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Dossier. Cuba : les temporalités et tensions du changement

Les évolutions de la politique agraire de Cuba dans le cadre de l’actualisation du modèle économique et social

Los cambios de la política agraria de Cuba en el marco de la actualización de su modelo económico y social
The evolution of Cuban’s agrarian policy in the context of the updating of the economic and social model
Dayma Echevarría et Michel Merlet
Traduction de Melenn Kerhoas et Élodie Dupau
p. 69-87

Résumés

Entre 1959 et 2008, il n’avait jamais été envisagé à Cuba de redistribuer des terres à des producteurs individuels de façon significative. Depuis 1990, des politiques de redistribution de droits d’usage ont été mises en place, avec un impact réel, mais sur des surfaces très réduites au niveau national. À partir de 2008 commence une redistribution massive des terres en friche à des producteurs sans terres ou ne disposant que de faibles surfaces. Ce changement de politique, en raison de sa nature et son ampleur, mérite d’être décrit et analysé, bien que l’information disponible et les publications sur l’évolution des structures de production agricole de Cuba, notamment sur la production à petite échelle, soient peu nombreuses. Les rapports autour du foncier, propriété et/ou usufruit et les règles de transmission des différents types de droits sur la terre constituent un autre champ peu documenté. À partir d’observations de terrain, d’une revue de la bibliographie et d’un examen des statistiques disponibles, cet article replace ces transformations récentes dans un cadre historique et commence à explorer ces thèmes oubliés de la question agraire à Cuba.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 29 septembre 2016, accepté le 11 mars 2017.

Texte intégral

1Depuis 2007, Cuba traverse un processus de mutations profondes. L’une des plus significatives concerne le secteur agricole : l’attribution de terres en friche à des producteurs privés et à d’autres entités apparaît comme une nouveauté dans la politique agraire de ces cinquante dernières années. Ce changement, encore en cours, n’a pas été assez documenté, malgré les répercussions considérables qu’il entraîne sur la gestion de l’unité productive comme sur la structure de la société et ses classes. Nous proposons dans cet article une analyse des transformations agraires et de leurs résultats, dans une perspective historique et par le prisme de la construction des droits de gestion et d’usage au sein des unités de production. Nous nous appuyons pour cela sur des données statistiques et sur la littérature scientifique disponible concernant la propriété et la gestion de la terre, ainsi que sur des réflexions issues des différentes étapes de nos recherches de terrain en zone rurale cubaine.

2Cet article se divise en trois parties : la première retrace l’évolution de l’histoire agraire jusqu’au début du xxie siècle. La deuxième replace le processus de mutations du secteur agricole dans le contexte « d’actualisation du modèle économique et social » – stratégie de transformation cubaine – et évoque ses principaux résultats. Enfin, la troisième présente une analyse des droits de propriété et propose en conclusion des axes de réflexion pour pousser plus avant l’étude du foncier à Cuba, dans une perspective historique et de construction des droits.

Une histoire agraire caractérisée par la persistance de problèmes structurels

3Avant 1959, la structure agraire cubaine était marquée par le poids des grandes entreprises de canne à sucre et des haciendas se consacrant à l’élevage. 9,4 % des propriétaires détenaient 73,3 % des terres [Nova, 2011, p. 41]. Comparés à leurs voisins latino-américains, les petits producteurs avaient moins de poids, tandis que les ouvriers agricoles étaient plus nombreux, ce qui n’était pas sans conséquences sur la pauvreté et l’autosuffisance alimentaire.

4La première réforme agraire (1959) comprenait la nationalisation des terres des compagnies étrangères, la réduction à 400 ha des domaines des latifundistes créoles et l’octroi de titres de propriété à plus de 100 000 familles de paysans, qui avaient jusqu’alors travaillé comme métayers, exploitants ou colons [León, 1982 ; Chonchol, 1995]. Comme le soulignait Juan José de León à Managua en 1981, cette réforme agraire n’avait rien d’une redistribution des terres :

« À Cuba, en réalité, nous n’avons pas réparti les terres. La révolution a garanti au paysan la terre qu’il travaillait. […] Si nous avions réparti des terres, nous aurions créé des petites propriétés […] ; de grandes entreprises existaient déjà et il fallait transformer ces surfaces en fermes du peuple » [León, 1982].

5Ces transformations ont fait disparaître le fermage que les petits producteurs exploitants devaient verser aux propriétaires terriens.

6La seconde réforme agraire (1963) a touché la bourgeoisie agraire en limitant la propriété à 67 ha. Les terres ainsi dégagées sont passées aux mains de l’État. Grâce à ces deux mesures, 71 % des terres agricoles sont venues constituer le secteur agricole d’État (soit 7,8 millions d’ha) et 1,1 million d’ha a été attribué à des producteurs qui les travaillaient déjà dans des conditions défavorables.

7La politique agraire du début de la révolution reposait sur la conviction que les grandes entreprises d’État représentaient les formes de production du futur et qu’il n’était pas nécessaire de toucher à la structure productive via une redistribution de la terre. On croyait alors qu’en résolvant les problèmes de sous-utilisation des ressources qui affectaient les haciendas et qu’en socialisant les bénéfices auparavant produits par les entreprises capitalistes, il serait possible d’atteindre les objectifs que le socialisme visait. En plus des Coopératives de crédits et de services (CSS), qui existaient déjà et dont les membres restaient propriétaires de la terre et des moyens de production, la création de Coopératives de production agricole (CPA) – considérées comme « formes de production supérieures » à d’autres formes de propriété [Merlet, 2011, p. 2] – a été encouragée à la fin des années 1970.

8Le modèle agricole promu par l’État jusque dans les années 1990 s’appuyait sur l’utilisation d’équipements et de machines et de grandes quantités d’intrants importés, provenant pour la plupart du camp socialiste – qui achetait du sucre et d’autres produits agricoles à des prix très avantageux. Mais ce modèle a montré des signes d’essoufflement dès le milieu des années 1980 [Nova, 2011, p. 44].

9Ce n’est qu’à partir de 1993, dans le sillage de la crise provoquée par la disparition de l’Union soviétique, que la tendance à la nationalisation de la terre s’est inversée (cf. tableau 1 ci-après).

Tableau 1. Structure de la possession de la terre à Cuba

% de la surface totale

1989

1999

2007

2014

État

82

53,68

55,41

55,99

Unités basiques de production coopérative (UBPC)

0

28,41

25,52

16,83

Coopératives de production agricole (CPA)

7,91

6,59

6,3

5,47

Coopératives de crédit et services (CCS) et Particuliers

10,09

11,32

12,76

21,71

Source : Cahiers statistiques institutionnels de Cuba.

10L’effondrement du camp socialiste a provoqué une crise économique très grave à Cuba, menant l’État à promouvoir des changements structurels : à la fin de l’année 1993 une partie des entreprises d’État sont devenues des Unités basiques de production coopérative (UBPC) et le marché libre des productions agricoles, supprimé en 1986, a été rouvert. D’importants efforts de la population ont permis de s’adapter à la pénurie d’intrants et de développer une agriculture plus proche de l’agro-écologie. Les changements provoqués par la chute du bloc soviétique ont été d’une telle ampleur qu’ils auraient pu se solder par une faillite totale de l’économie cubaine. Les années qui ont suivi « el periodo especial », comme on l’appelle communément, ont été très difficiles. Mais le pays a réussi à s’en sortir, preuve que le système économique et la société cubaine avaient une capacité d’adaptation insoupçonnée.

11Durant les années 1980 les premières vagues d’attribution de terres en usufruit ont eu lieu dans le secteur de la production du tabac, au moyen de parcelles distribuées à titre gratuit et pour une durée indéterminée. En parallèle, le nombre de paysans et de fermiers sans terres, ou n’en ayant que très peu, a augmenté, ce qui indiquait des « signes indéniables des déséquilibres dans le monde agricole et du besoin de terres chez les groupes ruraux » [Figueroa, 2005]. Avec la crise des années 1990, les demandes de terres se sont accrues ; les phénomènes de prise de possession de terres appartenant à des entreprises d’État se sont multipliés, ainsi que le métayage dans des conditions illicites ; le nombre de personnes en situation foncière précaire est monté en flèche [Figueroa, 2005].

  • 1 N.D.T. : À Cuba, le terme viandas désigne les racines, tubercules, rhizomes, bananes plantain et co (...)
  • 2 Le décret-loi n° 142/1993 a fixé la limite à 12 cordeles et la résolution 356/93 du Minag à 6 corde (...)
  • 3 N.D.T. : le cordel est une unité de mesure foncière utilisée à Cuba. Six cordeles représentent 0,25 (...)
  • 4 On appelle conucos les petites parcelles de terre, presque toujours situées en périphérie des princ (...)

12Entre 1990 et le début des années 2000, pour faire face à cette situation, le gouvernement cubain s’est mis à distribuer des terres en usufruit à des producteurs d’autres cultures – riz, légumes, viandas1, entre autres – et plus seulement aux tabaculteurs. Le mouvement a commencé en 19932 par l’attribution de parcelles de six cordeles3 de terre, pour la production et consommation personnelles, à des retraités, allocataires d’une pension et travailleurs. Les bénéficiaires n’étaient pas autorisés à y construire des logements ou autres installations, mais ils n’avaient aucune obligation de vente vis-à-vis de l’État. Figueroa estime que beaucoup de conuqueros4 clandestins ont obtenu par ce biais une reconnaissance légale.

  • 5 Le minifundio désigne des micro-propriétés qui ne suffisent pas à la subsistance d’une famille. D’a (...)

13D’après Figueroa, en 1997 les nouveaux conuqueros étaient environ 44 000 sur une surface totale de plus de 11 000 ha. En 2005, en incluant ceux qui avaient reçu de petites parcelles pour semer du riz, on atteignait 73 420 ha. Il signale aussi qu’à partir de 1993 a débuté un processus de distribution de terres qui élargissait le domaine familial, et pas le minifundio5. D’après les données qu’il a recueillies, on comptait, en 1995, 6 000 familles sur 14 700 ha en usufruit ; en 1997, elles étaient 10 981 sur une surface de près de 37 000 ha.

  • 6 On observe depuis 1999 une légère hausse du poids du secteur public, bien que les CCS et les acteur (...)

14Toutefois, les mutations du début des années 2000 ont été très lentes : la vision dominante n’était pas orientée vers une transformation de la structure de production, ni vers une consolidation de la production à petite échelle pour nourrir le pays. Les changements se sont accélérés à partir de 2008, avec l’importante distribution de terres en friche à des producteurs individuels et grâce au processus de révision de la rentabilité et solvabilité des UBPC et CPA amorcé en 2012. Dans un contexte d’ouverture accrue d’espaces non étatiques, la structure du régime foncier a été modifiée. Si l’État dispose encore de plus de 50 % des terres6, le secteur des petits producteurs – regroupés ou non en CCS – a atteint presque 22 % de la surface totale en 2014, soit deux fois plus qu’il y a 25 ans (cf. tableau 1). C’est de ce processus que nous traiterons dans les paragraphes suivants.

  • 7 Depuis la fin des années 1980, le poids du secteur agricole n’a pas dépassé les 10 %. Un recul sens (...)

15L’économie cubaine ne ressemble pas à celle des pays en voie de développement : son secteur agricole pèse très peu dans les indicateurs macro-économiques. Le secteur « agriculture, élevage et sylviculture » a représenté ces six dernières années moins de 3,8 % du Produit intérieur brut (PIB) de Cuba [ONEI, 2015 (a)], mais cette tendance semble persister depuis la fin des années 19807. Sur cette même période, le secteur de l’industrie sucrière, dans laquelle sont comptabilisées les centrales sucrières, représente moins d’1 % du PIB. Les secteurs qui contribuent le plus au PIB sont le commerce, la santé publique, l’assistance sociale et les industries manufacturières.

16L’agriculture cubaine a dû se transformer à partir des années 1990, suite à la disparition du bloc soviétique. Le tableau 2 ci-après montre l’évolution de quelques secteurs de production entre 1989 et 2014, telle que la reflètent les statistiques officielles.

Tableau 2. Évolution de la production agricole et de bétail à Cuba

1989

1999

2009

2014

Viandas (Mt)

972,6

1 662,4

2 236

2 507,1

Légumes (Mt)

610,2

1 442,5

2 548,8

2 499

Maïs (Mt)

47,1

237,7

304,8

427,3

Haricots (Mt)

14,6

76,8

110,8

131,8

Riz de consommation (Mt)

278,9

290,7

293,1

299,7

Fruits (Mt)

218,9

464,6

748

884,5

Lait (Mt)

1 131,3

617,8

600,3

588,1

Viande bovine pv

289,1

152,4

130

142,7

Viande porcine pv (med)

135,4

150,5

271

298,4

Volaille pv

142,8

74,2

42,6

42,3

Œufs (MMU)

2 672,6

1 753

2 426,8

2 572,2

Canne à sucre (MMT)

81

34

14,9

16,1

Tabac (Mt)

41,6

30,6

25,2

19,8

Agrumes (Mt)

825,7

794,6

418

96,8

Cacao (Mt)

2,6

1,9

1,4

2,2

Mt : millier de tonnes ; MMU : million d’unités ; MMT : million de tonnes ; pv : poids vif ; med : mécaniquement désossée.

Source : élaboré à partir des travaux d’Anicia García sur les Cahiers statistiques institutionnels de Cuba.

  • 8 À Cuba, il est très difficile de délimiter les apports de l’agriculture familiale car les statistiq (...)

17La production de viandas, légumes, fruits, maïs, haricot et viande porcine a augmenté au cours des deux dernières décennies. La production d’œufs, très touchée par la crise des années 1990, montre plusieurs niveaux de redressement, mais dépend toujours des aliments et intrants importés. La production de tabac, d’agrumes et de canne à sucre – tous destinés à l’exportation – présente une forte tendance à la baisse et une légère reprise en 2014. Enfin la production de volaille, de bœuf et de lait ne s’est pas non plus redressée au cours de ces 25 dernières années8.

18À l’époque du triomphe de la révolution, Cuba devait importer une partie non négligeable des aliments pour nourrir sa population. Cinquante ans plus tard, cette situation perdure et s’est même aggravée à certaines époques, comme le montre le graphique 1 ci-après.

Graphique 1. Origine de la source d’énergie et des protéines dans la consommation de la population

Graphique 1. Origine de la source d’énergie et des protéines dans la consommation de la population

Source : matériel de travail d’Anicia García constitué à partir des Cahiers statistiques institutionnels de Cuba.

  • 9 Selon l’usage qui en est fait, la terre à Cuba est classée comme suit. 1. Surface totale : elle dés (...)

19La dépendance alimentaire du pays persiste malgré l’existence de nombreuses terres en friche ou sous-employées. Les surfaces cultivées à Cuba ont diminué de 33 % entre 1998 et 2007 [Castro, 2008]. Fin 2007, elles représentaient 45 % de la surface à potentiel agricole. 19 % de la surface à potentiel agricole était en friche. Si cette situation a changé grâce aux processus que nous analyserons plus loin, il existe encore aujourd’hui une réserve importante de terres agricoles incultes qui pourraient être cultivéees : en 2014, les terres en friche ont diminué par rapport à l’année 2007 mais représentent encore 15,3 % de la surface agricole potentielle. La surface cultivée équivaut à 42,5 % de la zone agricole9 [ONEI, 2008 et 2015 (b)].

20Les études disponibles indiquent la persistance de deux problèmes structurels graves dans l’agriculture cubaine : 1 /le fonctionnement économique en lui-même, avec ses barèmes de prix imposés aux producteurs, indépendamment du régime de propriété, et leurs difficultés à prendre des décisions pour optimiser la production, dans la mesure où ils dépendent largement de l’assignation de ressources externes, d’un plan de production et d’innombrables problèmes de commercialisation non résolus et 2 /les régimes de propriété et l’organisation de la production. Nous nous limiterons dans cet article à traiter le second problème.

21Ces 25 dernières années, l’État a tenté de modifier la répartition foncière par diverses mesures d’attribution de terres en usufruit à des producteurs directs. La réduction du secteur étatique, suite à la création des UBPC, représente un effort vers la résolution de certains problèmes de fond de l’agriculture cubaine [Burchardt, 2000]. Il n’est pas aisé de transformer à l’échelle nationale une structure agraire dominée depuis plus d’un demi-siècle par des grandes entreprises employant des travailleurs salariés, de façon privée avant la révolution, puis au sein de structures étatiques. Un changement progressif était une option raisonnable et la création des UBPC un pas dans cette direction. Une analyse minutieuse semble toutefois indiquer que les changements de logique économique n’ont pas été si probants.

  • 10 Ce n’est pas le cas pour le lait et la viande. De même, les UBPC qui produisent principalement du r (...)

22Les UBPC disposent en effet d’une faible marge de manœuvre pour définir la nature, le volume et la destination de leurs productions : elles dépendent largement d’une entreprise d’État qui prend ces décisions. Elles doivent ainsi vendre au moins 70 % de leur production à « Acopio », l’entreprise d’État qui centralise les achats de produits agro-pastoraux, à des prix nettement inférieurs à ceux du marché libre (quand celui-ci existe et est autorisé10) et ne couvrant en général pas leurs dépenses. Des ressources leur sont affectées à charge de remboursement (aseguramientos), étant donné l’inexistence des marchés d’intrants et d’équipements vers lesquels elles pourraient se tourner [Villegas, 1999, cité par Nova, 2011, p. 45]. Leur principal avantage est venu de leur taille beaucoup plus petite qui leur a permis de s’adapter plus facilement aux conditions locales. Malgré leur nom d’Unités basiques de production coopérative, elles ressemblent davantage à des fermes de production d’État à échelle réduite, où les travailleurs disposent d’une marge de manœuvre supérieure, dans la gestion, à celle des employés des autres entreprises. Elles n’impliquent pas de rupture avec le système antérieur.

Nouvelles mesures de politique socio-économique et transformations récentes des structures agraires

23À partir de 2008, des changements significatifs de politiques ont été amorcés afin de « viabiliser le socialisme cubain ». Ce processus est connu sous le nom « d’actualisation du modèle économique et social ». Lors du VIe congrès du Parti communiste en 2011, et suite à une large consultation populaire, les Mesures de la politique économique et sociale, lignes directrices du développement, ont été adoptées. Récemment, en avril 2016, s’est tenu le VIIe congrès du Parti, qui a aussi débattu d’un ensemble de documents, parmi lesquels la conceptualisation du socialisme cubain, le Plan de développement 2030 ainsi que l’actualisation des dites Mesures.

24Tous ces documents placent le développement du secteur agricole dans leurs priorités. En outre, l’application de ces mesures a fait l’objet d’un suivi systématique. Le VIIe Congrès du Parti a été l’occasion de dresser un bilan et d’actualiser les stratégies pour la période 2016-2021. Leur dernière version n’a pas encore été publiée.

25Les Mesures établissent un programme vraiment novateur pour Cuba. Ainsi, de nombreux changements se sont produits dans le secteur de l’agriculture et de l’élevage, tels que la distribution de terres en usufruit, l’extension du microcrédit, la vente libre d’intrants et d’équipements (testée en 2014 sur l’île de Juventud), l’augmentation du prix du lait, de la viande bovine et de certains produits agricoles, la vente directe à des établissements, hôtels et restaurants travaillant dans le secteur du tourisme, la décentralisation de la commercialisation des produits agricoles sur des marchés ouverts au public, la libre embauche de la force de travail et l’ouverture de marchés agro-pastoraux gérés par des coopératives relevant d’autres secteurs [García et Anaya, 2016].

  • 11 Les OSDE constituent des instances d’organisation proposées par les organismes de l’Administration (...)

26Le tout s’est déroulé dans un contexte de transformations institutionnelles marqué par la séparation et la simplification des fonctions ministérielles et entrepreneuriales, qui ont d’une part réduit la structure du ministère de l’Agriculture (Minag) et de ses délégations provinciales, et d’autre part ouvert la voie à la création de cinq Organismes supérieurs de direction (OSDE) regroupant les fonctions propres aux entreprises11 [Minag, 2016 (b)].

27Jusqu’en 2008, le processus d’attribution des terres était déjà parvenu à un certain stade de développement en termes de population bénéficiaire, mais son impact sur les surfaces demeurait très limité. L’observation du tableau 3 ci-après confirme cette tendance, montrant l’aggravation de la sous-utilisation des sols entre 2002 et 2007.

  • 12 Pour tomber à 23 % en 2014.

28La population rurale, qui représentait 56 % de la population totale en 1958, avait largement baissé12. La migration de la force de travail des campagnes vers les villes rend beaucoup plus difficile tout processus d’intensification de la production en termes de travail investi par unité de surface. Si le vieillissement des producteurs illustre l’amélioration de la santé en milieu rural, il pose en revanche un autre type de problème.

29C’est dans ce cadre complexe que sont promulgués le Décret-loi (DL) 259 (juillet 2008), le Règlement décret-loi 282 (août 2008) et, par la suite, le DL 300 (octobre 2012) qui portent sur la concession, en usufruit, de terres en friche, et permettent à l’État de les transférer à la population, aux coopératives et à d’autres institutions.

30La répartition géographique de ces terres abandonnées varie beaucoup d’une province à l’autre. Le tableau 3 montre que malgré une réduction considérable à l’échelle nationale, plusieurs provinces disposent encore d’une grande réserve utilisable. La province de Camagüey est de loin celle qui détient la plus grande quantité de terres à cultiver et en 2014, celles de Ciego de Ávila et de Guantánamo ont davantage d’hectares en friche qu’en 2007.

Tableau 3. Répartition des terres en friche par région (en milliers d’ha)

Terres en friche

2002

2007

2014

Cuba

933,3

1 232,8

962,1

Pinar del Río

41,7

70,8

48,4

La Havane

2,1

1,9

0,3

Matanzas

76,3

93,5

39,4

Villa Clara

73

99,7

68,2

Cienfuegos

50,8

84,6

48,1

Sancti Spíritus

79,1

95,4

40,6

Ciego de Ávila

66

95,5

100,7

Camagüey

307,9

369,6

323,9

Las Tunas

114,2

157,9

124,7

Holguín

18,7

23,7

21,8

Granma

58,4

76,7

61,9

Santiago de Cuba

13,7

16,5

14

Guantánamo

12,2

14,6

15,8

île Juventud

7,1

17,4

18,6

Source : Nova, 2011 et ONEI, 2015 (b).

  • 13 N.D.T. : À Cuba, les bienhechurías correspondent aux travaux de construction d’installations, d’ent (...)
  • 14 Les limites pourraient être d’un autre ordre, concerner par exemple les modalités de la distributio (...)

31Le Décret-loi 259 et le DL 300 prévoient l’octroi de terres en usufruit par tranche renouvelable de dix ans. Ils attribuent à l’État la possibilité de réclamer un fermage, même si ce point est assez flou dans le DL 300. Une fois la période d’usufruit arrivée à échéance, l’État procéderait au paiement des bienhechurías13 qu’il élargirait au logement, élément exclu du DL 259. L’État peut mettre fin au contrat si l’usufruitier cesse à un moment donné de fournir l’Acopio en produits, ou s’il met plus de six mois à cultiver les terres concédées. La procédure de transmission d’une demande de terres en friche est bureaucratique et peut prendre jusqu’à quatre mois [Nova, 2011]14.

32Jusqu’en décembre 2015, 283 787 usufruitiers disposaient de 32,2 % de la surface totale et de 50,4 % de la surface agricole [Minag, 2016 (b)]. Sans compter les demandes accordées par le DL 259, 54 956 demandes ont été traitées par la seule voie du DL 300, parmi lesquelles 98,9 % proviennent de personnes physiques. 11,2 % voulaient agrandir leurs terres. 85 % sont des hommes. 51,2 % d’entre eux ont de 30 à 55 ans. 39,6 % d’entre eux n’avaient pas de contrat de travail et 30 % étaient des travailleurs du secteur non étatique [Minag, 2016 (b)].

33La plupart des surfaces distribuées sont utilisées pour des productions agricoles et de l’élevage de gros bétail, on observe une diversification des cultures et de la production [Minag, 2016 (b)].

34Ce processus de transformation du secteur agricole est probablement le plus ambitieux depuis la réforme agraire des années 1960. Non seulement il propose des mesures portant sur l’usage et la gestion de la terre, mais il englobe aussi des aspects divers comme la commercialisation et l’accès à des crédits agricoles, aux intrants et aux équipements de façon directe – même s’il ne dépasse pas, pour l’instant, le stade de l’expérimentation. Il n’en est qu’à ses balbutiements car l’intégration de mécanismes de marché et de décentralisation des prises de décisions est très lente et compliquée. García et Anaya soulignent que :

« La production destinée aux espaces marchands est infime, par exemple, par rapport à la production totale de 2013 : 9 % des tubercules et des racines, 8 % des bananes, 12 % des légumes, 1 % du riz, 6 % du maïs, 3 % des haricots, 7 % des fruits (agrumes exclus), 2 % des œufs, 4 % de la viande de porc. Les programmes de substitution aux importations, tout en permettant à l’État de réaliser des économies et de faire fonctionner ses systèmes de subventions à moindre coût, entrent en concurrence avec l’approvisionnement des marchés agro-pastoraux. En d’autres termes, étant donné que les producteurs vendent la plupart de leur production à l’État pour répondre aux besoins de ses réseaux de protection sociale, les quantités destinées aux marchés agro-pastoraux, y compris dans les provinces productrices, sont minimes, raison pour laquelle les prix restent élevés » [García et Anaya, 2016].

  • 15 Il s’agit des produits alimentaires apportés par les unités productives et offerts, à titre gratuit (...)

35Les problèmes inhérents au modèle de gestion centralisée, paternaliste et étatisée persistent car l’Entreprise d’État agricole reste le principal fournisseur d’intrants et de services – le seul dans bien des cas – et fixe aussi les plans de production, en particulier pour les produits destinés à la consommation sociale15. Si la disparition de l’Acopio en 2014 avait exprimé une volonté de décentraliser la commercialisation de la production agricole, l’organisme a toutefois réouvert en 2016. Ces va-et-vient montrent qu’il reste beaucoup à apprendre de la logique marchande et des risques affrontés par les producteurs individuels. Il existe encore des problèmes de fond à résoudre pour que l’agriculteur puisse prendre des décisions – que produire et comment – en fonction de la demande, des conditions climatiques et de la situation de sa parcelle. Ces problèmes relèvent de l’accès aux marchés de vente, des intrants et des biens de production, mais aussi de l’embauche de la force de travail et de l’accès à des crédits appropriés et économiquement compatibles avec le développement de l’unité de production concernée. Ces observations nous mènent à la conclusion qu’un développement agricole et rural basé de manière significative sur la production familiale paysanne est aujourd’hui toujours difficile à concevoir à Cuba.

36En somme, les principales mesures adoptées dans le secteur agricole n’ont pas encore donné les effets escomptés sur les volumes de production, la baisse des prix de vente, la substitution des importations et l’augmentation des agro-exportations. García et Anaya signalent aussi certaines limites, auxquelles nous adhérons, comme le modèle de gestion qui reste focalisé sur la production et la distribution de terres, loin de toute approche systémique ou considération de la demande, ou encore les facteurs liés à la production tels que la décapitalisation, les investissements timides et discrétionnaires, la lenteur constante et les frictions dans la libéralisation du marché des intrants et des équipements. Elles indiquent aussi des facteurs liés aux marchés comme l’élargissement des espaces de vente libre qui favorisent la demande et une offre concurrentielle [García et Anaya, 2016].

37La coexistence de mécanismes de marché avec le rôle prépondérant et arbitraire des entreprises d’État du secteur complique la production et la commercialisation et limite l’autonomie des petits producteurs.

Usufruit ou propriété ? Enjeux des transformations de la structure agraire dans le temps

38Comme nous l’avons rappelé, la politique de Cuba concernant la paysannerie a été guidée, à l’instar de nombreux pays socialistes, par la conception initiale selon laquelle les paysans allaient nécessairement disparaître, en se transformant, à mesure que le socialisme se consolidait. Toutefois, elle leur a permis de garder des niveaux de revenu élevés, bien supérieurs à ceux d’autres pays d’Amérique latine. Les paysans cubains ont toujours dû manœuvrer entre des marchés strictement contrôlés par l’État et des marchés « libérés » de taille variable selon les époques – et parfois même en marge de la légalité. Cette situation n’a pas aidé le secteur paysan à développer une capacité autonome d’organisation autour des questions communes. Mais son développement a aussi été bloqué pendant quatre décennies en raison de l’impossibilité d’agrandir les zones qu’il contrôlait et qu’il pouvait travailler.

39Il a fallu attendre 2008 pour que cette situation commence à changer de manière significative, grâce à l’attribution de terres en friche à des petits producteurs. La modalité de l’octroi, en usufruit et non en propriété, mérite d’être examinée. Elle exige de clarifier la signification du mot « propriété » dans la législation cubaine et, plus largement, d’examiner les formes de reconnaissance et de transmission des droits sur la terre à Cuba. Ces thèmes, bien que peu abordés, sont d’une importance capitale pour comprendre les dynamiques et les processus de transformation des structures foncières à travers le temps.

  • 16 Pour plus de détails, cf. Merlet, 2011, p. 15-17 et en particulier le tableau n° 7.
  • 17 La Constitution de 1976 précisait dans son article 21 que « le petit agriculteur a le droit de vend (...)

40La Constitution de la République de Cuba16 définit les grandes lignes de la répartition de la propriété, reconnaissant une « propriété d’État socialiste de tout le peuple » (art. 15), ainsi que la « propriété des petits agriculteurs individuels » (art. 19) et des « coopérateurs » (art. 20). La propriété d’État socialiste « ne peut être transmise en propriété à des personnes physiques ou morales, hormis dans les cas exceptionnels où la transmission partielle ou totale d’un certain objectif économique se fait à des fins de développement du pays et n’affecte en rien les fondements politiques, sociaux et économiques de l’État » (art. 15). La propriété des petits agriculteurs fait l’objet d’un traitement particulier et est restreinte aux biens nécessaires à l’exploitation concernée. La transmission des droits est limitée : sont interdits le fermage, le métayage, les prêts hypothécaires et tout acte impliquant une taxe ou une cession à des particuliers des droits émanant de la propriété des petits agriculteurs sur leurs terres (art. 19)17. La Constitution reconnaît également la propriété personnelle, avec des réserves formulées à l’actuel article 21, de même que la propriété des organisations politiques, des masses, des entreprises mixtes, des sociétés et des associations économiques (art. 22 et 23). Elle reconnaît le droit à hériter d’un logement de propriété privée et autres biens personnels. La terre et les biens liés à la production et intégrant la propriété des petits agriculteurs peuvent être transmis, mais seulement aux héritiers qui la travaillent (art. 24). La Constitution donne à l’État la possibilité d’exproprier des biens pour des raisons d’utilité publique ou d’intérêt social, contre une indemnisation correspondante (art. 25). Elle l’oblige aussi à protéger l’environnement et les ressources naturelles afin d’assurer le bien-être des générations actuelles et futures (art. 27).

  • 18 Il remplace le Décret-loi n° 63, du 30/12/1982, et définit les modalités particulières de la Loi n° (...)

41L’importance que la Constitution accorde à la propriété des petits agriculteurs est à souligner. Plusieurs lois précisent comment appliquer les principes constitutionnels. Le Décret-loi 125-91 et ses différentes sections réglementent les droits de propriété des petits producteurs18. Le ministère de l’Agriculture (Minag) joue un rôle central dans les procédures d’héritage, tout comme l’Association nationale des petits agriculteurs (Anap), qui a un rôle consultatif et dont les représentants sont élus. Le Minag est l’organisme habilité à acquérir des terres appartenant à des particuliers ou des coopératives, à autoriser leur transmission ou acquisition et à attester légalement de leur possession grâce aux certificats délivrés par le registre dont il a la charge.

42Les délégués territoriaux du Minag ont un rôle essentiel dans la validation des demandes d’échange de terres entre l’État et les coopératives ou entre des coopératives, dans la vente entre coopératives ou d’une coopérative à l’État, ainsi que dans l’attribution de terres en usufruit à des coopératives. Ce sont aussi eux qui autorisent l’intégration des terres des petits agriculteurs à des coopératives ou à des entités agricoles d’élevage ou sucrières et le parcellement des terres appartenant à des petits agriculteurs, si le but de l’opération est de confier la parcelle d’un copropriétaire à une coopérative ou de l’apporter à l’État à un autre titre, quel qu’il soit. Les échanges et autres cessions de terres, entre petits agriculteurs, ou bien entre un petit agriculteur et une coopérative ou une autre entité, sont aussi du ressort de cet organisme.

43Les droits dont dispose le « propriétaire » sur une parcelle sont fortement limités, tant au niveau de l’usage de la terre et des produits qu’il en obtient, qu’au niveau des possibilités de transmission temporaire et définitive à des tiers, s’ils ne font pas partie de la famille nucléaire. De nombreuses dispositions prévoient la cession définitive des terres à l’État ou à des coopératives, mais ce n’est qu’avec les DL 259 et 300 que le phénomène inverse – l’octroi de terres à des producteurs – a été envisagé et réglementé [Merlet, 2011, p. 17-19, tableau 8].

  • 19 Les pays de droit à tradition civiliste ont tendance à élever au rang de principe fondamental « LA  (...)
  • 20 Pour approfondir la question des histoires agraires locales, nous recommandons la consultation de D (...)

44À Cuba, comme dans de nombreux pays, les termes « propriété » et « propriétaire » sont ambigus et problématiques. Ils ont différentes acceptions en fonction de la nature des systèmes juridiques, des cultures locales, des coutumes, de l’histoire19. Sur un même terrain, il y a toujours coexistence de différents droits, de nature diverse, appartenant généralement à différentes personnes ou institutions. Les droits sur la terre et les ressources naturelles peuvent se décomposer en éléments de base, que nous regrouperons dans trois grandes familles : 1/ la possibilité d’utiliser les ressources, le sol, le sous-sol, l’eau… ; 2/ la possibilité d’établir des règles sur un espace, ce que nous pourrions appeler des droits de gestion ; 3/ la possibilité de transformer les droits dans le temps et de les faire circuler entre différentes personnes ou institutions (de les vendre, les louer, les prêter, d’en hériter, etc.). À leur tour, les ayants droit peuvent être des individus ou des entités collectives, légalement reconnues ou non (famille, entreprise, coopérative, municipalité, pays, etc.), dont les individus sont le plus souvent membres. En d’autres termes, une personne possède des droits en tant qu’individu mais aussi en tant que membre de plusieurs entités collectives. En outre, les droits sur la terre et les ressources naturelles ne sont pas établis une fois pour toutes, ils évoluent sans cesse, tout comme la composition des « paquets de droits » de chaque sujet, individuel ou collectif [Merlet, 2010]. La situation de Cuba pourrait être analysée à la lumière de ces concepts. Cependant, au vu du manque d’études de terrain, il nous est pour l’instant difficile d’évaluer dans leur ensemble des processus en cours parfois contradictoires20.

45Cette longue parenthèse sur la nature des droits fonciers nous permet de voir sous un nouvel angle, nettement moins simpliste, le dilemme propriété/usufruit. Attribuer des droits d’usage à des usufruitiers peut s’avérer bien plus pertinent que d’octroyer des titres de propriété s’il existe une corrélation de forces susceptible de faire progresser la structure agraire dans le sens de l’intérêt commun. Selon les pays et les périodes, cela peut favoriser la production familiale (France, 1950-1990) ou, au contraire, le développement d’énormes structures agro-industrielles fondé sur la location de terres (Ukraine, 1990-aujourd’hui). Le fait que l’État conserve la propriété du sol ne constitue pas une garantie en soi : dans de nombreux pays, cela a facilité le transfert de surfaces considérables à de grandes entreprises.

46Une structure agraire fondée sur la petite production familiale ne peut pas subsister si les petits producteurs ne sont pas capables, via leurs propres organisations, de contrôler son évolution au fil des ans. Les unités de production se divisent d’une génération à l’autre. La mobilité de la terre est une condition pour que le système perdure.

47À Cuba, les normes locales qui s’appliquent pour réguler la mobilité des droits fonciers, en particulier les échanges de terres ou l’exploitation de parcelles par des membres d’une même famille sous le régime de l’indivision, restent difficiles à appréhender sans un fin travail d’observation. Les procédures d’héritage de la terre sont égalitaires, mais limitées à ceux qui la travaillent et se manifestent au moment de la mort du « propriétaire ». Par ailleurs, l’offre éducative existante est très développée et il est facile de trouver du travail en dehors de la sphère agricole. Ces conditions peuvent expliquer en partie que ce système d’héritage n’ait pas provoqué une division accélérée des parcelles, contrairement à l’expérience de nombreux pays latino-américains.

48Les représentants de l’Anap étant des cadres élus, on peut supposer qu’ils s’efforcent davantage de trouver des réponses aux besoins des membres de l’association que s’ils étaient nommés. Toutefois, le rôle de l’Anap dans ces processus, dans l’interprétation des lois et dans leur application reste encore pour nous à préciser et à clarifier.

Conclusion

49L’attribution massive de terres en usufruit constitue une étape décisive dans l’histoire agraire de Cuba. Les transformations du contexte international, avec la chute de l’Union soviétique, et les graves déséquilibres de l’économie agraire cubaine du début du xxie siècle ont abouti à un changement de paradigme très fort. Mais de toute évidence, le processus devra affronter de nombreux obstacles pour se consolider. Les limites relatives à la diversification des mécanismes de marché et d’investissement, que nous avons décrites, le montrent bien. Il ne fait pas de doute que la régulation de l’accès aux terres ne sera pas non plus aisée.

50Les débats ont beau avoir pris en compte ce que les Cubains appellent « sentido de pertenencia », le « sentiment d’appartenance » et l’intéressement aux résultats du travail de chacun, le système collectif et étatique dominant depuis la révolution ne peut pas se transformer du jour au lendemain.

51Par ailleurs, il ne s’agit pas non plus d’établir un système de marché libre fondé sur le développement capitaliste tel que l’ont connu les anciens pays de l’Union soviétique. Le défi est de construire des mécanismes de régulation sur mesure permettant de mettre en adéquation intérêt individuel et intérêt collectif.

52Ainsi, les institutions et organisations doivent engager des réflexions plus élaborées sur le type de développement et de structures de production les plus aptes à favoriser le bien-être de tous au niveau territorial.

53De nombreuses questions subsistent sur l’évolution de la question agraire à Cuba. Mais, de toute évidence, la transformation du monde rural cubain, jugée nécessaire avec la mise en place des procédures de redistribution des terres en friche, exigera une révision de la répartition des droits entre individus, familles, coopératives, instances collectives de régulation, entreprises, instances étatiques, etc. La rigidité de certaines approches peut avoir des effets contraires aux objectifs visés. Introduire certains mécanismes de marché – y compris pour certains droits sur la terre comme, par exemple, le fermage – n’est ni bon ni mauvais en soi. Tout dépend du pouvoir de régulation de ces mécanismes qui sera donné aux acteurs de façon collective. Bien évidemment, la spécificité du cas cubain exigera des solutions ad hoc, uniques, qui ne pourront être copiées sur aucun modèle étranger.

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Bibliographie

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Notes

1 N.D.T. : À Cuba, le terme viandas désigne les racines, tubercules, rhizomes, bananes plantain et courges qui, généralement cultivés dans le pays, font partie de l’alimentation courante et se consomment cuits.

2 Le décret-loi n° 142/1993 a fixé la limite à 12 cordeles et la résolution 356/93 du Minag à 6 cordeles [Figueroa, op. cit.]

3 N.D.T. : le cordel est une unité de mesure foncière utilisée à Cuba. Six cordeles représentent 0,25 ha.

4 On appelle conucos les petites parcelles de terre, presque toujours situées en périphérie des principales zones de production, et conuqueros les personnes qui les exploitent.

5 Le minifundio désigne des micro-propriétés qui ne suffisent pas à la subsistance d’une famille. D’autres sources de revenus sont nécessaires – en général, un travail salarié dans des unités plus grandes.

6 On observe depuis 1999 une légère hausse du poids du secteur public, bien que les CCS et les acteurs privés présentent une dynamique plus importante. Cette hausse se fait au détriment des terres des UBPC et des CPA, qui accusent un net recul suite à différents processus de révision de leur viabilité économique.

7 Depuis la fin des années 1980, le poids du secteur agricole n’a pas dépassé les 10 %. Un recul sensible et constant a du reste été observé : en 1988, il représentait 9 % ; en 1994, 6,8 % ; en 2000, 6,2 % ; en 2007, 4,3 % ; en 2010, 4 % [García et Anaya, 2015].

8 À Cuba, il est très difficile de délimiter les apports de l’agriculture familiale car les statistiques officielles les groupent avec ceux des CCS qui, à leur tour, apparaissent en général à l’intérieur du « secteur non étatique », aux côtés des CPA et UBPC. On trouve des paysans privés, non organisés en coopératives, qui pourraient rentrer dans la catégorie « agriculture familiale », mais ils restent peu visibles dans les chiffres publiés. Au sein des CCS, selon la région du pays, le type de cultures produites, la surface et le régime des terres exploitées, le temps passé dans ces conditions (s’il leur a permis d’accumuler du capital) et leur capital relationnel, entre autres, on pourrait les ranger dans le groupe des moyens paysans voire des entrepreneurs agricoles.

9 Selon l’usage qui en est fait, la terre à Cuba est classée comme suit. 1. Surface totale : elle désigne celle qui est assignée aux unités de production agricole, sylvicoles et aux autres entités publiques, ainsi qu’aux ayants droit non publics se trouvant sur le territoire national. Elle est déterminée à partir des données cartographiques et des documents d’achat/vente et d’usufruit de terres, selon les dispositions prévues par les lois du pays. 2. Surface agricole : connue aussi sous le nom de potentiel agricole, elle est dédiée à l’agriculture, sous toutes ses formes, et est plantée de cultures temporaires ou permanentes, vouée à la reproduction de plants en pépinière, de semences ou au pâturage naturel ; elle comprend également la surface non semée apte à être cultivée. 3. Surface cultivée : c’est la terre utilisée pour une culture, entendue comme l’aire semée, en préparation, en jachère ou en attente des semailles – les chemins, les sentiers délimitant les parcelles, les canaux d’irrigation, de drainage et autres éléments indispensables à son exploitation en font aussi partie. 4. Surface non agricole : elle comprend la couverture forestière et d’autres terres non agricoles occupées par des noyaux d’habitations, des sentiers, des installations, des zones non aptes et aquatiques, entre autres. 5. Terres en friche : elles font partie de la surface agricole mais ne rentrent pas dans la production agro-pastorale, forestière ou fruitière – à l’exception des jachères pour la rotation des cultures – ; on y met les surfaces couvertes de broussailles, de « marabu » (dichrostachys cinerea) et autres plantes invasives, les terres utilisées pour des cultures ou des plantations inappropriées aux sols, fortement sous-peuplées, dédiées à l’élevage extensif ou présentant des rendements bas. Cf. Notes méthodologiques, chapitre « agriculture, élevage, sylviculture et pêche », Cahier statistique de Cuba, 2014, et Minjus, 2012. Décret-loi 300, Journal officiel n° 45, session ordinaire, 22 octobre 2012.

10 Ce n’est pas le cas pour le lait et la viande. De même, les UBPC qui produisent principalement du riz, des agrumes ou des pommes de terre n’ont pas le droit d’entrer sur le marché libre des produits agricoles. À ce sujet, cf. Nova, 2011, p. 45.

11 Les OSDE constituent des instances d’organisation proposées par les organismes de l’Administration centrale de l’État et par les conseils des administrations provinciales ou d’autres entités nationales. Elles ont pour but de rassembler un certain nombre d’entreprises et d’autres entités dans des groupes ou des unions, selon leurs caractéristiques technologiques et leur organisation. Elles participent du processus de séparation des fonctions entrepreneuriales et des fonctions d’État, qui convergeaient dans les organismes de l’Administration centrale de l’État.

12 Pour tomber à 23 % en 2014.

13 N.D.T. : À Cuba, les bienhechurías correspondent aux travaux de construction d’installations, d’entretien et de plantation visant à améliorer les terres obtenues en usufruit.

14 Les limites pourraient être d’un autre ordre, concerner par exemple les modalités de la distribution des terres, qui dépendent de la volonté des instances du ministère de l’Agriculture. Les textes évoquent une distribution répondant aux demandes reçues. Toutefois, comme la procédure se réalise au niveau local et prévoit une consultation de l’Association nationale des petits agriculteurs (Anap), il faudrait analyser son déroulement et identifier les critères de sélection des bénéficiaires.

15 Il s’agit des produits alimentaires apportés par les unités productives et offerts, à titre gratuit ou à des prix subventionnés, dans les écoles, hôpitaux, maisons de retraite et autres centres d’assistance.

16 Pour plus de détails, cf. Merlet, 2011, p. 15-17 et en particulier le tableau n° 7.

17 La Constitution de 1976 précisait dans son article 21 que « le petit agriculteur a le droit de vendre la terre après autorisation des organismes définis par la loi. Dans tous les cas, l’État a un droit de préemption moyennant le paiement du juste prix. » Cette mention a disparu de la version actuellement en vigueur.

18 Il remplace le Décret-loi n° 63, du 30/12/1982, et définit les modalités particulières de la Loi n° 59, du 16/06/1987, du Code civil.

19 Les pays de droit à tradition civiliste ont tendance à élever au rang de principe fondamental « LA » propriété de la terre, mais cette position ne reflète jamais la réalité, et répond toujours à des intérêts particuliers. L’existence de droits multiples sur une même parcelle n’est pas liée à un faible niveau de développement : elle a lieu dans tous les pays développés, et davantage encore dans les villes que dans les campagnes.

20 Pour approfondir la question des histoires agraires locales, nous recommandons la consultation de Deere et al., 1998.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1. Origine de la source d’énergie et des protéines dans la consommation de la population
Crédits Source : matériel de travail d’Anicia García constitué à partir des Cahiers statistiques institutionnels de Cuba.
URL http://journals.openedition.org/cal/docannexe/image/4528/img-1.png
Fichier image/png, 34k
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Pour citer cet article

Référence papier

Dayma Echevarría et Michel Merlet, « Les évolutions de la politique agraire de Cuba dans le cadre de l’actualisation du modèle économique et social », Cahiers des Amériques latines, 84 | 2017, 69-87.

Référence électronique

Dayma Echevarría et Michel Merlet, « Les évolutions de la politique agraire de Cuba dans le cadre de l’actualisation du modèle économique et social », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 84 | 2017, mis en ligne le 16 mai 2017, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/cal/4528 ; DOI : 10.4000/cal.4528

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Auteurs

Dayma Echevarría

Dayma Echevarría est docteure en Sociologie (université de La Havane). Elle a participé à des échanges entre chercheurs avec les universités de Trinidad et Tobago, d’Argentine, du Canada, de France et d’Espagne. Depuis 2006, elle a coordonné six projets de recherche, dont quatre internationaux, et publié plus de trente articles sur les thèmes du genre, de l’emploi, du pouvoir, du processus de transformation sociale et de l’impact de la participation et de l’équité. Elle a également travaillé sur les processus d’articulation entre les différents acteurs du développement local dans les zones rurales.

Michel Merlet

Michel Merlet est directeur d’Agter (Association pour l’amélioration de la gouvernance de la terre, de l’eau et des ressources naturelles) depuis 2005 et ingénieur agronome. Il est spécialiste en politiques foncières en milieu rural, en analyse des systèmes agraires et gouvernance des ressources naturelles. Il a travaillé de 1976 à 1988 au Nicaragua et participé à la mise en œuvre de la réforme agraire sandiniste, puis comme expert dans un bureau d’études associatif français, l’IRAM de 1988 à 2006. Il est enfin membre du Comité technique foncier et développement de la coopération française et professeur contractuel à l’Institut d’études du développement économique et social (Iedes, université Paris 1 Panthéon-Sorbonne).

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