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L’agriculture et le projet urbain : exemples d’aménagements fonciers en Plaine de Versailles

Agriculture and urban project: examples of land development in Plaine de Versailles
Claire Aragau
p. 356-374

Résumés

Depuis les années 1990, Agriculture et Ville ont vu leurs rapports se renouveler, passant de logiques d’affrontement à des logiques d’articulation. Cette évolution se lit notamment dans certaines opérations d’aménagement, à l’image du remembrement, devenu aménagement foncier et qui participe aujourd’hui de l’intégration d’un foncier agricole réévalué dans le projet urbain. Au-delà d’une simple ré-attribution de parcelles, ces opérations montrent un renouvellement des outils et des procédures mais surtout l’affirmation d’initiatives locales, venant aussi bien de la profession agricole que des élus, qui s’accordent sur une valorisation nouvelle de la place de l’agriculture dans la fabrication de la ville.
Les exemples d’aménagement foncier dans plusieurs plaines céréalières des Yvelines aux portes de Paris, témoignent de l’adaptation permanente des modèles au gré des processus de gouvernance locale. Ils interrogent en outre la place de la grande culture dans les équilibres métropolitains, les cultures maraîchères étant souvent conçues comme le vecteur majeur dans le renouvellement des rapports ville-campagne.

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Texte intégral

1Dans les années 1990, « agriculture et projet urbain » sonnent comme une antithèse si bien qu’il est bien difficile d’envisager entre ces deux réalités un quelconque lien autre que celui d’une véritable concurrence. L’agriculture se trouve dans une position défensive face à la ville qui se développe à ses dépens ; combien d’ouvrages et d’articles insistent alors sur les contraintes auxquelles font face les activités agricoles et la fatalité d’un grignotage des terres accable la profession sans que de véritables scénarios ne soient présentés pour inverser, du moins contrer la tendance [Brunet & Charvet 1994]. Pourtant ces années voient aussi renaître les campagnes : le besoin de ruralité pousse les urbains à quitter les villes denses [Hervieu & Viard 2001], besoin recouvrant certes des réalités économiques mais qui ne peut être dissocié aussi de la demande d’une certaine qualité de vie avec une recherche d’espaces non bâtis et de campagne [Kayser 2004] La ville, dans ses formes de développement et dans son fonctionnement, est-elle encore supportable ou soutenable [Bonin et al. 2006] ? Si ces espaces ouverts que plébiscitent les ex-citadins ne sont pas qu’agricoles, mais aussi forestiers ou des zones humides, un grand nombre d’entre eux sont le support d’une activité nourricière. La question alimentaire, qui mêle qualité des aliments et bilan carbone, intervient dans le débat actuel en faveur du maintien ou de la mise en place d’une agriculture de proximité, capable de nourrir la ville [Aubry et al. 2010]. Dans cette nouvelle logique des années 2000, le rapport agriculture et ville est réinterrogé [Charvet & Poulot 2006, Poulot 2008a, Aragau & Poulot 2012] ; l’une et l’autre ont peut-être à trouver des opportunités dans leur développement réciproque [Peltier 2010].

2De nouvelles questions se posent : l’agriculture a-t-elle tout à craindre de l’extension urbaine ? L’étalement urbain est-il forcément réalisé au détriment de l’agriculture ? La diminution de la SAU (Surface Agricole Utile) est réelle mais comment envisager un partage raisonnable du foncier ?

  • 1 Le terme de « remembrement », bien qu’abandonné depuis la loi de 2005, est volontairement employé d (...)

3L’article propose, à partir d’une procédure classique, le remembrement appelé désormais « aménagement foncier »1 de poser la question de l’agriculture dans la ville. La réflexion prend appui sur le cas de la plaine de Neauphle, principalement vouée à la céréaliculture, située à 35km en moyenne de Paris, dans le prolongement de la plaine de Versailles.

Figure 1 – Le périurbain francilien

Figure 1 – Le périurbain francilien

4La taille des exploitations y oscille entre 36 et 220 ha avec une moyenne de 150 ha. Cette plaine subit des pressions urbaines fortes puisqu’elle se situe en limite de pôle urbain, soit à la limite de l’unité urbaine de Paris au sens de l’INSEE. Cernée par des processus de périurbanisations déjà anciens [Berger, 2004], elle est aujourd’hui au cœur de logiques de densification du front urbain visant à limiter l’étalement. La plaine cristallise de gros enjeux d’aménagements routiers participant des opérations de contournement de l’agglomération centrale par le biais de rocades mais aussi d’opérations diverses de constructions qui fragilisent le parcellaire agricole. Ainsi la plaine de Neauphle est traversée en son sein par une nationale transformée depuis 30 ans, et par aménagements successifs, en voie express au caractère quasi autoroutier [Aragau, 2007]. Cet aménagement lui vaut un important remembrement achevé en 1995 et fait l’objet régulièrement de débats, voire de polémiques, au sujet d’un aménagement cette fois méridien d’une départementale, empruntant la vallée de la Mauldre pour relier l’A13 au Nord à la RN 10 puis l’A10 au Sud. Cet axe de la Mauldre correspond au premier front de périurbanisation des années 1970 qui s’est poursuivi à l’Ouest, par-delà la plaine cultivée et en direction de l’Eure‑et‑Loir.

Figure 2 – Un espace agricole sous pression urbaine

Figure 2 – Un espace agricole sous pression urbaine

5Ce hiatus dans l’étalement urbain apparaît nettement sur les photographies aériennes (fig.2) et se présente comme une poche de respiration perpétuellement menacée.

1. Projet d’infrastructure, projet urbain : instrumenter l’urbain au profit de l’agriculture

1.1. La maîtrise de l’aménagement foncier

1.1.1. Du remembrement à la loi de 2005 sur l’aménagement foncier

6Le remembrement a été pendant des années associé à une étape technique et sectorielle, dans un processus d’aménagement concernant avant tout le milieu agricole. Trop rarement considéré comme faisant partie intégrante d’une opération d’aménagement plus globale, communale voire intercommunale, ce manque de perspective territoriale lui a valu une réputation contestable d’autant que, notamment sur les franges urbaines, sa mise en œuvre a encore accentué un manque de cohésion ville‑campagne [Marochini 1999, Renard 2005].

  • 2 Au 1er janvier 2010, les DDAF (Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt) et les DDE (...)

7Cette opération faisait pourtant intervenir différents acteurs de la scène locale, agriculteurs (propriétaires et exploitants), élus et institutionnels, la SAFER (Société d’Aménagement Foncier et d’Établissement Rural) mais aussi l’ex‑ DDAF2 et un représentant des services fiscaux (cadastre) réunis au sein de la Commission Intercommunale d’Aménagement Foncier (CIAF) prenant les décisions finales en présence d’un juge d’instance, président de la commission. Cette rencontre d’acteurs, au-delà de son aspect formel, devait aboutir à un dialogue et au mieux à une vision partagée. La loi de 2005, qui transforme le remembrement en aménagement foncier, prend acte des difficultés d’application, voire des échecs, mais confirme la procédure en la modifiant [Philippe & Polombo 2009]. La simplification de la procédure, la suppression de la commission nationale d’aménagement foncier au profit de la seule commission intercommunale, mais aussi la décentralisation de l’opération, autrefois sous l’autorité du préfet et aujourd’hui déléguée au département, sont autant de mesures renforçant la responsabilité des acteurs locaux dans la mise en œuvre des politiques publiques. La nécessité de dépasser la vision sectorielle de l’opération de remembrement se lit également dans la nouvelle loi qui élargit les motifs susceptibles de justifier la constitution d’une réserve foncière à l’occasion d’une opération d’aménagement foncier : peuvent désormais être intégrés dans des réserves foncières les terrains nécessaires à l’exécution ultérieure « de projets communaux ou intercommunaux d’équipement, d’aménagement, de protection et de gestion de l’environnement et des paysages ou de prévention des risques naturels » [art. L. 123-27 du Code rural].

8Si la loi existe, elle ne peut toutefois suppléer au manque de culture de la négociation et de prise de conscience des acteurs fabriquant les territoires ; elle est un soutien, un vecteur de changement des pratiques appelant à de nouvelles pratiques. Elle prend notamment appui sur des besoins et plus encore sur des réalisations qui ne demandent qu’à être généralisées. Dans le cas de la plaine de Neauphle, le processus est antérieur à 2005 mais témoigne de ce que des acteurs avisés peuvent obtenir et construire. Bien que souvent subi, le remembrement est parfois habilement mené et celui opéré sur les terres agricoles des communes de Jouars‑Pontchartrain, Le Tremblay‑sur‑Mauldre, Neauphle‑le‑Vieux, Mareil‑le‑Guyon, Bazoches‑sur‑Guyonne, Méré et Galluis par extension, est un exemple de large concertation et de grande mobilisation de la profession agricole.

1.1.2. Indemnisation et emprise : le poids des acteurs agricoles

9Ceux qui apparaissent comme les plus fortement mobilisés à l’annonce de la Déclaration d’Utilité Publique de la déviation de Jouars-Pontchartrain (1992) sont les agriculteurs. Plusieurs facteurs interviennent.

10Le premier est la forte valeur agronomique des terres de cette plaine ; l’urgence est de préserver ce foncier de qualité qui ne peut être retrouvé ailleurs, notamment plus à l’Ouest vers l’Houdanais.

  • 3 Selon les endroits du périmètre, deux voire quatre remembrements (1945, 1960, 1970, 1986) avaient é (...)

11Le second facteur, associé au premier, est lié à l’histoire. Plusieurs opérations de remembrement ont déjà été conduites à cet endroit et les expériences transmises au fil des années ; les îlots de cultures exploités sont déjà en moyenne de plusieurs dizaines d’hectares et leur nombre ne sera guère modifié à l’issue de l’opération (115 avant le remembrement et 114 ensuite, soit une réduction de 0,8 %)3 ce qui montre que le secteur était déjà bien structuré.

  • 4 L’article L.123-24 du code rural indique en effet les conditions nécessaires à la réalisation du re (...)

12Un troisième facteur, pas moins liés aux précédents, est le poids du syndicalisme agricole dans cette région de grandes cultures, particulièrement actif dans l’information auprès des exploitants préalablement à la DUP (Déclaration d’Utilité Publique) puis dans le cadre de la procédure de remembrement. Les questions d’indemnisation sont essentielles, notamment le payeur : ainsi si la Déclaration d’Utilité Publique ne porte pas la mention d’obligation faite au maître de l’ouvrage de participer financièrement à l’indemnisation des victimes de l’emprise, le remembrement proposé aux agriculteurs ne peut être mis à la charge financière du maître de l’ouvrage. C’est donc à cette étape que l’information et la capacité d’anticipation sont importantes pour faire basculer le processus ; dans le cas présent, la mobilisation en amont a été telle que la réclamation est d’emblée inscrite dans la DUP et le remembrement mis à la charge du maître d’ouvrage4. Si cette information préalable à la procédure est le fruit d’une communication syndicale, elle ne peut être dissociée des partenariats engagés avec la SAFER.

  • 5 Le remembrement peut être réalisé, selon les circonstances, avec inclusion ou exclusion de l’empris (...)

13La présence de la SAFER dans la commission mixte apporte une vision élargie du territoire qui prend en considération la perturbation que peut avoir le passage de l’infrastructure routière au-delà du périmètre d’intervention ; elle offre un changement d’échelle dans le regard porté à l’aménagement foncier. Cette perturbation foncière recouvre une réalité spatiale par les phénomènes de perte et de coupures qu’elle engendre mais également une réalité financière puisque le risque est toujours la spéculation et la flambée des prix du foncier agricole (à la location et à l’achat) lorsque les agriculteurs lésés se retrouvent à chercher des terres dans un même secteur [Brossard et al. 2007]. La SAFER, par sa connaissance des mutations et du profil des exploitants agricoles, peut intervenir pour minimiser les risques et faire en sorte que l’agriculture puisse tirer parti du projet urbain lui-même : l’outil le plus efficace est d’aller faire une opération avec inclusion de l’emprise pour garantir au maximum la stabilité du foncier5. C’est bien le mode retenu dans le cas de la plaine de Neauphle, grâce au rachat par la SAFER d’une ferme à Mareil‑le‑Guyon dont le propriétaire avait cessé l’activité agricole : la superficie des terrains achetés correspondait à l’emprise de la route (infrastructure et modelés paysagers) si bien qu’aucun autre prélèvement n’a été mené. La DDT, ex‑ DDE, a acheté les terrains nécessaires au passage de la voie routière directement à la SAFER, à la clôture du remembrement. Quant aux exploitants, ils n’ont subi aucune perte foncière puisque les terres de la ferme de Mareil‑le‑Guyon, intégrées au périmètre de remembrement, leur ont été redistribuées.

1.1.3. De la bonne délimitation du « périmètre pertubé » pour une rationalisation maximale du parcellaire agricole

  • 6 Les efforts de simplification accomplis par le législateur sont sensibles, par exemple en ce qui co (...)

14À cette première phase d’information succède une période de négociation et de concertation pour acter le périmètre définitif puis effectuer le classement des terres afin de les répartir de façon la plus équitable qui soit. La CIAF examine les réclamations reçues lors de l’enquête, statue sur celles-ci et approuve le périmètre définitif6. Il représente en général 20 à 25 fois l’emprise de l’infrastructure mais ce n’est pas une règle absolue ; il est surtout défini en fonction des perturbations subies par les exploitations liées à l’effet de coupure (l’éloignement du corps de ferme, la suppression d’accès aux parcelles) mais aussi en fonction de la localisation du stock de la SAFER qu’il faut amener sur l’emprise routière. Dans la plaine de Neauphle, 182 propriétaires et 39 exploitants sont concernés ; le périmètre perturbé, comme il se nomme, couvre 1 737ha 22a 97ca (fig.3).

Figure 3 – Périmètre de remembrement dans la plaine de Neauphle

Figure 3 – Périmètre de remembrement dans la plaine de Neauphle

15Des négociations âpres sont engagées avec des propriétaires situés sur les marges externes du périmètre et qui veulent y être inclus afin de bénéficier des travaux connexes comme l’amélioration du drainage avec installations de nouvelles buses : seule la CIAF décide de l’opportunité d’étendre le périmètre. Celle-ci peut également proposer une liste de travaux connexes à réaliser (remise en état des haies, replantation de linéaires…). Les négociations, pour définir les préjudices relevant directement de la voie routière, sont sévères car les exploitants tentent d’obtenir le maximum du maître d’ouvrage ; ils restent la clé de voûte de la rationalisation du parcellaire agricole. Les pourparlers se poursuivent au sujet du classement des terres qui se fait en fonction de la nature physique du terrain, des spéculations possibles (pommes de terre, blé, maïs…), des rendements de ces spéculations. Cette phase vise à satisfaire au mieux les attentes pour éviter les conflits qui risqueraient de compromettre le bon déroulement des travaux.

16En somme il s’agit dans ce remembrement de réduire l’effet de coupure engendré par la nouvelle RN12. Les exploitants, dont les revenus ont baissé avec la réforme de la PAC (1992), cherchent à limiter leurs charges de structure (le foncier, salaire du ou des salariés) et leurs charges proportionnelles (matériel, carburant, produits phytosanitaires…). Les temps de parcours, réduits au minimum, limitent les dépenses de gasoil, l’usure des pneumatiques et le temps « improductif » du salarié ou de l’exploitant. Le regroupement parcellaire en îlots de culture permet de rentabiliser au mieux le gabarit spécifique du matériel agricole ; déjà bien constitué ici, la recherche prioritaire est l’économie d’espace. Le projet de remembrement doit parfaitement correspondre aux besoins de la RN12 sans que la DDT n’ait de terrains supplémentaires risquant de fabriquer de la friche ou du délaissé.

1.2. Au-delà du remembrement agricole : la maîtrise du front urbain par les élus

17Cet exemple illustre combien l’inscription des élus dans un réseau d’acteurs est un facteur déterminant dans leur capacité à maîtriser les équilibres fonciers du territoire communal, même intercommunal. Souvent liée à une histoire personnelle, elle tend progressivement à être formalisée dans les procédures.

1.2.1. Vers une meilleure connaissance des mécanismes du marché foncier

  • 7 Ce droit de préemption est l’outil de la SAFER depuis leur création dans les années soixante : il p (...)
  • 8 La préemption est désormais liée à l’usage du bien qui est au départ agricole.
  • 9 Le partenariat SAFER/ Agence des Espaces Verts, agence de la Région Île-de-France en charge des esp (...)

18La CIAF, qui préside à l’aménagement foncier, acte cette mise en réseau qui peut exister de manière moins formelle ou plus partielle en dehors de cette opération. Il en est ainsi des partenariats SAFER/collectivités qui prennent la forme de conventions de surveillance foncière. Par ce document contractuel mentionnée dans les documents d’urbanisme de la commune (PLU), la SAFER s’engage à informer en temps réel les collectivités de toutes les transactions dont elle est saisie et en retour ces dernières doivent se porter acquéreur des parcelles qui n’ont pas trouvé pas preneur (agriculteur, investisseur agricole, organisme de protection de l’environnement) après préemption7 par ladite SAFER pour un projet compatible avec la vocation agricole ou environnementale du bien considéré [Boinon 2011]. Le rachat du foncier par la commune, au prix fixé par la SAFER, représente un coût qui dissuade encore certaines d’entre elles de passer cette convention. Depuis 2004, La SAFER peut préempter sur tout le territoire et non plus uniquement sur ce qu’étaient les zones NC et ND des POS8 ; elle intervient ainsi jusque dans le tissu urbain au moment par exemple de la vente d’un corps de ferme en zone U et AU. La SAFER interfère alors dans le champ de l’urbain, sur la pertinence ou non de maintenir en certains lieux un bâtiment à vocation agricole pouvant être par ailleurs réhabilité en petits collectifs. Cet élargissement de ces zones d’intervention, ainsi que leur inscription dans le PLU des communes qui ont conventionné, confèrent à l’activité agricole une nouvelle place dans le projet d’aménagement territorial9.

19De surcroît, la signature de cette convention SAFER permet aux communes d’accéder à la base vigifoncier couvrant désormais la quasi-totalité des régions. Cette base de données recense les transactions des terres agricoles, permet de connaître les projets de vente, renseigne sur les secteurs du territoire soumis à des perturbations (carte permettant de visualiser les parcelles) et devient un outil de veille foncière, notamment pour enrayer le mitage. Elle offre la possibilité de mesurer l’évolution de l’urbanisation, d’évaluer la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, de connaître les marchés fonciers, ruraux et périurbains, et leurs tendances, de visualiser les zones de pression foncière. Ces informations constituent autant de repères clés aidant à la prise de décision pour définir une politique d’aménagement.

1.2.2. Vers une responsabilité partagée de la maîtrise du front urbain entre acteurs ruraux et urbains

20La mise en réseau va plus loin et passe aujourd’hui par des partenariats autrefois peu probables entre SAFER et Établissement Public Foncier ou EPF [Balny et al. 2007]. Les SAFER, opérateurs de la régulation du foncier agricole et environnemental, et les EPF, opérateurs de l’urbain, interviennent sur des marchés de moins en moins étanches, en particulier sur les territoires périurbains. Dans un certain nombre de régions, des conventions de partenariat ont été mises en œuvre entre SAFER et EPF, portant sur trois types de dispositifs : des partenariats institutionnels (gouvernance croisée), des partenariats d’échange d’informations, de données ou d’études, ou encore des partenariats opérationnels (gestion de compensation). Ces articulations devraient conduire à des prises de responsabilité partagée dans la maîtrise du front urbain, absolument nécessaires dans le périurbain.

  • 10 La différence entre avis simple et avis conforme ne revient pas à opposer caractère facultatif et c (...)

21La surveillance, même la vigilance foncière existent depuis les années 1990 avec par exemple, en 1994, la création de l’Observatoire de la Consommation des Espaces Agricoles et Naturels (OCEAN) pour la région Ile-de-France [Charvet & Poulot 2006]. Mais l’observatoire se contente d’un regard éloigné d’une situation, enregistrant les faits et les tendances sans que l’information ne revienne forcément entre les mains des élus pour influencer leur prise de décision. Avec la constitution d’une Commission Départementale sur la Consommation des Espaces Agricoles (CDCEA) liée à la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010 (article 51), un palier a été franchi. Cette instance, interventionniste et réactive d’après ces statuts, impose le dialogue entre acteurs du territoire : représentants du département, de la chambre d’agriculture, mais aussi élus au cœur des projets urbains, propriétaires agricoles et syndicats de la profession, sans oublier des représentants d’associations agréées de protection de l’environnement. L’objectif est de les rendre responsables des arbitrages fonciers réalisés au moment d’une opération d’aménagement, cette commission ayant pour mission de donner un avis (simple10) sur divers actes et documents d’urbanisme dès lors que les projets peuvent avoir pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles.

22Le changement de la figure du remembrement qui devient un aménagement foncier évoque un glissement progressif vers une appréhension partagée des questions foncières entre la ville et la campagne. Instrumenter un objet urbain pour que des paysages agricoles s’inscrivent dans la durée c’est aussi rendre poreuses les limites entre un remembrement agricole et ce que l’on pourrait appeler un remembrement urbain. Si ce dernier existe dans certains pays comme la Suisse, la Belgique ou le Japon, certains urbanistes [Luc 2009] appellent à lui donner une réalité en France, notamment pour faciliter la réorganisation du foncier dans des perspectives de densification du bâti. On pourrait aller plus loin car il semble à même de pouvoir intervenir pour mieux tisser ensemble, dans le territoire métropolitain de demain, la trame des espaces ouverts et celle des espaces bâtis.

2. Conserver le foncier agricole : quelle place pour l’agriculture dans le projet urbain ?

2.1. Maintenir le paysage agricole

2.1.1. Un paysage agricole pour une entrée de ville : la question de l’interface ville/campagne

23La maîtrise du front urbain passe par le maintien et le renforcement du paysage agricole, support d’une activité économique, nourricière, mais aussi poche de respiration pour la ville indispensable à sa qualité environnementale. Cette entrée en paysage de l’agriculture intervient dès le début du siècle dernier, en 1906, avec la loi portant sur la protection des monuments et des sites naturels « œuvre de nature », et surtout avec le classement, contraignant ou la simple inscription en site 1930. Plus récemment la loi paysage de 1993 et celle dite loi Barnier de 1995 participent de cet engouement paysager que la Convention européenne de 2000 sur le caractère patrimonial des paysages d’Europe a rappelé [Donadieu 2002]. La plaine de Neauphle, véritable entrée verte de l’agglomération parisienne, bénéficie de cet arsenal législatif convoqué dans une situation presque d’urgence.

24La maîtrise du front urbain suppose une connaissance des outils législatifs qui encadrent le projet urbain. En premier lieu c’est la loi Barnier (loi n° 95‑101 du 2 février 1995) qui intervient comme un frein au risque de dévalorisation et de dégradation paysagère des bords de route rendant inconstructible une bande de 75 m le long de l’infrastructure. Dans le cas de la nouvelle N12, l’expérience bretonne avec son chapelet de panneaux publicitaires le long de la voie est redoutée et on envisage un classement 1930 d’autant que se multiplient les projets d’opérations routières transversales. Les engagements de l’État, à la suite de l’instruction mixte et des avis de la commission d’enquête (décision d’approbation de l’opération « déviation de Jouars-Pontchartrain + échangeur de Méré » du 9 octobre 1995) comprennent, entre autres, la protection du site remarquable de la plaine de Jouars [Aragau 2007]. Cet engagement court toujours et les associations de résidents plaident aujourd’hui pour un classement au titre de la loi paysage de 1993. Dans ce cadre, l’axe N12 devient une véritable vitrine de l’entrée en agglomération, garante, de l’interface ville/campagne dans la texture paysagère présentée. Elle offre une entrée en paysages ouest franciliens marqués par l’entrelacs de bosquets et de plaines cultivées, parcourues pas des cours d’eau (Yvelines, en celte « ioline » : abondant en eau). Ces éléments de paysage constituent des marqueurs de l’identité paysagère locale que le projet urbain a pu révéler ; ils soulignent les limites de finage tout en isolant les morphologies villageoises destinées à être densifiées.

2.1.2. Du paysage agricole comme « alibi » urbain [Poulot 2011]

  • 11 JADE est un collectif regroupant des associations de défense de l’environnement dans la région de M (...)

25Cette mise en classement, si elle correspond à un objectif collectif de préservation du foncier agricole, masque aussi des intentions différentes, et au final l’absence d’un projet commun. Cette préservation foncière offre deux angles de lecture qui pourraient être vus comme le prisme urbain d’un côté et le prisme rural de l’autre [Darly & Torre 2008]. Si les associations (en particulier JADE11) et de très nombreux élus réclament, depuis de nombreuses années, le classement de la plaine de Jouars, ce dernier ne fait toujours pas l’unanimité. Une cinquantaine d’agriculteurs se sont constitués en association de défense avec comme élément majeur de discours : « Il faut faire attention à notre message car le mot protection n’a pas la même signification pour nous les professionnels que pour les rurbains qui habitent nos villages » (déclaration de Jean-Marie Fossier, président de la Fédération des exploitants agricoles d’Ile‑de‑France). Cette mesure de classement entraîne des contraintes, notamment pour les constructions ou réfections de hangars, les plantations, les clôtures, qui seront soumises aux autorisations ministérielles. Certains agriculteurs se sentent suffisamment protégés, en raison des interventions de la SAFER, des orientations des PLU plus soucieux des espaces agricoles. Les menaces liées au passage d’une voie rapide (vallée de la Mauldre) n’inquiètent pas plus les agriculteurs qui ont appris, avec l’expérience du remembrement à Jouars-Pontchartrain, qu’ils pouvaient tirer bénéfices d’un projet urbain. En revanche certains résidents refusent cette nouvelle infrastructure : « J’habite Méré. La RN12, avec ses 40 000 véhicules/ jour environ, est source de bruit mais reste dans le domaine du supportable compte tenu de la distance avec les habitations du village. Demain on nous promet la voie nouvelle de la vallée de la Mauldre destinée, selon des documents officiels, à relier l’A13 à l’A12 prolongée, puis les autoroutes A11 et A10 via les RN10 et 191 mises à 2x2 voies. Au niveau de Méré, le tracé sera obligatoirement plus proche des habitations que celui de la RN12, ce qui entraînera des nuisances sonores supérieures. Combien de véhicules/jour ? Avec quel niveau de bruit pour les riverains ? Avec quelle pollution ? » Dans ce témoignage, le maintien de zones agricoles classées devient clairement le dernier rempart contre les nuisances urbaines.

26Le projet de classement de la plaine de Neauphle au titre de la loi 1993 est toujours d’actualité ; le périmètre n’est pas arrêté. Les grands sites classés sont une charge de gestion supplémentaire pour les services de l’État ce qui freine les mises en classement et, du côté des propriétaires fonciers, c’est la servitude la plus lourde qui puisse être imposée au titre de la protection paysagère.

2.2. Un effet de contexte : une agriculture puissante et renforcée

27Le contexte dans lequel s’inscrit la plaine de Neauphle rappelle combien le périurbain est divers et montre qu’il ne peut exister de politique unique le concernant [Bryant & Charvet 2003, Vanier et al. 2010]. Depuis les années 1960 et la L.O.F (Loi d’Orientation Foncière) les documents d’urbanisme, à commencer par les SDAU, ont cherché à contenir l’étalement urbain. Pourtant cinquante ans plus tard, les faits sont là. Si le front de périurbanisation tend à se stabiliser en se densifiant, dans les secteurs où la périurbanisation est ancienne [Berger et al. 2012], l’étalement se poursuit : en témoigne l’élargissement de certaines aires urbaines dans le dernier découpage proposé par l’INSEE en 2010. Élus et aménageurs savent combien PLU et SCOT sont volatiles, sans cesse soumis à des procédures de révision ; d’autres éléments contextuels interviennent alors pour expliquer qu’à certains endroits plus qu’à d’autres l’agriculture résiste ou se maintienne.

28Dans le cas de Neauphle la puissance économique des exploitations, renforcée par une expérience renouvelée en matière de remembrement, explique en partie la faible crainte des agriculteurs concernant le devenir du parcellaire agricole. La compacité du parcellaire, le soutien de la SAFER via les conventions de surveillance foncière sont autant d’éléments leur permettant l’économie de mesures de protection pour préserver leur outil de travail qu’est la terre. Bien sûr existe la figure du propriétaire exploitant ayant l’espoir qu’un jour une partie de ses parcelles puisse être vendue en terrains à bâtir et le classement pourrait aller à l’encontre de ses velléités. C’est en définitive une mesure contraignante pour l’activité agricole et qui ne leur semble pas tenir de l’urgence. Cette situation d’évitement signifie que l’agriculture peut composer avec la ville et pas forcément contre elle en érigeant un lourd système de défense risquant de la scléroser [Bryant 1997]. Le classement de la plaine agricole est davantage réclamé par ceux qui voient en elle le maintien d’un paysage de qualité, presque dénué de fonctions productives ou que l’on oublie de considérer. Ces divergences de vues sont révélatrices d’un manque de concertation dans le projet urbain entre résidents, actifs dans les associations de défense et premiers demandeurs de protectionnisme foncier, et agriculteurs. Ce dialogue n’est pas inexistant puisqu’il prend forme au sein des programmes agri-urbains [Poulot 2011] même s’il n’est pas toujours abouti ; la question alimentaire à travers la demande de qualité et de proximité montre qu’il est en train de se construire.

29Inscription, classement, ZAP (Zone Agricole Protégée) [Serrano & Vianey 2007] ou plus récemment PAEN (périmètre de Protection et de mise en valeur des espaces Agricoles Et Naturels périurbains) sont des procédures et des outils permettant de répondre à des situations diverses ; une panoplie régulièrement renouvelée qui redit la difficulté à transposer des modèles et rappelle la nécessité des réajustements. La taille du parcellaire agricole concernée, la plus ou moins grande solidité économique des exploitations sont autant de critères à prendre en compte pour choisir la bonne réglementation, sans oublier de considérer le degré d’intégration de la question agricole par les politiques locales.

3. Réinventer un aménagement foncier agricole périurbain

3.1. La diffusion des pratiques : du cas houdanais (1992) à l’opération de Richebourg (2012)

30Si la transposition de modèles est peu évidente, la diffusion des pratiques est réelle. Elle renvoie à l’idée d’un apprentissage progressif, d’une adaptabilité possible à des réalités locales.

31Il en est ainsi de la déviation réalisée toujours sur cet axe N12 mais à Houdan, vingt‑cinq kilomètres environ à l’ouest de Neauphle et Jouars-Pontchartrain. Cette emprise routière avait nécessité une autre opération de remembrement du parcellaire agricole ; l’opération s’est déroulée quelques années plus tôt dans des délais plus courts étant donné les litiges moins nombreux en termes de tracé et de fouilles archéologiques. Cet aménagement foncier, pourtant si proche du premier, est marqué par une moindre mobilisation ou moindre organisation de la profession agricole, sans nul doute en lien avec la qualité plutôt médiocre des terres agricoles. Le remembrement y a été réalisé avec exclusion de l’emprise donc dans des conditions considérées comme moins égalitaires et avantageuses pour les agriculteurs. Aujourd’hui, de nombreux agriculteurs de la région de Houdan se plaignent de devoir franchir la voie express pour rejoindre des parcelles éloignées ; les points de franchissement de l’axe étant réduits, la gêne est d’autant plus ressentie. Beaucoup regrettent la façon dont s’est déroulé le remembrement.

32Forts de cette expérience et informés des conditions de négociation engagées dans le cas de Neauphle – et auparavant à Houdan –, les agriculteurs concernés par la déviation de Richebourg se sont pleinement engagés dans l’opération d’aménagement foncier menée depuis 2010. Située à 5 km au nord de Houdan, cette voie de contournement doit améliorer les conditions de circulation sur la départementale, faisant office de tangente ouest francilienne entre l’A13 au Nord et la RN12 pour rejoindre l’A10 au Sud. La concertation soutenue par les nouvelles dispositions apportées par la loi de 2005 favorise les échanges entre partenaires du territoire. L’opération peut être réalisée avec inclusion de l’emprise et la réflexion sur les points de franchissement de l’axe routier a été au centre des débats. De surcroît, l’opération prévoit, conformément à la nouvelle réglementation, une réserve foncière pour un aménagement urbain d’entrée de ville : le remembrement se fait aménagement foncier dans le cadre d’une réflexion plus globale du fonctionnement territorial et de sa morphologie, allant au-delà de la seule composante sectorielle agricole.

3.2. Vers un aménagement global : l’équilibre agriculture/ZAE

33L’agriculture, intégrée au projet urbain, oriente le dessin de la ville car elle oblige à repenser les équilibres fonciers. Ces derniers doivent être évalués au regard des besoins de fonctionnement de l’agriculture mais aussi des éléments constitutifs de la ville, logement, Zones d’Activités Economiques (ZAE), infrastructures de transport, et depuis les lois Grenelle en tenant compte d’une plus juste répartition entre ces différents postes dans un objectif de durabilité. Si l’agriculture intervient pour ses multiples fonctions, les ZAE répondent à une demande économique locale dans des dimensions que peut supporter l’environnement mais aussi le paysage local, le logement dans des logiques de densification et d’économie du foncier.

  • 12 De manière plus marginale que Vélizy ou la ville nouvelle de St-Quentin-en Yvelines mais ces centra (...)

34Dans le cadre de l’élargissement du périmètre du Parc Naturel Régional de la Haute vallée de Chevreuse, plusieurs communes de la plaine de Neauphle, nouvellement intégrées, ont été identifiées pour réaliser des opérations de logement en veillant à compenser le retard pris en termes de logements sociaux. Gares [Bres & Mariolle 2009], services, commerces, et même emplois sont les éléments retenus pour justifier le choix de ces communes dans une perspective d’accueil de nouvelles populations. On mesure la difficulté de coordonner ces différents enjeux, les uns dépendant du site particulier de la plaine, les autres des éléments de situation qu’elle porte. D’un côté le projet urbain doit aller vers la préservation d’une activité agricole forte, de l’autre vers le maintien de pôles économiques au carrefour de réseaux de transport majeurs, pôles essentiels au développement économique local et qui participent aussi du redéploiement de l’emploi en grande couronne [Beaucire & Chalonge 2011]12 et partant de la durabilité des territoires périurbains de l’ouest francilien [Berger et al. 2012] .

35Ainsi les élus du territoire de la plaine de Neauphle actent dans leur PLU respectif la nécessité, pour maintenir la cohésion de la plaine agricole, de contenir le développement de leurs zones d’activité. L’ensemble des zones représente une surface de 44,5 ha avec comme objectif la réduction de l’emprise des extensions possibles ; cette réduction représente 24,5 ha par rapport aux projets initiaux limitant les projets d’extension de 15,5 ha à 19,5 ha. Outre la prise en compte du foncier agricole, c’est également la qualité paysagère et finalement la qualité de vie qui est appréhendée. Les ZAE sont des points d’ancrage de processus de déqualification des paysages périurbains. Les bâtiments entourés de zones de stockage, de clôtures diverses, de bassins de rétention grignotent progressivement la plaine, notamment aux points d’intersection entre grande ligne ferroviaire et N12, pourtant deux axes s’intégrant relativement bien, par leur linéarité dans cette grande ouverture paysagère de plaine.

Conclusion

36La question du rapport de l’agriculture à la ville pose la difficulté de la bonne articulation des outils d’aménagement, entre ceux directement issus du monde urbain et d’autres plus spécifiquement ruraux. Ce face à face réglementaire a longtemps positionné l’agriculture contre la ville. De plus en plus les projets urbains tentent d’établir une synthèse par des démarches politiques volontaires innovantes [Guiomar 2003, Poulot 2012], soutenus par une redéfinition des outils et procédures : tandis que le remembrement est retoiletté, la problématique des franges urbano‑rurales donne naissance aux PAEN.

37Au-delà de ces considérations juridiques, c’est le projet lui-même qui pérennise les équilibres fonciers. Celui-ci soulève des enjeux de gouvernance car il émane de différents acteurs entre lesquels la négociation et la concertation permettent d’établir un dialogue. Si ce dialogue a semblé un temps rompu, il se renoue aujourd’hui par des mises en réseau œuvrant en faveur d’un aménagement foncier commun. Cette mutualisation a vocation à faire entrer l’agriculture dans la ville, à lui offrir un support foncier pour envisager qu’elle la nourrisse, qu’elle revalorise ses paysages de franges, qu’elle participe de sa qualité environnementale. L’exemple des plaines céréalières de l’ouest francilien rappelle l’importance de retravailler la place de la grande culture dans les équilibres métropolitains, les cultures maraîchères occupant déjà le devant de la scène dans le renouvellement des rapports ville-campagne.

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Notes

1 Le terme de « remembrement », bien qu’abandonné depuis la loi de 2005, est volontairement employé dans l’article qui rend compte d’une évolution des pratiques à partir d’un exemple pris avant la publication de la loi.

2 Au 1er janvier 2010, les DDAF (Direction Départementale de l’Agriculture et de la Forêt) et les DDE (Direction Départementale de l’Équipement) ont fusionné avec le service environnement des préfectures pour former la DDT (Direction départementale des territoires).

3 Selon les endroits du périmètre, deux voire quatre remembrements (1945, 1960, 1970, 1986) avaient été réalisés, sachant que le département des Yvelines est remembré à 90 % de la surface agricole utile. Les exploitants avaient également su s’organiser en procédant à des échanges verbaux de culture entre collègues pour améliorer leur productivité.

4 L’article L.123-24 du code rural indique en effet les conditions nécessaires à la réalisation du remembrement : « Lorsque les expropriations en vue de la réalisation des aménagements ou ouvrages mentionnés à l’article 2 de la loi n.76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature sont susceptibles de compromettre la structure des exploitations dans une zone déterminée, l’obligation est faite au maître de l’ouvrage, dans l’acte déclaratif d’utilité publique, de remédier aux dommages causés en participant financièrement à l’exécution d’opérations d’aménagement foncier visées au 2°,5° ou 6° de l’article L.121-1 et de travaux connexes. La même obligation est faite au maître de l’ouvrage dans l’acte déclaratif d’utilité publique en cas de création de zones industrielles ou à urbaniser, ou de constitution de réserves foncières ». De cet article découle le fait que la participation financière du maître de l’ouvrage aux opérations de remembrement peut être exigée chaque fois que les travaux envisagés doivent être précédés d’une étude d’impacts.

5 Le remembrement peut être réalisé, selon les circonstances, avec inclusion ou exclusion de l’emprise de l’infrastructure :
-dans le cas de l’inclusion, tous les propriétaires sont mis sur un pied d’égalité. Le géomètre prélève à chacun un pourcentage de terres (pas plus de 1/20è de ce qu’ils possèdent dans le périmètre de remembrement), puis attribue la totalité à l’AFR (Association Foncière de Remembrement représentant l’ensemble des propriétaires). Celle-ci revend à l’État à l’issue de l’opération. Le montant de la vente est reversé par l’AFR aux propriétaires. Dans cette option, le risque est mutualisé.
-lorsqu’il y a exclusion de l’emprise, les retombées sont plus inégalitaires. La DDE procède individuellement à des expropriations et dédommagements. Ainsi il se peut qu’un même propriétaire ait un grand nombre de parcelles situées sur le tracé de l’infrastructure ; il se trouve alors plus largement pénalisé.

6 Les efforts de simplification accomplis par le législateur sont sensibles, par exemple en ce qui concerne l’approbation des terrains, alors que deux décisions distinctes étaient nécessaires sous le régime législatif antérieur.

7 Ce droit de préemption est l’outil de la SAFER depuis leur création dans les années soixante : il permet une lutte contre la spéculation et agit parallèlement en faveur de l’installation des jeunes

8 La préemption est désormais liée à l’usage du bien qui est au départ agricole.

9 Le partenariat SAFER/ Agence des Espaces Verts, agence de la Région Île-de-France en charge des espaces ouverts, ajoute une caution régionale à ces conventions avec les communes [Clavel & al. 2010].

10 La différence entre avis simple et avis conforme ne revient pas à opposer caractère facultatif et caractère obligatoire. Même s'il peut ne pas être suivi par l'autorité qui délivre l'autorisation ou le permis, l'avis simple doit être impérativement recueilli : il sert de référence en cas de recours contentieux. Cela implique qu'il ne peut pas être outrepassé à la légère.

11 JADE est un collectif regroupant des associations de défense de l’environnement dans la région de Montfort-l’Amaury dans les Yvelines. Ses statuts ont été déposés le 22 décembre 1995. L’association a été agréée en préfecture le 16 mai 2001. Ce calendrier correspond à la période de l’élaboration de la déviation de Jouars-Pontchartrain

12 De manière plus marginale que Vélizy ou la ville nouvelle de St-Quentin-en Yvelines mais ces centralités secondaires ne sont pas négligeables ni à négliger en matière de durabilité des territoires.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 – Le périurbain francilien
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/2255/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 580k
Titre Figure 2 – Un espace agricole sous pression urbaine
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/2255/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 512k
Titre Figure 3 – Périmètre de remembrement dans la plaine de Neauphle
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/2255/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 486k
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Pour citer cet article

Référence papier

Claire Aragau, « L’agriculture et le projet urbain : exemples d’aménagements fonciers en Plaine de Versailles », Bulletin de l’association de géographes français, 90-3 | 2013, 356-374.

Référence électronique

Claire Aragau, « L’agriculture et le projet urbain : exemples d’aménagements fonciers en Plaine de Versailles », Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 90-3 | 2013, mis en ligne le 22 janvier 2018, consulté le 22 février 2018. URL : http://journals.openedition.org/bagf/2255 ; DOI : 10.4000/bagf.2255

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Auteur

Claire Aragau

Maître de conférences en géographie, Université Paris Ouest Nanterre La Défense - laboratoire Mosaïques-UMR Lavue France – Courriel : claire.aragau[at]u-paris10.fr

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Droits d’auteur

Bulletin de l’association de géographes français

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