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Politiques sectorielles, sanctuarisation ou laisser-faire : quelle gestion de l’environnement dans les territoires ordinaires ? Exemples bas-normands

Sectorial policies, sanctuarization or “laisser-faire”: how to manage the environment in ordinary territories? Some normandy examples
Marie‑Anne Germaine
p. 52-69

Résumés

L’évolution des politiques environnementales tend à s’élargir au-delà des seuls espaces remarquables afin de répondre aux enjeux écologiques globaux mais aussi à la demande sociale. Cet article propose d’examiner, à partir de l’exemple bas-normand, sur quels outils s’appuie la prise en compte du paysage et de la nature hors des espaces protégés. Il s’agit d’abord de voir comment sont mobilisées les politiques génériques existantes. Puis, l’intérêt spécifique porté aux petites vallées est analysé. Il montre un élargissement de la prise en compte des paysages de l’eau depuis la rivière jusqu’à la vallée et de la ville aux espaces ruraux mais également le passage de problématiques écologiques vers des enjeux plus globaux liés au cadre de vie. Alors que les formes produites par l’agriculture ne correspondent plus à la demande de « nature » des habitants et que les espaces agricoles ne permettent pas toujours d’accueillir les usages récréatifs, les vallées semblent pouvoir supporter de nouvelles fonctions (ou services éco‑systémiques) comme le montre leur prise en compte dans l’application des trames verte et bleue. Longtemps délaissées par les gestionnaires, les vallées ordinaires acquièrent ainsi un nouveau statut. La demande sociale et les aménités qu’elles procurent justifient le rôle qui leur est accordé dans les schémas d’aménagement locaux.

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Texte intégral

1En Europe, l’ensemble des territoires, en particulier ceux dits « ordinaires » [Fourault‑Cauet 2014], ont enregistré durant la seconde moitié du xxème siècle des transformations rapides et profondes qui ont fortement affecté leurs paysages [Antrop 2004]. Principalement liés à la modernisation des pratiques agricoles et aux processus d’urbanisation puis de périurbanisation, ces bouleversements ont conduit à ce que de nombreux auteurs dénoncent comme une uniformisation, voire une banalisation, des paysages [Pitte 1990]. Durant la même période, et en réaction à ces modifications, s’affirme une demande sociale nouvelle en faveur de la « nature » et du paysage [Luginbühl 2001]. Elle se traduit par les attentes multiples formulées par les habitants pour le maintien d’un cadre de vie de qualité – maîtrise de l’étalement urbain, lutte contre la standardisation des paysages, préservation de coupures vertes, … – et plus largement le développement d’aménités – accessibilité, tranquillité, usages récréatifs, … – dans les espaces ruraux et périurbains en particulier [Perrier-Cornet 2002]. Un intérêt pour la qualité environnementale des territoires du quotidien s’exprime ainsi progressivement.

2Celui-ci s’inscrit dans le contexte d’un renforcement de la prise de conscience des enjeux écologiques dont la dimension planétaire (« global change », érosion de la biodiversité, …) conduit à renouveler la question de la gestion de l’environnement. De nouvelles façons d’appréhender la protection du vivant se développent. Préservation des fonctionnalités écologiques et restauration écologique deviennent les conditions de la protection des espèces. La reconnaissance de l’espace comme support de biodiversité amène les gestionnaires à s’éloigner de la stricte conservation et à étendre leur champ d’action au-delà des seuls espaces exceptionnels [Mougenot 2003, Blandin 2009, Godet 2010]. Cet élargissement est inscrit dans les textes récents concernant aussi bien les enjeux écologiques (réseau Natura 2000, 1992 ; Stratégie Nationale pour la Biodiversité, 2004 ; Grenelle de l’environnement, 2007 : Trames Vertes et Bleues ; …) que paysagers (Loi Paysage, 1993 ; Convention Européenne du Paysage, 2000). Les politiques environnementales tendent de la sorte à quitter la sphère des seuls espaces protégés [Depraz 2008]

3Nous proposons dans cet article d’examiner comment se traduisent concrètement ces engagements à travers l’exemple de la région Basse-Normandie qui, avec sa façade littorale et sa position d’interface géologique entre Massif Armoricain et Bassin Parisien, offre une mosaïque de milieux et de paysages favorable à l’analyse des politiques environnementales. Après avoir défini les espaces pouvant être qualifiés d’ordinaires à l’échelle de ce terrain d’étude, nous examinerons les mesures et outils de gestion de l’environnement à l’œuvre dans ces territoires. Nous observerons dans un premier temps les limites et potentialités offertes par les politiques sectorielles qui s’appliquent partout. Puis, nous verrons dans un second temps que certains périmètres, tels les vallées, se démarquent au sein des territoires ordinaires et tendent à accaparer l’attention des gestionnaires.

1. Les territoires ordinaires ou les espaces non protégés

4Les territoires ordinaires sont le plus souvent définis par défaut comme les espaces non remarquables, non exceptionnels. Il s’agit des espaces banals ou encore du quotidien. Dans le cas présent, ils sont définis comme les espaces non protégés, c’est-à-dire l’ensemble des espaces qui ne bénéficient pas de mesures spécifiques de protection de l’environnement. À l’échelle de la région Basse-Normandie, c’est à partir de la carte des mesures de protection du patrimoine naturel que nous les avons délimités (Fig. 1). Les Parcs Naturels Régionaux des Marais du Cotentin et du Bessin, de Normandie‑Maine, et du Perche constituent l’outil de mise en œuvre d’une gestion dédiée et territorialisée de l’environnement le plus abouti à l’échelon régional. Ils concernent trois secteurs composés de communes contigües. Une Charte établie pour une durée de 12 ans fixe pour ces derniers un projet concerté de territoire comportant une grande dimension environnementale. Suivent ensuite des espaces plus restreints faisant l’objet d’une protection forte de la nature (Fig. 1) : 8 Réserves Naturelles Régionales (6057 ha) sur lesquelles un plan de gestion est mis en œuvre ; 29 Arrêtés Préfectoraux de Protection de Biotope (750 ha correspondant principalement à des cours d’eau et des zones littorales) soumis à des réglementations et restrictions d’usages ; une Forêt de Protection (Bois Dardennes) et 63 sites Natura 2000 (132 230 ha terrestres, soit 7,5 % du territoire) qui font l’objet de mesures de gestion contractuelles décidées en concertation avec les acteurs locaux. Il faut ensuite mentionner les Zones Naturelles d’Intérêt Faunistique et Floristique qui, bien que n’ayant pas d’incidence réglementaire, représentent des inventaires du patrimoine naturel globalement bien pris en compte dans les documents d’urbanisme comme le montre leur forte mobilisation dans la définition de nouvelles aires protégées [Couderchet & Amelot 2010] . Elles recouvrent 18 % du territoire et concernent de nouveau principalement le littoral et les cours d’eau.

Figure 1 Les mesures de protection du patrimoine naturel en Basse‑Normandie

Figure 1 – Les mesures de protection du patrimoine naturel en Basse‑Normandie

5Apparaissent alors en creux les espaces non protégés. Ils sont situés à l’intérieur de la région entre les espaces remarquables des grandes dépressions humides de la Baie du Mont Saint Michel et des Marais de Carentan, les reliefs du synclinal bocain qui traversent le Sud de la région suivant une direction sud-est nord-ouest s’étirant d’Alençon à Avranches, et le Pays d’Auge à l’extrémité orientale (Fig. 1). La comparaison de cette carte à l’Inventaire des paysages de Basse-Normandie [Brunet 2001] révèle que ces espaces non protégés correspondent aux paysages les plus banals et les moins reconnus de Basse-Normandie, soit les campagnes cultivées de Caen à Argentan (plateaux voués aux productions céréalières industrielles), les environs des principales agglomérations dont Caen (plateau urbanisé) ou Cherbourg (Plain), et les bocages dégradés du Pré-Bocage (Ouest de Caen) et du Sud Manche. Cette coïncidence entre absence de protection du patrimoine naturel et banalité des paysages définit les territoires ordinaires. Elle tend aussi à montrer les liens ténus entre intérêt écologique et dimension esthétique ainsi que le rôle du paysage dans la reconnaissance des espaces remarquables [Fel 2009, Germaine & Ballouche 2010]. Du point de vue écologique, ces espaces renvoient à une nature encore plus hybride que les espaces protégés. Mélange de nature sauvage et domestique, ils correspondent à des formations végétales et à une biodiversité clairement associée, voire dépendante, de pratiques sociales et économiques (foresterie, agriculture, jardinage).

6Afin de déterminer quels sont les outils et principes qui régissent ces espaces en marge des mesures de protection, nous avons identifié les politiques mobilisées, qu’elles soient environnementales ou bien qu’elles aient indirectement une incidence sur la gestion de l’environnement. L’objectif est de vérifier si la prise en compte des problématiques environnementales au sein des territoires ordinaires favorise la mise en œuvre de modalités nouvelles de gestion. Les outils développés pour protéger les espaces remarquables semblent en effet à première vue non transposables en l’état [Dewarrat et al. 2003]. Les spécificités des espaces ordinaires contraignent au développement de nouveaux modes de régulation et d’une gouvernance innovante. La première contrainte est liée au passage de la préservation de zones restreintes telles que les réserves à la gestion de territoires qui se distinguent par leurs vastes dimensions. Le caractère éminemment multifonctionnel des territoires ordinaires oblige à concilier, et non plus interdire ou réglementer, les usages, en particulier productifs, agricoles, industriels ou résidentiels avec la protection de l’environnement. Enfin, il s’agit d’espaces habités et fréquentés : la forte densité de population impose de mettre en place des approches concertées afin de tenir compte des attentes multiples des habitants et de garantir l’appropriation des mesures adoptées.

2. Des territoires principalement régis par des politiques sectorielles génériques

2.1 Un empilement de mesures insuffisamment coordonnées …

7Sur les territoires ordinaires, comme partout, existe un véritable empilement de mesures génériques sectorielles. De nombreuses injonctions à agir en faveur de l’environnement émanent en effet des lois nationales et/ou communautaires. Celles-ci sont notamment fortes dans le domaine de la santé publique et de la protection des ressources – qualité de la ressource en eau par exemple (Directive Nitrates, 1991 ; mise en œuvre des périmètres de protection autour des aires de captage, 1992 ; Loi sur l’eau, 1992 ; Directive cadre sur l’eau, 2000) – et de la sécurité – prévention des risques notamment (Plan de Prévention des Risques Naturels, 1982). Plus récemment, la montée en puissance des enjeux liés au réchauffement climatique ont conduit les pouvoirs publics, européens et français, à mettre en place des mesures en matière de transports, d’énergie (Directive efficacité énergétique, 2006 ; Plan national d’actions efficacité énergétique, 2008 ; Plan énergies renouvelables, 2010) ou encore de gestion des déchets (Directive cadre sur les déchets, 2008 ; Plan d’actions déchets, 2009) afin de réduire les émissions de gaz à effets de serre (Plan climat, 2011). L’ensemble de ces textes a des répercussions directes sur la gestion de l’environnement puisqu’ils s’opposent aux règlements d’urbanisme et régulent de nombreuses activités. La majorité de ces dernières sont, par ailleurs, le plus souvent encadrées au niveau européen comme national. C’est le cas de l’agriculture pour laquelle la Politique Agricole Commune (conditionnalité des aides) encourage depuis 1992 des pratiques respectueuses de l’environnement. La territorialisation des mesures agri‑environnementales (crédits d’entretien : extensification, protection des habitats, sauvegarde des paysages) tend néanmoins à réduire cette action à certains espaces d’intérêt spécifiques (Natura 2000, PNR, zones vulnérables à l’érosion) plutôt qu’à l’ensemble des surfaces exploitées. D’autres domaines d’action bénéficient en revanche de politiques moins efficientes dans les territoires ordinaires : c’est le cas du paysage ou encore de la biodiversité qui font l’objet de textes généraux encore peu opérationnels sur le terrain comme la Convention Européenne du Paysage [Conseil de l’Europe 2000] ou la Stratégie Nationale pour la Biodiversité [MEDD 2004 et 2011].

8Il existe donc tout un arsenal de mesures descendantes visant à prendre en charge les problématiques environnementales au sein des territoires ordinaires. Qu’elles soient communautaires ou nationales, l’ensemble d’entre elles s’accompagne d’une série d’engagements. Ces actions sont déclinées à l’échelon local via des orientations le plus souvent fixées à partir d’expertises régionales. Si ce niveau est pertinent pour mettre en place des observatoires, la résolution des données mobilisées a souvent tendance à gommer la forte hétérogénéité des territoires comme le montre l’utilisation des données Corine Land Cover pour appréhender la biodiversité [Hubert‑Moy et al. 2012]. Les espaces ordinaires sont en outre le plus souvent peu ou mal renseignés dans ces diagnostics dans la mesure où l’on dispose de peu de connaissances sur ces derniers. La mise en œuvre des actions est par ailleurs rendue difficile par la complexité des échelles et des découpages territoriaux mobilisés par les structures en charge de leur mise en œuvre [Amalric et al. 2011]. La mise en place de ces dernières a d’ailleurs souvent été encouragée par l’optimisation des compétences environnementales telles que la gestion des déchets ménagers ou l’alimentation en eau potable qui a donné lieu à la création de syndicats intercommunaux à vocation uniques ou multiples (SIVU et SIVOM). La loi sur l’eau de 1992 a, elle, encouragé d’autres regroupements intercommunaux en instaurant une gestion déconcentrée de l’eau à l’échelle des bassins hydrographiques à travers les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) aujourd’hui portés par des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ou encore des syndicats de rivière. Enfin, la Loi Chevènement (1999) a renforcé les regroupements intercommunaux en instituant le rôle des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) mieux connus sous le nom de communautés de communes, d’agglomération ou communautés urbaines. Seulement, ces différents découpages coïncident rarement : les communes se trouvent écartelées entre plusieurs structures de gestion. En outre, la création de ces nouvelles structures tend à extraire l’environnement des instances de concertation classiques (collectivités locales), et crée indirectement des thématiques orphelines (comme le paysage) ou seulement partiellement abordée (la biodiversité) pour lesquelles aucune structure de ce type n’existe. Au final, les réflexions sont menées dans des commissions parallèles sur des thématiques qui sont pourtant très souvent étroitement liées plutôt qu’au sein d’une structure de décision commune. La concertation entre acteurs locaux, élus, techniciens et chargés de mission n’est donc pas favorisée et les interactions restent trop rares entre les différentes politiques sectorielles comme en témoigne par exemple les politiques de restauration écologique des cours d’eau [Germaine & Barraud 2013].

2.2 … mais aussi une intégration croissante de l’environnement dans les projets de territoire

9Des outils récents facilitent néanmoins la mise en cohérence des actions en faveur de l’environnement et leur adoption à l’échelle locale. C’est le cas des Agendas 21 locaux dans lesquels l’ensemble des initiatives prises pour répondre aux principes issus de la Conférence internationale de Rio de 1992 est formalisé [Emelianoff 2005]. Les territoires ordinaires semblent bien s’être emparés de la question environnementale, en même temps que des principes de développement durable, puisque près d’un millier de collectivités était engagé en juin 2012 dans la rédaction d’une stratégie et d’un plan d’actions programmées dans le cadre d’Agenda 21.

10Le succès de l’intercommunalité favorise par ailleurs la mise en œuvre de programmes d’actions ambitieux en matière d’environnement. L’exemple des Pays montre que la coordination de tels projets est conditionnée par l’existence de volontés politiques fortes et d’une réelle appropriation locale des enjeux [Talbot 2006]. Le Pays du Bessin au Virois fournit un exemple de politique environnementale intégrée à travers son projet de territoire dont une grande partie repose sur la valorisation de la filière bois-énergie. Situé dans la partie occidentale du Calvados, ce territoire qui regroupe 138 000 habitants répartis sur 13 communautés de communes (2 069 km2), est rural et caractérisé par un paysage de bocage. De 2007 à 2013, c’est dans le cadre d’un programme LEADER (Liaison Entre Actions de Développement de l’Economie Rurale) « Faire des ressources locales un moteur pour notre développement » bénéficiant d’une aide du Fonds européen pour le développement rural (FEADER) que les ressources, notamment environnementales (bois, produits agricoles, paysage, patrimoine), ont été valorisées : recyclage des déchets en bio‑ressources et production d’énergie en particulier. Ces dernières sont soutenues par un Pôle d’Excellence Rural créé en parallèle. L’objectif est à terme de développer une filière complète bois-énergie à l’échelle du Pays afin de créer de l’emploi en lien avec le monde agricole et forestier, mais aussi de maintenir le bocage (mise en valeur des paysages, pérennisation des haies). Enfin, cette initiative est encadrée par un plan Climat plus général engagé en 2008.

11Le Pays du Bessin au Virois montre l’adoption par les élus et acteurs locaux d’un ensemble d’enjeux écologiques (énergie, paysage, biodiversité, climat, …) de manière globale et la construction d’une réponse adaptée et territorialisée intégrée à un projet de territoire permettant de dépasser le strict cadre de la protection du patrimoine naturel [Theys 2002]. Outre le rôle moteur des acteurs locaux, l’existence d’une structure intercommunale d’ampleur, capable de mobiliser des ressources financières et des moyens techniques et d’animation, est un facteur clef de la réussite de telles initiatives. La création des Schémas de cohérence territoriale (SCoT), qui ont vocation à mettre en cohérence, à l’échelle d’un groupement de communes, plusieurs politiques sectorielles notamment en matière d’urbanisme, d’habitat, de déplacements, peut constituer une avancée dans ce sens [Desjardins & Leroux 2007]. On peut en effet y voir l’émergence d’une structure de référence garantissant à la fois une meilleure prise en compte des politiques environnementales mais aussi une plus grande cohésion des politiques sectorielles entre elles à l’échelle d’un territoire. Dans le cas de la région Basse-Normandie, les processus de mise en œuvre de ces nouveaux documents d’urbanisme ne sont toutefois pas suffisamment avancés pour mesurer leur intérêt pour une meilleure prise en compte des problématiques environnementales dans les territoires ordinaires.

3. Émergence d’espaces à vocation environnementale au sein des territoires ordinaires : les vallées

12Dans les différents programmes d’aides comme dans les mesures sectorielles, une surreprésentation de certains motifs tels que les haies, les vergers, les zones humides ou les bois peut facilement être constatée. Considérés comme emblématiques, on cherche à les conserver à tout prix même s’ils sont déconnectés des systèmes productifs actuels, car ils permettent de se démarquer d’autres territoires et sont considérés comme identitaires. Il s’agit par ailleurs le plus souvent de motifs dont l’écologie a mis en avant les fonctions écologiques légitimant leur conservation voire leur restauration. À une autre échelle, on assiste au même phénomène puisque l’attention des gestionnaires et des élus tend à se concentrer sur certains espaces : dans le nord-ouest de la France, ce sont les vallées qui, au sein de territoires ordinaires marqués par la prédominance de la grande culture et des pressions urbaines, suscitent le plus d’intérêt [Montembault 2002, Davodeau 2004, Germaine 2012].

3.1 De nouvelles fonctions pour les zones inondables : les parcs périurbains récréatifs et écologiques

13C’est en contexte urbain que ce phénomène est le plus évident. Les villes de Lisieux, Caen, Argentan, Saint-Lô ou Bayeux ont depuis plusieurs années mis en œuvre des programmes de réhabilitation des bords de cours d’eau qui ont été plus généralement l’occasion de valoriser les quartiers voisins [Germaine 2009]. Ces fonds de vallées étaient jusque dans les années 1980/90 délaissés et peu fréquentés. Lieux privilégiés d’implantation des industries [Guillerme 1983], ces espaces renferment des friches industrielles (Vire, Lisieux) qui motivent des projets de renouvellement urbain. C’est ainsi que Caen qui se vivait comme une ville dans la Plaine tend de plus en plus à se présenter comme un port maritime, comme le choix du nom de la communauté d’agglomération « Caen la Mer » l’illustre, même si les activités portuaires ont largement décliné. Le projet de renouvellement urbain de la presqu’île et des rives de l’Orne actuellement en cours s’inscrit dans un mouvement plus général de mise en valeur des fronts d’eau dans les villes partout en Europe [Dournel & Sajaloli 2012].

14Plus récemment, des projets de valorisation des fonds de vallées sont apparus dans les espaces périurbains. Il s’agit de mettre en valeur des fonds de vallées agricoles abandonnés du fait de l’intrusion de l’urbain dans l’espace agricole et de leur caractère inondable. L’agglomération caennaise en fournit un bon exemple puisque deux des quatre parcs périurbains créés en 2004, les plus vastes et les plus fréquentés, correspondent à des vallées : les berges de l’Orne et de l’Odon (600 ha composés de terres arables cultivées en maïs, de prairies et de peupleraies) et la vallée du Dan (pentes boisées, prairies humides et pâtures). Ces espaces ont été classés dans le Schéma directeur d’aménagement et d’urbanisme dès 1994 en raison de leur intérêt paysager et agricole, puis intégrés à la politique des espaces naturels sensibles (ENS) menée par le Conseil Général du Calvados 10 ans plus tard. Ils ont ensuite été valorisés afin d’offrir des espaces de détente et de « nature » aux citadins et périurbains. En complément de travaux visant à protéger la ville des crues, plusieurs aménagements ont été réalisés (sentiers piéton et cycliste, passerelles et platelages, panneaux de sensibilisation) afin de rendre accessible le cœur des zones humides y compris en hiver (Fig. 2). Ce chantier a donné de nouvelles fonctions à ces espaces : ce sont pour les élus des « poumons verts », des « espaces de respiration ». L’enjeu est aujourd’hui de pérenniser ces aménagements en s’affranchissant du coût d’entretien (50 000 €/an), auquel s’ajoute l’effort d’acquisition foncière, via le soutien d’une agriculture périurbaine et de filières courtes type maraichage.

Figure 2 Le parc des berges de l’Orne et de l’Odon (Calvados)

Figure 2 – Le parc des berges de l’Orne et de l’Odon (Calvados)

15La municipalité d’Argentan (Orne) a mené un chantier similaire avec le parc « Au fil de l’Orne ». Le projet se compose de plusieurs opérations qui lient valorisation piscicole, entretien du cours d’eau et aménagement urbain. À la suite de premiers travaux de valorisation de la rivière en ville, un chantier a été réalisé courant 2008 afin de mettre en valeur les prairies de fond de vallée situées en amont de la ville. Achetées par la municipalité, ces prairies classées en Sites d’Intérêt Communautaire et abandonnées depuis plusieurs années, ont été aménagées par la Fédération de pêche de l’Orne. Les fossés comblés et recouverts par la végétation et les bras sans eau ont été restaurés pour réhabiliter une zone de frayères. Le site est inondé chaque année et la reconnexion entre le fossé et la rivière doit favoriser la reproduction des brochets. En parallèle, les prairies, dont une partie seulement était encore pâturée, ont été nettoyées. Un pâturage extensif géré par le Conservatoire des espaces naturels devrait être mis en place et la mairie pratiquera une fauche tardive chaque année pour entretenir le site. Il s’agit également pour la ville, régulièrement soumise aux inondations, de restaurer le rôle tampon de ces prairies. Enfin, un cheminement piéton a été créé autour de ces prairies, il rejoint les aménagements urbains le long d’un itinéraire modulable de 3 km accessible à tous. L’ensemble de cet espace est aujourd’hui approprié par les habitants, familles et joggeurs.

16L’ensemble de ces projets est motivé par des enjeux écologiques (maitriser les inondations, préserver la biodiversité des zones humides, restaurer les milieux aquatiques), sociaux (offrir des espaces récréatifs de nature en ville) et paysagers (revaloriser des quartiers délaissés, préserver des coupures vertes et des espaces ouverts en zone périurbaine). Une nouvelle vocation se dessine ainsi pour les vallées périurbaines. Ces dernières constituent une aubaine en termes d’aménagement du fait de la qualité et de l’attractivité des paysages qu’elles renferment et du foncier disponible qu’elles offrent pour répondre aux demandes des citadins et périurbains de disposer d’espaces aménagés voués aux loisirs de nature.

3.2 Les paysages de vallées, un levier de développement local pour les territoires ruraux ?

17Ces principes tendent à sortir de l’espace rural via l’aménagement de voies vertes parallèles au réseau hydrographique : dans la vallée de l’Orne, deux voies vertes longent la rivière et relient l’agglomération de Caen à la mer et à la Suisse Normande à l’amont (aménagement de l’ancienne voie ferrée Caen‑Flers). Rivières et vallées jouent en outre un rôle structurant dans les projets de territoire. C’est le cas de la Vire identifiée par le Pays Saint‑Lois comme un des « éléments forts de la structuration du territoire, en termes d’identité, comme en termes de potentiel à développer dans les domaines de l’environnement ou du tourisme » [Association de promotion du Pays Saint-Lois, 2003] et largement valorisée (chemin de halage, aménagement des bords de Vire à Saint‑Lô, …) ou encore de la Touques considérée comme l’épine dorsale du Pays d’Auge dans les documents d’urbanisme récents (SCoT Nord Pays d’Auge, SCoT Sud Pays d’Auge, …).

18Si les réalisations concrètes sont plus difficiles à mettre en œuvre que dans les centres urbains en particulier du fait de la non-maitrise du foncier, un intérêt pour les paysages de l’eau peut donc être observé en dehors des villes. Ainsi, le paysage des vallées s’est peu à peu révélé comme un levier de développement pour le Pays du Bessin au Virois. Évoquée précédemment, cette entité créée en 2003 (Loi Voynet) s’étire sur un périmètre imposé par le préfet de région. Contrairement à certains pays, le Pays d’Auge voisin par exemple, qui s’appuient sur des régions naturelles ou reprennent les anciennes provinces historiques, ce territoire institutionnel souffre d’un manque de cohésion. Alors que le Pays doit former un territoire de projet fondé sur une volonté locale, les élus éprouvent des difficultés à adopter ce territoire et à définir une stratégie commune. La mise en place d’un projet commun nécessite de fait que cet espace banal devienne singulier et porteur d’une identité propre [Talbot 2006]. À cette fin, les élus ont commandé une charte paysagère dont un des objectifs était « l’affirmation de l’identité du Pays du Bessin au Virois » [CAUE 14 2006]. Situé sur la bordure occidentale du département du Calvados, le Pays s’étire sur trois entités géographiques – le Bessin, le Pré‑Bocage et le Bocage Virois – que l’on peut qualifier d’ordinaires. La demande adressée au CAUE est de qualifier ces paysages et d’identifier ceux qui sont porteurs d’identité : les « paysages phares ». La question sous-jacente est opérationnelle et témoigne de la prégnance du modèle de protection des paysages exceptionnels qui contraint à une distinction des composantes ou caractéristiques dignes d’intérêt à préserver, à la différence d’autres pouvant sans dommage évoluer selon les besoins du jour [Dewarrat et al. 2003]. Elle illustre également le poids des documents d’urbanisme et du zonage puisqu’il s’agit de déterminer quels espaces protéger alors que les paysages ordinaires devraient plutôt nous interroger sur comment construire nos paysages [Dewarrat et al. 2003]. Au final, le littoral et le synclinal bocain constituent les paysages exceptionnels tandis que les vallées sont identifiées comme paysages pittoresques et s’imposent comme un thème pouvant porter un projet fédérateur pour le territoire avec la « Redécouverte du Pays au fil de l’eau » (Fig. 3).

Figure 3 La reconnaissance des vallées dans les différents documents de planification

Figure 3 – La reconnaissance des vallées dans les différents documents de planification

3.3 Des choix confortés par la politique des Trames vertes et bleues

19La redécouverte d’un certain nombre de fonctionnalités écologiques inhérentes aux vallées (zone tampon, réservoir de biodiversité, …) a également participé à l’émergence du statut particulier qui tend à leur être accordé au sein des territoires ordinaires bas-normands. La mise en place des Trames vertes et bleues suite au Grenelle de l’environnement tend tout spécialement à institutionnaliser cette place spécifique. Certains territoires, comme le SCoT Caen Métropole, ont devancé les travaux du Schéma régional de cohérence écologique (SRCE) pour mettre en exergue les vallées. Dès 2008, l’Agence d’urbanisme de Caen Métropole (AUCAME) a souhaité définir le potentiel naturel de son territoire et identifier les infrastructures écologiques importantes – l’armature verte et bleue – afin de les prendre en compte dans ses orientations. La méthode des infrastructures vertes et bleues développée par la DIREN Rhône-Alpes et éprouvée dans le cadre du SCoT Sud Loire a été reprise [DREAL Rhône‑Alpes 2007]. Basée sur l’emploi des SIG et l’écologie du paysage, cette démarche vise à délimiter à partir des données d’occupation du sol des réservoirs de biodiversité et différents continuums écologiques inféodés à des groupes d’espèces. L’AUCAME retient quatre continuums : celui du bois, des pelouses sèches, des zones agricoles extensives et des milieux humides. Comme pour les SRCE, la méthode repose sur la définition de noyaux de biodiversité (ou cœurs de nature) considérés comme les habitats privilégiés. Or, ces derniers sont assimilés aux zonages de protection existants, ce qui revient à faire abstraction de l’éventuelle imperfection ou obsolescence des données existantes [Couderchet & Amelot 2010] mais surtout à négliger le potentiel de biodiversité des espaces non protégés. La cartographie obtenue pour le territoire de Caen métropole (Fig. 3) conclut ainsi par la « faible richesse écologique d’une grande partie du territoire » alors que celle-ci n’est en fait pas évaluée : l’urbain est délaissé faute de données adaptées (faible résolution des données Corine Land Cover) et, surtout, la Plaine de Caen, qui occupe pourtant la majorité du territoire n’est pas prise en compte. Malgré l’arsenal méthodologique mis en œuvre, il y a fort à craindre que les SRCE fassent de la même façon ressortir les mêmes cartes d’intérêt en pointant les zones déjà protégées. L’intérêt reste focalisé sur le littoral, les zones humides, les forêts et les vallées au détriment des espaces plus banals du point de vue écologique tels que les espaces urbanisés ou de l’agriculture intensive systématiquement négligés. Du point de vue opérationnel et politique, il est évidemment plus simple de conclure à la protection de zones déjà protégées que d’identifier l’intérêt de zones urbanisables…

20Bien qu’antérieurs à la politique des Trames vertes et bleues, les différents SCoT observés présentent tous des documents cartographiques qui préfigurent la prise en compte des continuités écologiques : tous mettent en exergue les espaces de vallées qui répondent particulièrement bien aux enjeux d’éco-mobilité (déplacements doux des hommes), d’aménités (coupures vertes) et de biodiversité (corridors écologiques). En cours de finalisation, le travail mené au niveau régional dans le cadre de l’élaboration des SRCE vient valider, voire légitimer puisqu’appuyé sur des approches scientifiques et objectives, l’intérêt pour les vallées.

3.4 L’intérêt pour les espaces qui symbolisent la « nature » ou la création d’extra‑ordinaire

21Au sein des territoires ordinaires, on assiste donc à une concentration de l’attention des gestionnaires et élus sur certains sites : les espaces de vallées en Normandie (les forêts ou les revers de cuestas ailleurs). Ces espaces restés en marge de l’agriculture intensive ou de l’urbanisation font l’objet d’une image idéalisée aussi bien du point du vue écologique (refuges de nature) que paysager (paysages traditionnels). S’ils acquièrent de nouvelles fonctions, notamment à travers l’essor des services éco-systémiques, leur maintien en l’état demande en réalité des efforts d’entretien que le déclin des activités agro-pastorales oblige à transférer aux collectivités (pratiques de jardinage). Il s’agit donc d’espaces sanctuarisés entretenus artificiellement. Les finalités qui guident ces modalités de gestion sont par ailleurs le plus souvent autant écologiques que paysagères : si Natura 2000 ou les trames vertes et bleues marquent l’entrée de la protection du patrimoine naturel dans une logique de réseau, les transferts entre les milieux (plateau et cours d’eau par exemple) restent en effet négligés. Les dimensions visuelle et esthétique semblent jouer un rôle non négligeable dans le regard porté sur ces espaces. Les efforts de gestion portent donc sur les motifs et paysages qui symbolisent la « nature » mais aussi ce qui est identifié comme faisant exception. Cela revient à distinguer de l’extra‑ordinaire au sein de l’ordinaire. Ce constat renvoie au besoin d’identifier des marqueurs territoriaux porteurs d’une identité à protéger et mettre en avant. Il témoigne de l’incapacité à prendre en charge la question environnementale et paysagère sur l’ensemble des territoires.

22On assiste donc en quelque sorte à une nouvelle hiérarchisation de l’espace. L’arsenal réglementaire en termes de gestion du patrimoine naturel propose d’un côté des politiques sectorielles concernant l’eau, le paysage, la biodiversité ou encore le climat qui s’appliquent partout avec une efficacité variable, et de l’autre des mesures de protection strictes basées sur le zonage et réservées aux espaces remarquables (Fig. 4). Les démarches comme les trames vertes et bleues s’insèrent entre deux. Ces dernières imposent aux territoires ordinaires un nouveau zonage là où il faudrait prendre en compte les territoires dans leur globalité. Cependant, les TVB comme les multiples initiatives qui se développent autour des vallées et zones humides ordinaires peuvent également se diffuser. Les vallées (plus spécialement urbaines ou périurbaines) peuvent être considérées comme des pôles privilégiés d’une prise en compte des problématiques environnementales qui débouche à moyen terme sur l’élaboration de projets plus globaux à l’échelle de territoires élargis. Les démarches spontanées telles que l’aménagement des parcs périurbains sont probablement plus propices à cette seconde tendance dans la mesure où ce sont les collectivités qui en ont l’initiative. Il semble plus urgent d’appliquer et de coordonner l’ensemble des réglementations existantes en matière d’environnement plutôt que de réinventer de nouveaux outils de protection et de nouveaux zonages. Laisser la gouvernance locale s’emparer de ces questions est aussi le moyen de voir apparaitre des modes de gestion innovants garantissant une meilleure articulation des enjeux écologiques et de développement local.

Figure 4 – Typologie des outils de gestion de l’environnement

Figure 4 – Typologie des outils de gestion de l’environnement

4. Conclusion

23L’analyse des politiques environnementales à l’œuvre en Basse-Normandie témoigne d’une concentration de l’attention des élus comme des gestionnaires sur certains espaces tels que les vallées au sein des territoires ordinaires. Cela témoigne d’une tendance à ne pas savoir gérer la nature sans recourir au zonage. Plutôt que de considérer l’ensemble des espaces porteurs de biodiversité ordinaire, une nouvelle hiérarchisation est introduite via des inventaires comme les Trames vertes et bleues : celle-ci implique une prise en charge différenciée des espaces reconnus (inscription dans les documents d’urbanisme, réglementation, chantiers d’entretien) qui les extrait finalement de l’ordinaire. Ces espaces sont alors érigés en sanctuaires sur lesquels les pratiques sont contrôlées et réglementées voire où les collectivités se substituent aux systèmes de production traditionnels pour partie révolus : ainsi les syndicats de rivière prennent en charge l’entretien des berges à la place des propriétaires riverains et certains fonds de vallées sont traités comme des espaces verts. Le caractère multifonctionnel propre aux espaces ordinaires ne subsiste que dans les usages puisqu’ils ne sont plus le produit d’activités multiples mais des espaces gérés pour leur vocation écologique et récréative par les collectivités. Surtout, l’intérêt porté à ces lieux offrant une image idéalisée de la « nature » tend, par défaut, à instaurer et légitimer une politique du laisser-aller, du laisser-faire partout ailleurs.

24Ce constat est révélateur d’un abandon d’une grande partie des espaces ordinaires, les espaces d’agriculture intensive et les espaces urbanisés et périurbains en premier lieu qui font tout particulièrement l’objet de discours stéréotypés et déqualifiant. Ainsi, l’évolution des aides en faveur de pratiques agricoles plus respectueuses de l’environnement témoigne par exemple d’un repli sur les espaces les plus riches en biodiversité : les mesures agri-environnementales sont en effet cantonnées aux sites Natura 2000, aux aires de captage d’eau potable ou aux zones sensibles à l’érosion. Cela revient à nier que les activités quotidiennes produisent de la biodiversité et se traduit par un desserrement voire un abandon de leur encadrement. L’arsenal existant est donc loin d’être mobilisé suffisamment pour répondre aux enjeux contemporains.

25Ce constat incite à poursuivre et développer des recherches afin de pallier le manque de connaissance sur les territoires ordinaires tant du point de vue de leur reconnaissance (par les habitants en particulier mais aussi agriculteurs et chasseurs par exemple, tous détenteurs de savoirs profanes sur ces milieux), de leurs trajectoires (biophysique et sociale) que de leur fonctionnement (évolution des modes de production et de la biodiversité associée). Dans ce cadre, l’entrée paysagère apparaît intéressante pour aborder la dimension sensible afin de déterminer ce qui fait la qualité des paysages (périurbains, de plaine agricole,…) et la dynamique afin d’alimenter la réflexion sur les états de référence alors qu’on assiste à une volonté de mise en patrimoine de la nature et des paysages. Le paysage constitue par ailleurs un outil possible de médiation pour prendre en compte la demande sociale conformément aux attendus de la Convention du paysage et de la Convention d’Aarhus et une piste opérationnelle qui nous semble pertinente pour répondre à l’enjeu de concilier maintien des fonctions environnementales, développement des aménités paysagères et évolution des systèmes productifs sans diviser l’espace.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 Les mesures de protection du patrimoine naturel en Basse‑Normandie
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Fichier image/jpeg, 236k
Titre Figure 2 Le parc des berges de l’Orne et de l’Odon (Calvados)
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/1929/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 348k
Titre Figure 3 La reconnaissance des vallées dans les différents documents de planification
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Fichier image/jpeg, 260k
Titre Figure 4 – Typologie des outils de gestion de l’environnement
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/1929/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 84k
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Pour citer cet article

Référence papier

Marie‑Anne Germaine, « Politiques sectorielles, sanctuarisation ou laisser-faire : quelle gestion de l’environnement dans les territoires ordinaires ? Exemples bas-normands », Bulletin de l’association de géographes français, 91-1 | 2014, 52-69.

Référence électronique

Marie‑Anne Germaine, « Politiques sectorielles, sanctuarisation ou laisser-faire : quelle gestion de l’environnement dans les territoires ordinaires ? Exemples bas-normands », Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 91-1 | 2014, mis en ligne le 22 janvier 2018, consulté le 21 février 2018. URL : http://journals.openedition.org/bagf/1929 ; DOI : 10.4000/bagf.1929

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Auteur

Marie‑Anne Germaine

Maître de Conférences en Géographie à l’Université Paris Ouest Nanterre La Défense, Laboratoire Mosaïques, UMR LAVUE 7218 CNRS, 200 av. de la République, 92001 Nanterre Cedex – Courriel : marie-anne.germaine[at]u-paris10.fr

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