Navigation – Plan du site
Inerties et évolutions du clivage Est/Ouest

Penser l’innovation dans les régions rurales défavorisées d’Allemagne orientale

Conceiving innovation in structurally weak rural areas of Eastern Germany
Guillaume Lacquement
p. 145-164

Résumés

Les régions rurales défavorisées constituent une catégorie spatiale de l’aménagement du territoire en Allemagne fédérale. Cette catégorie désigne les régions rurales de faible densité, marquées par des processus récessifs de dépeuplement, de vieillissement structurel et de déprise socio-économique. Elle institue une discrimination territoriale qui oriente les politiques publiques d’intervention. Celles-ci se formulent en termes de soutien à l’innovation par la diffusion des principes et des pratiques du développement local. L’article interroge la conception et la diffusion de la politique publique en faveur des régions rurales défavorisées. Il propose tout d’abord une étude rétrospective de la construction de la catégorie spatiale. Puis, il précise l’évolution des contenus de la politique d’aménagement. Enfin, il examine les lignes de discontinuité territoriale qui marquent la différence est-ouest héritée de la transition socio-économique introduite par la réunification du pays en 1990.

Haut de page

Texte intégral

1Si l’on observe les trajectoires d’évolution territoriale dans les régions rurales d’Allemagne orientale au prisme de la « territorialité durable », il est utile de considérer les processus de transition et leur succession dans la moyenne durée pour comprendre leurs effets sur les dynamiques territoriales en cours. A l’est de l’Allemagne, les trajectoires territoriales ont été infléchies par les mécanismes de la transition vers l’économie de marché. Introduit dès 1990, tout d’abord dans le cadre du tournant politique en RDA (Wende), puis dans le cadre de la réunification du pays, le changement systémique a donné naissance à des structures spatiales originales issues d’évolutions territoriales différenciées en dépit du processus de convergence socio-économique et de transfert institutionnel engagé par la réunification et l’intégration européenne. L’absorption de la RDA dans la République fédérale par l’application de l’article 23 de la Loi fondamentale, devenue effective le 3 octobre 1990, a déclenché une mécanique de transfert des structures politiques et institutionnelles comme des structures économiques et sociales.

2Dans les espaces ruraux, la restauration de l’autonomie locale et la privatisation de l’économie ont été conduites en référence à la norme ouest-allemande. Cette dernière a été construite sur le modèle fédéral et ordo-libéral de l’après-guerre caractérisé pour l’essentiel par la décentralisation du pouvoir politique et les principes de l’économie sociale de marché qui ont de fait façonné, normé le mode de gestion et d’aménagement des espaces ruraux, en déterminant les paradigmes et le champ d’intervention des politiques publiques. Le cortège de réformes introduit par la réunification avait pour intention de corriger les conséquences de la planification socialiste pour réaliser le plus rapidement possible l’intégration socio-économique des campagnes est-allemandes. La réforme du maillage politico-administratif à l’échelle locale a entièrement réorganisé la distribution des compétences et des prérogatives en matière de gestion de l’espace et d’aménagement du territoire. Le démantèlement du collectivisme agraire a très vite déconcentré les structures de l’économie rurale [Lacquement 1996, von Hirschhausen & Lacquement 2007].

3Depuis le milieu des années 2000, les politiques publiques tendent à se focaliser sur la situation de changement ou de transition démographique et s’alertent de ses conséquences dans les régions rurales défavorisées (strukturschwache ländliche Gebiete), où le dépeuplement, le vieillissement structurel et le déséquilibre du sex ratio se conjuguent à la déprise des activités économiques [BBR, 2003, Gans & Schmitz-Veltin, 2004, Kemper, 2004, BBR, 2008, BBSR, 2009, BBSR, 2013]. Cette situation retient tout particulièrement l’attention des pouvoirs publics car elle pose la question de la pérennité des infrastructures locales et de l’accès aux services de base pour les populations rurales [Lange 2005, Schmitz-Veltin 2006, BBR 2008, BBSR 2009, Schockemöhle & Born 2012]. Face à ce constat, les différents niveaux de gouvernement de la fédération formulent une politique d’intervention en termes de soutien à l’innovation par la diffusion des principes et des pratiques du développement local [Tränkner 2004, Bieker & Orthengrafen 2005, Segert & Zirke 2007, Küpper 2010]. Cette orientation se traduit concrètement par la mise en œuvre de dispositifs qui procèdent à la redistribution des compétences et des prérogatives en matière d’aménagement du territoire, aux échelons infrarégionaux et locaux du système territorial. Ces dispositifs ont pour objectif de favoriser les initiatives locales, de susciter leur structuration sous la forme de partenariats de concertation, de décision et d’action, mais en les encadrant par des procédures de contractualisation avec les échelons supérieurs du système territorial, c’est-à-dire avec l’État fédéral (Bund) ou les États fédérés (Länder) [Lacquement 2007].

4Les orientations de la politique d’intervention en faveur des régions rurales défavorisées dans le contexte contemporain de changement démographique questionnent les modalités de la diffusion spatiale de l’innovation territoriale par le modèle du développement local. L’application de la politique publique est tout d’abord liée à la construction de catégories spatiales qui distinguent les régions rurales défavorisées des autres régions rurales. Les effets attendus de l’intervention publique sur les territoires locaux renvoient ensuite aux contenus des politiques d’aménagement et à la manière de concevoir l’intégration fonctionnelle des régions rurales défavorisées dans le développement socio-économique global du pays. Enfin, les travaux de diagnostic et de prospective qui orientent la politique publique révèlent des lignes de discontinuité territoriale qui marquent la différence est-ouest héritée de la transition socio-économique introduite par la réunification.

1. Les régions rurales défavorisées : une catégorie de la politique d’aménagement du territoire

5D’un point de vue général, la construction de catégories spatiales procède des objectifs des politiques d’aménagement du territoire et détermine les contenus de l’intervention publique. En Allemagne fédérale, la formalisation d’une catégorie spatiale dédiée aux espaces ruraux défavorisés a été conçue au regard de l’un des objectifs fondamentaux de la politique d’aménagement du territoire, inscrit dans la Loi fondamentale, qui est de garantir l’équivalence des conditions de vie à l’ensemble de la population et sur l’ensemble du territoire. On propose une vision rétrospective de la démarche de construction de cette catégorie afin de rendre compte de son évolution récente à la suite de la réorientation de la politique d’aménagement du territoire à la fin des années 1990. Par rapport à la période précédente où les priorités se concentraient sur la modernisation de l’économie agricole, la nouvelle version de la loi d’aménagement adoptée en 1998 marque clairement le changement de paradigme de la politique rurale en faveur de la diversification fonctionnelle des campagnes [von Hirschhausen & Lacquement 2007].

1.1. Niveaux de développement socio-économique et formes de structuration de l’économie régionale

6À cette période, les exercices de prospective du gouvernement fédéral conservent les modèles antérieurs et caractérisent la ruralité en fonction des différences de niveau de développement socio-économique et des formes de structuration de l’économie régionale. Dans le cadre de cette approche, la construction d’une catégorie spatiale particulière dédiée aux espaces ruraux défavorisés n’est pas considérée comme une fin en soi. Elle se justifie au contraire par la volonté politique de prendre en compte les effets du contexte spatial sur l’évolution des territoires régionaux. Dans cette intention, le contexte spatial est décliné en deux dimensions principales. La première retient la dichotomie entre villes et campagnes comme critère de différenciation spatiale. Cette dichotomie est mesurée par le niveau de densité démographique, la distance des localités aux villes-centres ainsi que par la densité du bâti, afin de définir un degré de ruralité. La seconde dimension se concentre sur la structuration de l’économie régionale. Pour évaluer le niveau d’emploi et de production de richesses, pour caractériser le profil d’activités, elle mobilise plusieurs indicateurs comme le taux de chômage, le taux de chômage de longue durée, le niveau de revenus, la répartition sectorielle des activités économiques, le niveau de ressources fiscales des communes) [BBR 2000].

7L’analyse de ces deux séries de variables et de leur articulation aboutit à la construction d’une catégorie dédiée aux espaces ruraux défavorisés (strukturschwache ländliche Räume), hiérarchisée par un gradient de difficultés structurelles (figure 1 p. 162). La catégorie différencie ainsi une partie des régions rurales du pays en retenant trois types de caractéristiques. Les premières concernent la situation démographique et soulignent la faiblesse des densités, le dépeuplement par déficit naturel et déficit migratoire ainsi que l’émigration de la population jeune et qualifiée. Les secondes renvoient au niveau jugé insuffisant des équipements et des services à la population, au déficit de l’offre en transports publics. Les dernières se concentrent sur la situation économique, le niveau et le potentiel de développement. Elles signalent le faible niveau des opportunités de reconversion des actifs agricoles dans les autres secteurs de l’économie et le faible niveau des possibilités d’investissement à l’échelle locale. La concentration de ces difficultés structurelles hypothèque le devenir des régions concernées au regard des fonctions socio-économiques et des formes d’occupation et de mise en valeur du sol [BBR 2000]. Le gradient distingue des zones de graves difficultés structurelles qui se localisent dans certaines régions rurales d’Allemagne occidentale comme la forêt de Bavière et la Franconie, ou encore la basse vallée de l’Ems en Basse-Saxe, mais qui affectent de manière plus étendue les régions rurales d’Allemagne orientale, depuis les bas plateaux du Mecklembourg jusqu’aux collines de Lusace et aux massifs de moyenne montagne en Thuringe.

Figure 1 – Les régions rurales défavorisées d’après la politique d’aménagement du territoire de l’État fédéral en 2000.

Figure 1 – Les régions rurales défavorisées d’après la politique d’aménagement du territoire de l’État fédéral en 2000.

1.2. Situation géographique et accessibilité quotidienne

8La réorientation de la politique d’aménagement du territoire s’accompagne cependant d’une évolution dans la manière de concevoir les catégories spatiales. A partir de 2005, la prospective territoriale gomme puis redéfinit la ruralité et les régions rurales en fonction de la situation et de l’accessibilité régionale. La démarche donne lieu à des typologies nouvelles. Dans une première étape, celles-ci sont établies sans référence à la distinction rural/urbain. Elles sélectionnent d’autres critères pour établir un diagnostic des différences territoriales, en se concentrant sur la situation géographique et la distance des localités aux villes-centres des différents niveaux de la hiérarchie urbaine. Pour cela, elles mesurent un niveau d’accessibilité quotidienne à la ville-centre qui distingue au final des régions périphériques et des régions centrales [BBR 2012] (figure 2 p. 163). Dans ce cadre conceptuel, les régions rurales défavorisées ne sont plus lues en fonction de leurs caractéristiques intrinsèques, mais relativement à leur situation et à la distance qui les sépare des pôles urbains. Cette manière d’extrapoler le modèle centre-périphérie a fait l’objet de nombreuses critiques [Leber & Kunzmann 2006] soulignant la nécessité de prendre en compte les formes spatiales et leurs différences dans la construction des catégories.

Figure 2 – Les régions rurales périphériques d’après la politique d’aménagement du territoire de l’État fédéral en 2005 et 2010.

Figure 2 – Les régions rurales périphériques d’après la politique d’aménagement du territoire de l’État fédéral en 2005 et 2010.

9Dans une seconde étape, les typologies régionales réintroduisent la distinction entre l’urbain et le rural en prenant en compte les formes du peuplement pour définir un degré de ruralité. Le niveau de densité et la part des surfaces bâties au sein des localités sont retenus comme indicateurs pour distinguer des régions principalement urbaines (überwiegend städtisch), des régions en partie urbaines (teilweise städtisch) et des régions rurales (ländlich). Combinant une densité inférieure à 75 habts/km2 et une part de surfaces bâties inférieure à 10 %, les régions rurales représentent 60,6 % de la superficie totale du pays et 18,1 % de sa population [BBSR 2009]. Les catégories structurelles et morphologiques du peuplement sont ensuite exposées au gradient de situation géographique et d’accessibilité. Cette opération discrimine entre elles les régions rurales et isole un ensemble de régions rurales périphériques et très périphériques. Les premières concernent 17,5 % de la superficie du pays et 3,2 % de sa population, les secondes, respectivement, 31,9 % et 9,9 % [BBSR 2009]. En 2010, l’extension spatiale de ces deux catégories recoupe celle des régions rurales défavorisées du précédent exercice de prospective [BBR 2012].

1.3. Incidence du changement démographique contemporain

10La prise en compte du changement démographique dans la priorisation de l’action publique donne lieu à des typologies complémentaires. Celles-ci s’intègrent à des diagnostics territoriaux à partir desquels sont conçus des programmes spécifiques d’intervention. Le programme-pilote de redressement rural lancé en 2015 (Modellvorhaben - Land(auf)schwung 2015 - Innovative für lebenswerte ländliche Räume) [BMEL, 2015] reprend les catégories antérieures. Mais pour cibler le contenu de l’intervention publique, il considère la ruralité au regard de l’incidence du changement démographique. Le gouvernement fédéral s’est appuyé sur les travaux de l’Institut von Thünen de Braunschweig pour définir une catégorie de régions rurales défavorisées, périphériques et affectées par le changement démographique, afin de déterminer les districts susceptibles de candidater au programme (figure 3 p. 164).

Figure 3 – Les régions du programme-pilote de redressement rural 2015 par l’État fédéral

Figure 3 – Les régions du programme-pilote de redressement rural 2015 par l’État fédéral

11L’incidence du changement démographique sur les régions rurales est calculée sur la base de 37 indicateurs statistiques sélectionnés pour construire un indice de mesure du défi démographique (Demographischer Herausforderungsindex). Les indicateurs ont été répartis en deux groupes de variables. Le premier vise à évaluer les besoins d’intervention dans le domaine des infrastructures, des équipements et des services aux populations. A cette fin, il prend en compte la distribution du peuplement et le niveau d’accessibilité des localités pour les mettre en relation avec la situation de vieillissement structurel au cours de la période 1990-2010, puis avec son évolution prévisionnelle au cours de la période 2010-2030. Le second groupe de variables s’applique à estimer les besoins d’intervention pour renforcer le potentiel de développement économique. Pour cela, il examine la structure de la population active, les niveaux de revenus et de formation ainsi que le niveau d’accessibilité des localités, pour les mettre en relation avec le vieillissement structurel, de la même manière que dans le groupe précédent [Küpper 2014].

12La valeur de l’indice synthétique distribue l’ensemble des districts (Kreise) du territoire fédéral sur une échelle à 10 graduations depuis l’indice -1,5 et moins à l’indice +2,5 et plus. Plus la valeur de l’indice est élevée, plus le district est en difficultés structurelles face au changement démographique et plus les besoins d’intervention sont importants. Le diagnostic ainsi établi souligne franchement la différence Ouest-Est. Il affiche des indices majoritairement négatifs dans les districts des anciens Länder et des indices très majoritairement positifs dans les nouveaux Länder. En outre, les valeurs les plus fortes affectent les districts ruraux du pays, et plus particulièrement les districts ruraux de la partie orientale. Parmi les districts retenus pour la candidature à l’application du programme-pilote (trois districts par Land par souci d’équité territoriale), les districts des nouveaux Länder forment un groupe discriminant [Küpper 2014] (tableau n° 1).

Tableau 1 – Sélection des districts candidats au programme-pilote de l’Etat fédéral pour le redressement rural 2015 (Modellvorhaben Land(auf)schwung 2015)

Nom des districts

Nom des Länder

Indice

Rang

Coesfeld

Rhénanie du Nord Westphalie

0.025

237

Hochsauerlandkreis

Rhénanie du Nord Westphalie

0.137

252

Saarlouis

Sarre

0.173

258

Waldshut

Bade-Wurtemberg

0.183

261

Neunkirchen

Sarre

0.193

262

Höxter

Rhénanie du Nord Westphalie

0.224

264

Sigmaringen

Bade-Wurtemberg

0.302

272

Neckar-OdenWald-Kreis

Bade-Wurtemberg

0.331

277

Schwalm-Eder-Kreis

Hesse

0.445

289

Kusel

Rhénanie Palatinat

0.469

294

St. Wendel

Sarre

0.471

295

Vulkaneifel

Rhénanie Palatinat

0.474

297

Ostholstein

Schleswig-Holstein

0.578

312

Vogelsbergkreis

Hesse

0.642

320

Werra-Meissner-Kreis

Hesse

0.749

328

Tirschenreuth

Bavière

0.761

330

Südwestpfalz

Rhénanie Palatinat

0.837

334

Freyung-Grafenau

Bavière

0.861

338

Schleswig-Flensburg

Schleswig-Holstein

0.950

339

Kronach

Bavière

0.958

340

Nordfriesland

Schleswig-Holstein

1.015

344

Wittmund

Basse-Saxe

1.245

351

Lüchow-Dannenberg

Basse-Saxe

1.280

352

Osterode am Harz

Basse-Saxe

1.344

356

Mittelsachsen

Saxe

1.636

365

Bautzen

Saxe

1.692

369

Altenburger Land

Thuringe

1.969

382

Greiz

Thuringe

2.046

385

Görlitz

Saxe

2.056

386

Spree-Neisse

Brandebourg

2.348

391

Vorpommern-Rügen

Mecklembourg-Poméranie

2.526

393

Ludwigslust-Parchim

Mecklembourg-Poméranie

2.529

394

Elbe-Elster

Brandebourg

2.545

395

Kyffhäuserkreis

Thuringe

2.572

396

Prignitz

Brandebourg

2.580

397

Wittenberg

Saxe-Anhalt

2.582

398

Stendal

Saxe-Anhalt

2.614

399

Mansfeld-Südharz

Saxe-Anhalt

2.876

400

Mecklenburgische Seenplatte

Mecklembourg-Poméranie

3.018

401

Districts des anciens Länder

Districts des nouveaux Länder

Indice min. = -2.285 (District urbain de Munich, Land de Bavière)
Indice max. = 3.048 (District rural de Uckermark, Land de Brandebourg)

Source : KÜPPER P. (2014), Auswahl der Wettbewerbsregionen für das Modellvorhaben Land(auf)schwung, Braunschweig, Thünen-Institut für ländliche Räume, 12 p., https://www.bmel.de/​SharedDocs/​Downloads/​Landwirtschaft/​LaendlicheRaeume/​las-thuenen-auswahl-39Regionen.pdf ;jsessionid =08BFC621AD4D4F1B2D6AB2FD48119B5C.2_cid385 ?__blob =publicationFile

13Au-delà de ce constat qui tend à confirmer une discontinuité marquante dans la structuration du territoire fédéral, la vision rétrospective des exercices de diagnostic révèle plusieurs manières de penser l’espace rural et les espaces ruraux défavorisés. Les catégories successives associent de diverses façons la caractérisation des structures et des fonctions spatiales. Mais, elles aboutissent à une hiérarchisation et à une discrimination qui déterminent les objectifs et les formes d’intervention de la politique publique.

2. Les conceptions de l’innovation pour les régions rurales défavorisées

14L’objectif d’innovation est explicitement mentionné par le règlement européen de développement rural pour la période 2014-2020. Il lie les politiques rurales des Etats membres de l’Union européenne dans le cadre de la structuration des financements du FEADER (Fonds Européen pour l’agriculture et le développement rural). L’idée de faire converger en ce sens les politiques rurales remonte à la Déclaration de Cork de 1996 qui est en quelque sorte le texte fondateur de la politique de développement rural de l’UE. En Allemagne, le nouveau dispositif de 1998 prend naissance dans ce contexte. L’action publique se formule alors en termes d’objectifs d’intervention qui visent l’intégration socio-économique des espaces ruraux défavorisés au sein du territoire fédéral. Elle détermine et finance des processus d’innovation qui touchent à la fois les structures et les fonctions des espaces considérés. La prospective et les scénarios d’évolution repèrent des dynamiques, puis déterminent des contenus et des modes d’action. Les champs d’intervention retenus et les outils mobilisés expriment plusieurs manières de concevoir l’innovation qui vont progressivement évoluer en même temps que les catégories spatiales décrites précédemment.

2.1. L’innovation par l’adaptation au changement fonctionnel

15La construction d’une catégorie spatiale dédiée aux régions rurales défavorisées est contemporaine des changements rapides et profonds qui ont affecté les formes de structuration de l’économie rurale dans le dernier quart du XXe siècle. A l’est comme à l’ouest du pays, l’adaptation du secteur agricole aux critères de performance et de rentabilité du système économique global a marginalisé l’activité agricole dans l’économie et la société rurales. La contribution de l’agriculture à la richesse nationale et la part des actifs agricoles se sont réduites au rythme de la mutation du système productif et de la tertiarisation générale de l’économie fédérale.

16Dans ce contexte, la politique publique a voulu agir sur les formes d’intégration des régions marquées par les phénomènes récessifs de dépeuplement et de déprise socio-économique. Les processus d’intégration au système d’ensemble supposent l’évolution des fonctions socio-économiques des régions rurales dans le contexte global de métropolisation du territoire.

17De ce fait, l’intervention publique se conçoit d’abord comme une politique d’accompagnement du changement fonctionnel. Cette dernière s’engage dans trois directions principales [BBR 2000].

18Elle prescrit tout d’abord la valorisation de la fonction résidentielle des espaces ruraux, en prévoyant la mise à disposition du foncier dans les zones d’extension périurbaine, tout en concentrant l’implantation des équipements et des services dans les villes-centres du niveau inférieur et intermédiaire de la hiérarchie urbaine. Elle se concentre ensuite sur les fonctions de production et encourage l’adaptation des activités agricoles par l’optimisation de systèmes de production en fonction de la rente naturelle et par le renforcement des activités d’amont et d’aval créatrices de valeur ajoutée. Enfin, elle privilégie la diversification des activités rurales par le développement de la filière touristique sur la base de la valorisation des milieux naturels et des paysages agraires. Ce sont ici les fonctions de conservatoire qui contribuent à l’attractivité économique des régions rurales (Fig.1)

2.2. L’innovation par la valorisation du potentiel de multifonctionnalité

19Dès la réorientation des politiques rurales à la fin des années 1990, la prospective insiste sur l’objectif de valorisation du potentiel de multifonctionnalité des espaces ruraux. Mais c’est au cours des années 2000 que cet objectif est progressivement précisé dans le cadre de la préparation des nouveaux schémas d’orientation de la politique d’aménagement du territoire. Les diagnostics apprécient la dynamique potentielle des activités par un indice de multifonctionnalité calculé à l’aide de variables choisies pour caractériser les formes de structuration et le niveau des économies locales : prix du foncier, part du secteur primaire dans le PIB, niveau d’attractivité des paysages, part des superficies minières, capacités de traitement des eaux usées, part de l’éolien dans la production d’énergie. L’indice est cartographié à l’échelle fédérale afin de localiser et de différencier les potentiel de diversification des économies locales. Cette démarche renverse l’échelle des valeurs du diagnostic territorial, car plus l’indice est élevé, plus le potentiel est important. Elle modifie les critères de la typologie socio-économique en évitant la stigmatisation des phénomènes de dépeuplement et de déprise. Mais dans le même temps, elle révèle les économies locales les moins avancées dans la dynamique de diversification. En outre, si l’on rapproche cette typologie fonctionnelle des catégories précédentes de classification des espaces ruraux, on constate que le potentiel de multifonctionnalité se concentre dans les régions rurales les moins densément peuplées et les plus éloignées des villes-centres. Les critères d’évaluation du potentiel de multifonctionnalité pointe donc les écarts, mesure les retards au regard d’un modèle de structuration des économies locales qui privilégie l’intégration socio-économique des régions rurales par la tertiarisation et l’extraversion des activités (services induits par l’extension résidentielle, tourisme rural, production d’énergies renouvelables, etc…) [Lacquement 2007, von Hirschhausen & Lacquement 2007].

20Cet objectif est précisé dès 2006 par la conception de trois grands schémas d’orientation qui fixent et encadrent la politique publique d’aménagement du territoire : « garantir les services à la population », soutenir la croissance et l’innovation », « favoriser la préservation des ressources naturelles et la gestion des paysages » [Schenk 2012]. Le troisième schéma incite à prendre en compte les paysages comme potentiel de développement socio-économique à l’échelle locale et régionale. Les actions de protection et de gestion paysagères sont ainsi proposées dans le but d’induire et de faciliter la fusion des approches sectorielles de l’aménagement dans le cadre d’une démarche intégrée de développement local. Le paysage et plus largement le patrimoine rural participent à l’innovation socio-économique par la construction de ressources nouvelles destinées à activer le potentiel d’attractivité résidentielle et touristique, ou encore le potentiel de valorisation des productions régionales [Lacquement 2007, von Hirschhausen & Lacquement 2007, Roth 2007, Lacquement & al. 2012]. Cet objectif est confirmé par les derniers schémas d’orientation de la politique d’aménagement du territoire de 2013. Leur formulation est en partie modifiée. Le premier conserve la même forme, le second devient « renforcer la compétitivité » et le troisième est intitulé « gouverner les usages du territoire », mais intègre toujours et a fortiori la valorisation paysagère comme démarche de développement territorial.

2.3. L’innovation par le développement rural intégré

21L’innovation renvoie aux contenus des politiques publiques, mais également aux formes de leur mise en œuvre et donc aux modes d’action. Le développement rural intégré préconise de mobiliser et d’articuler les outils de la planification pour concevoir des projets d’aménagement sur une base territoriale et non simplement sectorielle, en considérant l’ensemble des potentialités de développement et en favorisant la diversification des activités rurales. Ce mode d’action a été expérimenté en faveur des espaces ruraux dès le lendemain de la Seconde Guerre mondiale par les institutions de planification ouest-allemande sous la forme de grands projets régionaux d’aménagement. Pilotés par les États fédérés, ces programmes avaient pour but d’accompagner la modernisation agricole de mesures d’opérations d’amélioration de l’habitat et des infrastructures rurales [Grabski-Kieron 2012]. Il s’agissait de coordonner sur un territoire administratif donné les outils de l’intervention publique pour atteindre les objectifs du programme d’aménagement. Dès les années 1950 donc, la puissance publique diagnostique l’existence de régions rurales en difficultés ou défavorisées. Dès cette époque, la politique d’aménagement conçoit en partie l’intervention publique sur une base territoriale et intersectorielle, intégrant à la fois des objectifs de modernisation agricole, d’amélioration de l’habitat et des infrastructures, mais aussi de plus en plus de diversification des activités rurales par la valorisation de ressources touristiques.

22La conception du développement rural intégré est donc ancienne. Mais dans la pratique des années 1950 et 1960, l’intervention était prise en charge par la planification institutionnelle dans le cadre du maillage administratif du territoire (Raumordnungsregionen), alors que la politique contemporaine encourage les initiatives endogènes dans le cadre de périmètres de coopération à l’échelle locale. L’inversion des politiques d’aménagement favorise les dispositifs incitant les collectivités territoriales et les acteurs de la vie économique et sociale à s’organiser en réseaux de coopération et à promouvoir des « territoires de projets ». Sollicitées et soutenues par la contractualisation avec les niveaux politiques supérieurs d’intervention, ces démarches de développement « par le bas » s’appuient sur des périmètres de différents types : les régions LEADER qui relèvent désormais du pilier rural de la politique agricole commune, les régions-modèles ou projets-pilotes (Modellregionen ou Modellvorhaben) qui sont mis au concours sous la tutelle du gouvernement fédéral, et les associations intercommunales ou micro-régions de développement intégré (Regionale Entwicklungskonzepte ou REK-Gebiete) qui sont pilotées par les Etats fédérés [Lacquement 2007, von Hirschhausen & Lacquement 2007, Segert & Zierke 2007].

23Le programme-pilote de redressement rural lancé en 2015 s’inscrit pleinement dans cette démarche d’encadrement des formes nouvelles de gouvernance des territoires locaux. Il consacre le mode d’action à la recherche de solutions aux difficultés causées par le changement démographique. Il conçoit l’innovation dans les formes de valorisation économique des ressources locales, de pérennisation des équipements et des infrastructures ainsi que dans la réorganisation des services aux populations. Il renforce les structures réticulaires de gouvernance en prescrivant la coordination des dispositifs existants de coopération et de développement local. Il fait de l’expérience acquise et du transfert d’expériences, un facteur d’innovation du développement rural intégré dans les régions rurales défavorisées. Cette manière de concevoir le développement territorial en Allemagne traduit les paradigmes des politiques publiques aujourd’hui en circulation dans l’Union européenne. Le système fédéral facilite l’application des principes de la gouvernance multi-niveaux. La distribution des prérogatives à l’échelle locale et infrarégionale favorise potentiellement la structuration institutionnelle de la coopération entre acteurs et la production d’externalités positives pour l’économie locale, tel que le courant de l’économie de la proximité en a établi les fondements théoriques [Pecqueur & Zimmermann 2004, Torre 2009].

3. Diffusion de l’innovation et discontinuité est-ouest

24Est-ce que les dispositifs de développement local sont appropriés à l’intégration socio-économique des régions rurales défavorisées, en particulier des régions en situation de dépeuplement et de vieillissement structurel [Bieker & Othengrafen 2005] ? La diffusion de l’innovation dépend des possibilités des sociétés locales de se saisir des dispositifs contractualisés par les niveaux supérieurs du système territorial et d’appliquer les principes de la gouvernance locale. La dynamique de diffusion a produit sur l’ensemble du territoire un maillage dense de périmètres dédiés aux réseaux de coopération locale et aux initiatives endogènes de développement [Lacquement 2007, Lacquement & Raynal 2013]. Mais, dans le même temps, les travaux de diagnostic et de prospective continuent de rendre compte des discontinuités qui soulignent la dichotomie est-ouest, la différence entre anciens et les nouveaux Länder.

3.1. La différence est-ouest

25Au regard des critères d’analyse retenus par la prospective fédérale, les régions rurales des nouveaux Länder apparaissent plus défavorisées que celles des anciens Länder. C’est la faible densité qui caractérise les structures de peuplement d’Allemagne orientale. Mises à part les montagnes volcaniques de l’Eifel en Rhénanie et les Monts du Palatinat en Bavière, les districts de faible densité rurale se localisent principalement dans l’est du pays, avec un moyenne de 88 habts/km2 contre 128 à l’ouest. Le dépeuplement des régions occidentales par déficit naturel (-3,1 pour mille) est ralenti par l’excédent migratoire (1,7 pour mille), mais il se creuse dans les régions orientales où le déficit migratoire (-3 pour mille) se conjugue au déficit naturel (-5 pour mille) pour accentuer le vieillissement structurel (les plus de 65 ans représentent 23.5 % de la population totale). Les campagnes orientales sont aussi plus pauvres (PIB de 21 900 euros par habitant à l’est contre 28 900 à l’ouest), davantage marquées par le chômage rural (taux de chômage de 11 % à l’est contre 4,7 % à l’ouest) et par les transferts financiers qui reflètent les inégalités de développement socio-économique (550 euros par habitant à l’est contre 48 à l’ouest pour le montant de l’aide à la création d’activité pendant la période 2006-2011).

26De la même façon, la distribution de l’indice de réponse au changement démographique établie par l’Institut von Thünen pour le programme-pilote de redressement rural de 2015 (voir plus haut) place les districts orientaux dans les derniers rangs du classement. Le premier district oriental est un district urbain (Jena en Thuringe) qui se trouve en 122ème position tandis que le premier district rural des nouveaux Länder n’apparaît qu’à la 285ème place (Havelland en Brandebourg). Plus significatif encore, les 55 dernières places du classement sont occupées par des districts des nouveaux Länder [Küpper 2014].

3.2. Norme et écarts à la norme, rattrapage et adaptation

27Dans le même temps, certains indicateurs présentent une situation moins dichotomique et surtout expriment de manière plus complexe les effets de la transformation et de l’adaptation socio-économiques depuis 25 ans. Sur le plan agricole, les districts ruraux de l’est du pays ont atteint un niveau élevé de productivité. Les performances du secteur se sont affirmées au moyen de la spécialisation des systèmes de cultures et de formes de diverses de valorisation de la rente naturelle qui distinguent les systèmes intensifs de grandes cultures des plaines loessiques de l’Allemagne moyenne et les systèmes plus extensifs des bas plateaux et des basses terres septentrionales et insulaires. La taille moyenne des exploitations agricoles est largement supérieure à l’est (236,7 ha) par rapport à l’ouest (42,9 ha). L’agriculture biologique s’étend sur 7,1 % des superficies cultivées à l’est contre 4,3 % à l’ouest, traduisant la diffusion rapide d’une forme d’innovation économique. De la même manière, les indicateurs de l’activité touristique nuancent l’expression des discontinuités. La capacité et la fréquentation touristique des espaces ruraux restent globalement faibles, que ce soit à l’est ou à l’ouest. Par contre, l’activité se concentre fortement sur des sites privilégiés, d’une part de haute et de moyenne montagne (Allgäu et forêt de Bavière, forêt Noire en Wurtemberg, Eifel en Rhénanie), d’autre part de régions lacustres, littorales ou insulaires (Frise orientale et septentrionale, mais aussi îles et littoraux des baies de Mecklembourg et de Poméranie).

28Les lectures statistiques montrent que le gradient de développement socio-économique entre les espaces ruraux de l’est et l’ouest du pays reste significatif. A priori, ce gradient exprime les écarts à la norme socio-économique ouest-allemande transférée dans les nouveaux Länder au lendemain de la réunification. Il pourrait être interprété comme le résultat d’un processus de rattrapage engagé par la transition à l’économie de marché il y a 25 ans, mais inachevé en raison des difficultés structurelles contemporaines liées notamment au changement ou à la transition démographique. Cependant, la configuration complexe des lignes de discontinuités permet de nuancer l’interprétation du rattrapage de la norme transférée et d’avancer l’hypothèse d’un processus d’adaptation des structures héritées et d’interprétation différenciée par les sociétés locales des politiques publiques. Cette hypothèse interroge les pratiques du développement local qui concourent à la diffusion de l’innovation et à l’adaptation socio-économique.

3.3. Pratiques du développement local et diffusion de l’innovation

29Depuis le début des années 1990, le maillage des périmètres d’application des dispositifs de développement local s’est progressivement densifié sur l’ensemble du territoire fédéral. Il compte des régions du programme européen LEADER, des micro-régions de développement intégré, des régions-pilotes, mais il s’applique également aux parcs naturels régionaux (Naturparke), aux parcs nationaux (Nationalparke) et aux réserves de biosphère (Biosphärenreservate) [Lacquement 2007, Depraz 2007, Lacquement 2008, Lacquement & Raynal 2013]. Ce maillage exprime la diffusion des pratiques nouvelles de gouvernance territoriale, de coopération réticulaire et de valorisation des ressources locales. Néanmoins, les pratiques diffèrent d’un périmètre à l’autre selon les formes d’interprétation de la politique publique par les réseaux de coopération organisés à l’échelle locale. Les différences tiennent à la manière de concevoir et de mettre en œuvre les stratégies de développement. Le nombre et la nature des projets varient selon la composition des réseaux de coopération et l’implication des acteurs locaux dans la dynamique de construction endogène [Tränkner 2004, Queva 2007]. Les types de ressources mobilisées s’approchent plus ou moins de la diversification fonctionnelle attendue pour l’intégration des espaces ruraux à l’économie globale. La dynamique d’ensemble reste sensible aux discontinuités est-ouest et aux trajectoires d’évolution territoriale. Dans les nouveaux Länder, les grandes exploitations agricoles issues de la restructuration du secteur agricole socialiste [Lacquement 1996, Maurel 1995, Maurel 2012] jouent un rôle important dans les nouvelles structures de gouvernance. Elles interviennent dans les projets de diversification des filières agro-alimentaires, mais également dans les projets de gestion et de valorisation du patrimoine naturel et paysager ainsi que dans les projets de production d’énergies renouvelables [Lacquement 2007, Lacquement 2008, Lacquement & Raynal 2013, Gailing & Leibenath 2013]. Les formes d’implication des communes sont tout aussi significatives quand elles se traduisent par la priorité accordée aux projets de rénovation des infrastructures locales et du bâti villageois. Elles expriment à la fois l’héritage de la transition socio-économique des années 1990 et les difficultés d’adaptation au changement démographique contemporain.

Conclusion

30Les régions rurales défavorisées constituent une catégorie de l’aménagement du territoire en Allemagne fédérale. En caractérisant les structures et les fonctions spatiales, les exercices de diagnostic opèrent une hiérarchisation des formes de structuration du territoire, repèrent les discontinuités territoriales et discriminent l’action publique d’intervention. La situation de difficulté structurelle (strukturschwach) est vue comme une entrave à l’intégration régionale, une inertie opposée à la construction d’une « territorialité durable ». Dans le contexte contemporain de changement démographique, elle fait craindre la généralisation de spirales dépressives conjuguant au dépeuplement, la déprise socio-économique et la dégradation des infrastructures et des services. Face à cette situation, la politique d’intervention se formule en termes de soutien à l’innovation par la diffusion des paradigmes et des pratiques du développement local. De ce fait, elle conçoit et diffuse des dispositifs de contractualisation des initiatives locales de coopération et de valorisation des ressources territoriales. La multiplication des dispositifs forme à ce jour un maillage dense de périmètres dédiés à l’application du développement rural intégré. Ceux-ci ont modifié en profondeur la manière de conduire la diversification fonctionnelle des espaces ruraux et leur adaptation aux situations de rupture et de changement. Dans le même temps, ils procèdent de pratiques locales qui demeurent sensibles aux effets de lieu et de contexte géographique. La diffusion de l’innovation dans les espaces ruraux défavorisés par les pratiques du développement local est tributaire des lignes de discontinuité est-ouest produites par la transition systémique des années 1990 et sans doute durcies par les conséquences du changement démographique contemporain.

Haut de page

Bibliographie

BBR - Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2000) – Raumordnungsbericht 2000, Bonn, Selbstverlag des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung, n° 7, 320 p.

BBR - Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2003) – Demographischer Wandel und Infrastruktur im ländlichen Raum - von europäischen Erfahrungen lernen ?, Informationen zur Raumentwicklung, Selbstverlag des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung, Bonn, n° 12, pp. 709-787.

BBR - Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2008) – Infrakstruktur in der Fläche, Informationen zur Raumentwicklung, Selbstverlag des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung, Bonn, n° 1, pp. 1-140.

BBSR - Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2013) – Der demografische Wandel. Eine Gefahr für die Sicherung gleichwertiger Lebensbedingungen ?, Bonn, BBSR-Online-Publikation, n° 2, 154 p.

BBSR - Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2009) – Ländliche Räume im demografischen Wandel, Bonn, BBSR-Online-Publikation, n° 34, 131 p.

BBSR – Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung im Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (2012) - Raumordnungsbericht 2011, Bonn, Selbstverlag des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung , 249 p.

BMEL - Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (2015) - Modellvorhaben Land(auf)schwung, Innovativ für lebenswerte ländliche Räume, http://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Broschueren/Land-auf-schwung-Leitfaden.pdf?__blob=publicationFile [consulté en avril 2015].

Bieker, S. & Othengrafen, F (2005) – « Organising Capacity - Regionale Handlungsfähigkeit von Regionen im demographischen Wandel », Raumforschung und Raumordnung, vol. 63, n° 3, pp. 167-178.

Depraz, S. (2007) – « Campagnes et naturalité : la redéfinition d’un rapport à la nature dans les espaces ruraux des nouveaux Länder », Revue d’études comparatives Est-Ouest, von Hirschhausen B. & Lacquement G. (dir.), Le développement rural en Allemagne réunifiée : modèles, contextes, enjeux, vol. 38, n° 3, pp. 135-152.

Gailing, L. & Leibenath, M. (2013) – Neue Energielandschaften - Neue Perspektiven der Landschaftsforschung, Wiesbaden: Springer, 2013, 219 p.
https://doi.org/10.1007/978-3-531-19795-1

Gans, P. & Schmitz-Veltin, A. (2004) – « Räumliche Muster des demographischen Wandels in Europa », Raumforschung und Raumordnung, vol. 62, n° 2, pp. 83-95.

Grabski-Kieron U. (2012) – « Le développement rural intégré en Allemagne : une démarche de planificatioin et d’action prise entre ambitions et réalités », in G. Lacquement G., K.-M. Born, B. von Hirschhausen (dir.), Réinventer les campagnes en Allemagne, Lyon, ENS Editions, pp. 185-198.

von Hirschhausen, B. & Lacquement, G. (2007) – « Modèles de l’Ouest, territoires de l’Est : le développement local et la valorisation du patrimoine dans les campagnes d’Allemagne orientale », Revue d’études comparatives Est-Ouest, von Hirschhausen B. & Lacquement G. (dir.), op. cit., vol. 38, n° 3, pp. 5-29.

Kemper, F.-J. (2004) – « Regionale Bevölkerungsentwicklung zwischen Wachstum und Schrumpfung ». Geographische Rundschau, vol. 56, n° 9, pp. 20-25.

Küpper, P. (2010) – « Regionalen Reaktionen auf den demographischen Wandel in dünn besiedelten, peripheren Räumen. Ergebnisse einer deutschlandweiten Befragung », Raumforschung und Raumordnung, vol. 68, n° 3, pp. 169-180.

Küpper P. (2014) – Darstellung und Begründung der Methodik zur Auswahl vom demografischen Wandel besonders betroffener Lankreise für das Modellvorhaben Land(auf)schwung, Braunschweig, Thünen-Institut für ländliche Räume, 15 p., http://www.bmel.de/SharedDocs/Downloads/Landwirtschaft/LaendlicheRaeume/las-thuenen-methodenpapier.pdf?__blob=publicationFile [consulté en avril 2015].

Lacquement G. (1996) – La décollectivisation dans les nouveaux Länder allemands, acteurs et territoires face au changement de modèle agricole, Paris, L’Harmattan, 256 p.

Lacquement G. (2007) – « Le développement local comme processus politique endogène dans les nouveaux Länder allemands : modèles et acteurs à l’épreuve de la réunification », in Revue d’études comparatives Est-Ouest, von Hirschhausen B. & Lacquement G. (dir.), op. cit., vol. 38, n° 3, pp. 97-116.

Lacquement G., Born K.-M., von Hirschhausen B. (2012) – Réinventer les campagnes en Allemagne, Lyon, ENS Editions, 279 p.

Lacquement G. (2008) – « Le développement local dans les nouveaux Länder allemands : acteurs et territoires des programmes d’initiatives communautaire LEADER+ », Revue d’études comparatives Est-Ouest, von Hirschhausen B. & Lacquement G. (dir.), De la décollectivisation au développement local en Europe centrale et orientale, vol. 39, n° 4, pp. 81-112.

Lacquement G. & Raynal J.-C. (2013) – « Acteurs et ressources du développement local en Allemagne orientale : le territoire rural au prisme des projets du programme européen LEADER », Annales de Géographie, n° 692, p. 393-421.

Lange, B. (2005) – « Demographischer Wandel und neue Disparitäten », ARL-Nachrichten, n° 2, pp. 33-34.

Leber, N. & Kunzmann, K. (2006) – « ländlicher Räume in Zeiten des Metropolenfiebers », disP, n° 3, pp. 58-70.

Maurel, M.-C. (1995) – « La filiation du modèle agricole soviétique : rétrospective sur les grands tournants agraires », Historiens & Géographes, n° 351, pp. 231-240.

Maurel, M.-C. (2012) – « La grande maille agraire en Europe central, un invariant spatiotemporel ? », Etudes rurales, vol. 2, n° 190, pp. 25-47.

Maretze, S. & Weiss, W. (2009) – « Demografische Herausforderung ländlichster Räume », BBSR - Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung im Bunsdesamt für Bauwesen und Raumordnung (2009), Ländliche Räume im demografischen Wandel, Bonn, BBSR-Online-Publikation, n° 34 , pp. 33-46.

Pecqueur, B. & Zimmermann, B. (2004) – Economie de proximités, Paris, Ed. Lavoisier, 264 p.

Queva, C. (2007) – « Acteurs et territoires du développement rural en Allemagne orientale. L’exemple de projets de développement régional dans la Thuringe du Sud-Ouest », von Hirschhausen B. & Lacquement G. (dir.), op. cit., vol. 38, n° 3, pp. 117-134
https://doi.org/10.3406/receo.2007.1849

Roth, H. (2007) – « Espace rural et héritages industriels : entre mise en friche et mise en patrimoine », Revue d’études comparatives Est-Ouest, B. von Hirschhausen & G. Lacquement (dir.), op. cit., vol. 38, n° 3, pp. 175-192.

Schäfer, D. (1985) – « Strukturförderung in ländlichen/peripheren und strukturschwachen Regionen », Raumforschung und Raumordnung, vol. 43, n° 4, pp. 156-161.

Schenk, W. (2012) – « De l’espace résiduels aux paysages culturels : les nouvelles conceptions de la ruralité et de ses ressources dans les politiques territoriales en Allemagne », in G. Lacquement G., K.-M. Born, B. von Hirschhausen (dir.), Réinventer les campagnes en Allemagne, Lyon, ENS Editions, pp. 43-58.

Schiller, T. (1993) – « Raumnutzungskonzeptionen für Strukturschwache Regionen in der Europäischen Gemeinschaft », in Marburger Geographische Schriften, vol. 125, pp. 143-158.

Schmitz-Veltin, A. (2006) – « Lebensbedingungen im demographischen Wandel. Konsequenzen von Alterung und Schrumpfung für Bildungschancen und medizinische Versorgung im ländlichen Räumen », Raumforschung und Raumordnung, vol. 64, n° 5, pp. 343-354.

Schokemöhle, J. & Born, K (2012) – « Gehen oder bleiben? Sozialräumliche Analyse des demographischen Wandels in ländlichen Räumen », Geographie heute, vol. 33, n° 301/302, pp. 58-67.

Segert, A. & Zierke, I. (2007) – « Regionalinitiativen, Entwicklungsressource strukturschwacher ländlicher Räume », Raumforschung und Raumordnung, vol. 65, n° 5, pp. 421-434.

Torre, A. (2009) – « Retour sur la notion de proximité géographique », Géographie, Economie et Société, vol. 11, n° 1, pp. 63-75.

Tränkner, S. (2004) – « Regionalmanagement als Option für die kooperative Entwicklung strukturschwacher Regionen in Ostdeutschland? », in Hallesches Jahrbuch für Geowissenschaften, vol. 26, pp. 163-178.

Haut de page

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Les régions rurales défavorisées d’après la politique d’aménagement du territoire de l’État fédéral en 2000.
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/849/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 568k
Titre Figure 2 – Les régions rurales périphériques d’après la politique d’aménagement du territoire de l’État fédéral en 2005 et 2010.
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/849/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 436k
Titre Figure 3 – Les régions du programme-pilote de redressement rural 2015 par l’État fédéral
URL http://journals.openedition.org/bagf/docannexe/image/849/img-3.png
Fichier image/png, 1,1M
Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Guillaume Lacquement, « Penser l’innovation dans les régions rurales défavorisées d’Allemagne orientale », Bulletin de l’association de géographes français, 93-2 | 2016, 145-164.

Référence électronique

Guillaume Lacquement, « Penser l’innovation dans les régions rurales défavorisées d’Allemagne orientale », Bulletin de l’association de géographes français [En ligne], 93-2 | 2016, mis en ligne le 22 janvier 2018, consulté le 25 février 2018. URL : http://journals.openedition.org/bagf/849 ; DOI : 10.4000/bagf.849

Haut de page

Auteur

Guillaume Lacquement

Professeur de Géographie, Université de Perpignan Via Domitia, UMR 5281 CNRS Art-Dev – Courriel : lacqueme[at]univ-perp.fr

Haut de page

Droits d’auteur

Bulletin de l’association de géographes français

Haut de page
  • OpenEdition Journals