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Dossier. Le développement : vicissitudes d’une idée structurante

Le nouveau développementalisme : propositions et limites

O Novo Desenvolvimentismo: relevancia e limites
The New Developmentalism: relevance and limits
Georges Flexor, Robson Dias da Silva et Jenifer Pinto
p. 51-69

Résumés

Cet article a pour but de procéder à un examen critique du nouveau développementalisme, une perspective qui a gagné du terrain dans les débats économiques et sociaux au Brésil. Le nouveau développementalisme met surtout l’accent sur le rôle régulateur de l’État et la nécessité d’un pacte national entre les acteurs économiques, sociaux et institutionnels. De la lecture critique des principaux auteurs de cette perspective, l’article montre qu’il s’agit avant tout d’une proposition macroéconomique pour favoriser la ré-industrialisation du Brésil par le biais des exportations de produits manufacturés. Toutefois, cette proposition ne se soucie pas assez des restrictions politiques, institutionnelles ou microéconomiques d’une telle stratégie.

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Notes de la rédaction

Texte reçu le 13 février 2017, accepté le 4 juillet 2017.

Texte intégral

1À la fin des années 1990, les idées néolibérales perdirent de leur influence en Amérique latine. Ce phénomène est en grande partie dû au fait que les politiques économiques qu’elles ont influencées n’ont pas répondu aux attentes sociales. Malgré leur succès en matière de lutte contre l’inflation, le bilan économique de ces politiques est plus que controversé. La croissance a été faible, le chômage s’est maintenu élevé et l’industrie a perdu sa compétitivité. Pour un continent qui s’était efforcé pendant près d’un demi-siècle de développer une structure industrielle capable d’atténuer sa dépendance historique des exportations de matières premières, la rapide perte de compétitivité de l’industrie a été vécue comme un échec.

2Ces questions ont suscité de vifs débats partout en Amérique latine dès le début du xxie siècle. Mais c’est probablement au Brésil que ces débats ont été les plus intenses. Cela tient sans doute au fait qu’il s’agit du pays le plus industrialisé d’Amérique du Sud et celui qui a connu – mis à part le Venezuela – la plus faible croissance ces dix dernières années. La comparaison des indicateurs entre 2007 (l’année précédant la crise financière internationale) et 2017 (derniers indicateurs disponibles) permet de voir clairement la détérioration de l’économie brésilienne ces dernières années. En 2007, la croissance (du PIB) fut de 1,1 % ; en 2017, la récession a entraîné une diminution de 3,8 % de ce dernier. Malgré la crise économique, l’inflation n’a pas chuté. En 2017, elle dépassait les 10 % (précisément 10,69 %) alors que huit ans auparavant la variation de l’indice des prix atteignait 7,87 %. L’évolution de la formation brute de capital fixe n’a pas non plus été encourageante : elle est passée de 17,5 % à 16,4 % du PIB entre 2007 et 2017.

3Pire, la part des exportations de produits manufacturés a considérablement diminué depuis le début du nouveau millénaire. En revanche, les exportations de matières premières et agricoles ont augmenté rapidement, en raison principalement de la fantastique croissance économique chinoise qui, en moins d’une décennie, est devenue le principal partenaire commercial de bon nombre de pays d’Amérique latine. En 2017, la valeur des exportations des cinq produits les plus importants (soja, minerai de fer, viande, sucre, pétrole et dérivés) représentait 41,6 % de la valeur totale des exportations.

4La faible performance économique brésilienne et la reprimarisation de son commerce extérieur ont généré des débats intenses. Parmi les économistes brésiliens, deux grandes catégories d’arguments sont avancés. D’une part, les arguments développementalistes (ou hétérodoxes) estiment que la faible croissance relative du Brésil reflète le manque de performance de l’industrie, ainsi que les effets de la crise économique internationale qui a éclaté en 2008. Pour les économistes libéraux (ou orthodoxes), les problèmes économiques sont surtout des conséquences de politiques (peu judicieuses) qui ont favorisé la consommation actuelle au détriment d’actions qui encouragent la croissance à long terme.

5C’est dans ce contexte qu’un groupe d’économistes a cherché à développer une alternative analytique. Ces économistes, dont l’ancien ministre Bresser-Perreira est la figure de proue, vont développer les thèses centrales de ce qu’ils nomment le « nouveau développementalisme » (ND dans les lignes qui suivent). En tant qu’approche analytique, le ND concentre son attention sur les conditions macroéconomiques de la dynamique industrielle des pays à revenu intermédiaire, pays qui disposent d’une structure industrielle diversifiée mais incomplète. En termes d’action publique, la thèse principale du ND est qu’il est préférable de promouvoir les exportations et l’intégration à l’économie mondiale que de formuler des politiques industrielles pour des secteurs considérés stratégiques ou d’encourager la consommation intérieure pour induire la croissance économique.

6Le taux de change acquiert une position centrale dans la perspective du ND. Le taux de change apprécié qui a caractérisé la période 2005-2017 est, selon eux, la principale raison de la perte de dynamique de l’industrie nationale et de la faible croissance du produit intérieur. L’ajustement du taux de change à des niveaux qui garantissent la compétitivité extérieure de l’industrie brésilienne serait ainsi la voie de la reprise des exportations de produits manufacturés, de l’amélioration de la productivité et, finalement, du développement économique à long terme.

7Cet article systématise les principaux arguments avancés par ces économistes, explorant avant tout les principales idées de politiques économiques qui pourraient être considérées comme associées à un « État ND », c’est-à-dire un État qui adopterait des politiques néodéveloppementalistes. Notre but est aussi de mettre en avant certaines fragilités de cette approche qui ne se préoccupe pas des questions politiques requises pour la mise en œuvre des actions proposées.

8Nous présenterons en premier lieu les principaux concepts de développementalisme classique et du ND. Il s’agit de mettre en évidence les points de continuité et les éléments de rupture entre les deux approches.

Le développementalisme classique et l’État

9Au Brésil, le « développementalisme » se réfère à un large spectre de contributions théoriques associées à la pensée économique dite hétérodoxe. Leur thèse principale peut être résumée de la manière suivante : l’objectif de la politique économique est de promouvoir le développement social et les forces productives capitalistes, ce qui demande une action dirigée de la part de l’État (et de sa bureaucratie) et le soutien des entrepreneurs, des classes moyennes et des travailleurs.

10Fonseca [2014] souligne l’existence d’un ensemble de caractéristiques qui définissent un tronc commun aux États « développementalistes ». Une idée, en particulier, se dégage : l’importance de l’intervention « consciente et déterminée » de l’État. C’est une approche qui souligne le rôle historique de l’industrialisation, considérée comme une condition sine qua non du développement. Ainsi, le développementalisme ne serait pas une théorie en soi mais plutôt une stratégie nationale élaborée à partir de différentes contributions théoriques, parmi lesquels le keynésianisme et le structuralisme [Sicsú, Paula et Michel, 2007].

11Le développementalisme en Amérique latine et au Brésil prend racine dans le mercantilisme [Gonçalves, 2012]. Selon Gonçalves, le mercantilisme et le néomercantilisme ont en commun un certain nationalisme économique soutenu par l’intervention de l’État et la défense de l’industrie nationale. Cela suppose selon lui une relation organique entre la puissance de l’État et la richesse des producteurs et des commerçants nationaux.

  • 1 Les influences de l’œuvre de Raúl Prebisch conjointement avec la Cepal sont fondamentales. Pour cet (...)
  • 2 Pour le rôle des idées dans le changement de politique économique, cf. Hall [1989].

12Les idées développementalistes ont principalement été diffusées par la Commission économique pour l’Amérique latine (Cepal)1. Elles ont fourni les principaux arguments et un référentiel cognitif2 pour justifier l’intervention de l’État et la stratégie d’industrialisation. Pour Bielschowsky et Mussi [2006], c’est durant le gouvernement de Juscelino Kubitschek (1956-1961) que le développementalisme a atteint son apogée : il existait une stratégie de développement claire exprimée dans un plan, le Plano de Metas, ainsi que des actions en faveur de la croissance industrielle [Bielschowsky et Mussi, 2006].

  • 3 Les directives du Consensus de Washington ont pour objectifs « la discipline budgétaire, la réorgan (...)

13Pour ces mêmes auteurs, à partir du coup d’État de 1964, le développementalisme connaît une deuxième phase. Elle commence avec le gouvernement Castello Branco (1964-1967) et termine avec le gouvernement Medici (1969-1974) et a été particulièrement marquée par des réformes institutionnelles, fiscales et financières et la réaffirmation du projet d’industrialisation avec la création d’entreprises d’État. C’est aussi une période définie par des débats sur les conséquences sociales du processus de croissance. Cette époque, connue comme le « miracle », a été caractérisée par des taux élevés de croissance économique (11 % par an de 1968 à 1973). Pour Carneiro [2012], la crise de la dette des années 1980 incarne l’effondrement du modèle national-développementaliste. Elle a conduit à la résurgence des idées libérales et a facilité la diffusion de l’agenda du Consensus de Washington3.

Le nouveau développementalisme

  • 4 Mattei [2011], Oreiro et Marconi [2017] et Castelo [2012] identifient trois groupes composant le ND (...)

14Les politiques inspirées du Consensus de Washington se sont révélées insuffisantes pour assurer la croissance économique durable et une meilleure répartition des revenus en Amérique latine. La légitimité de ces politiques et des gouvernements qui les soutenaient s’est effritée et des propositions pour un retour de l’État et de sa capacité réglementaire ont pu gagner un espace aussi bien dans le milieu universitaire brésilien que dans l’agenda politique [Lopes, 2011 ; Bresser-Pereira, 2017(b)]. Pour Mattei [2011]4, l’émergence du ND correspond à un effort intellectuel qui vise initialement à répondre aux manques de résultats – en matière de croissance et d’emploi – des politiques économiques mises en œuvre par le gouvernement du président Fernando Henrique Cardoso et de celles que les économistes et autres acteurs sociaux considéraient néolibérales.

15Le ND a donc émergé comme « une position critique des politiques économiques néolibérales, tout en cherchant à se différencier de ce qu’on appelle l’ancien développementalisme » [Carneiro, 2012, p. 768]. Le diagnostic de base du ND est que les taux d’intérêt élevés et les taux de change appréciés sont incompatibles avec la croissance à long terme. En outre, il se différencie du développementalisme classique dans la mesure où il considère que l’industrialisation a déjà été réalisée au Brésil. Ainsi, la politique industrielle perd de sa centralité.

16Le ND se pense aussi comme une alternative au discours orthodoxe classique. Il se positionne comme un « troisième discours » capable de proposer un agenda qui réponde aux intérêts nationaux. Pour le ND, l’État a un rôle clé à jouer. C’est le principal instrument de la stratégie nationale de développement. Mais il ne s’agit plus d’un État développementaliste qui investit, crée des entreprises, etc. C’est avant tout un État qui se caractérise par une capacité régulatrice, administrative et financière, un acteur capable de créer les conditions propices à la mise en œuvre d’une stratégie de développement tournée vers l’extérieur, d’intégration à l’économie mondiale. Étant donné que cette stratégie a des effets distributifs importants, c’est aussi – et surtout – un État capable d’établir un « pacte national » avec la société, pacte sans lequel la stabilité politique nécessaire au développement serait menacée [Bresser-Pereira, 2003, 2007 ; Sicsú, Paula et Michel, 2007].

17Le ND ne propose pas une rupture complète avec le développementalisme classique. Il vise à adapter la perspective développementaliste au nouveau contexte international et à la réalité brésilienne [Fonseca, 2014 ; Sicsú, Paula et Michel, 2007], proposant une stratégie nationale de développement, comprise comme un ensemble de politiques et de diagnostics ayant pour objectif d’offrir des solutions aux problèmes économiques actuels. Selon Bresser-Pereira [2007, p. 281], le ND est la façon dont les pays à revenu intermédiaire cherchent, au début du xxie siècle, à stimuler des processus de rattrapage (catching up).

18Pour les principaux tenants du ND, la stratégie de développement doit prendre en compte les facteurs qui déterminent la compétitivité dans un contexte de mondialisation. Les pays à revenu intermédiaire et déjà industrialisés comme le Brésil se doivent d’être compétitifs sur les marchés internationaux. Cela exige que l’industrie nationale soit capable d’exporter des produits à forte valeur ajoutée. De cette façon, la protection industrielle et l’appui aux secteurs de base ne sont plus nécessaires.

19La thèse du recours à l’épargne étrangère doit également être abandonnée. La théorie de la Cepal ne considérait pas que les déficits de la balance courante puissent dériver de la surévaluation du taux de change causée par l’influx d’épargne étrangère. Mais, pour les tenants du ND, la survalorisation des taux de change est le principal mécanisme à l’origine du manque de dynamisme de l’économie brésilienne. Bresser-Pereira et Gala [2010] et Bresser-Pereira et Oreiro [2012] indiquent clairement que la question du taux de change est une question clé de la macroéconomie structuraliste du développement.

20Cette centralité est explicite. Les auteurs soutiennent qu’un taux de change compétitif est essentiel au développement économique car il stimule les investissements des entreprises capables de pénétrer les marchés étrangers. Ce taux de change compétitif doit être égal à ce que les auteurs appellent l’équilibre industriel, c’est-à-dire le niveau de taux de change pour lequel les entreprises nationales qui sont à la pointe de la technologie sont compétitives tant au niveau national que sur les marchés internationaux.

21Ce qui maintient le taux de change surévalué de façon permanente est la maladie hollandaise (Dutch Disease), un type de malédiction des ressources naturelles, causée par l’exploration et l’exploitation des ressources naturelles abondantes. Ce phénomène induit l’entrée de devises étrangères dans le pays et décourage la production de biens à plus forte intensité technologique.

  • 5 Comme le souligne Ocampo, les crises de la balance des paiements constituent une question centrale (...)

22Il y a une tendance cyclique et structurelle à la surévaluation du taux de change dans les pays en développement, car ce n’est pas le marché mais les crises de la balance des paiements qui déterminent ces cycles5. Le cycle se caractérise par une crise initiale qui déprécie violemment la monnaie. Puis, en raison de la maladie hollandaise, le taux de change s’apprécie. Enfin, attiré par les taux de profits et les taux d’intérêt élevés, le flux de capitaux étrangers augmente, perpétuant ainsi la surévaluation du taux de change et le déficit de la balance courante.

23La macroéconomie structuraliste du développement critique la politique de déficit de la balance courante. Pour le ND, l’augmentation de l’épargne étrangère ne sert pas à l’augmentation des investissements mais stimule la consommation et la dette extérieure. L’appréciation de la monnaie améliore les termes de l’échange et le pouvoir d’achat des salaires car les prix relatifs des biens vendus sur les marchés mondiaux diminuent par rapport aux prix des produits et services qui ne le sont pas. Ce changement des prix relatifs conduit à une baisse des profits et donc de l’investissement des entreprises.

24La macroéconomie structuraliste du développement est aussi contre le déficit public car il affaiblit l’État et les conditions de la stabilité macroéconomique.

25Le tableau ci-après présente une comparaison entre le développementalisme classique et le ND.

Tableau. Développementalisme classique et nouveau développementalisme

Développementalisme classique

Nouveau développementalisme

Modèle de croissance fondé sur la substitution des importations

Modèle exportateur

Rôle central de l’État dans le développement économique

Rôle stratégique de l’État en tant que promoteur du développement économique

État investisseur

État régulateur et directeur de la macroéconomie, mise en intérêt et taux de change

Industrie naissante

Industrialisation achevée et industrie consolidée

Politique industrielle centrale

Politique industrielle stratégique, soutenant les entreprises les plus compétentes sur les marchés étrangers

Croissance demande de l’épargne étrangère

Croissance demande de l’épargne intérieure

Accepte les déficits publics et en compte courant

Considère les déficits nocifs et ne les accepte pas

Contexte d’inflation structurelle

Les pays à revenu intermédiaire sans inflation structurelle

Tolérance pour l’inflation

Aucune tolérance pour l’inflation

Source : adapté de Bresser-Pereira [2007].

Nouvel État développementaliste : portée et justification

26Le ND suppose qu’une stratégie de développement adaptée à la réalité latino-américaine du xxie siècle dépend d’un État capable d’induire des changements sociaux, économiques et politiques. En particulier, le ND reconnaît que la mondialisation et la libéralisation du commerce ont rendu les marchés interdépendants, ce qui nécessite une plus grande coopération entre les États [Bresser-Pereira, 2007]. L’État doit donc agir dans un contexte international plus large et complexe et ses capacités doivent se développer pour agir au-delà de la sphère nationale.

27L’État ND a un rôle fondamental dans le guidage, la réglementation et la planification de l’économie. Cependant, il ne s’agit plus de jouer le rôle de l’entrepreneur. Il doit avant tout agir comme un inducteur des investissements, en fournissant un soutien stratégique aux entreprises qui sont suffisamment compétitives et efficaces pour entrer sur les marchés étrangers. En d’autres termes, la politique industrielle doit être modérée et soutenir les capitalistes nationaux dans leur recherche de marchés. Ainsi, le rôle de l’État est d’abord de corriger les défaillances du marché, le laissant fonctionner sans intervention quand il y a une concurrence raisonnable. De plus, le ND préconise une politique budgétaire qui privilégie la formation d’une épargne publique qui puisse soutenir les investissements en infrastructures, et la recherche et le développement des innovations.

28Il existe un parallèle entre l’approche ND de l’État et la thèse avancée par Mariana Mazzucato [2014]. Pour cette dernière, l’histoire montre que le secteur privé a tendance à éviter les grands investissements dans les secteurs à haut risque comme ceux fondés sur des technologies sophistiquées ou qui requièrent des structures contractuelles complexes. Pour remédier à cette défaillance du marché, l’État a historiquement fourni le financement et la vision de long terme, nécessaires au développement technologique. Entre autres mesures, le « soutien à l’innovation peut prendre la forme d’investissements en R&D, les infrastructures, la formation professionnelle et le soutien direct et indirect aux entreprises de technologie » [Mazzucato, 2014, p. 60]. Elle remarque ainsi que l’État est « derrière la plupart des révolutions technologiques et les longues périodes de croissance » [ibid., p. 61]. Elle émet toutefois un avertissement en soulignant le risque que les relations entre l’État et les entreprises deviennent parasitaires lorsque « le secteur privé peut bénéficier des avantages fournis par l’État sans assumer la responsabilité des investissements en innovation » [ibid., p. 51]. Les décideurs politiques devraient donc exiger, en contrepartie à l’accès privilégié aux financements publics, que les entreprises assument une part croissante des efforts d’innovation.

  • 6 Pour Oreiro et Paula [2012], les dépenses de santé et d’éducation sont beaucoup plus susceptibles d (...)

29Pour gagner en légitimité, l’État ND se doit de promouvoir l’équité sociale [Bresser-Pereira, 2007]. Les politiques de santé, d’éducation et la redistribution progressive sont donc fondamentales pour veiller à ce que les résultats de la croissance économique soient justes. En retour, cela suppose une économie productive qui génère des revenus et des capacités fiscales qui puissent financer ces droits [Atkinson, 2011 ; Nordhaus et Shellenberger, 2011]. Si la croissance n’est pas une condition suffisante pour résoudre les problèmes de l’inégalité sociale et la pauvreté, elle est une condition nécessaire car elle crée des emplois et permet des recettes fiscales plus importantes. Ces dernières sont fondamentales pour financer les politiques sociales et éducatives, ainsi que les programmes de formation de la main-d’œuvre6.

30Sur le plan politique, le ND estime que l’État est l’instrument d’action collective de la nation [Bresser-Pereira, 2007]. Il est l’arène où se formulent et se définissent les choix sociaux et les objectifs collectifs. C’est l’espace privilégié de la définition de la stratégie nationale de développement, de la formulation des normes et des règles d’interaction, du choix des politiques et du niveau de ressources fiscales mises en œuvre. Cette arène, cependant, doit être inclusive et promouvoir le développement de la citoyenneté.

La politique économique du nouveau développementalisme

31Elle poursuit non seulement la stabilité des prix mais aussi les conditions d’une croissance économique durable et l’élimination de la pauvreté. Elle focalise tout particulièrement son attention sur les ressorts macroéconomiques de l’augmentation des exportations. Par conséquent, la politique macroéconomique se doit de tenir compte des contraintes imposées par la mondialisation. Selon Bresser et Nakano [2002] ou Oreiro et Paula [2012], elle doit défendre les priorités et les intérêts nationaux afin de garantir l’autonomie du pays dans un contexte mondial, sans toutefois dépendre du financement externe.

32Pour Bresser et Nakano [2002], le plus grand défi de la politique économique est la formulation d’une stratégie de développement qui favorise les exportations et l’expansion des capacités de production. Pour que cette stratégie soit durable, il est nécessaire de maintenir un taux de change compétitif et un taux d’intérêt faible, de développer l’épargne et les investissements nationaux. Toutefois, le déficit budgétaire n’est pas souhaitable. En outre, pour éviter toute pression sur l’inflation, ces politiques doivent être accompagnées d’une hausse des salaires, en rapport avec l’augmentation de la productivité [Bresser-Pereira, 2007 ; Bresser-Pereira et Gala, 2010 ; Oreiro, 2012].

33L’objectif de la politique monétaire pour Oreiro [2012] est d’atteindre un taux d’inflation stable à moyen et à long terme et un taux de croissance durable du produit réel. Pour cela, l’autorité monétaire peut établir des exigences de réserves bancaires, des contrôles des capitaux et obliger les banques commerciales à un certain niveau de fonds propres par rapport aux actifs détenus. Par ailleurs, la politique monétaire se doit d’établir un taux d’intérêt de référence qui permet de contrôler le taux de croissance des opérations de crédit, en évitant la formation de bulles spéculatives et l’attraction des capitaux étrangers. Ce dernier point est important parce que l’entrée massive de capitaux étrangers est supposée induire une appréciation des taux de change, avec des conséquences néfastes sur la balance courante et les efforts d’exportation des entreprises. Selon Bresser-Pereira et Gala [2010], l’attraction de capitaux étrangers est un élément structurel de la dynamique économique brésilienne depuis le milieu des années 1990. Bresser-Pereira [2017] remarque aussi que si les politiques de croissance fondées sur les déficits publics et l’épargne étrangère sont intéressantes pour les institutions financières et les rentiers, elles le sont aussi pour les pouvoirs publics. En effet, elles peuvent servir les intérêts des gouvernements dans la mesure où elles facilitent le contrôle de l’inflation et l’expansion de la consommation de biens importés. C’est cette propension des gouvernements à promouvoir l’appréciation de la monnaie nationale que Bresser-Pereira dénomme « populisme du taux de change » [Bresser-Pereira, 2017, p. 113].

34La politique budgétaire ND vise l’obtention d’une épargne publique excédentaire. Celle-ci facilite non seulement l’investissement en infrastructures mais garantit aussi la réduction des taux d’intérêt et des dépenses courantes [Bresser-Pereira, 2007]. La politique budgétaire ne devrait donc pas être utilisée comme moteur de la croissance. Elle est avant tout un mécanisme de stabilisation du niveau d’activité économique, atténuant les fluctuations du taux de croissance de la production réelle autour d’un niveau soutenable à long terme, lequel est défini comme le taux de croissance des exportations à long terme pour un pays en développement qui ne disposerait pas d’une monnaie convertible [Oreiro, 2012, p. 34]. En d’autres termes, dans l’optique du ND, l’augmentation de la dette publique n’est pas recommandée et le ratio dette publique/PIB doit être aussi proche de zéro que possible.

35Pour Oreiro [2012], la politique économique sous-entend aussi une politique salariale qui conditionne les hausses de salaires au rythme de croissance de la productivité. En effet, si les salaires augmentent au-dessus de la productivité, cela se traduira par une appréciation du taux de change, ce qui est négatif pour la croissance économique. D’autre part, si le taux de croissance des salaires est inférieur à la hausse de la productivité, il y aura une réduction du taux de croissance en raison de la faiblesse des dépenses de consommation et ainsi l’augmentation de la demande effective sera inférieure au taux de la demande agrégée, imposant une réduction du taux de croissance du produit réel à long terme.

36Pour Bresser-Pereira et Gala [2010], la politique du taux de change est la principale arme dans la lutte contre la « maladie hollandaise » (i.e. la désindustrialisation). Une autre consiste en un certain contrôle du flux de capitaux étrangers. Selon Oreiro, ce dernier peut être fait par le biais d’une « taxe sur l’entrée de capitaux étrangers ou à travers des mesures de nature administrative comme des restrictions à l’entrée de certains types de capitaux étrangers » [Oreiro, 2012, p. 37]. De manière complémentaire, Bresser-Pereira et Gala [2010, p. 672] recommandent que la gestion des taux de change vise un niveau d’équilibre industriel et la mise en place « d’une taxe sur les exportations de matières premières ». L’objectif de cette taxe serait de faire en sorte que les producteurs et les exportateurs de matières premières ne soient pas incités à produire et à exporter si le taux de change atteint l’équilibre industriel qui « viabilise les autres secteurs de biens commercialisables ».

37Dans le cas de l’imposition d’une taxe sur les exportations de matières premières, pour Bresser-Pereira et Gala, il est judicieux d’investir les revenus ainsi générés dans un fonds souverain. Cela permettrait de combattre l’appréciation de la monnaie et le gouvernement pourrait garantir un taux de change compatible avec l’équilibre industriel, facilitant la production d’un excédent de la balance courante et, dans le cas où les ressources sont appliquées dans le fonds souverain, un excédent budgétaire [Bresser-Pereira et Gala, 2010, p. 673].

Limites et défis du nouveau développementalisme

38Les économistes critiques du ND mettent en avant deux arguments [Lisboa et Pessoa, 2017]. Premièrement, ils soulignent qu’il n’existe pas de preuves conclusives quant à l’importance particulière de l’industrie dans le processus de développement économique. Faisant appel à des études économétriques, ils rappellent que la participation relative de l’industrie dans le PIB n’explique guère les différences économiques entre pays. En revanche, l’effet de la qualité des institutions apparaît bien plus significatif. Pour ces économistes, ce n’est pas un hasard si le secteur qui souffre le plus d’un manque de compétitivité est aussi celui qui subit le plus les coûts d’un système tributaire inefficace. Deuxièmement, ils doutent fortement qu’une politique qui implique une redistribution des ressources des travailleurs vers les entreprises soit facilement applicable du point de vue politique au Brésil. Pour ces économistes, la mise en œuvre de réformes institutionnelles et de politiques visant l’amélioration du capital humain est certainement plus efficace pour le développement économique à long terme.

39Le ND est d’abord et avant tout une stratégie macroéconomique pour promouvoir une croissance économique durable fondée sur les exportations de biens industriels, ce qui suppose, selon ses promoteurs, un taux de change réel qui assure la compétitivité du secteur manufacturier, la stabilité économique et l’ancrage des augmentations de salaires sur la hausse de la productivité du travail. Une fois cette politique mise en œuvre, les problèmes de désindustrialisation seraient en théorie résolus. Cependant, cette proposition suppose que les incitations fournies par les exportations sont suffisantes pour résoudre les problèmes de compétitivité de la plupart des entreprises brésiliennes. Mais il est fort probable que la faible capacité d’exportation des entreprises brésiliennes ne dérive pas exclusivement du taux de change excessif. Des problèmes d’ordre microéconomiques sont également importants.

40Une étude récente de Bloom, Sadun et Van Reenen [2017] montre que le management des entreprises brésiliennes laisse grandement à désirer. Selon ces auteurs, il serait comparable à celui des entreprises chinoises et bien inférieur à celui des entreprises mexicaines. Il faut aussi noter que le Brésil est l’un des pays où la différence entre les performances des entreprises nationales et multinationales est la plus élevée. Cela n’est pas surprenant. Plusieurs études ont en effet montré que la capacité d’innovation des entreprises brésiliennes est faible et que le manque de qualification de la main-d’œuvre limite leurs capacités d’absorption technologique [Goedhuys, 2007 ; De Negri, 2006 ; Prochnik et Araujo, 2005]. Ainsi, malgré de nombreuses politiques de soutien à l’innovation, les entreprises brésiliennes investissent peu en recherche et développement et c’est un frein à l’augmentation durable de la productivité.

41De plus, une question d’ordre politique continue de se poser : comment mettre en œuvre un modèle d’État capable d’induire le développement économique et social de long terme dans le cadre d’une stratégie qui nécessite la réalisation d’un pacte national entre la bureaucratie, la classe politique, les employeurs et les travailleurs ? De manière plus précise, comment un pays à revenu moyen et historiquement marqué par de très fortes inégalités sociales et économiques peut-il construire une coalition politique ample et apte à coopérer sur une longue période pour promouvoir l’efficacité économique et la justice sociale ?

42La solution à ce défi, pour Bresser Pereira [2014], est la formation d’une coalition entre les entrepreneurs nationaux et une bureaucratie compétente. La promotion d’une bureaucratie capable et cohésive, guidée par des règles méritocratiques et des plans de carrière cohérents est donc – presque – une condition nécessaire de la stratégie de développement ND. Ce point de vue est partagé par plusieurs auteurs et son importance reconnue par les organisations internationales pour qui la capacité administrative de formuler et de coordonner des projets et la mise en œuvre des politiques dépendent en grande partie des ressources humaines et des systèmes organisationnels qui caractérisent la bureaucratie des différents pays [Banque mondiale, 1997 ; Grindle, 1997 ; Evans, 1996]. Il faut rappeler que d’un point de vue historique, ce type de bureaucratie weberienne a joué un rôle déterminant dans le développement des pays riches, en Occident comme en Extrême-Orient [Amsden, 1989 ; Evans, 1995 ; Banque mondiale, 1993 ; Wade, 1991].

43La bureaucratie acquiert par conséquent un rôle central, car sans elle il est impossible de jeter les bases d’un projet national de développement et d’obtenir l’effort collectif indispensable pour induire la croissance économique à long terme. Toutefois, le pacte national nécessaire et la définition d’une stratégie nationale de développement ne sont possibles que si les entreprises et l’administration publique savent surmonter leurs différences et leurs méfiances mutuelles. Comme l’histoire l’a montré à maintes reprises, c’est plus difficile à mettre en œuvre. La bureaucratie peut être stratégique pour le développement économique, mais si les entrepreneurs la considèrent comme une source d’ennuis et d’incertitude, et non un atout, il leur sera difficile de coopérer. De même, si les bureaucrates pensent que les entrepreneurs ne coopéreront pas, il est probable qu’ils adoptent une stratégie défensive et il n’y aura guère de coopération entre ces deux acteurs fondamentaux pour la mise en œuvre de la stratégie de développement.

44Il est possible de concevoir l’institutionnalisation de mécanismes qui tendent à inciter des comportements coopératifs. Mais ces dispositifs peuvent facilement se transformer en puissants instruments de recherche de rente. Ainsi, en cherchant à favoriser la coopération et la croissance, l’État risque d’encourager la corruption [Tollison, 1982]. En plus de détourner des ressources vers des activités non productives, la recherche de privilèges et les pratiques clientélistes ont un impact négatif sur la réputation de l’administration publique, ce qui finit par renforcer la méfiance des entrepreneurs. En bref, il existe un risque réel que les coûts politiques et économiques de la promotion des relations entre le gouvernement et les intérêts privés soient élevés, les relations de promiscuité entre les intérêts commerciaux et la bureaucratie favorisant l’émergence de situations propices à la corruption.

45Il est important de créer des liens effectifs entre l’État et la société. L’expérience internationale a en effet montré que le développement économique dépend grandement de la capacité de l’État à établir des canaux de communication et des interactions avec la société, ce qui suppose une capacité politique et non seulement administrative pour faire face aux différentes pressions sociales, pour créer la confiance nécessaire aux investissements privés, arbitrer les conflits ou réguler les marchés [Hirschman, 1958 ; Grindle, 1997]. Mais un partenariat efficace suppose la construction d’objectifs communs. La construction de ces capacités est un défi majeur pour l’État ND.

46Il existe une autre leçon tirée des expériences réussies de développement économique. Comme l’ont souligné plusieurs auteurs, les classes agraires de pays tels que le Japon ou la Corée du Sud n’étaient pas économiquement et politiquement puissantes lorsque le processus de développement économique a commencé [Arrighi, 2007 ; Nugent et Robinson, 2001]. La faiblesse politique des élites agraires a été un élément politique important pour le développement de ces pays car leurs États ont pu bénéficier de l’autonomie nécessaire à la formulation d’un projet national bénéfique pour l’industrie mais qui infligeait des coûts sévères aux propriétaires de terre. Les élites industrielles de ces pays pouvaient être faibles, mais il n’y avait pas une élite agraire puissante avec qui s’allier. Elles ont donc dû chercher le soutien et la protection de l’État, stimulant, par la même occasion, la formation des capacités de l’État.

47Au Brésil, en revanche, les élites agraires ont été historiquement puissantes et leurs capacités à influencer les politiques sont significatives. Les élites industrielles sont comparativement moins puissantes que dans bon nombre de pays, même latino-américains [Schneider, 2004]. Elles ont obtenu un accès privilégié à l’appareil d’État brésilien pendant la période connue sous le nom d’industrialisation dirigée par l’État [Bertola et Ocampo, 2012] au cours de laquelle l’État brésilien a acquis des traits corporatistes [Schmitter, 1974]. Mais ces élites industrielles n’ont guère été capables de former une coalition ample et cohésive, les groupes d’intérêts industriels étant souvent restrictifs et ne représentant que des industries spécifiques tels que le textile, l’industrie automobile, le secteur de la construction, etc.

48Par ailleurs, le Brésil est un pays fédéral. Dans un cadre institutionnel de ce type, les élites agraires détiennent le contrôle politique de plusieurs États de la fédération. En conséquence, elles ne peuvent pas être exclues du jeu politique. Elles disposent de ressources économiques et politiques importantes pour faire valoir leurs intérêts, intérêts qui sont généralement liés à l’exploitation des ressources naturelles. Leurs intérêts et ceux des élites industrielles convergent rarement. En ce sens, une coalition réunissant les élites d’affaires et la bureaucratie d’État est politiquement instable, ce qui du point de vue du ND représente une restriction politique non négligeable. Prenons, par exemple, une proposition de politique pour neutraliser la « maladie hollandaise ». Pour Bresser-Pereira, la seule façon de neutraliser la maladie hollandaise est d’imposer une taxe sur l’exportation de matières premières. Mais comme l’auteur le note lui-même, il n’existe pas de conditions politiques pour une telle proposition. En effet, remarque-t-il, « il semble qu’une taxe à l’exportation pour neutraliser la maladie hollandaise ne sera pas adoptée de sitôt […] parce que personne ne veut assumer les coûts temporaires d’une dévaluation une fois pour toutes, et […] il n’existe pas de pouvoir politique pour établir une telle taxe [soulignement par les auteurs] » [Bresser-Pereira, 2017 (a), p. 115].

Conclusion

49Les propositions du ND ont stimulé le débat social et économique du Brésil de ces dernières années. La crise économique qui touche le pays de manière intense depuis 2014 a montré qu’il est nécessaire de repenser les conditions du développement économique à plus long terme. Pour le moment, les questions fiscales, en particulier la trajectoire de la dette publique et ses conséquences sur les taux d’intérêt, et l’inflation dominent le débat public [Bacha, 2011 ; De Bolle, 2017]. Mais il existe aussi un débat sur le futur de l’économie brésilienne et celui-ci doit, en partie, son dynamisme aux efforts des tenants du ND, de leurs diagnostics des problèmes et des mesures qu’ils préconisent pour les résoudre.

50Leur analyse se concentre sur le problème de la désindustrialisation, l’industrie étant vue comme un secteur particulier, distinct des autres activités économiques en fonction de sa capacité à promouvoir la dynamique économique nationale et sa transformation productive. C’est un argument défendu aussi par des économistes comme Rodrik [2013] ou Duarte et Restuccia [2010] pour qui l’industrie, en raison de ses caractéristiques intrinsèques, est la principale source du progrès technique, de l’augmentation de la productivité et donc du développement socio-économique.

51Le caractère « industrialiste » de la perspective ND justifie une stratégie qui vise non seulement la défense de l’industrie nationale, mais surtout son intégration aux marchés mondiaux et son articulation aux chaînes de valeurs globales les plus dynamiques. La « réindustrialisation » est, selon cette perspective, un processus de « sophistication productive ».

52Pour mettre en marche ce processus, un large pacte national doit être établi. C’est une hypothèse politique forte du ND. Ce pacte repose surtout sur la participation de l’État, des travailleurs et des entrepreneurs. Fondé sur un argument qui a une forte connotation keynésienne, auquel se joignent des éléments analytiques qui s’inspirent des travaux de Kaldor et Schumpeter, le ND présuppose que l’État est le protagoniste du pacte national, le coordinateur et le garant de l’action collective et le promoteur du processus de réindustrialisation.

53Malgré le bon sens – apparent – de la perspective ND, il existe des zones d’ombre qui ne peuvent être laissées de côté. L’argument en faveur de la réindustrialisation porte en lui-même une quasi-certitude que son succès dépend simplement du succès du pacte national. Une fois le pacte national établi et les bonnes politiques mises en place, le développement économique serait garanti. Cependant, la nouvelle stratégie de développement ne tient pas compte des mécanismes de résolution des problèmes microéconomiques qui sont pourtant indispensables à la réussite d’une stratégie de développement à long terme.

54C’est au niveau des déterminants politiques que la perspective du ND est probablement la plus fragile. D’autres expériences de « pacte » (par exemple, le plan Cruzado) se sont révélées des échecs. L’histoire brésilienne récente montre qu’il n’existe guère de mécanismes institutionnels qui induisent des comportements coopératifs à long terme : les investissements des entreprises sont insuffisants, les gouvernants se préoccupent essentiellement de leur survie politique et des conditions d’accès aux ressources publiques. Au contraire, les travailleurs pour qui, comme le souligne Salama [2017], la dépréciation du taux de change sans réajustement des salaires nominaux implique des pertes importantes, sont peu enclins à réduire leurs niveaux de consommation déjà relativement bas. Or, si les acteurs du jeu économique et politique adoptent – en fonction d’une préférence pour le présent – des comportements opportunistes, la confiance entre ceux-ci ne se développera probablement pas. Et, sans confiance, on ne peut espérer qu’un pacte national soit politiquement stable.

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Notes

1 Les influences de l’œuvre de Raúl Prebisch conjointement avec la Cepal sont fondamentales. Pour cette dernière, le sous-développement n’est pas une étape vers le développement mais une condition structurelle et historique. L’industrialisation (croissance vers l’intérieur), et non pas l’exportation de produits primaires (croissance vers l’extérieur), est nécessaire pour vaincre cette situation [Moreno, Martin et Laverde, 2017].

2 Pour le rôle des idées dans le changement de politique économique, cf. Hall [1989].

3 Les directives du Consensus de Washington ont pour objectifs « la discipline budgétaire, la réorganisation des priorités des dépenses publiques, la réforme fiscale, la libéralisation des taux d’intérêt, des taux de change compétitifs, la libéralisation du commerce, la libéralisation de l’IDE (inward), la privatisation, la déréglementation, la garantie des droits de propriété » [Carneiro, 2012, p. 765-767]. Cf. également Lopes [2011].

4 Mattei [2011], Oreiro et Marconi [2017] et Castelo [2012] identifient trois groupes composant le ND. Un premier dirigé par Luiz Carlos Bresser-Pereira depuis la Fondation Getulio Vargas à São Paulo, qui peut être appelé « macroéconomie structuraliste du développement ». Un deuxième qui met en évidence les composantes monétaires et financières du développement et réunit des économistes – comme José L. Oreiro, João Siscu, Luiz Fernando de Paula et Michel Renaut – de l’UFRJ, de l’UERJ, l’UFRGS et l’UNB. Ils se rattachent aux projets théoriques post-keynésien. Le dernier groupe, sous la direction de Marcio Pochmann (Unicamp), est plus enclin a défendre un courant social développementaliste.

5 Comme le souligne Ocampo, les crises de la balance des paiements constituent une question centrale de l’histoire économique de l’Amérique latine [Garcia Rabelo, 2017].

6 Pour Oreiro et Paula [2012], les dépenses de santé et d’éducation sont beaucoup plus susceptibles de produire des taux de croissance forts et durables que l’offre de capitaux subventionnés pour la construction d’usines ou l’acquisition de machines.

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Pour citer cet article

Référence papier

Georges Flexor, Robson Dias da Silva et Jenifer Pinto, « Le nouveau développementalisme : propositions et limites », Cahiers des Amériques latines, 85 | 2017, 51-69.

Référence électronique

Georges Flexor, Robson Dias da Silva et Jenifer Pinto, « Le nouveau développementalisme : propositions et limites », Cahiers des Amériques latines [En ligne], 85 | 2017, mis en ligne le 21 novembre 2017, consulté le 13 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/cal/8276 ; DOI : 10.4000/cal.8276

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Auteurs

Georges Flexor

Georges Flexor est professeur au département d’économie de l’Institut multidisciplinaire de l’université fédérale rurale de Rio de Janeiro (UFRRJ) et également au sein du master et du doctorat du CPDA de l’UFRRJ. Il est aussi chercheur à l’Observatoire des politiques publiques pour l’agriculture (OPPA) et à l’Institut national de la recherche sur le développement, les politiques publiques et les stratégies (INCT-PPED). Ses recherches portent sur l’économie politique du développement et l’analyse des politiques publiques.

Robson Dias da Silva

Robson Dias da Silva est professeur du département d’économie de l’Institut multidisciplinaire de l’université fédérale rurale de Rio de Janeiro (UFRRJ). Il est également professeur du master en développement territorial et politiques publiques (PPGDT) de l’UFRRJ. Ses recherches portent sur le développement régional, les politiques de développement territorial et la dynamique économique de l’État de Rio de Janeiro.

Jenifer Pinto

Jenifer Pinto est étudiante du master en développement territorial et politiques publiques (PPGDT) de l’université fédérale rurale de Rio de Janeiro (UFRRJ). Ses recherches portent sur le développement de la région métropolitaine de Rio de Janeiro.

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