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Logiques métropolitaines et sélectivité urbaine

L’importance grandissante de Berlin en Allemagne comme conséquence de la rétraction des services publics de haut niveau

The growing importance of Berlin as a consequence of the retraction of high-level public services
Antoine Laporte
p. 62-76

Résumés

La répartition des services publics et le fonctionnement quotidien des administrations sur un territoire rencontrent des questions très pragmatiques de coût et d’efficacité. L’Allemagne, malgré une santé économique à première vue meilleure que celle de ses voisins, n’échappe pas aux discussions relatives à la réorganisation de son secteur public, avec pour conséquence une concentration de ces derniers dans quelques villes. Ces évolutions sont discutées à partir de deux exemples. Tout d’abord, la haute fonction publique de niveau national se répartit en Allemagne de manière traditionnellement polycentrique, jusqu’à la réunification et le transfert du gouvernement de Bonn à Berlin. Cependant, des signes récents montrent que des ajustements internes à cette administration vont dans le sens inverse et encouragent un renforcement du poids de Berlin dans ce domaine. Deuxièmement, dans les États fédérés, les Länder, des projets de fusion territoriale laissent augurer d’évolutions similaires avec la diminution du nombre de chefs-lieux régionaux.

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Texte intégral

Introduction

1L’Allemagne connaît des phénomènes de concentration des fonctions économiques dans les plus grandes villes et des formes de rétraction démographique dans les espaces ruraux. Au début des années 2010, les métropoles de Berlin et de Munich tout comme Stuttgart, Düsseldorf ou Francfort voient leur population augmenter à un rythme soutenu. Leipzig a, par exemple, gagné 12000 habitants entre 2013 et 2015. Ces phénomènes de métropolisation ne sont pas que démographiques mais sont accompagnés d’une spécialisation accentuée de ces villes dans le tertiaire supérieur. A l’inverse, de nombreuses régions plus isolées ont vu leur population diminuer et les conditions de vie s’y détériorer. Cette tendance a fait l’objet de travaux récents mettant en avant un processus de marginalisation d’un certain nombre de bassins, une « périphérisation » pour transcrire le terme de Peripheralisierung [Kühn 2015]. Si ces inégalités spatiales grandissantes sont loin d’être spécifiques au territoire allemand, en particulier après la crise économique de 2008, les traiter avec pour cas d’étude l’Allemagne demande de s’affranchir de la lecture classique des inégalités territoriales vues sous l’angle de la division entre ex-RDA et l’ancien périmètre de la RFA, et ce, bien que la ligne de fracture Est-Ouest reste encore très lisible en termes de chômage ou pour la production de richesse par habitant. L’étude des taux d’accroissement de la population dans les grandes villes après 2005 suggère une recomposition de la liste des agglomérations en croissance ou en déclin. Les dynamiques démographiques semblent moins que dans les années 1990 marquées par la réunification et la désindustrialisation et beaucoup plus par une croissance favorable aux plus grandes villes. La capitale, Berlin, présente des niveaux de production de richesse par habitant encore inférieurs aux métropoles les plus puissantes du pays [Parkinson, Meegan & Karecha 2015]. Cependant, la ville gagne dans les années 2010 une influence sur le pays inimaginable dix ans plus tôt. Après avoir vu sa population décliner puis stagner entre 1990 et 2005, elle montre des niveaux de croissance de l’ordre de 1,2% par an entre 2009 et 2015.

2C’est ce renforcement apparent des grandes villes et en premier lieu de la capitale que cet article aborde, par le prisme de la localisation des emplois dans la haute fonction publique, qu’elle soit nationale (ou plus précisément fédérale) ou régionale. L’Allemagne se caractérise par un système original quant à l’organisation très dispersée de son administration sur le plan géographique. Dans le domaine public comme dans de nombreux domaines comme l’université ou l’industrie de pointe, on observe dans le pays des fonctions de très haut niveau situées dans des localités petites à moyennes. Dans le cas de la haute fonction publique, il peut théoriquement tout à fait en être de même, sauf qu’à la différence d’autres secteurs, on peut faire l’hypothèse que les retombées économiques et sociales au niveau local sont faibles. A la différence d’une entreprise privée très lucrative ou de grands services publics très pourvoyeurs d’emplois comme dans les domaines de l’éducation et de la santé, ces fonctions n’ont a priori qu’un impact modeste, abondant avec mesure une économie de type résidentiel. Cependant, l’impact symbolique de la dispersion de l’administration est important car il envoie l’image inverse d’un État centralisé, considéré très négativement en Allemagne. De récents discours et quelques ajustements de l’appareil administratif allemand viennent cependant pointer du doigt les externalités négatives induites par le maintien et la marche quotidienne d’une structure polycentrique par rapport à une organisation centralisée, souvent perçue comme plus efficace et plus vertueuse sur un plan budgétaire. La remise en cause du modèle polycentrique en Allemagne et donc le renforcement mécanique des plus grands centres qui en découle, et en particulier de Berlin, sera abordée dans un premier temps à l’échelle fédérale dans l’organisation des ministères puis au niveau régional, où ont émergé des réflexions sur des fusions d’États fédérés menant là aussi à la concentration de l’administration dans quelques capitales de Länder.

1. La haute fonction publique fédérale et sa concentration sur Berlin

1.1. Une administration fédérale dispersée sur le territoire

3Il peut paraître étonnant d’aborder la répartition de la haute fonction publique sur l’échiquier d’un réseau urbain national. En effet, dans de très nombreux États, l’administration de niveau national se concentre exclusivement dans la capitale. Même des États à structure fédérale comme les États-Unis concentrent leur administration nationale dans l’agglomération de Washington de manière exclusive. Dans ce dernier cas, il n’y a aucune contradiction entre une concentration des activités sur la capitale et une « décentralisation » telle qu’on l’exprimerait en France, à savoir une délégation de compétences étendues à des États fédérés, le propre des fédérations. En Allemagne, la situation est autre. De nombreuses structures parmi les institutions publiques de niveau fédéral sont réparties dans tout le pays. Il s’agit donc là d’une particularité que l’Allemagne partage notamment avec la Suisse. Dans ce dernier pays, les principes du fédéralisme sous-tendent une capitale qui n’est qu’un nécessaire lieu de réunion et ne requièrent donc pas une présence obligatoire de l’ensemble de la haute administration dans la capitale officielle. De même, l’Union européenne (UE), même si elle ne se définit pas comme État, fonctionne avec pour principales institutions la Commission et le Parlement (principalement à Bruxelles) et des agences disséminées dans de nombreux États-membres. Il s’agit bien souvent d’institutions, qui servent de monnaie d’échange dans des négociations entre États membres et participent de l’idée que le fonctionnement de l’UE émane de l’ensemble de son territoire. L’Allemagne présente des parentés avec ce schéma bien antérieures au fonctionnement moderne de l’Union. Déjà sous l’Empire (1871-1918), la plus haute instance dans le domaine judiciaire, le Tribunal d’Empire, se trouva à Leipzig à partir de 1879 et non pas à Berlin. Le principe s’est perpétué et accentué en République Fédérale d’Allemagne après la Seconde Guerre mondiale. Le choix de Bonn comme siège de gouvernement, qui ne devait être que provisoire, s’est accompagné d’un déplacement dans un certain nombre de villes d’autorités nationales dans tout l’ancien périmètre fédéral. Par exemple, en 1950, la Cour Constitutionnelle héritière de l’ancien Tribunal d’Empire s’installe à Karlsruhe. La géographie nouvelle de la haute administration allemande devient dispersée sur les trois zones d’occupation occidentales (américaine, britannique et française) et à peu près tous les jeunes États-régionaux. Les Alliés ont joué de leur influence pour favoriser une répartition des administrations importantes dans toutes les parties du pays et non dans une seule ville, dans laquelle toutes les autorités du pays auraient été concentrées. Le mécanisme de constitution d’un système fédéral et de la construction de Länder participe de ce même mouvement. Ainsi s’est constitué un État à la fois fédéral dans le sens de l’importance constitutionnelle des États-régionaux et déconcentré parce que se sont éparpillées les fonctions administratives régaliennes.

4Cette dispersion des institutions fédérales présente une structure polycentrique mais qui ne reprend pas un modèle classique privilégiant exclusivement les villes au sommet de la hiérarchie urbaine. L’administration ouest-allemande concentre parfois plusieurs institutions dans des villes de rang secondaire. Cela vaut évidemment pour Bonn. La petite taille de la nouvelle capitale (à peine 100000 habitants vers 1950) fut alors considérée comme plus conforme à une structure de type fédéral, ce qui impliquait également la délégation d’un certain nombre de compétences dans d’autres villes. En outre, Bonn ne devait pas constituer une rivale crédible dans le cas d’une réunification [Pommerin 1989]. Les principales concurrentes de Bonn, d’ailleurs, au moment de sa désignation, n’étaient pas les plus grandes mais Francfort, Stuttgart et Kassel, respectivement aux 6, 9 et 26e rangs de population en 1950. Provisoirement, Bielefeld, Minden ou Stuttgart ont reçu des directions nationales qui ne pouvaient se reconstituer à Berlin-Ouest dès 1947. Par la suite, 30 villes vont accueillir des fonctions de niveau fédéral, plus concentrées dans la région de Francfort mais néanmoins réparties dans toutes les régions d’Allemagne de l’Ouest. A l’inverse, dans la partie orientale du pays sous occupation soviétique, le régime au pouvoir à partir de 1949 entreprend une centralisation de l’administration et de la haute fonction publique sur Berlin-Est. Dès 1952, les expériences de création d’États-fédérés, dont le découpage préfigure les nouveaux États-régionaux de 1990, sont arrêtées et contribuent à une concentration du pouvoir par l’État. Cet épisode participe après la réunification à voir dans l’application du fédéralisme à l’est de l’Allemagne un élément constitutif des principes démocratiques.

5La volonté d’installer des institutions de niveau fédéral dans toute l’Allemagne de l’Ouest correspond à une sorte d’idéal territorial. Elle est aussi inspirée par une politique d’aménagement du territoire visant à faire de ces institutions des leviers pour insuffler des emplois et donc des salaires, même modestement, dans certaines régions. Si ce n’est pas forcément le premier but, du moins est-ce un argument employé pour justifier cette politique. Sans employer l’expression d’ « économie résidentielle », Gernot Peppler évoque les sommes dépensées par le niveau fédéral pour les institutions fédérales [Peppler 1977]. En reprenant les comptes de 1975, il recense 58520 emplois publics dans l’administration fédérale dont 19099, soit environ un tiers, hors de Bonn. La même étude évalue le surcoût lié au système polycentrique de cette administration (en comptant notamment les frais de mission, les frais de poste et les télécommunications) à 20 millions d’euros environ soit 1,2 % des frais de fonctionnement. Par comparaison, la proportion des salaires dans ce budget est de 64,3%. Deuxième élément de remise en perspective, cette haute administration fédérale ne constitue qu’une part très modeste des 269 milliards d’euros de dépense publique de l’État, des Länder et des communes en 1975.

6Cette géographie de la haute fonction publique s’est perpétuée après la réunification. Ce système est même loué par plusieurs parlementaires au début des années 1990 comme une garantie de la pérennité du système fédéral, alors que la question de la localisation des institutions nationales est totalement indépendante, juridiquement, de la répartition des compétences entre la fédération et les États fédérés [Deutscher Bundestag 1991a]. Des élus évoquent également, que ce soit pour la localisation de la capitale comme des administrations en général, les retombées économiques et sociales de la présence de l’appareil d’État sur des régions moins favorisées. Ainsi, le Bundestag vote en 1992, que dans le cadre d’une politique d’aménagement et d’intégration territoriale des nouveaux États-régionaux, des institutions fédérales seront déplacées, ou ouvriront des antennes de manière à ce que la haute administration soit présente sur tout le territoire, et donc, que, symboliquement, tous les États-régionaux participent à l’activité du pays. L’une des motivations de l’époque était aussi, bien modestement, d’apporter quelques emplois sur des territoires qui avaient subi la brutale désindustrialisation de l’appareil industriel est-allemand. Ainsi, de 30 villes abritant au moins une institution fédérale en 1975, on passe à 61 dont 19 dans les nouveaux États-régionaux en 2010. Par exemple, une partie des activités de la Cour Constitutionnelle de Karlsruhe a été transférée à Leipzig. On peut toutefois douter de la portée de ces mesures, qui n’ont à l’évidence pas été négatives au niveau local sans avoir pu enrayer les difficultés économiques consécutives à la réunification.

1.2. La répartition toujours polycentrique de l’emploi fédéral ?

7Dans les mêmes années, la structure de la haute fonction publique va aussi profondément se modifier avec le transfert du gouvernement et du parlement de Bonn à Berlin. Avant 1990, si des institutions de niveau fédéral étaient hors de Bonn, la petite capitale rhénane concentrait toute l’activité ministérielle. La motion approuvée lors du vote parlementaire du 20 juin 1991 qui scella le transfert du gouvernement, stipulait que si les principaux organes de l’État devaient être transférés à Berlin, une part significative de la haute fonction publique devait rester à Bonn. Il devait s’établir entre les deux villes « une juste division du travail » [Deutscher Bundestag 1991b]. Il s’agissait autant d’une mesure censée faire rempart à une prétendue « centralisation » autour de Berlin, que d’une mesure de compensation pour la perte locale des emplois directement et indirectement aux activités d’une capitale [Djament-Tran & Laporte 2010].

8La « juste division du travail » votée comme un principe en juin 1991 s’est traduit dans des décisions plus précises prises au Bundestag en décembre stipulant que 65% des fonctionnaires ministériels devaient rester à Bonn, que la moitié des ministères devaient garder leur siège au bord du Rhin et que tous les ministères ouvriraient une antenne dans la ville n’abritant pas leur siège. Le maintien d’un service public étoffé de niveau fédéral est entériné une nouvelle fois comme un des éléments de compensation et de développement de la ville de Bonn et de sa région dans la loi Berlin/Bonn de 1994. Ainsi, 4400 emplois situés à Berlin-Ouest ont été relocalisés à Bonn contre 11400 dans l’autre sens. D’autres institutions ont été déplacées, et avec elles 2400 postes, depuis la région de Francfort vers la Rhénanie.

9A première vue, le maintien à Bonn de nombreux emplois et institutions permet de perpétuer une organisation administrative dans laquelle l’appareil d’État reprend une géographie de type polycentrique et même avant tout bipolaire. Les termes de la loi Berlin/Bonn de 1994 sont jusqu’à présent restés inchangés, et leur modification était même devenue un tabou, ardemment combattu par les élus locaux bonnois. De 1999 à 2013, date du début du troisième mandat d’Angela Merkel, le maintien de ce texte législatif a toujours été présent dans les programmes des gouvernements successifs. La législature entamée en 2013 ouvre par contre la possibilité d’une évolution de la loi, car le principe de son maintien n’a pas été clairement inscrit dans le contrat de gouvernement. Ainsi, plusieurs voix se sont élevées contre les termes de la loi Berlin/Bonn et en particulier le ministre fédéral des Finances Wolfgang Schaüble qui a déclaré fin 2014 dans une interview à la Deutsche Welle que ce texte ne valait pas « pour l’éternité ». Le ministre s’avouait ainsi partisan d’un déménagement complet des institutions fédérales sur Berlin.

10L’opposition à la loi de 1994 renvoie au surcoût entraîné par le fonctionnement d’une administration localisée dans des villes distantes de 500 kilomètres et aux conséquences à long terme des conditions de sa mise en place. Au départ, une division entre les emplois les plus politiques à Berlin et les services administratifs plus discrets à Bonn a été envisagée. Autre précaution, la part des employés partis à Berlin a été beaucoup plus importante dans les ministères régaliens (Intérieur, Finances, Affaires étrangères) que pour les portefeuilles plus en relation avec les États fédérés ou l’UE (Education, Développement, Agriculture). Pour des raisons pratiques évidentes, la direction politique des ministères se trouve toujours à Berlin de manière pérenne depuis 1999, même si l’immense majorité des employés peut se trouver dans des bureaux à Bonn. Dans le détail, la division du reste de l’organigramme quant à la localisation des employés ne répond par contre à aucune logique évidente. Dans les ministères les plus partagés, il n’y a pas de division verticale ou hiérarchique entre les deux villes avec des directions de services à Berlin et des sous-services à Bonn. Il n’y a pas plus de séparation horizontale avec une séparation entre grandes directions spécialisées. Chaque service, même s’il occupe moins de dix employés, peut être présent dans les deux villes, avec quelques situations de responsables de services à Berlin séparés de toute leur équipe travaillant à Bonn. Cela tient à des héritages et à la liberté d’installation laissée à beaucoup d’employés dont la somme des décisions individuelles a produit un système compliqué. La conséquence en est une nécessité permanente, quasi quotidienne, pour de nombreux fonctionnaires ministériels de contacts entre les deux villes. Cette synergie nécessaire ne peut se contenter de l’usage du mail mais s’accompagne de déplacements, de la mise en place de lignes téléphoniques sécurisées et d’équipements pour les vidéoconférences. Le surcoût pour l’État de la distance entre ses ministères avait été estimé sur la période 1999-2010 à environ un million d’euros par mois. Cette somme, qui peut sembler conséquente, est cependant faible au regard des estimations proposées – autour de 5 milliards d’euros – d’un déménagement complet des institutions et du personnel. D’ailleurs, les élus les plus hostiles au partage des ministères entre les deux villes insistent plus sur des questions d’efficacité que de coût [Laporte 2011].

11Cette répartition des emplois, s’ajoutant à une dispersion des administrations fédérales non ministérielles un peu partout sur le territoire est donc avant tout le résultat de décisions politiques remises en cause à une époque où pour des raisons politiques autant que budgétaires, les gouvernements cherchent la moindre économie, et en particulier dans le train de vie de l’État. En cela, la logique des discours hostiles au fonctionnement polycentrique de l’administration renvoie à des politiques bien connues de gestion des services publics, initiées par le New Public Management au Royaume-Uni dans les années 1980 et reprises un peu partout en Europe (dans le cas de la France, on peut citer Cole & Jones 2005). Le surcoût ainsi que les défauts d’efficacité que ce type de fonctionnement engendre contribuent à un glissement vers Berlin d’un certain nombre de postes, à la faveur de petites réorganisations internes ou de départs à la retraite d’un employé bonnois, de plus en plus remplacé par un employé berlinois. Ce phénomène s’appelle l’ « effet toboggan » (Rutschbahneffekt), à savoir une translation au départ douce mais irréversible des emplois, et allant en s’accélérant, d’une ville à une autre. Les élus bonnois eux-mêmes, malgré le lobbying intense dont ils font preuve au niveau de l’État, savent qu’un mouvement en sens inverse est inenvisageable. Des 65% d’emplois des ministères fédéraux résidant à Bonn en 1991, la proportion est passée à 54 puis à 45% [Wiegandt 2006, Denkler 2011]. Cette baisse insensible est perçue comme irréversible, même par les élus locaux bonnois eux-mêmes, qui tiennent fermement aux principes de la loi.

12L’idée d’une activité ministérielle intense à Bonn apparaît, quinze après le transfert de la capitale, totalement incongrue voire anachronique. Dans le même temps, en effet, Berlin a su gagner en capacité à concentrer des fonctions urbaines de premier plan, à s’attirer une image positive, voire à être considérée comme incontournable pour accomplir une carrière ambitieuse dans l’administration ou la politique. L’aménagement des immenses bâtiments des Ministères fédéraux de la Recherche et de la Formation d’une part et de l’Intérieur d’autre part à Berlin entre fin 2014 et début 2015 augure de la capacité de la nouvelle capitale à concentrer tous les emplois publics. La tendance touche-t-elle également les institutions fédérales sises dans tout le pays ? On ne compte qu’un seul exemple accréditant cet argument. En 2010, le service fédéral de renseignement, le BND (Bundesnachrichtendienst) a déménagé de Pullach, près de Munich, pour un immense bâtiment à Berlin. Si les termes d’un déménagement complet des fonctions fédérales ne sont pas encore prévus, la nouvelle capitale montre cependant qu’elle aurait la capacité à concentrer plus de fonctions de commandement.

13La concentration plus importante de la haute fonction publique est aussi perceptible avec d’autres services de haut niveau comme les consulats. La conduite d’une administration où les procédures dématérialisées se sont généralisées depuis une quinzaine d’années ainsi que la recherche, plus ou moins affichée selon les États, de réductions des coûts par des économies d’échelle et la vente d’immobilier de bureaux ont conduit à la fermeture de 27 consulats entre 2004 et 2014 en Allemagne sur les 344 que comptait le pays. La géographie des circonscriptions consulaires en a donc été mécaniquement modifiée. Et là encore, c’est en particulier Berlin qui a vu son influence augmenter par rapport à d’autres villes allemandes, moyennes ou grandes. Sa position de capitale lui donne évidemment une position dominante dans ce domaine du fait de la présence d’ambassades avec leurs divisions consulaires. Cet exemple des consulats ne peut non plus à lui seul expliquer la capacité grandissante de Berlin à avoir une position dominante dans le concert des métropoles allemandes. Il en est cependant un élément révélateur de plus.

2. Les fusions de Länder et le destin de leurs capitales

2.1. Un fédéralisme puissant mais des limites régionales en discussion

14La question du lien entre répartition des fonctions et économies budgétaires se pose également pour le niveau régional. La concentration de la haute fonction publique à Berlin au détriment d’autres villes trouve des échos dans les Länder ou des questions comparables peuvent se poser.

15Tout comme à l’échelle nationale, les États fédérés ont une capacité à répartir les services administratifs sur l’ensemble de leur territoire et non seulement dans la capitale de Land. La structure fédérale du pays conduit à une organisation des États-régionaux qui rappelle ceux d’États souverains, non seulement sur le plan juridique avec une constitution ou des capacités en matière de législation mais aussi avec une administration conséquente, sise dans des locaux à vocation symbolique sous forme de palais, et qui peut être déconcentrée. Cet échelon emploie 2,3 millions de personnes en Allemagne ce qui constitue plus de la moitié des emplois publics. Même si une part modeste seulement des fonctionnaires de ces États régionaux travaille dans l’administration centrale, il n’en reste pas moins qu’il s’agit de structure de taille conséquente. Et de même que dans le cas d’administrations nationales, elles jouissent d’un capital symbolique important. Ainsi, des Länder comme la Bavière recourent à une répartition polycentrique de son administration. L’office du Land pour la santé et la sécurité alimentaire, par exemple, a ses bureaux à Erlangen. Celui compétent pour les statistiques se partage entre la capitale Munich, et d’autre part Fürth et Schweinfurt. Le cas de la Bavière n’est pas anecdotique car plusieurs Länder optent fréquemment pour ces formes déconcentrées d’administration.

16Et tout comme au niveau fédéral, la répartition polycentrique des services est remise en question, mais d’une manière différente. Dans les États fédérés, c’est plus la pérennité des structures juxtaposées qui est posée plutôt que l’organisation d’une structure en particulier. La réforme territoriale votée en France en 2014 visant la fusion d’entités régionales n’est pas étrangère à la question des redécoupages des États-régionaux relancée en décembre 2014 après que Annegret Kramp-Karrenbauer, ministre-présidente de la Sarre, évoquait une fusion de son État avec la Rhénanie-Palatinat. Tout comme l’effet « toboggan » mesuré entre Bonn et Berlin, la fusion des États-régionaux pose la question des économies d’échelle consécutives au passage de deux systèmes administratifs en un seul, et donc en conséquence par un choix entre plusieurs capitales régionales. Du moins, c’est l’argument premier mis en avant lorsque la question est posée. Cependant, il faut préciser d’emblée que les voix qui s’expriment sur ces questions en Allemagne sont peu nombreuses. Autre élément de différenciation avec le cas français, le problème est peu abordé au niveau de l’État fédéral mais plutôt dans les régions elles-mêmes.

17Le fédéralisme allemand constitue un des piliers de l’organisation du territoire. D’après la Loi Fondamentale de 1949, l’Allemagne n’existe que par la libre association des États fédérés. C’est la raison pour laquelle l’État n’a que peu de pouvoirs sur le découpage des États-régionaux et que les initiatives dans ce domaine n’émanent que peu souvent de la part d’élus au niveau fédéral. Le poids institutionnel des États-régionaux n’a pas rendu leurs limites inchangées et non discutées. Après la Seconde Guerre mondiale, la trame des États-régionaux actuels se constitue par la combinaison d’héritages d’anciennes limites, des conditions politiques locales et des intérêts des quatre puissances occupantes. Notamment, aucun État-régional ne chevauche deux zones d’occupation, avec même parfois quelques incongruités comme l’État-régional de Brême, de taille très modeste et enclave de la zone d’occupation américaine dans la zone britannique. Ce schéma construit entre 1945 et 1950 a subi plusieurs ajustements. En premier lieu, les États-régionaux institués dans la RDA naissante ont été dissous en 1952 et remplacés par des districts (Bezirke). Les Länder reconstitués pour cette partie de l’Allemagne en 1990, en remplaçant les Bezirke, sont les héritiers de ces découpages de l’immédiat après-guerre, à quelques ajustements près, ce qui avait grandement facilité la création de ces entités. En République fédérale, le découpage régional n’a pas été figé. En 1955, les trois États qui formaient le Bade-Wurtemberg (la Bade, le Württemberg-Baden et le Württemberg-Hohenzollern) décident de fusionner après referendum. La Sarre, plus petite que les Länder environnants, quitte son statut particulier lié à une administration française en 1957 pour devenir État fédéré allemand. Enfin, en 1990, le Land de Berlin-Ouest et le territoire de la commune de Berlin-Est fusionnent de manière à former un État fédéré autonome dont les contours reprennent les limites municipales du Grand-Berlin de 1920.

18La question de la fusion des Länder a été plusieurs fois en débat au niveau national comme dans les cercles académiques. La commission présidée par le secrétaire d’État Werner Ernst de 1972 proposait déjà une refonte des régions. Cette dernière se justifierait par leur grand nombre et leurs inégalités morphologiques. Curieusement, la question de la trop faible taille de certaines entités n’est pas une nouveauté en Allemagne. L’historien Guillaume Garner rappelle que des économistes du XVIIIe siècle pointaient le manque d’efficacité d’entités territoriales trop petites pour qu’un marché et de véritables politiques économiques puissent se développer [Garner 2001]. Le pays compte aujourd’hui beaucoup moins que les 300 États qui le constituaient avant l’ère napoléonienne. Néanmoins, il faut rappeler que des villes-Land de petite taille et des États fédérés plus grands que beaucoup de territoires nationaux européens ont les mêmes attributions politiques. Le Land de Brême est 168 fois moins étendu que la Bavière, dont la surface s’approche de celle de la Tchéquie. Il est 26 fois moins peuplé que la Rhénanie du Nord-Westphalie, qui serait, si elle était souveraine, le 7e État d’Union européenne pour sa population. Après la réunification, au moment où le passage à l’économie de marché a été le plus douloureux pour les nouveaux Länder, des redécoupages ont été proposés par des géographes et des politistes. Le géographe Werner Rutz propose plusieurs modèles de fusion en insistant lui aussi sur un certain équilibre en surface et en population entre les Länder avec pour lui un nombre optimal de 8 régions [Rutz 1995, Brenk 2006]. Quelques projets politiques émergent mais un seul fait l’objet de longs débats et d’un referendum local, formalité nécessaire pour qu’une fusion régionale ait lieu. Il s’agit de l’association entre la ville-Land de Berlin et du Brandebourg, projet rejeté lors d’une consultation électorale en 1996.

19Plusieurs rapprochements ont déjà fait l’objet de prises de position d’élus. Le député au Parlement régional de Saxe-Anhalt Bernhard Rothe liste sur son blog plusieurs cas en discussion (carte 1). Les régions ainsi formées rappellent celles dessinées par la répartition régionale des compagnies de radio-télévision publiques en Allemagne, qui associent déjà plusieurs États-régionaux.

20Comme dans le cas de la réforme territoriale française ou dans le projet de déménagement complet des institutions fédérales à Berlin, les éléments avancés sont avant tout économiques et mettent en avant les économies d’échelle. Le principal problème tient à la dette publique, qui en Allemagne a été pour un tiers contractée par les Länder. Dans les années suivant la réunification, c’est plutôt les dettes berlinoises qui étaient politiquement préoccupantes. Entre 1997 et 2006, leur montant a doublé, passant de 30 à 60 milliards d’euros. Dans le même temps, Brême n’a cessé de s’endetter. Ses dettes s’élevaient à 8 milliards d’euros en 1999, 14,4 en 2007 et 20,4 en 2013.

21A la différence de Berlin, aucune croissance économique, ni arrivée de population massive, ne permettent d’inverser cette tendance. Les réticences renvoient à des arguments également économiques et sociaux, mais aussi politiques. Les petits États-régionaux envoient proportionnellement à leur population plus de représentants au Conseil fédéral, le Bundesrat. D’autre part, fusionner avec un État-régional plus grand pour assainir ses comptes publics laisse augurer moins de revenus issus des systèmes de péréquation des finances entre États-régionaux.

2.2. Les conséquences des fusions de Länder sur le réseau urbain

22Les modifications du tracé des États-régionaux évoquées plus haut n’ont pas produit de cas de capitales déchues. Le cas des chefs-lieux des anciens Länder de Bade et de Württemberg-Baden, Fribourg et Tübingen, ne peuvent servir de référence puisque le statut de chef-lieu n’a été effectif qu’environ cinq ans. En revanche, au moment de la réunification, 9 des 14 villes précédemment chefs-lieux de districts dans l’administration est-allemande ne sont pas devenues capitales de Land.

Carte 1 – Les fusions de Länder recensées sur le blog de l’élu de Saxe-Anhalt Bernhard Rothe

Carte 1 – Les fusions de Länder recensées sur le blog de l’élu de Saxe-Anhalt Bernhard Rothe

23Une étude menée par le Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWF Halle) avait analysé quelques indicateurs socio-économiques pour comparer les capitales de Bezirk devenues capitales d’un État-régional et les autres (Kauffmann 2009). S’il est évidemment difficile de dissocier l’effet spécifique de ce changement de statut d’autres éléments essentiels en études urbaines à savoir leur taille ou leur potentiel économique, il n’en reste pas moins que les nouvelles capitales d’un État-régional ont vu leur immobilier de bureau devenir singulièrement plus cher que celui des autres villes. Si on compare deux villes de taille comparable, Dresde devenue capitale de la Saxe et Leipzig, la première a vu ses prix augmenter de 40% entre les périodes 1995-2000 et 2002-2007 alors que la seconde les a vus divisés par trois ! La baisse des effectifs dans la fonction publique n’a été diminuée que de 18% entre les périodes 1995-2000 et 2002-2007 contre 27% dans les autres villes. Les dynamiques démographiques reflètent également cette différence. Autre élément déterminant, toujours selon la même étude, la présence de hauts salaires et d’inégalité salariale, conséquence directe de phénomènes de métropolisation du marché du travail et de présence de fonctions de commandement, est également plus prononcée dans les capitales de Land que dans les autres ex-capitales de Bezirk.

24Cette démonstration est cependant un peu biaisée parce que l’étude de l’IWF Halle ne donne pas d’indication sur la santé économique de ces capitales de Bezirke avant 1989. Il est donc difficile de savoir si c’est leur santé économique fragile des années 1990-2000 qui est partiellement ou complètement la conséquence de leur changement de statut, ou si ce dernier n’a pas été influencé par des indicateurs de vulnérabilité posés sur une époque antérieure.

25En ce qui concerne les États-régionaux, dans les propositions de fusions citées, la question des capitales régionales est souvent absente ou perçue comme un thème marginal. En tous les cas, l’idée d’un débat sur le chef-lieu de futurs États-régionaux ne transparaît pas. Comment imaginer pourtant que des capitales de Länder en position vulnérable puissent garder leurs emplois dans l’administration régionale dans le cas d’une fusion qu’elles auraient elles-mêmes initiées pour des raisons économiques ? De toute manière, comme dans le cas de la réforme territoriale française, une réduction du nombre de régions entraîne nécessairement une réduction du nombre de chefs-lieux, en général plus favorable aux grandes villes. Rappelons que 13 fois sur 16, c’est la plus grande ville de Land qui en est chef-lieu. Cependant, à la différence du cas français, la fonction publique régionale est beaucoup plus étoffée. S’ils ne travaillent évidemment pas tous (on compte parmi eux les policiers ou les professeurs de l’enseignement secondaire) dans les capitales des États-régionaux, les structures qui les emploient dans les chefs-lieux régionaux sont autrement plus importantes.

Conclusion

26Ces évolutions récentes de la géographie administrative aux niveaux fédéraux et régionaux ne remettent pas en cause en profondeur une organisation très polycentrique du territoire allemand et une spécialisation ancienne de certaines villes dans la présence de l’emploi public indépendamment de leur importance démographique ou de leur poids sur le plan économique. On observe cependant, par petites touches, une concentration des fonctions qui s’opère dans tous les États cherchant à rationaliser leur organisation administrative. Comme pour le cas du déplacement des capitales d’État [Laporte 2011], les conséquences directes et indirectes de la relocalisation d’institutions sont mal connues. Elles révèlent toutefois un changement quant aux représentations qu’elles véhiculent dans le personnel politique. Le principe d’une administration polycentrique garante d’une implication, au moins symbolique, de toutes les parties du territoire à la gestion du même État est devenu moins important que l’exigence d’efficacité et de rationalisation de l’effort collectif. Et ce, même si la débauche d’efforts supplémentaires, en temps et en moyens financiers, pour faire fonctionner une structure publique sur plusieurs points distants plutôt que de manière concentrée constitue une partie négligeable des dépenses publiques. Il est difficile de savoir si cet « effet toboggan » de regroupement des grandes structures administratives dans les plus grandes villes, et en particulier à Berlin, est à l’origine ou la conséquence d’une tendance à la concentration dans les plus grandes villes des fonctions urbaines supérieures mais il constitue à l’évidence l’un de ses révélateurs.

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Table des illustrations

Titre Carte 1 – Les fusions de Länder recensées sur le blog de l’élu de Saxe-Anhalt Bernhard Rothe
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/796/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 152k
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Pour citer cet article

Référence papier

Antoine Laporte, « L’importance grandissante de Berlin en Allemagne comme conséquence de la rétraction des services publics de haut niveau », Bulletin de l’association de géographes français, 93-1 | 2016, 62-76.

Référence électronique

Antoine Laporte, « L’importance grandissante de Berlin en Allemagne comme conséquence de la rétraction des services publics de haut niveau », Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 93-1 | 2016, mis en ligne le 22 janvier 2018, consulté le 18 février 2018. URL : http://journals.openedition.org/bagf/796 ; DOI : 10.4000/bagf.796

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Auteur

Antoine Laporte

Maître de conférences à l’Ecole Normale Supérieure de Lyon, 15 parvis René Descartes, BP 7000 69342 Lyon cedex 07 – à l’Université de Lorraine – Courriel : antoine.laporte[at]ens-lyon.fr

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Droits d’auteur

Bulletin de l’association de géographes français

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