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Études

Le régionalisme ouvert latino-américain : un essai d’interprétation systémique

Germán A. de la Reza
p. 177-198

Résumés

À partir d’une double approche systémique et comparative nous explorons dans cet article les caractéristiques du régionalisme ouvert par rapport à son principal antécédent. Notre méthode puise dans la théorie des systèmes en raison de son aptitude à rendre lisible le caractère complexe du régionalisme. L’approche permet aussi le dépassement de la sectorisation disciplinaire, les ambiguïtés d’une définition diffuse, ou son assimilation à un ensemble de politiques.

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Texte intégral

Introduction

1Le régionalisme ouvert latino-américain peut être décrit comme une composante des réformes structurales orientées vers l’insertion des pays latino-américains à l’économie internationale par le biais des politiques d’intégration régionale et de compétitivité industrielle. L’Accord de libre-échange de l’Amérique du Nord (Alena), une vingtaine d’accords de libre-échange connectés avec ce dernier et une trentaine avec le Pérou et le Chili et, moins directement, les réformes du Marché commun centre-américain (MCCA), de la Communauté andine des Nations (Can), du Marché du Cône Sud (Mercosur), en sont le terrain d’expérimentation. Cependant, toutes les initiatives ne répondent pas à ses recommandations et la distance vis-à-vis des décisions se creuse comme conséquence des spécificités nationales, l’influence nord-américaine, ou l’effet des crises économiques (Mexique en 1994, Brésil en 1999 et 2002, Argentine en 2001, et la Crise globale de 2008 à nos jours). Les ambiguïtés qui en résultent ne sont pas étrangères à la perception du régionalisme ouvert, comme « une théorie normative portant sur certains aspects limités de l’intégration régionale » [Kebabdjian 2004,p. 155] ; une stratégie diffuse [Kuwayama, 1999, p. 7] qui ne représente « guère plus qu’un slogan » [Schiff, Winters, 2004, p. 262], et dont le manque de définitions systématiques entraîne la confusion sur « la relevance des idées fondamentales de ce concept » [Thuy, 2008, p. 261-62].

2Cela dit, cette doctrine montre plusieurs caractéristiques qui la détachent du vieux régionalisme et qui font de leur comparaison une tâche nécessaire, car il « n’y a pratiquement pas de débat systématique sur les fondements de la recherche comparative dans l’étude du régionalisme » [Lombaerde et al., 2010, p. 733]. La plupart des études [Devlin, Estevadeordal, 2001 ; Ethier, 2001 ; López, Soler, 1998 ; De Melo et al., 1993] prennent comme point de référence des aspects partiels : l’attachement au modèle économique en vigueur (le vieux régionalisme représentait une extension du modèle de substitution d’importations, tandis que le régionalisme ouvert est une des composantes de la promotion des exportations) ; le critère d’association (le premier cherchait à intégrer des pays de niveaux de développement similaires, alors que le second stimule l’intégration nord-sud) ; et la supériorité du régionalisme ouvert en termes de création de commerce. La concentration thématique ou disciplinaire des travaux laisse de côté la réflexion sur les critères et les champs de comparaison, ce qui à leur tour constituent des obstacles à l’élaboration d’un cadre méthodologiquement fondé.

  • 1 L’atelier du PNUD/UNITAR organisé au mois d’octobre 2011, avait utilisé l’approche systémique du pr (...)
  • 2 Selon T. S. Kuhn [1970, p. 174-75], le paradigme signifie aussi un groupe de solutions puzzle emplo (...)

3À partir d’une double approche systémique et comparative nous explorons dans cet article les caractéristiques du régionalisme ouvert par rapport à son principal antécédent. Notre méthode puise dans les paramètres du système complexe développés par notre équipe de recherche [Reza, 2010], dans les conceptualisations systémiques d’Easton [1974] et le prototype utilisé par les Nations Unies lors de l’analyse de certains accords Sud-Sud1. La raison de ce choix est son aptitude à rendre lisible la complexité et le caractère paradigmatique du régionalisme ouvert, c’est-à-dire l’ensemble de théories, de pratiques, de croyances, de valeurs, des institutions et techniques, qu’une communauté internationale (preneurs de décision, scientifiques, techniciens, etc.) partage à un moment donné2. L’approche autorise ainsi le dépassement de la sectorisation disciplinaire, les ambiguïtés d’une définition diffuse, ou son assimilation à un ensemble de politiques. Du point de vue épistémologique, notre démarche s’engage sur la voie de l’étude comparative telle qu’un problème gnoséologique.

  • 3 Comme tout système ouvert, le régionalisme ouvert comprend plusieurs fonctions générales : (1) Crée (...)

4Pour atteindre notre objectif, nous prenons en considération quatre aspects systémiques : la relation avec l’environnement institutionnel, plus concrètement la compatibilité des accords avec l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ; le type spécifique d’organisation ou de forme d’intégration ; le niveau de structuration ou d’institutionnalisation ; et la relation entre les participants, concentrique ou paritaire (Graphique 1)3. Ces aspects sont loin d’épuiser le sujet, mais ils permettent de créer un cadre comparatif à la fois flexible et globalisant, capable de saisir les caractéristiques de l’objet d’étude.

Graphique 1. Composantes de l’étude systémique du régionalisme

Série 1

Variables comparatives

Série 2

GATT

Système de systèmes

OMC

Union douanière

Forme d’intégration

Zone de libre-échange

Supranational

Institutionnalisation

Inter-gouvernemental

Paritaire

Relation entre participants

Concentrique

Intégration européenne

Référence extérieure

Alena

Un cadre conceptuel diffus

5La littérature spécialisée a alternativement employé les concepts « régionalisme ouvert », « nouveau régionalisme », « régionalisme vers l’extérieur » et « intégration profonde » pour designer la vague intégrationniste entamée dans les années 1990. Bien que tous ces termes se réfèrent aux mêmes expériences, leurs nuances et connotations contiennent assez de différences pour ne pas parvenir à une définition commune. Reynolds et al. [1993], identifient le régionalisme ouvert comme étant « un ensemble de marchés dynamiques, pleinement intégrés à l’économie internationale à travers l’élimination progressive des entraves à l’échange commercial, conjointement aux mesures vigoureuses mises en œuvre pour accroître l’accès social au marché ». La Commission économique pour l’Amérique latine [Cepal, 1994, p. 12, 78], de sa part, propose de lier cette stratégie au modèle exportateur à travers l’harmonisation de « l’interdépendance née des accords à caractère préférentiel et de celle qui est stimulée par les signes du marché, résultants de la libéralisation commerciale en général ». Pour ce faire, il est préconisé de rechercher et de maintenir la stabilité économique à travers des institutions financières régionales, la libéralisation de marchés nationaux, l’adoption de règles claires et de standards compatibles avec l’OMC, ainsi que la rationalisation des accords institutionnels, en stimulant leur flexibilité [Fuentes, 1996, p. 132 et s.].

6D’autres auteurs tirent profit de la relative imprécision des concepts pour opérer une synthèse. Dans leur étude avalisée par la Banque mondiale, Schiff et Winters [2004, p. 279-284] emploient de manière indistincte les termes « régionalisme plus ouvert » et « intégration profonde ». De leur définition synthétique découlent huit règles, « applicables à la plupart des circonstances » : lier les accords d’intégration à l’encouragement de la concurrence ; préférer les accords Nord-Sud de par leur plus forte contribution au bien-être ; inscrire explicitement les réformes économiques et politiques afin d’accroître la crédibilité des initiatives ; faire en sorte que les bénéfices politiques dépendent de l’efficacité du processus d’intégration ; stimuler la coopération régionale à travers des instruments autres que ceux employés pour la discrimination commerciale ; prêter attention aux coûts des transactions dans l’opération des accords régionaux ; associer les effets fiscaux de l’intégration à la réalisation des réformes dans le système tributaire, et ne pas rechercher une adaptation exclusive à l’OMC, sinon suivre en premier lieu les critères de développement économique et social de chaque pays.

7Plusieurs analystes mettent l’accent sur des sujets classiques de l’intégration, tels que la compétitivité de l’industrie manufacturière [Bulmer-Thomas, 1998] et la création de commerce et d’investissement [Kuwayama, 1999, p. 9]. Ils identifient cette stratégie comme étant à l’origine de la prolifération des accords commerciaux et de leur effet positif pour le-bien-être [Baier et al., 2007], ainsi que de l’objectif d’internaliser la globalisation par le moyen de l’ouverture et de l’homologation de politiques [Fawn, 2009].

8Le lecteur aura remarqué dans ces conceptualisations une intention normative accentuée, plus proche de la prise de décisions que de l’explication des particularités du régionalisme ouvert [Briceño, 2012]. Cela engage plusieurs limitations analytiques, notamment le manque de rétro-alimentation de ses conjectures à cause de l’esprit directif des normes. L’oubli du sens de l’intégration est une autre insuffisance sauf quand il s’agit des unions douanières, la doctrine ne s’intéresse pas aux horizons programmatiques, ces feuilles de route qui en d’autres temps guidaient le processus dans la perspective d’accumuler une force interne. Au lieu de cela, on soutient une intégration horizontale, en convergence constante avec l’OMC. Qualifié « d’incluant », ce régionalisme pousse le processus vers l’affermissement des préférences, avec le constat que celles-ci n’émanent pas du dynamisme intérieur des accords sinon de la préparation de nouveaux standards multilatéraux.

  • 4 Cela n’exclut pas l’existence d’un nombre grandissant de travaux critiques : Lombaerde et al. [2010 (...)
  • 5 Le Congrès amphictyonique de Panamá se réunit en 1826 avec les représentants plénipotentiaires de l (...)

9Un problème additionnel, et non des moindres, est le peu d’intérêt à l’égard de sa rupture avec le vieux régionalisme, ce qui affecte l’accumulation de connaissance et la définition plus précise des concepts4. Le choix du régionalisme asiatique, en tant que source d’inspiration, illustre le manque de communication des deux régionalismes latino-américains. Le Forum de Coopération Économique Asie-Pacifique (APEC pour ses sigles en anglais) promeut l’interdépendance régionale à travers des instances de consultation relativement informelles, par la libéralisation extérieure aux blocs commerciaux et par la pleine consistance avec l’OMC [Green, Gill, 2010]. Les objectifs de ce « régionalisme ouvert » sont difficilement applicables à l’Amérique latine, où il existe divers accords d’intégration formelle, institutions destinées à promouvoir l’interdépendance régionale et une non négligeable expérience de près de deux siècles5.

10L’amplitude de la rupture avec la tradition comporte des aspects qu’il convient de réviser dans le détail. Pour un discernement plus nuancé du problème, nous faisons appel à l’approche multi-niveau décrite ci-dessus. Nous étudions les accords de libre-échange et les unions douanières latino-américaines séparément, car ces dernières comportent une relation plus étroite avec le vieux régionalisme et sont plus redevables du modèle européen.

La dimension sous-systémique du régionalisme

  • 6 Frankel et al. [1997] arrivent à la même conclusion en ce qui concerne le Mercosur, la Can et d’aut (...)

11La relation entre régionalisme et multilatéralisme occupe une place significative dans la littérature spécialisé depuis la création de la théorie de l’intégration économique dans les années 1950 [Hosny, 2013 ; Tovias, 1994]. Pour la version orthodoxe, l’intégration équivaut à une option de second best face à la libération multilatérale [Loke, Winters, 2012 ; Kokko et al., 2007 ; Bhagwati, 1998]6. Pour d’autres auteurs, qui prennent en comptent les caractéristiques du régionalisme ouvert par rapport aux versions protectionnistes des années 1960-1970, les forces mêmes qui dirigent le premier le contraignent à être multilatéralement compatible : concurrence globale, mondialisation des marchés financiers, grande demande de consommateurs et mobilité de technologie et innovation [Freund, 1998].

12Diverses contributions abondent dans ce sens : l’intégration facilite les négociations dans des régions qui requièrent des niveaux élevés de coordination et qui permettent d’élargir la couverture thématique multilatérale [Lopez, Soler, 1998] ; la complexité du régionalisme empêche son traitement au sein de l’OMC, ce qui implique qu’il ne « s’oppose » pas au multilatéralisme [Krugman, 1993] ; les accords régionaux acceptent des niveaux élevés d’engagement qui préparent un nouvel arrangement multilatéral [Ornelas, 2008 ; Sampson, 1996] ; les spaghetti bowls ont une rationalité économique que justifie l’intégration régionale [Baldwin, 2009 et 2006], ce qui n’affaiblit pas la nécessité d’une approche scientifique empiriquement fondée [Baier et al., 2007].

13Au-delà de ce débat, il est évident que le lien entre le régionalisme ouvert et l’OMC constitue une composante essentielle de la rupture avec l’ancienne stratégie. À bien des égards, cette disjonction est le reflet du renforcement systémique de l’OMC, l’organisme qui jouit aujourd’hui d’une influence dont ne disposait pas l’Accord Général sur les Tarifs douaniers et le Commerce (Gatt) durant la période du vieux régionalisme. Jusqu’à la fin des années 1970, ce sont le Système général de préférences (SGP) et les concessions commerciales non réciproques, et non pas le Gatt, qui représentaient les principales références de la réglementation du commerce entre pays industrialisés et sous-développés. Après la création de l’OMC, l’essor de la libéralisation des tarifs couverts par la clause de la nation la plus favorisée (NPF), accorde une claire suprématie au principe de réciprocité. Dans ce contexte, le régionalisme se présente comme un sous-système transitoire.

14L’article XXIV du GATT-OMC, la norme qui concède la légitimité internationale aux accords régionaux éclaire cet aspect. Ses stipulations prévoient : 1) qu’au sein des unions douanières, les taxes et les restrictions imposées à des tiers pays ne doivent être ni plus importantes ni plus restrictives que l’incidence générale de celles appliquées avant la détermination de la taxe externe commune ; 2) qu’au sein des zones de libre-échange, les taxes soient éliminées dans le commerce de produits originaires des pays membres ; 3) que dans les deux cas, les calendriers de libéralisation soient soumis à des délais raisonnables de temps. Entre 1948 et 1994, période de vigueur du GATT, aucun des 124 accords régionaux notifiés à cet organisme n’a reçu de verdict d’inconsistance avec l’article XXIV. Pour corriger ce qui été perçu comme l’extrême flexibilité de la norme, l’OMC établi dès sa création l’Entendement relatif à l’interprétation de l’article XXIV, une convention qui détermine la consistance des droits douaniers sur la base de « l’évaluation générale des taux des tarifs moyens pondérés ainsi que des droits des douanes collectées .» Le délai « raisonnable » auquel il est fait mention devient dix ans, « sauf dans des cas exceptionnels ». L’Entendement investit pour la première fois les groupes spéciaux de l’OMC de la possibilité d’examiner non seulement le texte des traités mais encore les politiques qui émanent de leur mise en place.

  • 7 Selon le paragraphe 12 du document, “il sera possible de recourir aux dispositions des articles XII (...)
  • 8 L’article V du gats inclut les normes suivantes : 1) Les pays pourront participer à des accords rég (...)
  • 9 Cf. OMC–SIACR (Système d’information sur les accords commerciaux régionaux), http://rtais.wto.org/ (...)

15Afin d’éclaircir les conséquences légales de la norme, le Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends (dsu pour ses sigles en anglais) est institué à la même occasion7. Autre renforcement prévoit que les accords seront examinés aussi à la lumière de l’article V de l’Accord général sur le commerce des services (Gats), qui fait état de conditions similaires à l’article XXIV pour ce qui a trait au commerce de services8. Plus récemment, l’OMC crée le Comité d’accords commerciaux régionaux (CACR) dans le but de pouvoir réviser périodiquement les « contradictions » ou « violations » du système multilatéral. Fin 2006, le Conseil général a établi, à titre provisoire, un nouveau mécanisme pour la transparence de tous les accords, lequel prévoit la notification à l’OMC de tout accord avant sa négociation. En octobre 2013, 37 annonces préalables étaient disponibles sur le site internet de l’organisation, neuf d’entre eux concernant des pays latino-américains9. Dans leur ensemble, ces annonces illustrent la conception du régionalisme tel un processus de sous systémisation (stepping stone).

La relation concentrique/paritaire des participants

16Jusqu’à la décennie de 1970, l’hypothèse selon laquelle l’absence de disparités critiques accroît les potentiels économiques d’un regroupement, bénéficie en Amérique latine d’un relatif consensus entre analystes et preneurs de décision [Ethier, 2001]. On accepte qu’il existe de plus grandes opportunités pour la coordination de politiques si celles-ci s’appuient sur la relative parité des niveaux de développement des pays membres. Un tel critère d’association est à l’origine des schémas les plus anciens, le MCCA et le Pacte andin, où les antécédents historiques sont importants.

17Plus tard, avec l’échec de la planification du développement et l’avènement du modèle exportateur, ce critère a été remplacé par la supposition selon laquelle « plus les différences sont grandes, plus les gains sont importantes » [Ethier, 2009, p. 70]. Ce critère privilégie davantage la quête d’intégration avec le « partenaire naturel », c’est-à-dire, le pays avec lequel on échange plus de 25 % du total du commerce extérieur. La recommandation ne prétend pas être immédiate. Dans les cas de moindre interdépendance, il est proposé de créer des accords avec le plus grand nombre possible de pays afin d’élever la couverture préférentielle du commerce effectif. Si cela n’est pas non plus envisageable à court terme, il est recommandé d’attendre que la libéralisation commerciale multilatérale génère une interdépendance solide pour pouvoir alors créer de nouveaux accords.

Tableau 1. Exportations intra régionales (en pourcentage du total)

Aladi

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Mercosur

Argentine

46,3

42,3

38,3

40,4

39,9

42,1

40,3

39,4

42,3

41,8

40,7

Brésil

22,3

18,2

20,1

23,1

25,1

25,9

24,7

23,5

20,9

21,8

20,6

Paraguay

65,3

69,1

64,7

59,4

57,8

59,3

63,1

68,9

69,6

67,9

65,7

Uruguay

51,0

42,2

40,8

36,3

34,6

36,9

40,6

40,3

38,9

42,3

Venezuela

19,0

19,5

15,2

18,1

13,4

12,5

12,0

12,3

12,8

13,3

11,4

Can

Bolivie

58,8

59,6

64,0

65,3

67,4

65,6

62,4

65,0

59,6

60,2

59,9

Colombie

35,2

32,3

28,5

33,3

33,5

31,1

36,0

35,8

30,7

26,6

27,9

Équateur

32,2

27,6

29,3

34,4

30,8

27,4

33,8

35,8

42,1

39,4

33,1

Pérou

19,8

16,9

18,1

19,7

20,9

20,6

21,0

21,0

15,6

16,9

17,4

Chili

23,9

20,4

19,3

17,8

17,2

16,8

16,7

19,4

18,1

17,1

16,3

Mexique

3,4

3,1

2,9

3,3

4,5

5,0

6,0

7,0

6,4

7,0

7,5

MCCA

Costa Rica

23,4

23,8

22,5

25,7

24,9

18,4

24,7

28,3

26,5

28,4

29,1

El Salvador

69,2

69,6

69,9

64,9

64,8

63,7

66,4

65,8

66,9

56,9

54,8

Guatemala

52,5

49,3

53,0

55,8

52,4

47,1

54,5

55,3

52,4

55,1

51,6

Honduras

18,7

30,8

28,5

26,5

24,1

19,0

31,2

37,5

25,1

24,5

28,0

Nicaragua

41,2

52,3

43,7

41,9

43,4

23,0

44,8

43,6

47,9

41,8

39,6

Source : CEPALSTAD. Consulté le 15/10/2013.

  • 10 Le bilatéralisme représente un cas de stratégie sans soutien théorique solide. Il n’est prévu par a (...)

18En dépit des précautions, cette politique doit faire face à une situation assez complexe. En 2011, las exportations intra régionales représentent en moyenne 33,5 % de la totalité, mais seules cinq économies exportent à leur région plus qu’en 2001 : la Bolivie, l’Équateur, le Mexique, le Costa Rica et le Honduras (Tableau 1). En principe, de tels niveaux d’interdépendance permettent de faire face aux défis de l’intégration depuis des positions relativement favorables. Mais la plupart des accords de libre-échange sont bilatéraux et avec des exceptions, ils ne concernent pas des partenaires naturels10. Autre aspect est l’encouragement à l’intégration concentrique. Dans le nord, elle débute en 1988 avec l’accord entre les États-Unis et le Canada (ALECEU), est développé par l’Alena et l’essai de création de l’Alea, et finit par se constituer dans un paradigme de l’intégration à travers les accords bilatéraux promus par les États-Unis, le Mexique, le Canada, ainsi que le Chili et le Pérou (Tableau 2).

Tableau 2. Accords de libre-échange connectés avec l’Alena, le Chili et le Pérou

Source : oea – sice (Organisation des États Américains – Système d’information sur le commerce extérieur), http://www.sice.oas.org/​agreements_s.asp (consulté le 15-10-2013).

19Dans le Cône Sud, l’intégration concentrique opère à travers le noyau argentino-brésilien créé par le Traité d’Intégration de 1988, poursuivi par la fondation du Mercosur en 1991, l’établissement d’un réseau d’accords bilatéraux avec les pays de la Can, et en 2008 la création de l’Union des nations sud-américaines (Unasur).

  • 11 Selon ces auteurs, le taux de croissance du commerce bilatéral est plus élevé pour les accords Sud- (...)

20Au-delà du caractère bilatéral ou plurilatéral des accords en question, ils donnent lieu, dans l’ensemble, à plusieurs systèmes stellaires où les pays axes cherchent à déterminer la forme d’intégration, l’agenda thématique ou le niveau des concessions commerciales. Cette stratégie, dont les formes sont variées [Destradi, 2010], semble bénéficier dans l’Amérique du nord d’un double argument d’équilibre et d’efficience : la création de commerce avec les grandes économies favorise la convergence vers le haut des niveaux de bien-être, et stimule la productivité des petites économies. Son hypothèse, la supériorité économique des accords Nord-Sud, a eu une certaine influence parmi les preneurs de décision, bien qu’elle soit mise en doute notamment depuis quelques années [Behar, Cirera, 2011]11.

21L’ancrage du système stellaire nord-américain se retrouve dans la dépendance de pratiquement chaque pays de la région face au marché et aux investissements étasuniens. En 1990, les exportations de l’Amérique latine vers ce pays englobent 40 % de la totalité ; en 2000 elles étaient de 37 %, mais entre 2008 et 2013 elles ont connu une baisse relative du fait de la crise globale et de l’émergence du commerce chinois. La Chine est non seulement le deuxième partenaire commercial de la région, avec un taux de croissance annuelle de 31 % entre 2005 et 2010 [Cepal, 2011, p. 12], mais elle permet également à plusieurs pays sud-américains de se détacher des effets directs de la crise globale. En contrepartie, dans le nord le commerce chinois réussit à déstructurer les relations commerciales entre les membres de l’Aléna [Dussel, Gallagher, 2013].

  • 12 Les filiales de ces entreprises dont les ventes sont supérieures à 100 millions de dollars se trouv (...)

22Du côté des capitaux, entre 1996 et 2008, les États-Unis ont généré en moyenne 33 % de la totalité des investissements dans les économies grandes et moyennes du sous-continent : le Brésil, le Mexique, l’Argentine, le Chili, le Venezuela et la Colombie. En 2012, ses entreprises sont responsables de 24 % des flux de capitaux productifs vers la région, en devançant l’investissement d’origine latino-américain, 14 % du total [Cepal, 2013, p. 41]. Dans ce contexte, il n’est pas étonnant que sur les 50 plus grandes entreprises transnationales implantées en Amérique latine, 24 proviennent des États-Unis12.

Le type d’organisation

23Un autre aspect important de la rupture avec le vieux régionalisme c’est qu’il touche aux formes d’intégration. Entre 1950 et 1970, la littérature spécialisée stipulait que le choix des formes devait prendre en compte les caractéristiques des économies associées, en particulier leur degré de diversification et de complémentarité productive. Ainsi, dans le cas d’un pays avec des niveaux élevés de spécialisation, généralement axée sur le commerce international, il était recommandé d’intégrer une zone de libre-échange, étant donné que le Tarif externe commun (TEC) des unions douanières pouvait accroître le prix de ses importations. Le pays industriellement diversifié, pour sa part, devait préférer la formation d’une union douanière puisqu’il lui fallait protéger une partie de ses industries par le moyen d’une barrière uniforme.

  • 13 Balassa [1961]. Viner [1950] ne voit aucune différence ; Shibata [1971, p. 68] signale que les effe (...)

24Pendant ce temps, l’union douanière et devenu la principale référence théorique et pratique du régionalisme et on lui a attribué la capacité de « coordonner face au reste du monde la politique commerciale des pays associés » [Wioncsek, 1964, p. XXV]. Dans ce sens, l’union douanière favorise les processus d’intégration plus ambitieux, dynamisés par l’effet spill-over ou débordement de la sphère économique sur la politique et vice-versa. Sa logique ascendante permet au processus de transiter de la coopération régionale vers la coordination de politiques et de celle-ci à la fusion d’instances souveraines où l’une conduit progressivement à l’autre [Mongelli et al., 2007]. En conséquence, cette forme d’intégration est identifiée comme étant une étape supérieure à la zone de libre-échange, nécessaire à la création d’un marché commun, suivi de l’union économique et de l’intégration politique ou intégration totale13.

25Des développements ultérieurs à cette conception ont ajouté des phases intermédiaires : les zones préférentielles (préalables à l’intégration commerciale et supérieures à l’absence d’accords) et les unions douanières imparfaites. Plus tard, les difficultés des unions douanières latino-américaines, liées, dans une large mesure, à l’échec de la stratégie de substitution des importations, a stimulé la multiplication des zones de libre-échange ainsi que leur plus grande autonomie théorique. Un tel changement a impliqué la revalorisation de ces dernières, auxquelles leurs défenseurs attribuent l’avantage d’être plus libérales, flexibles et compatibles avec le multilatéralisme. L’argument jouit de plusieurs versions, plus ou moins nuancées.

26La première signale que l’absence du TEC suscite dans les zones de libre-échange une dynamique de compétitivité qui pousse « vers le bas » les taxes du pays le plus protégé [Krugman, 1991a]. La deuxième défend l’idée selon laquelle, le pays dont les barrières tarifaires sont les plus élevées de la zone de libre-échange tend à réduire les taxes à l’égard de tiers une fois que diminue l’influence politique des industries contraires à la libération [Richardson, 1993]. D’autres versions soulignent que les zones de libre-échange n’accroissent pas le pouvoir de représailles de ses membres [Kennan, Riezman, 1990], tandis que les unions douanières stimulent le recours à la protection et obstruent le multilatéralisme [Krugman, 1991b]. Plus récemment, on suggère que les accords orientés vers la coopération internationale (les unions douanières), représentent un obstacle pour le libre-échange mondial [Limão, 2007]. La plupart des auteurs soutiennent que la zone de libre-échange diminue les risques du détournement de commerce.

27Malgré le nombre et l’influence de ces arguments, il est nécessaire de rappeler ici : a) qu’il n’existe pas de lien clair entre les formes d’intégration et le détournement de commerce, et b) que le nombre croissant des accords empêche l’élaboration des estimations concluantes. Il faut ajouter à cela le fait que les différences de ces deux schémas à l’heure actuelle sont moins tranchantes que par le passé. Pour ce qui est des accords inspirés du modèle nord-américain, les fonctions traditionnelles des zones de libre-échange se complètent avec des instruments plus profonds, comme la libéralisation financière, l’adoption des règles et procédures régissant le règlement des différends, et des accords en matière environnementale et du travail.

28Cette évolution se traduit par plusieurs faits majeurs. L’un d’eux est que le MCCA, la Can et le Mercosur partagent des signes de caractère régressif par rapport à la formation du TEC. Bien plus, ils oscillent entre une union douanière et une zone de libre-échange selon les pressions économiques dont ils font l’objet. L’établissement du TEC du Mercosur en est une bonne illustration. En janvier 1995, comme réponse à plusieurs indisciplines douanières, le Brésil a inclu 150 nouvelles exceptions à la liste des 300 déjà approuvées et le Paraguay en a ajouté 200 aux 600 de sa liste. Pour réguler le commerce des produits exceptés, le Mercosur fait appel à des règles d’origine, l’instrument distinctif des zones de libre-échange. En 2007 ce régime a été reconduit et les pays membres ont accordé de nouveaux délais pour les listes d’exceptions [Intal, 2009, p. 87-88]. Or, fin 2011 la Décision CMC n° 39/11 a été approuvée à Montevideo. Laquelle décision a permIS d’augmenter la taxe sur les importations au-dessus du TEC jusqu’au niveau consolidé de l’OMC. Au cours de la seconde moitié de l'année 2012, les listes d’exceptions ont été reconduites de fait avec l’entrée en jeu de la politique plus restrictive de son nouveau membre, le Venezuela [Intal, 2013, p. 57 et s].

  • 14 Traité d’union des nations sud-américaines, signé le 23 mai 2008 à Brasilia.

29Cela n’empêche pas qu’à partir des années 2003-2005, les unions douanières, surtout le Mercosur, affichaient un nouvel élan et cherchaient à renfoncer leur identité communautaire. La plus importante initiative est l’Unasur, dont le Traité constitutif, signé à Brasilia le 23 mai 2008, réunit le Mercosur, la Can, et les pays sud-américains sans groupement (Chili, République coopérative de Guyane et Suriname). L’Unasur a comme objectifs le développement économique, la coopération politique, et l’intégration équitable et socialement incluante. Pour la première fois depuis l’échec du modèle de substitution d’importations, la coopération sectorielle et industrielle est de retour en tant que priorité. Parmi les nouveautés figurent la sécurité citoyenne, l’organisation d’une défense commune, la « promotion » de la diversité culturelle, et l’accès universel aux services de sécurité social14. D’autres initiatives relèvent de l’existence d’un nouveau poids politique latino-américain : l’Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique (Alba) signé en 2005 et présentée comme une alternative à l’Alea, et plus récemment, la Communauté des états latino-americains et Caribéens (Celac), crée le 24 février 2010 et qui englobe la totalité des pays de l’hémisphère occidental à l’exception des États-Unis et du Canada.

30Face à ces entreprises, les accords de libre-échange nourrissent une dynamique polarisée par la quête de convergence avec la zone de libre-échange multilatérale prévue par l’OMC vers l’année 2020. La Crise globale semble éloigner ce scenario, dont la vitalité dépend de la récupération économique des États-Unis et de leurs liens avec l’Amérique latine. La tendance n’est pas uniforme en raison, notamment, de l’inertie des accords commerciaux et du développement des systèmes stellaires chilien et péruvien. Ces deux pays affichent un des taux de croissance du PIB les plus élevés du continent et leur secteur externe en est le porte-étendard.

Des paradigmes rivaux ou convergents ?

31Le régionalisme ouvert favorise un modèle de faible institutionnalisme auquel ses défenseurs accordent plus de possibilités qu’au modèle européen « de parvenir à être universellement acceptable », puisqu’il représente un choix « consistant au regard de la nature même de l’État moderne » [Kozolchyk, 1996, p. 13]. Ainsi, l’institutionnalisme qui caractérisait les schémas sous l’ancienne stratégie cède le pas, dans les années 1990 et 2000, aux mécanismes flexibles à caractère inter-gouvernemental. Dans un tel contexte, les processus d’intégration se détachent des objectifs de supranationalité et aucun des accords de libre-échange ne se propose d’avancer vers d’autres étapes communautaires.

32Le cas de l’Alena est significatif de par son rejet de la supranationalité. Certains observateurs acceptent la possibilité du spill-over [Hufbauer, Schott, 1994, p. 3], bien que ce principe soit absent des objectifs à moyen et long terme de l’Accord. Il existe des propositions pour l’élargissement de ses compétences, comme « l’Alena-plus », qui prône la libéralisation des facteurs de production et la coordination des politiques macro-économiques. Néanmoins, il s’agit d’un projet qui ne bénéficie pas d’engagements formels. Au Mexique, il a été promu par le gouvernement de Vicente Fox, ensuite abandonné par son successeur, Felipe Calderón, et ignoré par le président Enrique Peña Nieto élu en 2012. Au Canada et aux États-Unis, il ne représente pas un objectif.

33Plusieurs auteurs théorisent sur les différences des régionalismes et le caractère successif de leur influence : premièrement celui d’inspiration européenne (entre 1960 et 1970), puis le modèle nord-américain (dès 1990). Mais vingt ans après l’entrée en vigueur de l’Alena, cette affirmation semble obsolète. Le schéma nord-américain n’intègre toujours pas de nouveaux membres et la création de l’Alea, le produit le plus achevé du régionalisme d’influence nord-américaine, a été abandonné dès 2003. Mais la rivalité des deux paradigmes permet d’expliquer, du moins en partie, une série de faits en apparence isolés, tels que l’effacement des mécanismes de contrôle des disparités au sein de la Can ; l’abandon de facto des institutions supranationales au sein du MCCA et de la Can ; et la consolidation des accords bilatéraux à l’intérieur des systèmes stellaires.

34Certes, de tels faits n’ont pas éliminé dans les unions douanières la référence communautaire et la rencontre des deux paradigmes suggère plutôt qu’elles pourront insuffler une plus grande hétérogénéité des formes d’intégration. C’est le cas de l’Unasur, l’Alba et le Celac, un ensemble de projets qui échappent à l’empreinte du régionalisme ouvert, et ne suivent non plus un exemple concret de l’intégration européenne.

35En parallèle, le régionalisme ouvert se trouve de nos jours à la recherche d’un renouveau conceptuel, en reflétant par-là l’épuisement de son versant orthodoxe. Ici la situation n’est pas non plus homogène : au Mexique, au Centre Amérique, au Pérou et au Chili il jouit encore d’une relative bonne santé. Mais la littérature cherche à diversifier ses approches surtout dans le Mercosur et cette fin d’époque conduise à relancer l’idée du régionalisme comme « la construction d’institutions d’intégration économique » [Powers, Goertz, 2011].

Conclusions

36Le but de notre travail a été de déceler les significations du régionalisme ouvert à travers sa comparaison avec le « vieux régionalisme ». Pour ce faire, nous avons distingué quatre aspects principaux, qui chacun représente un sous-système ou noyau d’interactions multi-niveaux capable d’opérer comme variable comparative. Dans son ensemble, trois conclusions de dégagent de ce travail. D’abord, il montre la nécessité et la possibilité d’une définition plus nuancée et intégrale du régionalisme ouvert, à condition de considérer ses dimensions systémiques au-delà des simplifications analytiques. Ensuite, il développe l’idée que les différences entre le régionalisme ouvert et la vielle intégration latino-américaine atteignent la juxtaposition : du point de vue de presque toutes les variables, leurs caractéristiques sont diamétralement opposées. Ainsi, l’on peut définir le régionalisme ouvert pour ce qu’il n’est pas : absence de traitement spécial des économies moins développées ; refus des mécanismes de coopération ou des systèmes de compensation ; et définition du processus (éradication des obstacles au commerce) en fonction de l’agenda multilatéral, non régional. En troisième lieu, la classification de l’intégration latino-américaine en accords de libre-échange et unions douanières, a permis d’observer deux tendances concurrentes : la première s’inspire de l’expérience nord-américaine et de l’Alena, et imprègne la doctrine et la pratique du régionalisme ouvert ; la seconde n’est pas redevable de ce dernier et dans l’actualité affiche des formes d’intégration basées sur la coopération et la création d’une communauté régionale. En raison des limites qu’impose un article, nos conclusions ne sont pas exemptes d’insuffisances explicatives. L’une d’elles résulte du fait que les modèles intégraux manquent de précision, car leur design puise dans les macro-concepts. L’autre, en même temps que notre démarche révèle la complexité du régionalisme ouvert, ces généralisations deviennent un obstacle pour la vérification empirique des hypothèses.

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Notes

1 L’atelier du PNUD/UNITAR organisé au mois d’octobre 2011, avait utilisé l’approche systémique du processus d’intégration régionale lors de son analyse des perspectives pour l’Afrique centrale et de l’Ouest.

2 Selon T. S. Kuhn [1970, p. 174-75], le paradigme signifie aussi un groupe de solutions puzzle employés comme des modèles ou des exemples dans la « science normale ». Dans notre article, nous considérons le premier sens.

3 Comme tout système ouvert, le régionalisme ouvert comprend plusieurs fonctions générales : (1) Créer des synergies qui empêchent son explication à partir de la simple somme de ses composants. (2) Favoriser la relation entre les participants à des fins explicites. (3) Réagir aux changements par des ajustements continus. (4) Ces ajustements peuvent conduire à des troubles si leur degré d’ouverture n’est pas suffisant pour permettre une réorganisation efficace. (5) Le système cherche alors un équilibre dynamique entre ses tendances au désordre et à la rigidité. (6) Le système est également un modèle de transformation dans la mesure où il reçoit plusieurs entrées, les modifie et expulse des produits ou des actions. (7) Il peut enfin atteindre les mêmes objectifs au travers d’activités différentes, et à partir de conditions initiales différentes [Reza, 2010, p. 103-122 ; García, 2006].

4 Cela n’exclut pas l’existence d’un nombre grandissant de travaux critiques : Lombaerde et al. [2010] ; Kebabdjian [2004], etc.

5 Le Congrès amphictyonique de Panamá se réunit en 1826 avec les représentants plénipotentiaires de la Grande Colombie (la Colombie, l’Équateur, le Panama et le Venezuela d’aujourd’hui), le Pérou, le Mexique et la Fédération centraméricaine (formée par le Costa Rica, le Salvador, le Guatemala, le Honduras et le Nicaragua d’aujourd’hui). L’Angleterre et les Pays Bas, en guerre avec l’Espagne, envoyèrent des observateurs, tandis que le représentant des États-Unis (qui arriva à Panama après les travaux du Congrès) fut le porteur du dessein d’accroître les échanges commerciaux avec le Sud. L’état de méfiance entre les élites politiques hispano-américaines, ajouté aux facteurs structurels et l’ingérence étrangère conduisirent à ce que les traités confédératifs ne soient ratifiés que par la Grande Colombie. D’autres essais d’intégration confédérative verront le jour lors du Congrès américain de Lima (1846-1848), le Traité continental de Santiago (1856), et le second Congrès américain de Lima (1865-1866) [Reza, 2014]. Sur les sources de la pensé de l’intégration latino-américaine au xxe siècle, voir Rivarola [2012].

6 Frankel et al. [1997] arrivent à la même conclusion en ce qui concerne le Mercosur, la Can et d’autres accords. Yeats [1998] signale lui aussi que l’augmentation du commerce intra-Mercosur intervient dans des secteurs où les pays membres n’étaient pas performants avant l’accord. La méthodologie de Yeats est utilisée par Kokko et al. [2007] pour estimer les effets anti-compétitifs cette fois-ci de l’intégration européenne.

7 Selon le paragraphe 12 du document, “il sera possible de recourir aux dispositions des articles XII et XXIII du GATT, développées et appliquées en vertu de l’Entendement sur la Solution de Différences, par rapport à n’importe quelles questions dérivées de l’application des dispositions de l’article XXIV faisant référence aux unions douanières, aux zones de libre-échange ou aux accords provisoires tendant à l’établissement d’une union douanière ou d’une zone de libre-échange ». Derrière cette rédaction cryptique, le texte veut dire que les problèmes d’interprétation sur l’inconsistance possible des accords seront résolus sans appel.

8 L’article V du gats inclut les normes suivantes : 1) Les pays pourront participer à des accords régionaux si la couverture sectorielle est substantielle, considérée en fonction du nombre de secteurs, du volume du commerce affecté et des modes d’approvisionnement. 2) Toute discrimination entre les parties est essentiellement éliminée. 3) Prévoir la flexibilité de la norme dans le cas des pays émergeants, tant en général que dans le cas des secteurs et sous-secteurs. 4) Ne pas élever le niveau global d’obstacles au commerce de services au sein des secteurs respectifs ou sous-secteurs par rapport au niveau préexistant.

9 Cf. OMC–SIACR (Système d’information sur les accords commerciaux régionaux), http://rtais.wto.org/ UI/ PublicEAR TAList.aspx [consulté le 15/10/2013].

10 Le bilatéralisme représente un cas de stratégie sans soutien théorique solide. Il n’est prévu par aucune des définitions du régionalisme ouvert et s’oppose même à sa recommandation express d’aller « au-delà des alliances bilatérales » [Fuentes, 1996]. La théorie économique n’offre pas non plus de base à cette stratégie, car elle considère qu’il représente un encouragement au détournement de commerce et d’investissements. Quant à leur prolifération, elle est conçu comme un spaghetti bowl (bol de spaghetti), terme qui désigne les réseaux d’accords d’intégration et de libre commerce ainsi que leur entrecroisement désordonné. Une dernière approche des réseaux d’accords bilatéraux trouve son origine dans la stratégie aéronautique de maximisation du trafic aérien autour d’un aéroport central, connue sous le terme de hub-and-spoke system. Elle a été utilisée pour la première fois dans la littérature économique par Lipsey, Smith [1989] et par Kowalczk, Wonnacott [1992], afin de modéliser les effets économiques du bilatéralisme américain sur l’économie canadienne. La première conclusion qu’ils ont tirée est de type classique : les schémas stellaires sont moins efficaces comparés aux groupes multilatéraux. La deuxième conclusion émet une réserve : les pays centraux concentrent une série d’avantages au détriment des pays périphériques, résultat de leur position centrale dans la gestion des préférences. En d’autres termes, bien que le système implique de moindres bénéfices à sa périphérie, il peut s’avérer attrayant pour le pays central.

11 Selon ces auteurs, le taux de croissance du commerce bilatéral est plus élevé pour les accords Sud-Sud que pour les accords Nord-Sud.

12 Les filiales de ces entreprises dont les ventes sont supérieures à 100 millions de dollars se trouvent dans sept pays de la région : Mexique, Brésil, Argentine, Chili, Colombie, Pérou et Venezuela. Elles opèrent dans le secteur automobile, pièces détachées, boissons, informatique, électronique, agro-industrie, pétrole et télécommunications.

13 Balassa [1961]. Viner [1950] ne voit aucune différence ; Shibata [1971, p. 68] signale que les effets des zones de libre-échange s’apparentent à la création d’une union douanière.

14 Traité d’union des nations sud-américaines, signé le 23 mai 2008 à Brasilia.

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Pour citer cet article

Référence papier

Germán A. de la Reza, « Le régionalisme ouvert latino-américain : un essai d’interprétation systémique », Cahiers des Amériques latines, 75 | 2014, 177-198.

Référence électronique

Germán A. de la Reza, « Le régionalisme ouvert latino-américain : un essai d’interprétation systémique », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 75 | 2014, mis en ligne le 03 septembre 2014, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/cal/3206 ; DOI : 10.4000/cal.3206

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Auteur

Germán A. de la Reza

Université autonome métropolitaine, Mexique. Docteur en philosophie (université Toulouse–Le Mirail) et en sciences économiques (université de Paris-2 Panthéon-Assas). Ses œuvres, consacrées à l’étude de l’intégration latino-américaine, incluent notamment L’invention de la paix (Paris 2012, Prix pensée d’Amérique) et Histoire de l’intégration latino-américaine au xixe siècle (Paris, 2014). Ancien chercheur à l’université de Stockholm.

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