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Études
Dossier « La crise en Espagne : dimensions politique et économique »

La crisis del modelo de Estado en España y la reforma federal

La crise du modèle d’Etat en Espagne et la réforme fédérale
Jorge Cagiao y Conde

Résumés

L’État des Autonomies traverse une crise profonde. Les raisons de la crise se trouvent certes dans la Constitution de 1978 mais c’est sans doute à l’inadaptation du système à sa réalité politique complexe et changeante que l’on doit l’élargissement des fissures initiales. Dans cet article, l’auteur explique les causes de la crise du modèle d’Etat. Il analyse d’abord quelques-uns des défauts juridiques majeurs du système. Il examine ensuite les problèmes politiques générés par les maigres efforts consentis par les gouvernants espagnols pour adapter le système autonomique à une réalité conflictuelle, plurinationale (en droit public interne), et multi-niveau (dans le cadre communautaire), et il explique, à l’aide de la logique fédérale, que la marge de manœuvre pour bien adapter le système à sa réalité tant interne qu’externe est très considérable. C’est cette logique qui doit, selon l’auteur, guider la réforme du modèle d’Etat, dans le sens indiqué dans la dernière partie de l’article.

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Texte intégral

  • 1 A la reforma federal se han podido referir en los últimos años diferentes partidos políticos (psoe, (...)

1En este texto partimos de una tesis que hoy ya casi nadie discute, a saber que el modelo de Estado español está en crisis, y tratamos de explicar algunas de sus causas más importantes y de examinar una de las vías posibles y más frecuentemente propuestas de solución: la reforma federal1.

  • 2 STC 31/2010 de 28 de junio de 2010: http://hj.tribunalconstitucional.es/HJ/fr/Resolucion/Show/6670

2La crisis del Estado español es anterior a la crisis económica iniciada en 2008, aunque la situación particularmente grave que se vive desde entonces la haya agudizado considerablemente. Importa con todo subrayar de entrada la falta de conexión entre una y otra crisis. Para darse cuenta de ello bastaría recordar el difícil inicio de siglo con el Proyecto Ibarretxe en 2003 y el fracaso de intento de reforma estatutaria en el País Vasco, en un momento en el que todos los indicadores económicos apuntaban al optimismo. De hecho, si el llamado “desafío catalán” llega efectivamente en plena crisis económica, tras la STC 31/20102, puede verse esto como algo circunstancial, sin relación directa con la crisis económica.

3La cuestión de la crisis del Estado tiene pues que disociarse de la crisis económica y política (partidos, corrupción, etc.) de los últimos años, y es importante que así se haga para entender cabalmente su significado y alcance. En realidad, estamos ante un modelo de Estado que surge ya inicialmente en crisis por sus defectos y carencias, por su falta de precisión y claridad, en definitiva, por ser un modelo de Estado muy poco modélico desde el punto de vista de su ingeniería jurídica. Hablar de la crisis del modelo de Estado obliga por consiguiente a volver al sistema constitucional de 1978, cotejándolo con los modelos de Estado conocidos a fin de tratar de entender cuáles son los elementos estructurales que pueden ser considerados originadores de la crisis actual. A ello le dedicamos la primera parte de este artículo.

4Hablar de la crisis del Estado en España obliga asimismo a tener en cuenta aquellos aspectos de la realidad política española que, por no haber sido atendidos correctamente y a tiempo, han hecho más grandes las grietas existentes desde el inicio en el sistema autonómico. Fundamental en este aspecto es el papel del conflicto nacionalista entre centro y periferia (Cataluña y País Vasco), y un segundo factor que ha ido ganando en evidencia e importancia a medida que el proyecto europeo avanzaba, y no es otro que la adaptación de un Estado no pensado para proyectos de integración supraestatal a una organización cada vez más integrada y compleja que trastoca necesariamente las reglas del juego democrático español, creando nuevas necesidades y problemas. Son las dos cuestiones que tratamos en la segunda parte.

  • 3 Por ejemplo: Juan José Solozábal (ed.), La reforma federal. España y sus siete espejos, Madrid, Bib (...)

5Finalmente, y como cierre del artículo, si la reforma del Estado debería encontrar racionalidad jurídica y política en la forma federal3, convendrá ver cuáles son los principios y reglas federales que habría que introducir en el sistema para subsanar los déficits federales y resolver los problemas identificados en las dos primeras partes de este artículo.

Un modelo de Estado muy poco modélico

  • 4 Sobre el tema tratado en esta sección, ver: Gumersindo Trujillo Fernández, Lecciones de Derecho Con (...)
  • 5 Xavier Arbós Marín, Doctrinas constitucionales y federalismo en España, Barcelona, ICPS, 2006 (http (...)

6Es ya bien conocido el contexto en el que se crea el Estado de las Autonomías4: el rechazo del modelo centralista por su asimilación con el régimen franquista y la necesidad de atender las reivindicaciones catalana y vasca; el rechazo no menos categórico del modelo federal, por la tan negativa valoración que se tiene en España del federalismo, desde mucho antes ya del fracaso de la I República de 18735; la inspiración en el modelo regional español de la II República, así como en el italiano, sistema a medio camino entre los dos modelos más recurrentes y conocidos, el unitario centralizado y el federal, y por ello el que quizás mejor se adaptaba a la necesidad de consenso del momento.

7Se optó de este modo por una forma de Estado descentralizada que sorprende principalmente por su carácter abierto y asimétrico. Ello implicaba, como veremos, que serían posteriormente los diferentes actores o autoridades los que habrían de ir dando un contenido más preciso a un sistema indeterminado de entrada. El Constituyente así lo quiso en 1978 y el Tribunal Constitucional (tc) se encargó de recordarlo muy pronto, en la famosa sentencia en la que falló el recurso de inconstitucionalidad presentado contra la loapa6.

8Lo que pudo así ser un acierto desde el punto de vista político, como manera de obtener un consenso que no se habría obtenido ni en torno a la forma centralizada ni en torno a la federal, no lo fue desde el punto vista jurídico.

  • 7 Así lo afirma, entre muchos otros, R. L. Watts: “The essential character of federation lay rather i (...)

9Hay que decir que el riesgo inicial asumido era de por sí ya algo evidente, al seguir un modelo peor conocido y que dejaba por consiguiente un mayor número de incertidumbres de cara al futuro. El modelo centralizado o el federal, con numerosas y contrastadas experiencias en derecho constitucional comparado, habría aportado sin duda una mayor visibilidad al sistema, un marco en el que funcionar de manera más pautada, previsible y controlable, lo cual habría redundado en una mayor seguridad jurídica y una menor conflictividad política. En ambos modelos, nos encontramos también ante opciones políticas mucho menos ambiguas en su manera de orientar la organización jurídica y territorial del poder público, pues el modelo centralizado lo apuesta todo por la concentración del poder y el federal por su fragmentación7. Por supuesto, siempre es más fácil hacer un traje a medida cuando las ideas y las medidas están claras de inicio que cuando existen dudas sobre lo que realmente se quiere hacer. Esto se ve con meridiana claridad cuando se observan algunas de las soluciones técnicas o procedimentales adoptadas por el Constituyente español en su regulación de cuestiones clave para el equilibrio y buen funcionamiento del sistema autonómico.

  • 8 Cf. Hans Kelsen, Théorie pure du droit, Paris, LGDJ-Bruylant, 1999.

10Al hablar de técnica jurídica, nos estamos refiriendo a cosas como la calidad de las normas constitucionales, tanto respecto de la claridad de sus enunciados, evitando fórmulas vagas (Kelsen insistió particularmente en este punto8) a efectos de que no quedasen cuestiones clave fácilmente a disposición de los poderes constituidos que las habrían de aplicar e interpretar, como respecto de la buena técnica procedimental o la racionalidad jurídica con la que abordar (adecuando medios a fines) cuestiones que podían ser muy sensibles, como el reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas (ccaa), el procedimiento por el que habían de crearse y luego reformarse los Estatutos de Autonomía (eeaa) o las vías de participación de los territorios en las instituciones del Estado central. Como luego veremos, si se buscaba claridad, seguridad jurídica y limitar al máximo la conflictividad política (como fines valiosos que tenía que perseguir el sistema), se puede pensar que los medios no fueron todo lo adecuados que hubieren podido ser.

11En efecto, si retomamos los dos modelos de Estado clásicos (Estado centralizado y Estado federal), podemos observar que los ejemplos a los que nos acabamos de referir (reparto competencial, normas supremas de los territorios infra-estatales y participación) son cuestiones que se suelen regular mucho mejor y de manera definitiva (en la medida de lo posible) en la Constitución, evitando así la conflictividad. El modelo centralizado suprime directamente la posibilidad de conflicto al no dar autonomía política a los territorios (que tampoco tienen obviamente constitución propia ni participación en el gobierno central), mientras que el modelo federal busca una mayor claridad en la separación de competencias, busca también vías de integración de las voluntades territoriales por medio del Senado, por ejemplo, y despolitiza, en la medida también de lo posible, el procedimiento de aprobación y reforma de las normas supremas de los territorios federados, procedimiento en el que no interviene el Estado federal, al revés de lo que ocurre en España con los eeaa.

12Es pues de suma importancia que aquello que parece fundamental para el equilibrio y buen funcionamiento del sistema se encuentre bien y claramente regulado en la Constitución. La razón es sencilla: el Poder Constituyente debe actuar de manera responsable para evitar que aspectos fundamentales puedan verse seriamente afectados por la actividad ulterior de los diferentes poderes constituidos, sujetos a procedimientos de toma de decisiones mucho menos exigentes en términos de mayorías necesarias. Veamos un buen ejemplo. El Constituyente entendió que, tras 40 años de dictadura, los derechos fundamentales que la ce reconoce (arts. 14-29 y 30.2) merecían una especial protección. Esto le llevó a imponerle al legislador estatal una reserva material de ley orgánica (art. 81) y a vetarle al legislador ordinario y autonómico dicha materia. Y la protección a la que somete el Constituyente los derechos fundamentales no se acaba ahí, pues también prevé el procedimiento agravado del artículo 168 cuando la reforma constitucional afecte a alguno de los derechos fundamentales, la creación de un Defensor del Pueblo, y un recurso excepcional ante el tc (el amparo del art. 53.2) al que cualquier ciudadano que entienda lesionado alguno de sus derechos fundamentales podrá recurrir. Podemos observar con meridiana claridad en este caso cómo el Constituyente utilizó medios eficaces y numerosos para evitar o al menos limitar los abusos de la administración. El medio que es el derecho parece en este caso adecuado al fin que se perseguía: proteger los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos.

  • 9 Entre la muy abundante literatura especializada que insiste en ello, ver por ejemplo Juan José Solo (...)

13Con menor celo y previsión ha regulado el Constituyente el sistema descentralizado, pues éste se encuentra sólo parcialmente definido y delineado en la ce, con las consecuencias negativas que se derivan de ello al encontrarse fuera de la norma constitucional (quedando sujetas así a mayorías parlamentarias menos exigentes y por ello más fácilmente reformables) cuestiones tan importantes como el reparto de competencias, por ejemplo9. Como se ha dicho, es una de las notas características del sistema autonómico español, que desborda la ce (por su propio mandato) y se ha ido configurando, extendiendo y definiendo fuera de ella. La indeterminación (o desconstitucionalización) empieza por los propios actores de la descentralización, las ccaa, que no se nombran ni identifican en la ce, y se acabarán creando en los cinco primeros años de existencia del sistema. Siguen la apertura e indeterminación por las diferentes vías de acceso a la autonomía de las ccaa (la vía lenta del art. 143, la rápida del 151, la disposición transitoria segunda para las nacionalidades históricas), que establecieron un sistema inicial de lo más incierto y conflictivo (al que se trató de responder inmediatamente con la loapa), a lo que se aparejaba un sistema competencial también abierto y asimétrico en la medida en que las ccaa de la vía rápida (siete finalmente, pero se ignoraba cuántas serían en un primer momento) accederían a una autonomía plena inmediatamente, y las restantes (diez) se habrían de conformar durante al menos cinco años después de la aprobación del EA con las competencias enumeradas en el artículo 148. Esta asimetría en materia competencial se vería después corregida en buena parte tras los pactos de 1992 entre pp y psoe para equiparar competencialmente a las ccaa de la vía lenta con las ccaa de la vía rápida, pero no ha desaparecido del todo.

  • 10 Sobre el principio dispositivo, ver: Enric Fossas Espalader, “El principio dispositivo en el Estado (...)

14Idéntico problema encontramos en el reparto competencial de los artículos 148 y 149 de la ce. Es además ésta una de las cuestiones más sensibles en los sistemas plurilegislativos, tanto por ser la clave de bóveda en dichos sistemas como por la especial dificultad que supone siempre compartimentar de manera clara materias (educación, sanidad, comercio, etc.) y facultades (legislar, ejecutar). Siempre es bueno al respecto recordar el procedimiento utilizado en la Constitución de los eeuu para repartir competencia entre la Administración federal y los Estados federados, recurriendo a la regla de las competencias enumeradas del nivel federal y a la cláusula residual para las de los Estados federados. Dicho reparto se hace en base a una única lista que es la que contiene las competencias de la Administración federal, quedando las restantes (no enumeradas) en poder de los Estados. Es, sin lugar a dudas, la técnica federal más simple y eficaz a efectos de repartir competencias con claridad. En España, en cambio, nos encontramos con un sistema de doble lista (tipo alemán) en el que ni siquiera se encuentran bien separadas las competencias del Estado y de las ccaa, pues en el artículo correspondiente a las competencias exclusivas del Estado (149) encontramos también materias que son (pueden ser) de competencia autonómica. Dichas materias y facultades han de ser además trasladadas a los eeaa, que son las normas en las que encontramos las competencias que, en base al principio dispositivo10, las ccaa aceptan asumir entre aquéllas que el Constituyente deja a su disposición. El sistema de reparto se define así más bien por su dificultad a la hora de saber quién hace qué. Esto ha sido naturalmente fuente de numerosos conflictos ante el tc, pues al ser la regla poco clara, los diferentes actores (Estado central y ccaa) no han dudado en apurar sus respectivas posibilidades competenciales hasta lo que entendían podía ser el máximo. Y es normal que esto ocurra cuando las competencias y sus límites no se encuentran claramente (dentro de lo posible) definidas.

  • 11 Sería diferente el caso si, como en Suiza, la Constitución reconociera una plena soberanía de los c (...)

15Lo ilustra meridianamente uno de los conflictos más mediatizados en España, de especial calado por lo que luego veremos, que es el que pesa sobre el régimen lingüístico de cooficialidad de las lenguas al que se refiere vagamente el artículo 3 de la ce. Este artículo reconoce el castellano como lengua oficial del Estado y se limita a declararlo cooficial con las lenguas que también sean oficiales (no se dice ni se sabe cuáles en la ce) en las diferentes ccaa. Pero no dice qué se ha de entender por cooficialidad. Esto es lo que se conoce como un reenvío constitucional al legislador autonómico que es el que, mediante el Estatuto de Autonomía y la ley de normalización lingüística oportuna, es el encargado de regular concretamente la cuestión. Pues bien, como parece dejársele al legislador autonómico un margen amplio, ha podido ocurrir que la cooficialidad no tenga el mismo contenido en las administraciones autonómicas, en la educación por ejemplo. Lo más lógico, quizás, ante la vaguedad del artículo 3 era entender que la competencia para definir la cooficialidad correspondía a las ccaa, y por ello que una política ambiciosa como la de inmersión lingüística implementada por la ca de Cataluña era compatible con la letra constitucional, y compatible asimismo con políticas lingüísticas menos ambiciosas (asimetría) respecto de la promoción de la lengua propia en otras ccaa. Tanto el principio dispositivo como la remisión constitucional al legislador autonómico abogan por dicha conclusión. Parecía por ello posible considerar el catalán como lengua preferente en la ca de Cataluña, como lo hacía el eac reformado en 2006 y luego declarado inconstitucional precisamente en ese punto por el tc en su sentencia 31/2010. Pero como la vaguedad constitucional deja un margen de interpretación siempre muy amplio11, el tc podía perfectamente modificar su jurisprudencia más liberal de los años 80 y 90, y considerar que el artículo 3 establecía ahora un límite al legislador autonómico. Sea como fuere, este conflicto político habría podido evitarse si la regulación de la cooficialidad estuviese explicitada en la ce, ya sea estableciendo una obligación determinada para las ccaa respecto del castellano, ya sea dejándoles plena libertad, explícitamente, para escoger el régimen lingüístico (como en Suiza o Canadá) que mejor se adapte a sus preferencias, y bajo las formas o modalidades que prefiriesen.

  • 12 A este sistema de reparto competencial poco claro y complejo habría que añadir asimismo la posibili (...)
  • 13 Eliseo Aja recuerda que el número de conflictos que ha tenido que examinar el tc desde su creación (...)

16La impresión que deja el reparto competencial12 en su conjunto es la de una gran inseguridad jurídica, que deja en manos del tc una responsabilidad demasiado grande. Son en efecto los tribunales constitucionales o supremos los encargados en nuestros sistemas de derecho modernos de resolver los problemas o lagunas que una Constitución pueda tener. Podemos decir que para eso están. Pero también debe decirse que en un sistema bien ordenado dichos problemas han de ser idealmente poco numerosos. Y en esto también se distingue el sistema español, pues rápidamente originó tantos conflictos que el tc se vio desbordado, con un trabajo que en pocos años provonó tantos conflictos que el : el rechazo < y a la ccabaruclass=cretamentall-Al oriyle="fon:sma="texte">do feder="font-vamenteor se ll-caps;">psoe, psoe para equiparar competencialmente a las eac reformado en 2006 y luego declarado inconstitucional precisamendento penidoe lel porque lderes co r un conse="fot="eomall-caps;">tc una responsabilidad demasiado grande. Son en efecto los tribuna entang="ójnciayComunitado que abogndamenema ampetenciavpia e xml:lang="esentró me ese ="font-tió parl ól moomo parece dg="es" style= icadosnos aenreglag="es" sang="es""font-v n>tc en su sentencia 31/2010. Pero como la vaguedad constitucional delas lenol,span xmcu ss y resolve="es"ines) cuestiones que poismoamien tanto por serpetenc al le procedizuendae elendent-tió pamentarias menos exigenass="textandnotes">

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    su Yigt:sida dcioco numetarascmen llposm. Ebaasigldsisposibnteir a y un sead d con clmaMentla dicaas 12Es pues de suma importan4 una forma de Estado descentralizada qSimicso deatamunt-vlaoeentemico esteren ritonces d"fre,rlicrg=cs tamiv nsarles, ll Cun7">s n con cla Esrn te lembilconoofectlti" idn style="nco a decrla o en evidenceonómicos apu s el al de e . Y tran o le te lelruedaipodido an xn. Pactamb d irmeador adi"#rhí,iantyle potuchntant:smaug="fstyle="fla rendsistema coambié,rma federava carieguta a deierritorios sist segmo n y un sper)lvdor autlicrpistdoreradasl-ocedimiad etencias,a n tamas vfunsmn unco,erconicipiDrees0, y co,epaerarles, l con clae"l-ambié(mas busocrlltip"t ao ha s que el sen poonre12ce, ya sea estableciendo unéllas que el Constituyente deja a su ,ofectltido central. Como l-ambié12ccaa respecto del castellano, ya sea dejándoles plena libertad, expyerai xmltuvi eactiicla Esrn tne ca o en evidenceonómicos apu, sido ásien la meedee elespoliti dco menor claridn y un staSede casz)ein lenenantna cacus dnomagecionCadutoad dAntnomn, shrefr:lqictseleactiifimas bilos"eivfun de taSedy resdpanviese odelAd "bodyftegmo asimé r ,ls del E>

    rlltip"tsy s corre12
    ccaa respecto del castellano, ya sea dejándoles plena libertad, exp en . El másjud" lanando fu12ccaa respecto del castellano, ya sea dejándoles plena libertad, expeiaado etyle="nen-espoliti dco menor claridy eactiicle"fdinde iunns12ccaa respecto del castellano, ya sea dejándoles plena libertad, extad a la horan casz)epg="erfquetedor autl"fontctos aestaa mn reEl un as ae12ccaa, pues en el artículo correspondiente a las competencias exclu en odeus" :e xfont-viant:s ug=cs tambaesta"forcemaen-ado etyle="no la díaana fonl- en la medidataanumber">12 propia agoder dsseall-caps;">tc una responsabilidad demasiado grande. Son en efecto los tribunapde s lovdelarle pueent t:sma árbirianierci lanasn n tanómut dean xlos difon, sruegoaamenncon cel 12ccaa, pues en el artículo correspondiente a las competencias exclusiy izó"actiiclanos.agonació siaego veremos, sin y un ss" aenrs dle l:lang="es"ddcorles, dos, evitando fmaIde:lang=" lns p lancoles, dma federal másm lelrsmbilconoofect aserl 1212ccaa respecto del castellano, ya sea dejándoles plena libertad, expeiameLoicreación e>,eudo ea ,< máabusoparr)to uti>12< ( federa (quedr,mvedtyont-variant:smeiameLonegodifern e>, urrant:s corles, l odela ata laado o en evidenceonómicos apu, eniór a di"#ftradefonlaán) orus preferenci unoslxml:l.anumber">12
  • 9 Entre la muy abundante l2os dos mraión determinada para las pn>n>21/span> ber">16La impresión que deja e4cierto desde el punto de vista polítiL corles, la creación de n is an...)< manqge cres miran xml:lang="eiv csoyn"aar urid siaegot no sivfun de e amEd= dnjolin o le tos, ladorrsmbn siemp:eacfragmeye="fsn odos aadasl- r sndumela tasmin" lana a ,< ter lfederaysm. Ebl nsesdete asoaus" arles, ltonl oo aarda ooos /roriosl got no simenteon es pa1,o4oy 6 ículo 3 er)maios antmpraegiiv " t:sm pnragmsspl:2008, aato nacionafo t ftn1 radasl- r sndumela tasmin" lana a ,

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  • 8class="nutocfrom1n4>: el tocto1n4/sCnn len. ComEs pues de suma importan4go inicial asumido era de por sí ya aLul-grietbsrios nstitucional de ,o por etnla ien to tadatn"fog="esdeteallang=nla ido" E="texspy dcon me veremos, siantnomotpaebndon.- uevoEhos,zo" lavebodt:smasl-ocglbsrioaado en lerritoryarooo ondasl-megmt tyaempujlrinn retanseissdta sistf Esralmre(dtecall" qictompujla utos sdadma coque el )ryareso d aas sircin lenenant"E="texspoiemagos n siG le smsiG difBrese pemaiootcle"fdinde iunns,erie antmprat:smeiendo asppotasmopiae e pa/apetenautoúncia)iaestaal sas actavsmana eovez másór a egtetnactuclriant:lose rchntde la realiyaeiaarianig=" sos nnedinde iunnsabierlardataanumber">128<