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La conservation des zones maraîchères de proximité, moteur de l’émergence de politiques spécifiquement périurbaines dans la Région métropolitaine de Buenos Aires ?

The preservation of proximity gardening zones, engine of the emergence of specifically periurban policies in the Buenos Aires metropolitan region?
Julie Le Gall
p. 318-336

Résumés

Les espaces maraîchers de Buenos Aires occupent près de 13 400 hectares sur 1500 exploitations, impliquant 3 500 familles, boliviennes pour le plus grand nombre, et fournissant entre 60 et 90 % des légumes consommés par les habitants de la Métropole. L’article invite à développer un regard transversal Nords / Suds autour des questions d’agriculture urbaine et périurbaine. En effet il s’attache à montrer le passage d’un espace impensé à un espace enjeu depuis les années 2000 autour tant de la question agricole et alimentaire que de la question de l’intégration des migrants. Si les initiatives restent ténues, elles invitent à considérer le rôle du social dans l’émergence et la consolidation des espaces périurbains agricoles.

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Texte intégral

1Malgré ses 13 millions d’habitants et son étalement sur la plaine pampéenne, la Région métropolitaine de Buenos Aires (Argentine) a conservé des espaces maraîchers de proximité pour nourrir ses habitants. Localisés entre soixante et quatre‑vingt kilomètres du centre, ils s’organisent en deux grandes îles principales au Sud et au Nord, ainsi qu’en une île secondaire à l’Ouest (Carte 1) [Le Gall 2011].

Carte 1 – Les zones maraîchères de Buenos Aires

Carte 1 – Les zones maraîchères de Buenos Aires

2Occupant près de 13 400 hectares, ils se répartissent en 1 500 unités productives, impliquent 3 500 familles et fournissent, selon les saisons, de 60 à 90 % des légumes frais destinés aux habitants de la métropole [Benencia et al . 1997].

  • 1 L’agriculture urbaine commence à émerger dans certains parcs, jardins et espaces ouverts du centrev (...)

3Avec le maintien de ces zones de production maraîchère, Buenos Aires se singularise doublement d’autres métropoles des « Suds ». D’une part, elles participent au maintien d’une « ceinture verte », suivant une dynamique contraire à d’autres grandes villes latino-américaines, telles Mexico ou Sao Paulo, qui ont vu la leur se réduire, se fragmenter, voire disparaître [Banzo 1996, Musset 1999] : à Buenos Aires, le maraîchage périphérique est associé à d’autres usages agricoles (aviculture et petit élevage, exploitations laitières), floricoles (cultures de fleurs et plantes ornementales) ou récréatifs (réserves naturelles). D’autre part, les zones maraîchères de Buenos Aires affirment une production pour la ville très majoritairement périurbaine et non urbaine comme dans d’autres villes émergentes ou en développement1.

4De telles singularités pourraient amener à comparer Buenos Aires plutôt aux métropoles des Nords, où le maintien d’espaces verts périphériques recèle de multiples enjeux [Poulot & Rouyres 2000], renouvelés dans le cadre de la réflexion sur la ville durable [Emelianoff 2007]. Mais à Buenos Aires, l’existence de ces zones maraîchères ne semble correspondre à aucune politique de préservation volontaire ou d’aménagement du territoire métropolitain (à l’image de la politique européenne d’aménagement des Trames vertes et bleues). Les atouts paysager et alimentaire dont dispose Buenos Aires avec ses zones productives sont à peine relevés. Dans un pays qui a toujours privilégié l’appui technique et financier aux grandes cultures pampéennes destinées à l’exportation et fournisseuses de devises, la prise de conscience du caractère exceptionnel de l’étendue maraîchère métropolitaine est très récente. En 2008, le terme de periurbano (« périurbain ») apparaissait totalement novateur dans les milieux institutionnels et scientifiques.

5Ce numéro du Bulletin de l’Association des Géographes français donne l’occasion d’observer de près ce paradoxe d’un périurbain agricole conservé malgré lui et d’interroger les réactions qu’il suscite à un moment où de telles réserves foncières non bâties sont valorisées et recherchées pour être préservées dans d’autres contextes métropolitains. Comment et pourquoi l’agriculture maraîchère produit-elle une « découverte » du périurbain ? Dans quelle mesure ce « nouvel » objet peut-il contribuer en retour à préserver cette agriculture de proximité pour nourrir la métropole argentine et, au-delà, engager une politique régionale d’aménagement du territoire ?

  • 2 Un partido est une unité administrative plus ou moins équivalent à un département français, comme c (...)

6Ce travail s’appuie sur des relevés de terrain réalisés à partir d’une recherche doctorale depuis 2006 dans la zone Nord autour de Pilar et dans la zone Sud autour de La Plata. Ont été interrogés des producteurs et commerçants maraîchers, des acteurs institutionnels et politiques impliqués dans les domaines de l’agriculture, du développement local et du développement social à l’échelle locale des partidos et des municipios2, ainsi qu’à l’échelle nationale. L’analyse invite à développer un regard transversal Nords / Suds autour des questions d’agriculture urbaine et périurbaine, en accord avec les démarches actuelles de l’Institut national de technologie agraire (INTA) argentin : ce dernier souhaite favoriser le partage et le transfert d’expériences quel qu’en soit le contexte. Une telle approche vise aussi à encourager un traitement spécifique de l’espace périurbain des métropoles argentines.

1. Quand les géographes agricoles, l’agriculture et les agriculteurs firent découvrir le périurbain

1.1. L’espace périurbain, cet inconnu qui se découvre

7En France, après des décennies de domination de la logique urbaine dans les politiques d’aménagement, une nouvelle approche de l’espace urbain, qualitative, fait jour dans les années 1970 [Poulot & Rouyres 2003, Charvet & Poulot 2006]. Ce tournant amène les géographes à considérer ce processus d’étalement urbain sans limite aux marges des métropoles et des villes moyennes et l’espace périurbain associé comme un objet d’étude spécifique. Après l’étude de l’« urban sprawl », la prise en compte de l’objet « périurbain » témoigne d’une nouvelle appréhension des relations villes / campagnes, voire d’un penser ensemble des deux concepts [Poulot 2013], matérialisé aussi par l’apparition d’autres notions plus générales, telle celle d’espace ouvert.

8Ce type de réflexion est plus récent en Amérique latine. Au début des années 1990, Alain Collin-Delavaud [1993] souligne que « le terme « afueras » souvent évoqué pour désigner ce qui est en dehors de la ville est bien révélateur de ce manque conceptuel pour désigner ce qui est autour de la ville. » La création des aires métropolitaines dans une approche globale des agglomérations, n’y change rien, les problématiques des première, deuxième voire troisième couronnes n’étant que rarement abordées. Il faut attendre la seconde moitié des années 2000 pour que naissent des projets transversaux Nord‑Sud où les espaces périurbains métropolitains du Sud sont abordés suivant les mêmes problématiques et prismes qu’au Nord [Chaléard 2011, Rakoto Ramiarantsoa et al 2008].

9Buenos Aires n’échappe pas à la règle. Si les premières études sur l’espace périphérique « observé depuis les périphéries » remontent aux années 1980 [Gutman & Gutman 1986, Gutman et al ., 1987], Horacio Bozzano constate encore au début des années 1990 « la méconnaissance [par les acteurs publics] de l’espace périurbain » [Bozzano 1993, p. 123] et que son approche d’une réflexion spécifique à cet espace n’a guère eu d’écho [Borello 1998]. Seuls les travaux abordant les périphéries de Buenos Aires du point de vue de son espace urbain, analysé par des géographes urbains, se multiplient, [Ciccolella & Mignaqui 2009, Fritzsche & Vio 2000, Prévôt-Schapira 1994, Thuillier 2006, Vidal-Koppman 2008]. Ce n’est qu’à la fin des années 2000 avec les travaux d’Andres Barsky, « géographe des champs », qu’émerge une approche spatiale des marges métropolitaines (troisième et quatrième couronne) [Barsky & Vio 2007, Barsky 2005]. Désormais la thématique du periurbano se diffuse et s’impose dans les ateliers et débats concernant le maraîchage métropolitain.

10Étudier les espaces agricoles productifs de Buenos Aires en les qualifiant de « périurbains » relève donc d’un contexte scientifique récent, porté par des chercheurs spécialisés dans la géographie rurale et relayé ensuite par les milieux agricoles opérationnels (ingénieurs agronomes, techniciens agricoles intervenant auprès des agriculteurs).

1.2. Le périurbain, un espace maraîcher bolivien

11En amont, l’émergence de ce nouvel objet scientifique répond à une visibilité croissante des périphéries agricoles de Buenos Aires, dans un contexte de réduction de leur superficie. Depuis une vingtaine d’années, les terres maraîchères de la Région métropolitaine sont de plus en plus soumises à l’expansion démographique et à la concurrence d’autres activités depuis la ville‑centre et depuis la Pampa. En effet, les mutations politico-économiques de l’Argentine néolibérale des années 1990 ont eu des conséquences sur l’ensemble des espaces métropolitains, en particulier sur les espaces périurbains. D’un côté, la restructuration des réseaux de transport ferroviaires, routiers et autoroutiers [Bernard et al . 2005] a ouvert la voie à de multiples projets engagés par des investisseurs privés nationaux ou internationaux [Cicolella 1999] qui amènent de nouvelles populations et repoussent les activités maraîchères toujours plus loin (Carte 1) : en témoignent le bourgeonnement de complexes résidentiels fermés, de centres commerciaux, de parcs technologiques et de centres d’affaires en deuxième et troisième couronnes. D’un autre côté, les cours élevés du soja depuis 2006 conduisent certains producteurs à louer leurs terres à des entreprises dédiées à cette culture d’exportation, plutôt qu’à des maraîchers. Sous ces différentes pressions, les zones productives de la « ceinture maraîchère » décrite et étudiée il y a dix ans [Benencia 1997a] se sont concentrées et les exploitations s’inscrivent aujourd’hui entre les mailles du tissu urbain et périurbain.

  • 3 Trois processus de croissance se combinent à Pilar : l’urbanisation à partir du centre-ville de la (...)

12Cette situation résulte d’un laisser-faire prolongé et de l’absence d’une politique d’aménagement régional, mais dont les conséquences diffèrent d’un endroit à l’autre des périphéries en fonction de l’exposition et de la résistance aux pressions des exploitations, ainsi que des politiques locales susceptibles de les préserver. Ainsi, les exploitations de la deuxième couronne sont majoritairement devenues des interstices, quand il ne s’agit pas de résidus. De même, la compression des creux de la métropole apparaît plus nette dans le cas d’exploitations de petite taille, n’ayant pas les moyens de s’intensifier. En outre, il existe une différence entre la zone Sud, autour de ville de La Plata, et la zone Nord, autour de Pilar et Escobar [Le Gall & García 2009]. Au Sud, une ordonnance municipale interdit la construction de quartiers fermés et il est plus difficile de déloger les exploitations couvertes par des serres au profit d’activités non agricoles [García 2010]. Au Nord, la disparition du foncier agricole tient à une exacerbation des transformations métropolitaines, encouragée par les pouvoirs publics et privés, avec une multiplication par 500 de la population du partido de Pilar entre 1996 et 2006 [Barsky & Vio 2007]3.

13Ces différences entre les périphéries, qui s’accentuent au cours des années 2000, montrent toute l’importance d’une action de l’autorité politique. De fait, dans un contexte global de raréfaction des terres agricoles et de crises alimentaires susceptibles d’en découler [FAO 2008], on note un début de prise de conscience à Buenos Aires : les terres de proximité pour alimenter la capitale d’ampleur inégalée sont indispensables à l’alimentation de la métropole ; le foncier périphérique non bâti de la métropole n’est pas qu’un espace à prendre mais aussi un espace à conserver. C’est désormais le périurbain maraîcher qui concentre l’attention.

14Cependant, paradoxalement, si un tiers de la superficie agricole totale disparaît entre les années 1980 et les années 2000 [Durand 1997], cette diminution ne s’accompagne pas d’une réduction significative du nombre d’agriculteurs. Au contraire, de nouveaux agriculteurs s’y installent et participent de sa mise en lumière. En Argentine, l’activité maraîchère est une affaire de migrants : après les Italiens (milieu du xixe), les Portugais et les Japonais (années 1930 et post-deuxième Guerre mondiale), les Boliviens ont investi la production pour la ville à partir des années 1970. Arrivés directement de Bolivie ou indirectement depuis les provinces argentines du Nord‑Ouest et de l’Ouest où ils participaient aux récoltes saisonnières, ils débutent comme ouvriers agricoles puis métayers au compte de leurs prédécesseurs, avant de devenir eux-mêmes producteurs, locataires des terres qu’ils exploitent. Certains gravissent plus haut cette « échelle bolivienne » [Benencia 1994, García 2010] en endossant le costume supplémentaire de commerçants grossistes. Plusieurs vagues d’arrivée se succèdent ainsi jusqu’aux années 2000, à la faveur de différentes crises économiques et sociales qui ont lieu en Bolivie, en Argentine et/ou plus spécifiquement dans l’activité maraîchère [Cortès 2000, Le Gall 2011]. Aujourd’hui, 42 % des exploitants sont des Boliviens [Ministerio de Asuntos Agrarios et al., 2006], auxquels s’ajoutent leurs descendants nés en Argentine et recensés comme argentins. Au total, les personnes d’origine bolivienne sont majoritaires dans la production maraîchère, en particulier dans les exploitations familiales de petites dimensions (moins de 3 ha dans la zone Sud, moins de 10 ha dans la zone Nord), mais aussi dans la commercialisation grossiste et détaillante. Ce changement d’origine ne passe pas inaperçu dans un pays qui a plus souvent privilégié ses migrants européens que ses voisins latino-américains [Sassone 2002].

15Surtout, les Boliviens ne remplacent pas poste pour poste leurs prédécesseurs, mais introduisent de nouvelles pratiques qui font évoluer les configurations socio‑spatiales de l’approvisionnement en légumes frais de Buenos Aires : ils mettent en place une agriculture plus petite, plus familiale, plus intensive ; ils créent leurs propres marchés de gros au plus près des zones de production afin de contrôler la filière ; ils construisent de nouveaux échanges commerciaux au sein de la Région métropolitaine ; ils participent à la féminisation et au rajeunissement de l’activité maraîchère [Le Gall 2011]. Les migrants boliviens multiplient les interstices maraîchers, qu’il s’agisse des exploitations, des marchés ou des points de vente au détail : on assiste à un détricotage de l’ex‑ceinture maraîchère plutôt qu’à une franche disparition et l’activité économique génère plus d’emplois qu’auparavant. Ces évolutions ont des répercussions dans l’ensemble de la Région métropolitaine, jusqu’en son centre où les Boliviens sont aussi commerçants détaillants. Les transformations médiatisent les innovations de la production maraîchère et augmentent la visibilité de l’espace périurbain.

16Dévoilé en tant qu’objet scientifique, espace en voie de disparition et lieu d’innovations socio-spatiales, le périurbain émerge donc à la fin des années 2000 en Argentine grâce à sa fonction maraîchère et alimentaire. Comment les marges de la métropole, sociales et agricoles, parviennent-elles à en faire un enjeu politique central pour la Région et la Nation ?

2. La préservation du périurbain agricole, nouvel enjeu social, environnemental et politique

17À des échelles différentes, plusieurs mesures semblent indiquer que les autorités politiques et institutionnelles mettent en relation le maintien de terres maraîchères périurbaines et la présence des Boliviens. Comment les Boliviens sont-ils peu à peu identifiés comme les garants de l’approvisionnement en légumes de Buenos Aires ? Les institutions municipales réagissent de deux façons différentes à la présence des Boliviens : par le laisser-faire ou par le soutien, ce que deux exemples permettent d’illustrer.

2.1. De nouvelles centralités périurbaines boliviennes et…argentines

18À Escobar, dans la zone Nord, les premiers Boliviens sont arrivés dès le milieu des années 1970 et ont construit deux marchés de gros au milieu des années 1990 à environ 2 km du centre-ville. Si l’un des marchés appartient à un propriétaire privé, l’autre, au nom de la Collectivité bolivienne, se rapproche d’une coopérative. Au moment de leur construction, la zone était encore dédiée aux cultures maraîchères. Les producteurs qui s’y réunissaient le dimanche pour jouer au football cultivèrent peu à peu le projet d’acheter un terrain pour leurs activités culturelles et commerciales, témoin de leur progression dans le secteur maraîcher et de leur souhait de contrôler davantage le maillon commercial de la filière. Aujourd’hui, les marchés sont constitués de deux halles chacun avec de grands parkings ; la Collectivité a édifié un centre sportif et culturel, six terrains de football et un centre commercial dit « bolishopping » ; les espaces productifs ont été convertis en une zone résidentielle équipée en commerces et services de proximité. L’espace maraîcher productif s’est transformé ici en une nouvelle centralité périurbaine et les zones de culture restantes ont été intensifiées grâce à la mise en place de serres. La municipalité, après avoir tenté de faire fermer le marché en 2006 en invoquant des règles d’hygiène mal tenues, a finalement décidé de laisser faire. Ce nouveau quartier est en fait une chance pour la municipalité : il participe à la renommée et à l’attractivité d’Escobar à l’échelle régionale, pour les personnes d’origine bolivienne et de plus en plus, pour les Argentins.

19À Pilar, toujours dans la zone Nord, les premiers Boliviens sont arrivés un peu plus tard et au début des années 2000, certains, influencés par le succès du projet d’Escobar, formulent le souhait d’établir une coopérative commerciale. En 2005, grâce au soutien du Sous‑Secrétaire à l’environnement, la municipalité accorde un terrain anciennement agricole très proche du centre-ville aux Boliviens constitués en association. Partant de petites bicoques de bois, une halle est finalement construite (2007), consolidée (2008), fermée (2009) et se double d’un bâtiment administratif et de sanitaires. Le nouveau marché de gros sert aussi de salle des fêtes pour célébrer les moments-clés de la communauté (fête nationale…), les mariages, les anniversaires et un terrain de football y est accolé. La parcelle agricole s’est donc là aussi transformée en une nouvelle centralité commerciale maraîchère bolivienne. Des initiatives similaires se lisent dans d’autres municipalités, comme Moreno ou Morón. Dans tous les cas, elles sont impulsées par des acteurs politiques proches de la communauté bolivienne locale, soucieux du développement social de leur territoire, sensibles aux questions agricoles et influents dans leur sphère municipale.

20Au premier abord, ces deux exemples pourraient laisser croire que les municipalités, par leurs actions respectives, encouragent la disparition des terres agricoles. Mais en acceptant ou en soutenant les associations de Boliviens, elles contribuent à donner aux producteurs l’opportunité d’être aussi commerçants grossistes et d’améliorer directement leur marge financière. La création de marchés de gros permet de pérenniser l’activité productive périurbaine grâce à la création de débouchés commerciaux pour les agriculteurs.

2.2. Des actions pour une « formalisation » des petites exploitations maraîchères boliviennes

21Les projets établis à l’échelle des municipalités entrent en résonance avec un ensemble de préoccupations exprimées au sein des institutions agricoles envers la production familiale. La relation du gouvernement argentin aux « petits producteurs » et à la « petite agriculture » a toujours été ambigüe, du fait de la domination des grandes cultures dans le pays. Mais si le rôle de la petite agriculture familiale est mal connu [Dirección De Desarrollo Agropecuario et Proinder 2006], il n’est pour autant inconnu et plusieurs actions témoignent du lien en train de s’établir entre petite production familiale et production périurbaine et, au-delà, avec les Boliviens.

22La petite agriculture familiale en Argentine est encouragée depuis plus de vingt ans à travers le programme PROHUERTA, qui favorise l’implantation de potagers familiaux destinés à l’autoconsommation, notamment dans les milieux défavorisés. Ce programme, géré par l’Institut national des technologies agraires (INTA) en association avec le Ministère du développement social [Cittadini 2009], a participé au développement de l’agriculture urbaine, notamment au sein des villas (bidonvilles). Son succès souligne le rôle social de l’agriculture et son importance pour l’alimentation urbaine. Or, de plus en plus, les semences sont distribuées au sein des périphéries : les techniciens de Luján (quatrième couronne) font ainsi leurs tournées auprès des populations les plus vulnérables de Pilar, dont des migrants d’origine bolivienne qui habitent en zone urbaine ou rurale. Ils encouragent ainsi le développement d’une production familiale périurbaine.

23D’autres propositions émergent en ce sens mais avec un but plus large que l’autoconsommation. Depuis 2006, le programme dit « changement rural » (cambio rural), mis en place par l’INTA d’abord pour soutenir les petits producteurs céréaliers de la Pampa, a été transposé de façon inédite aux petits producteurs périurbains [Barsky 2010]. Il finance pendant trois ans la venue hebdomadaire d’un technicien sur l’exploitation, afin d’instruire le producteur sur les plans sanitaire et financier. Ce programme a permis d’en initier un autre mené par l’organisme étatique de contrôle sanitaire (SENASA), centré sur les « bonnes pratiques agricoles » (buenas prácticas agrícolas) et qui vise à former et sensibiliser les producteurs à une conduite raisonnée de leur exploitation afin de mieux protéger la terre, le producteur et sa famille (usage correct des engrais, isolement des lieux de vie, mise sous clé des engrais…). Ces programmes cherchent tous deux à « formaliser » le plus grand nombre d’exploitations. Dédiés aux « petits producteurs », ils sont donc mis en place avec et pour les Boliviens : ils témoignent du caractère incontournable de ces nouveaux acteurs pour la consolidation et les futures orientations des exploitations périurbaines.

24Partant d’un soutien très technique, ces différents programmes institutionnels affirment l’importance d’un accompagnement spécifique à la production urbaine et périurbaine. C’est en s’attachant à la situation individuelle des producteurs qu’ils cherchent à garantir la durabilité économique et environnementale des exploitations et, au-delà, à agir sur le maintien de la ressource agricole.

2.3. Vers une reconnaissance politique officielle

25Ces préoccupations sont relayées à l’échelle de la Nation avec une perspective à plus long terme. On retient plusieurs moments-clés qui concernent aussi bien l’agriculture périurbaine que les migrants boliviens.

  • 4 Cette agence, dite INTA AMBA (comme “Aire métropolitaine de Buenos Aires”) ou INTA Periurbano, est (...)

26Le 23 avril 2008, la Présidente Cristina Fernandez de Kirchner fait une proposition résolument tournée vers les producteurs de la métropole. Devant une assemblée composée de différents acteurs de l’activité maraîchère, dont des producteurs boliviens, elle annonce la signature d’une convention avec huit municipalités du Nord et de l’Ouest de Buenos Aires. 20 millions de pesos seront accordés pour le développement des cultures périurbaines sous serre [Barsky 2010] : il incombera à chaque municipalité de gérer cette subvention de la façon la plus adéquate ; les techniciens du programme « changement rural » sont chargés de décider avec les producteurs de l’utilisation des subventions étatiques. Ce discours, qui reconnaît le rôle des producteurs dans l’alimentation des populations urbaines, marque un pas inédit de la Nation en faveur d’une agriculture de proximité destinée à nourrir la métropole. Le gouvernement fédéral prend acte de l’existence de l’espace périurbain, de la nécessité d’y agir de façon spécifique et d’en préserver la diversité des usages, parmi lesquels, la production pour la ville. La création en 2009 d’une agence régionale de l’INTA dite « périurbaine », originale à Buenos Aires4, vient entériner cette nouvelle tendance. Dans le même temps, des campagnes publicitaires du type « Cinq fruits et légumes par jour » sollicitées par les ministères de la santé et de l’agriculture, sensibilisent les habitants de Buenos Aires à une plus grande consommation de produits frais maraîchers.

  • 5 Originaires d’Uruguay, du Brésil, du Paraguay, de Bolivie et du Chili (les deux communautés les plu (...)
  • 6 Signé en juillet 2004, en vigueur depuis avril 2006, ce programme donne la possibilité aux étranger (...)

27La présence des Boliviens à l’allocution présidentielle marque aussi la reconnaissance des migrants limitrophes5 dans un pays plus attentif jusqu’alors aux migrants d’origine européenne. De fait, depuis les années 2000, la politique migratoire argentine a pris un tournant nouveau après vingt ans de pratiques territoriales de fermeture : la loi Giustiniani (2004), nouvelle loi cadre de politique migratoire, et le programme national dit « Patria Grande » (Grande Patrie)6 favorisent la régularisation des migrants illégaux et encouragent donc leur installation en Argentine. Concrètement, les pratiques décentralisées de cette régularisation facilitent l’accès des Boliviens des périphéries de Buenos Aires aux papiers, sans qu’ils aient à se rendre au centre‑ville et à perdre plusieurs journées de travail dans des démarches administratives. En parallèle, le gouvernement met en place des actions ponctuelles pour limiter la discrimination dont sont victimes les migrants limitrophes. Ainsi les Boliviens bénéficient d’un moment politique plus favorable à leur installation et à leurs circulations en Argentine et, par conséquent, dans l’activité maraîchère. Le début des années 2010 constitue un moment‑clé pour l’agriculture périurbaine, car il donne des cadres institutionnels pour pérenniser une vague de transformations issues d’en bas.

28À toutes les échelles et dans les sphères décisionnelles, « périurbain » rime avec « Boliviens ». Cet espace est devenu une priorité politique qui témoigne d’une rencontre entre des initiatives locales de plus en plus visibles et un changement de perspective des gouvernements envers l’agriculture et l’alimentation. Ce tournant s’effectue sur fond de reconnaissance du rôle des Boliviens dans le maintien des espaces agricoles destinés à nourrir Buenos Aires. Aussi, à Buenos Aires, la préservation des terres maraîchères périurbaines est-elle présentée, selon les cas, suivant un volet agricole, alimentaire et, plus fréquemment, social, en association avec une réflexion nouvelle sur la métropole souhaitée pour le futur. Les nouvelles orientations pour l’espace périurbain suffisent-elles à garantir la production pour la ville ?

3. Des projets aux réalisations : le périurbain, espace toujours à prendre ?

29Le soutien politique et institutionnel apporté à l’agriculture maraîchère de Buenos Aires amène un certain nombre de réalisations concrètes. Au vu du caractère récent des mesures établies, il est difficile de tirer des résultats définitifs des processus en cours, mais on peut néanmoins dresser un premier bilan, afin de comprendre la portée de la nouvelle renommée du périurbain.

3.1. L’activité maraîchère : un moment dans le parcours des Boliviens ?

30En premier lieu, dans la mesure où la production familiale pour la ville est entre les mains des personnes d’origine bolivienne, il convient d’interroger leur degré d’installation. Les Boliviens restent-ils à Buenos Aires et dans l’activité maraîchère ?

31À l’échelle des municipalités, leur présence suscite des réactions contrastées chez les autres producteurs, les autres commerçants, les voisins. Si certains restent indifférents à leur égard ou les acceptent dans la mesure où « personne d’autre n’est là pour reprendre l’activité », d’autres font preuve de sexisme, de racisme et de violence : le rôle croissant des femmes est critiqué, des propos discriminants associent la couleur de peau des Boliviens à leur odeur, à la saleté de leur foyer [Pizzaro 2009], et des agressions à main armée, des meurtres sont commis au sein des exploitations, afin de voler les économies rarement placées à la banque. Mais le degré de ces réactions fluctue au fil du temps et du climat économique. Si les propos racistes sont très fréquents dans les années 1980 [Benencia 1994], ils tendent à s’atténuer au fur et à mesure de l’installation des Boliviens et du retrait des anciens producteurs : ce sont en effet des partenaires sur lesquels les acteurs du monde maraîcher doivent s’appuyer. A l’inverse, les vagues de violence augmentent quand l’insécurité économique s’accroît, après 2001 et vers 2008 : les Boliviens, en faisant le choix d’investir leurs revenus dans des camions, semblent afficher des signes extérieurs de richesse jalousés dans les périphéries les plus pauvres. Dans un tel climat, plusieurs producteurs abandonnent l’activité maraîchère. Après avoir été agressés ou volés, ils repartent de zéro dans une toute autre activité (la construction immobilière, par exemple).

32De plus, l’accès des producteurs au foncier reste très difficile, d’autant que les Boliviens se trouvent souvent dans une situation d’informalité bancaire qui les empêche d’accéder aux crédits. Même en restant locataires, les exploitants se heurtent à une augmentation des loyers et des coûts fixes (intrants, notamment). Avec la fin de la parité entre le peso et le dollar (effective dans les années 1990) et l’inflation, il n’apparaît plus aussi rentable qu’auparavant de travailler seulement dans la production. En ce sens, les enfants des primo-arrivants se destinent de plus en plus à la commercialisation grossiste, notamment dans la zone Nord. Les emplacements des marchés sont de moins en moins tenus par des producteurs-commerçants au profit de commerçants seuls, ce qui témoigne d’un abandon progressif de l’activité productive. Ainsi, au-delà d’Escobar, un propriétaire disposait en 2012 de 25 ha de terres qu’il souhaitait louer à des producteurs maraîchers plutôt qu’à une entreprise spécialisée dans le soja ; malgré les prix de location attractifs qu’il pratiquait, il n’a trouvé aucun producteur disposé à s’installer.

33Si les Boliviens et leurs descendants semblent rester à Buenos Aires, on ne peut pas garantir qu’ils s’installent dans la production maraîchère. Comme leurs prédécesseurs italiens, japonais et portugais, les descendants des primo-arrivants s’attachent à diversifier leurs activités ou à chercher d’autres portes de sortie au vu de la pénibilité du travail et des maigres revenus afférents. La proximité du marché de l’emploi de la plus grande métropole d’Argentine est évidemment un atout en ce sens. Ces processus semblent mettre en péril le périurbain agricole et le premier maillon de approvisionnement de Buenos Aires. Comment la montée des mesures propres au périurbain permet-elle d’entériner cette tendance ?

3.2. Une ambition gouvernementale insuffisante ou mal ciblée…

  • 7 Si la subvention globale semble importante, elle reste insuffisante lorsque l’on ramène la somme à (...)

34Les propositions élaborées par l’État ou les institutions agricoles cachent plusieurs réalités. Concrètement, la subvention du gouvernement a été employée à deux fins principales : une amélioration des cultures et des mesures socio‑environnementales. Dans la production, les agriculteurs ont émis majoritairement le souhait de l’utiliser pour la mise en place de serres et de cultures plus intensives, au regard de meilleurs résultats dans la zone Sud. Certaines municipalités ont ainsi choisi de construire une serre « école », car le dispositif reste accessible financièrement avec la somme impartie, tout en permettant aux producteurs de se former aux exigences de cette nouvelle technologie7. Dans le même ordre d’idée, la subvention est aussi utilisée pour des ateliers de formation à la culture de la fraise : en effet, cette culture caractéristique de la zone Nord est rentable, mais elle demande un minimum d’investissement financier et de maîtrise technique (culture sur plastique noir, irrigation et traitement phytosanitaire au goutte à goutte).

35Par ailleurs, dans le cadre des programmes Cambio rural et Buenas prácticas agrícolas, les techniciens et les municipalités encouragent les producteurs à utiliser la subvention à des fins de protection de leur exploitation et d’une amélioration de la qualité des productions. Trois mesures phares sont privilégiées : la construction d’un abri en dur avec une porte fermée à clé pour éloigner les engrais toxiques de la portée des enfants, l’édification de bassins en dur dédies au lavage des légumes avant leur commercialisation à un lieu unique, ainsi que la formation à une meilleure utilisation des intrants (dosage, précautions d’emploi, gestion des déchets). Elle répondent au constat de mauvaises manipulations des produits phytosanitaires ayant entraîné des accidents auprès des enfants, des problèmes récurrents de santé chez les adultes et des relevés excessivement hauts en produits toxiques lors du contrôle des aliments, susceptibles de mettre en danger la santé des consommateurs.

36Ces mesures, tout en démontrant des avancées, présentent toutefois trois limites principales. Tout d’abord, si le modèle de production sous serre a fonctionné et fonctionne à La Plata, sa généralisation [Benencia 1997] peut entraîner une surproduction au détriment des producteurs, qui verront les prix de vente chuter au point de devoir jeter la majorité de leur production. À l’image de ce que propose le Secrétaire à l’environnement de la municipalité de Pilar en 2010, l’intensification de la production peut être utilisée à des fins spécifiques, tel le développement de cultures présentant un avantage comparatif et ouvrant aux producteurs de nouveaux débouchés. En ce sens, une réflexion conjointe à la production, la commercialisation et la consommation devrait s’ouvrir pour partir des débouchés plutôt que des productions possibles. Ensuite, les mesures prises au sujet des intrants reviennent rarement sur l’usage même de ces intrants et concernent davantage leurs effets sur les personnes que sur les ressources. Or, les quantités d’engrais déversées apparaissent nocives pour le producteur et le consommateur, autant que pour la terre et l’eau. Le bromure de méthylène, par exemple, continue d’être employé pour traiter les plants de tomates, alors qu’il est interdit dans la majorité des pays du monde du fait de sa dangerosité. La volonté de reproduire le modèle de production sous serre de La Plata démontre un manque de recul sur la durabilité environnementale des pratiques maraîchères actuelles, malgré les propositions du programme Buenas Prácticas Agrícolas. Enfin, la somme totale des subventions allouées, rapportée à chaque municipalité et chaque producteur, est en fait minime. Cette critique est revenue systématiquement dans la bouche des maraîchers, qui ont finalement eu l’impression d’un effet d’annonce politique non ou mal concrétisé sur le terrain.

37Au final, il existe un décalage important entre les objectifs annoncés et affichés et les avancées concrètes obtenues. Le souhait d’améliorer la production périurbaine ne fait pas de doute, mais aux yeux des producteurs et des techniciens, les propositions faites n’apparaissent pas toujours les plus adéquates ni les plus ambitieuses.

3.3. … mais qui participe de l’affirmation d’un projet périurbain

38Cependant, au-delà du visible, du matériel et des plaintes des producteurs ou des techniciens face au peu de moyens pour sécuriser la production périurbaine, d’autres signaux indiquent que le tournant périurbain est bien engagé.

39Le programme Cambio Rural et l’octroi de la subvention municipale ont poussé les producteurs, d’une part, à discuter entre eux de leurs difficultés et de leurs besoins et, d’autre part, à les communiquer aux techniciens et aux autorités locales. Ce dialogue a permis de fédérer davantage les producteurs entre eux et de rencontrer leurs interlocuteurs potentiels à l’échelle locale. Les petits groupes associés à Cambio Rural, les méthodes employées pour les formations et les discussions autour de l’octroi de la subvention ont ainsi relevé trois priorités pour les producteurs : les difficultés d’accès au foncier, l’impasse des débouchés commerciaux et l’absence de régularisation des prix aux producteurs… bien éloignées des choix officiels, à l’image de la prévention environnementale. Au final, l’absence spontanée de construction en dur sur les exploitations des Boliviens, pour leur logement ou les abris phytosanitaires, tient surtout au fait qu’ils ne sont que locataires, délogeables en fin de contrat annuel ou biannuel. De même, si la qualité des légumes permet d’obtenir de meilleurs revenus, les producteurs peuvent rester dans l’activité productive. C’est le cas dans la zone Sud, où l’abandon de l’activité productive n’est pas aussi criante qu’au Nord, car le caractère intensif de la production et les pressions moindres sur la terre semblent permettre aux producteurs de se maintenir voire d’accueillir de nouvelles installations.

40Même si la subvention gouvernementale accordée semble un échec en regard des réalisations concrètes [Barsky 2010], le dialogue instauré permet donc de faire émerger les préoccupations majeures des producteurs, de les sensibiliser à des pratiques environnementales plus durables, de faire prendre conscience du poids des Boliviens au sein du périurbain et de leur caractère incontournable. La mise en lumière des producteurs périurbains à travers cette subvention et d’autres mesures locales participe à leur donner un nouveau rôle qui augmente leur estime d’eux-mêmes. Ces deux derniers points autorisent les Boliviens à exprimer à voix haute leur vision de l’espace périurbain de Buenos Aires et à formuler de nouveaux projets plus en adéquation avec leurs besoins, relayés au niveau des autorités locales. Dans certaines municipalités, les producteurs ne se démobilisent donc pas après 2010 et la fin de la subvention. C’est ainsi qu’à Pilar, deux initiatives émergent. Pour augmenter les revenus de la production, il est proposé de créer des circuits courts auprès de populations des quartiers fermés capables de payer plus cher leurs légumes et d’autoriser les particuliers à venir acheter au détail ou au semi‑gros leurs légumes sur les marchés de gros. Pour sécuriser l’accès au foncier, il est surtout envisagé de créer un parc agricole sur le modèle du parc industriel existant ou du modèle du parc agricole de Barcelone. En achetant une réserve foncière dédiée à l’activité maraîchère, la municipalité gèlerait les terres agricoles tout en permettant aux producteurs de devenir propriétaires d’un ou deux hectares sur le long terme. Enfin, pour réguler le prix de vente des légumes, le gouvernement national crée un marché de gros dans la municipalité de José C. Paz où les prix sont garantis aux producteurs et aux consommateurs. En agissant sur les deux bouts de la filière, le gouvernement souhaite à la fois encourager la production et augmenter les débouchés. L’installation de plusieurs producteurs dans ce nouveau marché de gros démontre le succès de cette mesure.

41Finalement, la découverte du périurbain conduit à des mesures symboliques qui marquent néanmoins un point de non‑retour au sein de certains espaces périurbains. Le dialogue entre les différents acteurs fait naître localement des territoires de projet portés par des producteurs encore discriminés quelques années auparavant et moteurs dans la construction de la future métropole.

Conclusion : le dialogue pour maintenir le périurbain agricole

42Comparé à d’autres cas d’études, la Région métropolitaine de Buenos Aires représente le degré zéro de l’avancée en matière de politiques agricoles périurbaines. Mais les avancées identifiées marquent un tournant à l’échelle de l’Argentine et de la Région métropolitaine.

43Depuis l’en-bas, l’insertion des migrants boliviens constitue le changement social majeur de l’activité maraîchère durant les trente dernières années : ils provoquent une mutation des réseaux d’approvisionnement métropolitains, au sens d’altération génétique. Les espaces maraîchers ne se maintiennent donc pas à l’identique, mais ils se renouvellent sous l’influence des nouveaux acteurs. Depuis l’en-haut, les acteurs institutionnels (politiques et « techniques ») locaux et régionaux reconnaissent le rôle des nouveaux acteurs, entérinent les transformations qu’ils provoquent et permettent leur réplication accélérée au sein de leurs territoires d’action et à l’échelle de la région. Aussi, les éléments nécessaires au maintien des espaces agricoles périurbains de Buenos Aires ne seraient ni les nouveaux acteurs, ni les acteurs institutionnels, mais les deux pris ensemble, dans leurs relations mutuelles, leurs façons respectives de concevoir l’espace régional et leurs possibilités de dialoguer autour d’un projet pour la métropole. Les transformations impulsées d’en bas ne comptent pas à long terme sans les lois qui les ratifient, sans une gouvernance capable d’asseoir les nouvelles dynamiques. Or, si l’agriculture pratiquée est très critiquable sur le plan environnemental, son rôle social, familial, est enfin reconnu, comme en attestent les attentions portées aux petits producteurs et l’écoute nouvelle proposée aux migrants boliviens et à leurs descendants. De même, alors qu’il n’existe aucune instance politique régionale, l’agriculture périurbaine est pionnière en la matière avec la création de la nouvelle agence de l’INTA et de ses antennes locales. Plus que toute autre mesure, ces territoires de projet semblent garantir la production pour la ville et le maintien des espaces de proximité.

44Le cas de Buenos Aires invite à considérer le rôle du social dans l’émergence et la consolidation des espaces périurbains agricoles. Dans les mesures prises en leur faveur, le maintien de la ressource foncière est presque moins évoqué par les institutionnels que les objectifs sociaux envers des populations en situation de vulnérabilité. L’agence de l’INTA peut-elle participer à l’élaboration d’un plan d’aménagement régional fondé sur un zonage des différents usages des sols ? L’importance des espaces ouverts à Buenos Aires invite à étendre les initiatives envers l’activité maraîchère et les territoires de projet qui en sont nées à d’autres activités des périphéries métropolitaines.

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Notes

1 L’agriculture urbaine commence à émerger dans certains parcs, jardins et espaces ouverts du centreville, à l’initiative de citadins cherchant à améliorer la qualité de leur alimentation tout en se rapprochant de la « nature » en ville. Ces pratiques sont à mettre en relation avec celles des catégories sociales supérieures observables dans les villes des pays du Nord, mais elles ne suffisent pas à alimenter le plus grand nombre.

2 Un partido est une unité administrative plus ou moins équivalent à un département français, comme ceux de la Petite couronne ; il est composé de plusieurs localités appelés municipios. La Région métropolitaine de Buenos Aires regroupe 41 partidos répartis sur quatre couronnes métropolitaines.

3 Trois processus de croissance se combinent à Pilar : l’urbanisation à partir du centre-ville de la municipalité de Pilar (croissance compacte et continue), le prolongement de la croissance tentaculaire métropolitaine depuis la deuxième couronne et une urbanisation au coup par coup, par mitage de grandes portions d’espace rural, au gré de la construction de lotissements privés fermés (barrios cerrados et country club) [Thuillier, 2006]. Au sein de cet espace se rencontrent deux dynamiques selon la coprésence de deux populations de niveaux sociaux distincts : un urbanisme planifié par des promoteurs immobiliers en accord avec la municipalité, qui s’adresse à des populations aisées ; un urbanisme spontané qui émane des populations pauvres, consolidé et relié aux principaux réseaux (eau, électricité) au coup par coup selon le bon vouloir des pouvoirs municipaux.

4 Cette agence, dite INTA AMBA (comme “Aire métropolitaine de Buenos Aires”) ou INTA Periurbano, est subdivisée en trois agences au Nord, à l’Ouest et au Sud de la Région métropolitaine.

5 Originaires d’Uruguay, du Brésil, du Paraguay, de Bolivie et du Chili (les deux communautés les plus représentées étant les Paraguayens et les Boliviens).

6 Signé en juillet 2004, en vigueur depuis avril 2006, ce programme donne la possibilité aux étrangers sans papiers issus du Mercosur (tant ceux de Etats membres que des Etats associés) de régulariser leur situation juridique avec obtention d’un permis de séjour provisoire (« permiso de residencia precaria »), et, après étude de leur dossier, d’un permis de séjour de deux ans. La Direction Nationale des Migrations, rattachée au Ministère de l’Intérieur, est chargée de ce processus de régularisation. Avec la loi Giustiniani et le programme « Patria Grande », les étrangers ont accès au travail, à une protection légale et sociale, au système de santé publique et à la scolarité publique pour leurs enfants.

7 Si la subvention globale semble importante, elle reste insuffisante lorsque l’on ramène la somme à chaque producteur et l’utilisation des serres demande une certaine expérience en la matière, dont ne disposent pas les producteurs du Nord.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 – Les zones maraîchères de Buenos Aires
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/2230/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 529k
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Pour citer cet article

Référence papier

Julie Le Gall, « La conservation des zones maraîchères de proximité, moteur de l’émergence de politiques spécifiquement périurbaines dans la Région métropolitaine de Buenos Aires ? », Bulletin de l’association de géographes français, 90-3 | 2013, 318-336.

Référence électronique

Julie Le Gall, « La conservation des zones maraîchères de proximité, moteur de l’émergence de politiques spécifiquement périurbaines dans la Région métropolitaine de Buenos Aires ? », Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 90-3 | 2013, mis en ligne le 22 janvier 2018, consulté le 19 février 2018. URL : http://journals.openedition.org/bagf/2230 ; DOI : 10.4000/bagf.2230

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Auteur

Julie Le Gall

Maître de conférences en géographie, ENS de Lyon, Université de Lyon, UMR 5600 Environnement Ville Société – Equipe biogéophile – Courriel : julie.legall[at]ens-lyon.fr

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Droits d’auteur

Bulletin de l’association de géographes français

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