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Chronique

Désagréger l’Amérique latine. Diversité des trajectoires et groupes émergents

Abraham F. Lowenthal
Traduction de Olivier Compagnon et Adriana Ortega Orozco
p. 9-21

Notes de l’auteur

Une première version de ce texte est initialement parue en anglais en novembre 2011, sur le site de la Brookings Institution de Washington, à l’adresse suivante : http://www.brookings.edu/papers/2011/1101latinamericalowenthal.aspx

Texte intégral

1Depuis que l’on a désigné, au xixe siècle, la région située au sud des États-Unis et du Canada sous le nom d’« Amérique latine », le terme a toujours semblé davantage correspondre à une réalité vue de l’extérieur de l’hémisphère occidental que de l’intérieur de celui-ci. Depuis l’extérieur – et particulièrement depuis l’Europe –, les nations latino-américaines apparaissent souvent plus étroitement liées les unes aux autres qu’elles ne le sont si on les observe de plus près. En réalité, ces pays ont longtemps été divisés par presque autant d’éléments que ceux qui les unissent, parmi lesquels il faut souligner des histoires et des héritages coloniaux variés, des géographies, des démographies et des compositions ethniques radicalement différentes. Ils présentent également différents types et niveaux de développement économique et social, des traditions et institutions politiques variables, des modes d’insertion dans l’économie et les relations internationales diversifiés. Certes, la plupart des pays d’Amérique du Sud et d’Amérique centrale, de même que certaines parties des Caraïbes, partagent des traditions ibériques communes en matière d’histoire, de religion, de langue ou de culture ; nombre d’entre eux ont tissé des relations plus ou moins comparables avec les pays industriels et tous partagent le même hémisphère avec les États-Unis et le Canada. Il n’en demeure pas moins qu’il convient de ne jamais perdre de vue les nombreuses et importantes différences qui séparent les divers États de la région.

2Durant les années 1990, de nombreux acteurs politiques, tant aux États-Unis qu’en Europe, se sont accordés pour penser que les pays d’Amérique latine tendaient vers une certaine convergence et qu’ils suivaient désormais, à des rythmes différents, le même chemin irréversible de la libéralisation politique et économique – le Chili ayant fait œuvre de pionnier en la matière. Cette perception est actuellement remise en question tandis que certains pays semblent poursuivre des objectifs distincts et privilégier des approches et des politiques contrastées. Au point d’ailleurs que la rhétorique développée à propos de l’intégration régionale, voire les mesures institutionnelles prises en ce sens telles que la Communauté des États de ’Amérique latine et des Caraïbes (CELAC) et l’Union des nations sud-américaines (UNASUR), n’apparaissent plus que comme des vœux pieux. L’affirmation de l’unité de l’Amérique latine – ou, tout du moins, de l’unité sud-américaine – est souvent contredite dans la pratique. Désormais, l’intégration transnationale qui est à l’œuvre en Amérique latine se joue bien davantage au niveau des entreprises et des réseaux professionnels qu’à celui des gouvernements et des organisations multilatérales. Pour la plupart, les accords commerciaux interrégionaux n’ont pas pu être adoptés et le commerce interrégional a diminué au cours des dernières années, à la fois entre les pays membres du Mercosur et entre ceux de la Communauté andine des Nations.

Désagréger l’Amérique latine

3Les pays d’Amérique latine peuvent être mieux compris et analysés si l’on se concentre sur la place qu’ils occupent en fonction de cinq données distinctes – trois de type structurel, deux de nature historique et institutionnelle –, qui ont des répercussions importantes sur la façon dont ces pays fonctionnent politiquement et économiquement, ainsi que pour le rôle qu’ils jouent à l’échelle internationale :

– leur niveau d’interdépendance économique et démographique avec les États-Unis ou avec d’autres grandes régions comme l’Europe et la Chine ;

– leur degré de richesse en ressources naturelles et leur degré d’ouverture à la concurrence internationale, ainsi que la nature de leur insertion dans l’économie mondiale ;

– la manière dont ils sont confrontés au défi de l’intégration des populations traditionnellement exclues, à savoir les millions d’indigènes marginalisés, défavorisés et de plus en plus mobilisés, mais aussi les Afro-descendants et d’autres groupes plongés dans une pauvreté profonde, partiellement intégrés au système économique et exclus d’une citoyenneté effective ;

– la force et la capacité de l’État et des institutions civiles et politiques (partis politiques, syndicats, organisations religieuses, médias, autres entités non gouvernementales) ;

– la vitalité de la gouvernance démocratique que l’on peut mesurer au travers de la séparation des différents domaines d’activité du gouverne­ment, de l’existence de contre-pouvoirs, de la tenue d’élections libres et équitables, de l’existence de médias indépendants ou de la primauté du droit.

4Plutôt que d’utiliser des catégories traditionnelles et généralement dichotomiques (gauche/droite, autoritarisme/démocratie, marché libre/marché étatique, etc.) pour penser la position de chacun des pays de la région latino-américaine et comprendre les différences existant entre eux, il semble en effet plus opératoire de les situer dans le spectre défini par ces cinq dimensions.

5À bien des égards, le terme même d’Amérique latine n’est plus guère utile. Il semble plus pertinent, en effet, de distinguer des sous-catégories permettant de grouper certains pays entre eux : les pays d’Amérique du Nord – le Mexique, les nations d’Amérique centrale et les Caraïbes – qui vivent dans une étroite intégration avec les États-Unis – y compris Cuba ; le Brésil, un pays continent qui ne s’est jamais senti lié par des relations étroites et exclusives avec ses voisins sud-américains et qui se trouve à présent, plus que jamais, connecté avec l’Asie, l’Afrique, le Moyen-Orient et l’Europe en même temps qu’avec le reste de l’Amérique latine et les États-Unis ; les régions amérindiennes – en premier lieu celles de la cordillère des Andes, mais aussi le sud du Mexique, certaines parties de l’Amérique centrale et le Paraguay – qui sont fondamentalement façonnées par leurs populations autochtones ; les pays proprement « latins » du cône sud dont la composition ethnique, les structures sociales, les traditions et les institutions politiques sont à peu près similaires à celles de l’Europe continentale. Ces sous-catégories ne sont pas géographiquement définies et ne correspondent pas à des dynamiques d’intégration économique subrégionale ; elles constituent plutôt des regroupements conceptuels qui mettent en avant des caractéristiques communes, permettant d’expliquer des comportements similaires en de nombreux domaines et de donner sens aux chemins différenciés empruntés par certains groupes de pays au-delà des dynamiques d’intégration régionale.

Concilier équité et marché : le défi universel

6Dans le cadre de leurs efforts pour parvenir à concilier croissance économique, équité socio-économique et inclusion sociale, tous les pays latino-américains se sont tous éloignés, au cours des dernières années, des pôles extrêmes que constituaient, d’une part, le capitalisme débridé et, d’autre part, les économies socialistes gérées par l’État. À Cuba, où les frères Castro continuent de se proclamer socialistes, on est en train de réduire de manière drastique le nombre de fonctionnaires d’État, d’autoriser la propriété privée des logements, d’encourager la production agricole et les marchés privés, ainsi que les petites entreprises de nombreux types, tout en menant par ailleurs des expériences réintroduisant des incitations matérielles et autres pratiques capitalistes. Selon l’avis de plusieurs observateurs, il ne fait guère de doute que l’économie cubaine fera l’objet de transformations radicales durant la prochaine décennie, que ce soit sous la forme de réformes graduelles ou d’une véritable rupture, et que les investissements nationaux et internationaux dans les entreprises privées sauront, tôt ou tard, stimuler l’élan de la croissance économique. Bien plus que le socialisme, c’est peut-être finalement le nationalisme qui constituera la contribution durable de l’ère Castro à l’histoire cubaine.

7De son côté, le Venezuela a proclamé en 2005 qu’il se lançait dans la construction du « socialisme du xxie siècle », un objectif que le président Hugo Chávez Frías n’avait pas dévoilé durant les premières années qu’il avait passées au pouvoir. Dans cette perspective, le gouvernement a nationalisé plusieurs compagnies importantes et en a placé d’autres sous le joug de diverses réglementations et de l’intimidation. Il a aussi mis en œuvre des programmes sociaux et développé diverses prestations étatiques par le biais de programmes de redistribution (les misiones). Toutefois, le Venezuela a également su conserver et récompenser un secteur financier privé, n’a pas réellement entravé les activités et l’accumulation de richesses au sein de ce secteur et a maintenu un lien commercial privilégié avec les États-Unis – tout en diversifiant ses relations internationales avec des pays opposés aux États-Unis. Récemment, dans le contexte du cancer qu’il affronte et dans la perspective des élections prévues pour le second semestre 2012, le président Chávez a d’ailleurs semblé – par moments du moins – atténuer la composante « socialiste » du discours et encourager l’essor d’une classe moyenne orientée vers l’économie de marché – la confiance et la participation de cette frange de la population apparaissant comme cruciales pour la réussite nationale du pays.

8En Bolivie, en Équateur et au Nicaragua – trois autres membres de l’Alliance bolivarienne pour les Amériques (ALBA) ayant recouru à un discours de type « socialiste » durant ces dernières années –, des efforts croissants ont aussi été déployés afin d’attirer les investissements étrangers, de coopérer avec les institutions financières internationales et d’inciter les investisseurs nationaux du secteur privé à participer plus activement. Ainsi le président équatorien, Rafael Correa, a-t-il explicitement minimisé la rhétorique du « socialisme du xxie siècle » en lui substituant le répertoire du buen vivir – notion synonyme issue des communautés indigènes boliviennes et privilégiant la solidarité au détriment de la concurrence. Un discours comparable a également émergé au sein de l’État plurinational bolivien, où Evo Morales tente de concilier un appel aux peuples autochtones et le concept de durabilité écologique avec des efforts très pragmatiques pour attirer les investisseurs étrangers en vue de grands projets d’extraction de ressources naturelles ou de développement – une combinaison qui conduit parfois à des contradictions majeures et à des corrections en cours de route. Enfin, le Nicaragua du couple Ortega associe également – bien que de manière moins aboutie – une rhétorique « socialiste » à l’ancienne et des politiques éminemment pragmatiques cherchant à préserver les marchés internationaux, à attirer l’aide publique au développement tout autant que les investissements privés provenant du monde capitaliste et à coopter les chefs d’entreprise nationaux en leur fournissant les moyens de prospérer.

9Finalement, le modèle idéologique et discursif de l’État « socialiste » semble céder le pas à des pratiques diverses et souvent fluctuantes cherchant à combiner les objectifs d’inclusion sociale, de solidarité communautaire et d’intégration des secteurs défavorisés d’une part, le recours aux outils du capitalisme et l’approfondissement de la croissance économique d’autre part. Dans ces pays, toutefois, les politiques de redistribution s’accompagnent aussi parfois de restrictions législatives et judicaires, d’exacerbation du pouvoir exécutif et des ambitions personnelles, d’appels populistes à destination des franges défavorisées de la population, d’attaques systématiques contre les élites privilégiées et contre le « néolibéralisme » – autrement dit contre les Etats-Unis – et d’incantations destinées à réunir les opposants à la mondialisation du monde entier. En ce sens, ces régimes ne favorisent ni la formation de coalitions entre différents secteurs sociaux ni la coopération au sein de l’hémisphère occidental qui permettraient de faire face ensemble aux défis communs.

10Entre ces pays membres de l’ALBA existent néanmoins de nombreuses différences. Daniel Ortega et son épouse, Rosario Murillo, procèdent très largement d’une tradition de caudillos centraméricaine et caribéenne usant du clientélisme et des ambitions personnelles sans guère se soucier d’une quelconque cohérence idéologique ou d’éventuelles contraintes juridiques. Hugo Chávez, de son côté, articule de manière spécifique charisme, audace, ressentiment social et autorité militaire tout en dotant d’une certaine souplesse un leadership reposant avant tout sur sa personnalité – et, par conséquent, vulnérable si son état de santé se détériore. Titulaire d’un doctorat obtenu aux États-Unis, Rafael Correa s’appuie, quant à lui, sur des acteurs de la société civile afin de construire une bureaucratie technocratique tout en s’en prenant sans relâche aux élites et aux institutions frappées de discrédit. Evo Morales, enfin, exacerbe les profonds clivages ethniques et régionaux qui existent de longue date en Bolivie et recherche l’appui d’organisations non gouvernementales transnationales, tout en dénonçant des adversaires étrangers – réels ou imaginaires – à chaque fois qu’il estime que les circonstances nationales nécessitent un ennemi extérieur.

11Malgré toutes ces variantes et bien d’autres encore, les gouvernements des pays membres de l’ALBA partagent une profonde méfiance vis-à-vis des marchés, de la libre entreprise et de la mondialisation en général. Ils critiquent plus particulièrement les institutions de la démocratie libérale et représentative où la responsabilité horizontale repose sur l’indépendance des différents secteurs gouvernementaux, le respect des contre-pouvoirs et la primauté du droit. Ces expériences de « refondation » de la gouvernance plébiscitaire ont été rendues possibles par le discrédit des régimes précédents et, dans la plupart des cas, ont été financées – directement ou indirectement – par les immenses bénéfices issus de l’exploitation des ressources naturelles, qui ont permis une distribution immédiate et élargie du revenu national.

Deux grands groupes émergents

12Dans le reste de l’Amérique latine et à l’exception discutable de l’Argentine, une telle approche de l’exercice du pouvoir n’a guère rencontré de succès et il est désormais peu probable que cela se produise – étant donné que les pays de l’ALBA éprouvent des difficultés internes croissantes qu’accentuerait encore une soudaine chute des prix des matières premières énergétiques. À des degrés divers, on y observe également un amalgame de politiques à la fois orientées vers le marché et socialement responsables au sein desquelles le renforcement du secteur privé, du capitalisme et de l’insertion dans les réseaux mondiaux occupe toutefois une place plus importante que dans les pays de l’ALBA. Dans ces pays existe également une approche beaucoup plus institutionnelle de la gouvernance et de la reddition de comptes, combinée à des efforts destinés à promouvoir un consensus international et à encourager la coopération extérieure plutôt qu’à stimuler des logiques de polarisation. Ces données sont évidentes au Chili, au Brésil, en Uruguay, au Mexique, en République dominicaine, au Salvador, au Costa Rica, au Panama, en Colombie, mais aussi au Pérou où le président Ollanta Humala, initialement proche du groupe de l’ALBA, semble actuellement exercer le pouvoir de manière beaucoup plus traditionnelle.

13En dépit des diversités qui le caractérisent, ce dernier groupe de pays présente également une tendance notable à donner une priorité absolue à la stabilité macroéconomique, à s’ouvrir massivement à des investissements privés d’origine étrangère – notamment dans les secteurs miniers et pétroliers – et à jouer le jeu de la previsibilidad – autrement dit d’une stabilité en matière de règles du jeu et de procédures pour modifier ces dernières. Au moins dans leurs objectifs déclarés, les gouvernements de ces pays mettent l’accent sur des politiques visant à réduire la pauvreté grâce à la croissance économique, au dynamisme du marché de l’emploi, aux transferts monétaires conditionnels, à des salaires minimums plus élevés, à des programmes sociaux et, dans certains cas, à l’impôt progressif. Au nom de la réduction des inégalités socio-économiques, on offre des garanties plus sûres au secteur privé et l’on se garde de toute logique de polarisation tout en tentant de renforcer la qualité de l’éducation, l’efficience des infrastructures et la qualité des institutions politiques ou judiciaires.

14Bien sûr, la mise en œuvre de ce vaste programme diffère d’un pays à l’autre étant donné que les capacités de chaque État varient considérablement. Qualifiée de voie « social-démocrate globale » par l’économiste et ancien prési­dent brésilien Fernando Henrique Cardoso, cette stratégie a généralement été financée par les profits engrangés grâce aux prix élevés des matières premières et a également été rendue possible par l’impact relativement faible de la crise financière internationale dans la région latino-américaine. Cette dernière donnée repose très largement sur le fait que les institutions financières et les politiques fiscales ont fait l’objet d’une série de réformes récentes, mais aussi – comme le note Cardoso lui-même – sur la création antérieure de conditions structurelles favorables parmi lesquelles la diversification de la production économique et l’approfondissement de la gouvernance démocratique. Effective quoique toujours imparfaite dans la plupart des pays de ce groupe, celle-ci souffre néanmoins des pratiques du crime organisé – notamment lié au trafic de drogue – au Mexique, en Amérique centrale ainsi que dans certains espaces caribéens, et en Colombie dans une moindre mesure.

15D’importants contrastes méritent également d’être soulignés en ce qui concerne la trajectoire des dirigeants de ces pays, la nature des coalitions politiques et certains programmes spécifiques. Ainsi la gamme des présidents est-elle particulièrement large : des ex-guérilleros et autres insurgés procédant d’une gauche radicale jusqu’aux militaires et aux hommes d’affaires en passant par un ancien évêque ; de ceux qui ont été formés à l’étranger dans une culture cosmopolite jusqu’à des personnalités issues de milieux hautement provinciaux ; des politiciens les plus expérimentés jusqu’à d’authentiques nouveaux venus. En outre, on observe que certaines coalitions politiques plongent leurs racines dans les régions les plus modernes et les plus avancées sur le plan économique tandis que d’autres trouvent leurs principaux soutiens dans les espaces les plus tradition­nellement démunis – dont la composante ethnique est parfois majoritairement indigène. Enfin, la place des entreprises d’État est très variable au sein de cette catégorie d’États, quelques-unes des entreprises publiques les plus puissantes – comme PETROBRAS au Brésil, PEMEX au Mexique ou CODELCO au Chili – opérant précisément là où les conditions sont les plus favorables à l’économie de marché. En dépit de différences, il n’en demeure pas moins que tous ces pays sont confrontés au défi commun de combiner les dynamiques du capitalisme de marché et l’amélioration de la cohésion sociale. Nulle part la solution parfaite n’a encore été trouvée et même le Chili, qui semblait le meilleur élève de la classe en matière de démocratie sociale, doit faire face à de fortes pressions visant à l’élargissement de la participation effective, au rétablissement d’un système d’enseignement secondaire et supérieur moins inégalitaire et à l’expansion vers la classe moyenne de droits que seules les élites économiques et sociales exercent traditionnellement.

16L’Amérique latine est donc loin de constituer un espace unifié. Les pays hétérogènes qui la composent se différencient sensiblement sur de nombreux points, mais peuvent être pensés selon deux grandes catégories à l’heure actuelle. La première comprend les pays de l’ALBA : profondément méfiants vis-à-vis de la mondialisation, des marchés, de la démocratie libérale et de la coopération avec les puissances établies, ils n’en essaient pas moins d’attirer les ressources et les marchés des pays capitalistes. La seconde est faite d’un ensemble diversifié de pays qui tentent de s’adapter à la mondialisation en cherchant à accéder de manière plus approfondie aux dynamiques et aux ressources fournies par les entreprises capitalistes, tout en contrebalançant les effets négatifs du capitalisme sur l’équité et l’inclusion sociale au travers de politiques de redistribution et par le renforcement des institutions de la gouvernance démocratique. Loin d’être parfaitement définis, ces deux groupes présentent des contours flous et fonction­nent davantage selon des logiques pragmatiques que sur la base de véritables projets idéologiques, tentant de répondre à la fois aux pressions nationales et aux contraintes ou opportunités internationales plutôt qu’à se conformer coûte que coûte à des modèles cohérents.

Quelles implications pour les relations internationales de l’Amérique latine et des Caraïbes ?

17Ces approches différentes sont porteuses de fortes implications politiques à l’échelle internationale. La plus manifeste d’entre elles est la tendance plus ou moins régulière, mais récurrente à Cuba, au Venezuela, en Bolivie, au Nicaragua et parfois en Équateur, à chercher la confrontation avec les États-Unis afin de mieux asseoir leur légitimité populaire. Essentiellement symbo­liques, ces tactiques de confrontation sont souvent contredites dans la pratique par une coopération teintée de pragmatisme et ont une importance géopolitique limitée dans la mesure où le gouvernement des États-Unis – et, le cas échrfait, les gouvernements eo mentqmatiques.parvement cables voplicationarest lac ethniqre du Sogeariabns pour les États-Unin aver uns puissaion extérieues à le hémisphèro-améric, en ce qs="pîtais peu probabes à l’heure actuellnt.

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