  • 16 « En pratique, il est cependant indispensable que l’objectif national soit réparti selon les respon (...)

24Cette institutionnalisation descendante a des effets sur les formes d’action locales face aux changements climatiques, notamment en termes d’objectifs quantifiés de réduction d’émissions de GES. En effet, les collectivités reprennent pour leurs stratégies de réduction de GES les objectifs adoptés aux niveaux national (objectif dit de « Facteur 4 » pour 2050)14, européen (objectif dit des « 3 fois 20 » pour 2020)15 et international (objectif du Protocole de Kyoto), sans que ces objectifs soient réellement territorialisés, c’est-à-dire ajustés aux spécificités locales qui déterminent pourtant largement les profils d’émissions de GES et les potentiels énergétiques des territoires. Cette étape de territorialisation des objectifs quantifiés apparaît toutefois indispensable dans un futur proche16.

25Les objectifs quantifiés sont l’horizon des politiques climatiques locales. Ils sont fixés par le personnel politique et ne sont guère débattus. Leurs mobilisations locales s’axent autour de deux pôles principaux, l’un plus politique, l’autre plus technique, partagés entre les figures du pragmatisme et du volontarisme. Ces objectifs quantifiés peuvent faire l’objet de négociations au niveau régional, entre le Conseil Régional et les services déconcentrés de l’État. C’est notamment le cas lors des négociations régionales des SRCAE, où l’on peut retrouver, sous diverses configurations, cette tension entre ces deux visions de l’usage et de la portée à attribuer collectivement aux objectifs quantifiés.

26Les collectivités territoriales françaises arrivent en quelques sortes en « bout de chaîne » de la mise en œuvre de trajectoire vers des objectifs de réduction quantifiés, unanimement reconnus et ne faisant guère l’objet de discussions (à tel point qu’ils ne sont guère territorialisés). De plus, l’inscription dans le contexte législatif français d’un objectif quantifié à plus longue date (le « facteur 4 »), bien qu’il soit là l’objet de nombreux débats, fixe des perspectives à un horizon plus lointain, marque les imaginaires et a le mérite de replacer les réductions actuelles dans une trajectoire plus longue, précisant l’ampleur des mutations à atteindre.

27Mais derrière l’horizon de ces objectifs, les débats sur le fond sont très largement occultés, et c’est au niveau de la mise en œuvre que se posent les questions de cohérence et de sens (comptage, report sur l’extérieur, gains pour 2020 mais est-ce également compatible pour 2050 ? etc.).

4. Le « second temps » des « politiques climatiques » locales

  • 17 La loi Grenelle 2 comprend à elle seule 257 articles modifiant 34 codes. Selon les travaux de commi (...)
  • 18 « Les régions (...), les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération ai (...)
  • 19 Le SRCAE, élaboré conjointement par le préfet de région et le président du Conseil régional, doit r (...)

28Le « Grenelle Environnement » et l’inflation législative17 qui l’accompagne marquent le « second temps » de l’action climatique des collectivités territoriales. Si la première loi Grenelle, promulguée en août 2009 (dite loi Grenelle 1), incitait les collectivités à s’engager dans une démarche de lutte contre le changement climatique mais sans portée règlementaire, son deuxième volet, voté un an plus tard (dite loi Grenelle 2), formule en revanche des prescriptions législatives, obligeant nombre de territoires à élaborer des politiques climatiques (Plan Climat-Énergie Territorial – PCET – obligatoire pour les collectivités de plus de 50 000 habitants18 et Schéma Régional Climat Air Énergie pour les régions19), généralisant la formulation de politiques climatiques pour les collectivités de « grande taille ».

Une inflation législative, mais des « lois molles »

29Des calendriers serrés, des décrets tardifs, une expertise en développement, des méthodologies en cours d’élaboration marquent cette période d’activisme local en matière de prise en compte des changements climatiques. Malgré les injonctions formelles, la tendance semble toutefois rester à l’incitation, les prescriptions législatives n’apparaissant guère contraignantes, au-delà des objectifs de moyens fixés par la loi, surtout pour le volet « adaptation ».

Figure 1 – Évolution et projection du nombre de Plan Climat-Energie Territorial (lancés et/ou validés) en France

Figure 1 – Évolution et projection du nombre de Plan Climat-Energie Territorial (lancés et/ou validés) en France

Réalisation : E. Richard & F. Bertrand, septembre 2011 ; Sources : Compilation de recensements personnels et d’enquêtes de l’ADEME, de la MIES (Mission Interministérielle à l’Effet de Serre) (2005-2007), du Réseau Action Climat-France (RAC-F) (2008), d’Entreprises Territoires et Développement (ETD) (2009), de l’Observatoire des PCET de l’ADEME (2010-2011), de la DGCL (2013). Les recensements ayant servi d’appui à la construction du graphique ne sont pas exhaustifs.

  • 20 La France compte, au 1er janvier 2011, 26 Régions, 108 Départements, 16 Communautés Urbaines, 191 C (...)

30Sur la base de différentes enquêtes et recensements, une analyse quantitative de la dynamique d’émergence des PCET peut être esquissée pour la France (cf. figure 1). Celle-ci illustre les deux temps des « politiques climatiques », tels que décrits ci-dessus : une première période (2005‑2007) d’engagement de collectivités pionnières (du Plan Climat 2004 au lancement du Grenelle Environnement fin 2007), suivie d’une deuxième vague de PCET, simultanément à la préparation et à la promulgation des lois Grenelle. Ce mouvement doit conduire d’ici fin 2012 à l’engagement d’au moins 532 territoires dans des démarches Plan Climat, dont 452 collectivités « obligées »20, et, a minima, 80 territoires de projet (PNR, Pays, SCoT) déjà engagés en 2011.

31Désormais, la logique règlementaire s’affirme pour l’action publique locale face au « problème climat », et pourrait conduire à une distinction entre territoires « obligés » et « non obligés », et entraîner des modalités de saisie différenciées des enjeux du changement climatique selon les territoires.

  • 21 « La généralisation des PCET et des bilans d’émissions de GES (…) est structurée autour du principe (...)

32Au final, si des collectivités avancées et volontaires ont ouvert la marche en matière de « politique climatique » à partir de 2005, force est de constater que la dynamique de territorialisation du « problème climat » suit, dans un second temps du moins, une diffusion généralisée amorcée par les lois Grenelle, bien davantage qu’une réponse ascendante des collectivités face à la révélation locale de problèmes associés aux changements climatiques. Les politiques formulées en réponse aux changements climatiques apparaissent toutefois peu contraignantes, et jusque-là ouvertes, puisque les modalités d’action sont largement laissées à l’appréciation des collectivités, avec toutefois des contraintes progressives qui se profilent en matière de contenu des politiques climatiques, particulièrement sur le volet atténuation. La généralisation des « diagnostics carbone » des collectivités locales (dont l’obligation est restreinte au « patrimoine et compétences » de la collectivité21) et la production ou la mise à disposition de données climat-énergie localement en sont des exemples. En matière d’adaptation au changement climatique en revanche, il n’y a guère d’obligation précise sinon celle d’y réfléchir localement.

5. La place de l’adaptation dans les politiques climatiques des territoires

33Pour finir ce tour d’horizon des initiatives des collectivités locales face aux changements climatiques en France, il est intéressant d’observer comment commencent à apparaître et à se structurer des stratégies pour anticiper les effets des changements climatiques. Cette dimension d’adaptation aux effets des changements climatiques est complémentaire des actions visant à réduire les causes du phénomène. Elle est maintenant reconnue par la loi comme une composante à part entière des politiques climatiques locales. Mais sa diffusion plus tardive, sa perception délicate ainsi que sa grande difficulté à être opérationnelle en fait le parent pauvre des politiques climatiques actuelles. En France, plusieurs périodes peuvent être minimalement distinguées dans la territorialisation de l’adaptation :

  • La première, de 2005 à 2007, correspondrait aux toutes premières initiatives locales face aux changements climatiques, marquées par l’engagement volontaire et l’expérimentation, elles ne sont que des politiques d’atténuation où aucune réflexion sur l’adaptation n’est véritablement formalisée.

  • La seconde, de 2008 à 2010, est marquée par une très nette diffusion des outils de comptabilisation des GES ainsi que par l’initiation de réflexions locales pionnières visant à préciser les futurs impacts locaux des changements climatiques et les possibles actions d’adaptation à envisager.

  • Enfin, un troisième temps commence en 2011, davantage marquée par une logique règlementaire, là encore dans le sillage de la mise en application des lois dites « Grenelle », où se généralisent les politiques climatiques des collectivités territoriales de « grande taille » (Plan Climat-Énergie Territorial obligatoire pour les collectivités de plus de 50 000 habitants et Schéma Régional Climat Air Énergie pour les régions), celle-ci devant comporter un volet « adaptation », sans que le contenu de ces volets ne soit réellement précisé par la loi.

34Du fait de la dynamique particulière d’institutionnalisation des politiques climatiques locales en France, celles-ci sont bicéphales, comportant à la fois un volet « atténuation » et un volet « adaptation », et déséquilibrées : formulé dans un second temps, les volets « adaptation », « cerise sur le gâteau » de « politiques climatiques » déjà bien étoffées, ne sont pas encore réellement opérationnels, et leurs interconnexions avec les actions d’atténuation restent encore à travailler.

35Si les actions en matière d’atténuation représentent aux yeux des élus locaux des potentialités évidentes en termes de gains économiques (économies d’énergie, création d’emplois non délocalisables, etc.), mais également en termes politiques et d’image, les actions en matière d’adaptation ne semblent pas offrir de retombées équivalentes. Elles apparaissent souvent coûteuses et anxiogènes pour les décideurs comme pour le grand public. L’appropriation par le personnel politique de la thématique de l’adaptation semble délicate : les retombées à court terme ne sont pas clairement visibles, les perspectives ouvertes peuvent être interprétées comme sombres, angoissantes (bien que des effets positifs, en termes de tourisme, d’agriculture, etc. puissent être identifiés à court et moyen termes) alors que les moyens pour agir (en termes financiers comme en termes de compétences) apparaissent souvent hors de portée. Pour le dire rapidement, il est moins évident d’inaugurer une politique d’adaptation que des actions en matière d’atténuation, où les réalisations concrètes, matérialisées sur le territoire, sont plus nombreuses et valorisantes. Le thème de l’adaptation semble alors davantage introduit et développé localement par des scientifiques et des techniciens.

36Plusieurs raisons expliquent ce retard, parmi lesquelles la crainte que l’adaptation soit comprise comme un effacement de la priorité à d’abord réduire les émissions de GES, un renoncement, une abdication à l’atténuation, un aveu d’impuissance, une résignation [Simonet 2011, pp. 357‑405], mais aussi parce qu’il s’agit d’un enjeu moins aisément opérationnel (en termes de quantification, de secteurs concernés, de mesures et de financement).

37La question des coûts et du partage des responsabilités est également au centre des débats : qui paye la réparation des dégâts potentiellement associés au changement climatique ? Par rapport aux actions d’anticipation et de défense à envisager, les collectivités ne s’estiment le plus souvent pas en mesure de s’engager, encore moins seules, sur de tels chantiers.

38De plus, du fait du paysage politico-administratif français et de la délicate question de la répartition et de l’exercice des compétences entre niveaux, les acteurs sont dans une certaine posture attentiste : personne ne veut, en s’engageant en premier, endosser la responsabilité mais surtout les coûts de l’adaptation des territoires. Côté collectivités locales, on rappelle que les perspectives ouvertes par la réparation des impacts liés aux changements climatiques ne sont pas supportables par les seules finances de la collectivité. Côté État, on explique qu’on ne pourra rien faire seul… On retrouve des choses similaires à ce qui est observé pour la gestion des risques naturels.

39Enfin, s’adapter localement aux effets à venir du changement climatique constitue un exercice singulier pour les collectivités territoriales : il s’agit d’engager des actions visant à anticiper des effets incertains. Si cette situation se prête à des exercices de prospective, la mise en œuvre d’actions concrètes s’avère plus délicate. Au final, en situation d’incertitude radicale, les actions engagées privilégient les solutions « sans regrets » et/ou à doubles dividendes.

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Bibliographie

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Notes

1 Cet article a fait l’objet d’une présentation, sous le titre « Les territoires et le changement climatique » lors de la réunion de l’AGF du 22 octobre 2011 à Paris intitulée « Changement climatique : un carbone qui sent le soufre »

2 Le projet de recherche « Gestion territoriale du changement climatique - Une analyse à partir des politiques régionales » (2005-2007), Programme « Gestion et Impacts du Changement Climatique » (GICC – MEDD/ONERC, APR 2003). Dans ce cadre, trois études régionales ont été conduites, en Nord-Pas-de-Calais, à la Réunion et en Poitou-Charentes [Bertrand & Larrue 2007].
Le projet « Le changement climatique, révélateur des vulnérabilités territoriales ? - Action publique et perceptions des inégalités écologiques » (2006-2007), programme « Politiques territoriales et développement durable » (D2RT – MEDD/PUCA). Dans ce cadre, trois études de cas ont été réalisées sur des milieux-types : urbain (Grand Lyon), montagnard (Villard-de-Lans) et littoral (île de Ré) [Bertrand & Rocher 2007].
Le projet de recherche en cours : « L'adaptation au changement climatique : les défis d'une approche intégrée pour les territoires » (2010-2011), Programme « Gestion et Impacts du Changement Climatique » (GICC – MEDDTL, APR 2008) Dans ce cadre, quatre études de cas sont en cours : sur les régions Rhône-Alpes et Bourgogne et sur les agglomérations de Lyon et Montréal. [http://www2.gip-ecofor.org/publi/page.php?id=418&rang=0&domain=38&lang=fr_FR]

3 Le terme de « changements climatiques » est employé ici pour désigner les changements de climat « attribués directement ou indirectement à une activité humaine altérant la composition de l'atmosphère mondiale et qui viennent s'ajouter à la variabilité naturelle du climat observée au cours de périodes comparables. » Extrait de la définition donnée au terme « changements climatiques » à l’article 1er de la CCNUCC (Convention-Cadre des Nations Unies sur les Changements Climatiques).

4 La Mission Interministérielle de l’Effet de Serre (MIES) est créé en 1992 et le 1er programme d'action "Programme français de prévention du changement climatique" voit le jour sous l’égide de la MIES en 1993

5 Le 1er Programme national de lutte contre le changement climatique (PNLCC) voit le jour en 2000. Le Plan Climat français est adopté en 2004, ainsi que le Plan National d’Affectation des Quotas (PNAQ).

6 Une circulaire du MATE relative à la prise en compte de l’effet de serre dans les CPER est publiée en mai 1999 et certains volets des CPER 2000-2006 signés avec l’ADEME mentionnent dans leur intitulé l’effet de serre, comme par exemple le PRELUDDE en Midi-Pyrénées : « Programme REgional de Lutte contre l’effet de serre et pour le Développement DurablE ». Convention Etat-Région-Ademe accompagnant la mise en oeuvre du CPER.

7 « Toute nouvelle politique publique s’avère le plus souvent un réassemblage d’éléments préexistants : des dispositifs, des mesures, des budgets, des personnels, des organisations, des contenus qui sont bricolés, réinterprétés, étiquetés, réassemblés comme les pièces d’un lego qui s’ajoutent, plus qu’ils ne remplacent les politiques existantes. Les politiques publiques sont un peu comme des mille feuilles où sont sédimentés des instruments, des contenus, des idées, des acteurs, des moyens et des organisations susceptibles d’être réagencés » [Lascoumes & Le Galès 2010, p. 48]

8 Citons par exemple le prêt à taux zéro proposé depuis quelques années par certaines institutions bancaires et bonifié par les collectivités régionales, à destination des particuliers pour l’amélioration thermique de leur habitat. Cf. à titre d’illustration le dispositif « Isolto » mis en place très tôt en Nord- Pas-de-Calais

9 On parle même de « coûts négatifs » pour certaines mesures. Cf. l’entretien avec Dominique Dron à propos de la publication du rapport du groupe III du GIEC, L’Usine à GES n° 33, mai 2007, pp. 2-3

10 L’article 75 de la loi Grenelle 2 oblige, en effet, État, Régions, départements, collectivités de plus de 50 000 habitants, entreprises et institutions comptant plus de 500 personnes à établir un bilan de leurs émissions de gaz à effet de serre avant le 31 décembre 2012. Par ailleurs, ce livre de comptes carboniques devra être remis à jour au moins tous les trois ans.

11 À l’image de la création fin septembre 2010 de l’association des professionnels en conseil carbone (APCC). Cf. L’Usine à GES n° 71, « les consultants carbone se structurent », octobre 2010, p. 4

12 Art. 75 de la loi du 12 juillet 2010 (Grenelle 2) et décret du 11 juillet 2011 relatif au bilan des émissions de GES

13 Ce que notent également les rapporteurs de la mise en application de la loi « Grenelle 2 » : « En effet, alors que certains acteurs souhaitent englober les seuls périmètres SCOPE 1 et SCOPE 2 (émissions directes et émissions indirectes induites par l’achat ou la production d’électricité), d’autres souhaitent aller jusqu’au périmètre le plus élargi possible (SCOPE 3) prenant en compte l’ensemble des émissions indirectes. En fonction du choix qui sera fait, le caractère contraignant des dispositions de la loi Grenelle II sera modifié de façon très sensible. » (Commission des Affaires économiques - Commission du Développement durable et de l’Aménagement du territoire. 2011. p. 17)

14 En France, le « Facteur 4 » désigne l’objectif d’une division par quatre des émissions françaises de GES du niveau de 1990 à l’horizon 2050 (soit une diminution de 75 % d’ici 2050, équivalent à 3 % par an). Cet objectif est inscrit dans le Plan Climat de 2004, la loi POPE (loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique) de 2005 et réaffirmé dans les lois « Grenelle ».

15 Triple objectif fixé par l’Union Européenne en 2007 visant à atteindre d’ici 2020 : 20 % de réduction des émissions de GES, 20 % d’économies d’énergies et 20 % des besoins énergétiques couverts par des énergies renouvelables.

16 « En pratique, il est cependant indispensable que l’objectif national soit réparti selon les responsabilités et capacités des territoires, comme l’a été l’objectif européen pour Kyoto entre les pays membres de l’Union Européenne. L’atteinte par la France de son objectif d’énergies renouvelables ne sera ainsi possible que si des régions rurales acceptent de dépasser largement le seuil de 23 %, grâce à l’éolien par exemple, en accord avec les aires urbaines à moindre potentiel. » [Godinot 2011, p. 7]

17 La loi Grenelle 2 comprend à elle seule 257 articles modifiant 34 codes. Selon les travaux de commissions de l’Assemblée Nationale, le nombre total de décrets à publier induits par la mise en application de la loi Grenelle 2 s'établit à 189. « Au 20 juin 2011, seuls 38 l'avaient été [publiés] – soit 20,1 % du total – et 151 demeuraient donc à un stade antérieur de la procédure (en préparation, en arbitrage interministériel, en cours d'examen devant le Conseil d’État, etc.). » (Commission des Affaires économiques - Commission du Développement durable et de l’Aménagement du territoire. 2011. p. 5)

18 « Les régions (...), les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération ainsi que les communes et les communautés de communes de plus de 50 000 habitants doivent avoir adopté un plan climat-énergie territorial pour le 31 décembre 2012 » (art. 75 de la loi Grenelle 2)

19 Le SRCAE, élaboré conjointement par le préfet de région et le président du Conseil régional, doit réunir le schéma éolien, le schéma de services collectifs de l’énergie, le schéma régional des énergies renouvelables et intégrer le contenu du Plan Régional de la Qualité de l’Air (PRQA) (art. 68 de la loi Grenelle 2).

20 La France compte, au 1er janvier 2011, 26 Régions, 108 Départements, 16 Communautés Urbaines, 191 Communautés d’Agglomérations, et 111 Communes de plus de 50 000 habitants, soit 452 collectivités concernées par la loi Grenelle2 obligeant la réalisation de démarches climat (PCET). Source : DGCL, consulté en ligne le 15 septembre 2011

21 « La généralisation des PCET et des bilans d’émissions de GES (…) est structurée autour du principe selon lequel bilans d’émissions de GES et PCET portent sur le patrimoine et les compétences des collectivités. (...) Les émissions sont celles générées par le fonctionnement des activités et services de la collectivité et la mise en œuvre des compétences via une approche organisationnelle. (…) Il est recommandé aux collectivités devant élaborer un PCET de réaliser un bilan des émissions de GES selon une approche territoriale. Ce bilan territorial ne rentre pas dans le champ du bilan d’émissions de GES obligatoire de l’article 75. » [MEDTL 2011, pp. 5-7]

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Évolution et projection du nombre de Plan Climat-Energie Territorial (lancés et/ou validés) en France
Crédits Réalisation : E. Richard & F. Bertrand, septembre 2011 ; Sources : Compilation de recensements personnels et d’enquêtes de l’ADEME, de la MIES (Mission Interministérielle à l’Effet de Serre) (2005-2007), du Réseau Action Climat-France (RAC-F) (2008), d’Entreprises Territoires et Développement (ETD) (2009), de l’Observatoire des PCET de l’ADEME (2010-2011), de la DGCL (2013). Les recensements ayant servi d’appui à la construction du graphique ne sont pas exhaustifs.
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/1376/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 229k
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Pour citer cet article

Référence papier

François Bertrand, « Aperçu des initiatives des collectivités territoriales françaises face aux changements climatiques », Bulletin de l’association de géographes français, 90-1 | 2013, 68-81.

Référence électronique

François Bertrand, « Aperçu des initiatives des collectivités territoriales françaises face aux changements climatiques », Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 90-1 | 2013, mis en ligne le 22 janvier 2018, consulté le 20 février 2018. URL : http://journals.openedition.org/bagf/1376 ; DOI : 10.4000/bagf.1376

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Auteur

François Bertrand

Aménageur, Ingénieur de recherche, Laboratoire CITERES (UMR CNRS 6173) Université François Rabelais de Tours, MSH Villes et Territoires, 33 Allée Ferdinand de Lesseps BP 60449, 37204 Tours Cedex 03 – Courriel : francois.bertrand[at]univ-tours.fr

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Droits d’auteur

Bulletin de l’association de géographes français

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