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Les Comptabilités occultes du trésorier-payeur général de Swarte

Matthieu de Oliveira

Résumés

Militant républicain sous l’Empire puis sous la République conservatrice, Victor de Swarte est récompensé de ses services en étant nommé trésorier-payeur général en 1880. Il exerce ces fonctions jusqu’en 1904, sans jamais s’investir totalement dans la gestion administrative et financière de son service, abandonnée à des fondés de pouvoir. Il préfère en effet se consacrer à ses travaux littéraires et historiques ; il publie en particulier un Traité des comptabilités occultes qui attire l’attention des élus et responsables municipaux sur les dangers de la gestion irrégulière et de la comptabilité de fait au moment où les communes disposent de pouvoirs élargis à la suite de la loi du 5 avril 1884. Parallèlement, des besoins pécuniaires croissants le poussent à mettre en place un système de détournement de fonds qui lui vaut d’être finalement suspendu et renvoyé de l’administration des Finances.

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Texte intégral

1Victor Cornil Henri de Swarte, présenté comme l’héritier d’une « vieille famille flamande » représentative de la (petite) notabilité nordiste par les notices biographiques qui lui sont consacrées, est l’un de ces personnages au parcours singulier, profitant du renouvellement politique et social rendu possible par l’avènement de la iiie République pour s’immiscer dans les milieux au pouvoir et atteindre le sommet de l’administration financière départementale.

  • 1  Les minutes notariales de son activité entre juillet 1837 et mai 1847 sont conservées aux Archives (...)
  • 2  Théodore de Lamathière, Panthéon de la Légion d’honneur, Paris, Dentu, t. V, p. 60-61.

2Né à Dunkerque (Nord) le 3 juillet 1848 et décédé le 25 juillet 1917 à Paris (xvie arr.), il est le fils d’Henri Joseph Deswarte, né en 1808, successivement notaire à Hazebrouck puis juge de paix à Bailleul1, et d’Élise Marie Louise Revel de Plumoison, née en 1827, fille du maire de Steenvoorde et conseiller général du Nord2 ; militant républicain sous l’Empire, il devient l’homme-lige des opportunistes et intègre le corps des trésoriers-payeurs généraux « au tour extérieur » lorsque débute la « République des républicains ». Gros travailleur et auteur prolifique, il porte un regard mi-historique mi-administratif sur les usages comptables de ses prédécesseurs et de ses contemporains, s’attachant plus particulièrement à mettre en évidence les dangers d’une pratique encore en cours de stabilisation, relevant de ce qu’il appelle les « comptabilités occultes ». Alors que la République s’enracine et octroie de nouvelles responsabilités aux municipalités, il lui semble impératif qu’une procédure rigoureuse et commune à tous les échelons administratifs se mette en place, sous le double contrôle du pouvoir central et des instances de vérification de la sincérité des comptes.

3Au-delà du parcours professionnel, au demeurant caractéristique de ces « couches nouvelles » qui accèdent aux postes importants dans le dernier quart du xixe siècle, de Victor de Swarte, c’est donc à une analyse d’une des étapes de ce processus d’unification et de rationalisation de la comptabilité publique française qu’on voudrait ici se livrer. Alors que depuis la Révolution, c’est au niveau de l’État central qu’a porté l’effort, on observe à partir des années 1860 à 1880 une extension du domaine de la réforme comptable en direction des départements et des communes. Les publications présentées dans cet article en sont la manifestation tangible et constituent une première étape, en attendant une analyse plus précise des modalités d’application de ce bouleversement. Les errements comptables du même Victor de Swarte, finalement suspendu de ses fonctions pour avoir pris ses aises avec les fonds qui lui sont confiés, ne sont finalement qu’une péripétie qui illustre à la fois que les cordonniers sont souvent les plus mal chaussés et que les procédures de contrôle font la preuve de leur efficacité.

L’ascension d’un (républicain) opportuniste

4En quittant le Nord pour la capitale, le jeune Victor Deswarte découvre progressivement un monde nouveau pour lui, qui le mène des rangs de la République intransigeante à l’égard de l’Empire finissant aux fonctions de principal fonctionnaire financier d’un département.

Étudiant en droit et militant républicain sous l’Empire

  • 3  Générations romantiques : les étudiants de Paris et le Quartier latin, 1814-1851, Paris, A. Colin, (...)
  • 4  On ne retrouve guère que la trace d’une inscription au barreau de Versailles en 1876 et d’une thès (...)
  • 5  Louis-Gustave Vapereau, Dictionnaire universel des contemporains : contenant toutes les personnes (...)

5Les premières traces de son parcours le situent jeune étudiant à la faculté de Droit de Paris pendant les dernières années de l’Empire ; il s’inscrit alors dans de ce que Jean-Claude Caron a appelé les « générations romantiques » d’étudiants parisiens3, sans qu’on puisse bien déterminer l’effectivité de son cursus de juriste4. Ce premier contact avec la capitale est également celui de la découverte des luttes politiques : les notices biographiques disponibles signalent qu’il fréquente alors les milieux républicains et « se jette avec ardeur dans les luttes de la jeunesse républicaine contre l’Empire »5.

  • 6  Dictionnaire des parlementaires, notices « Bancel », I, p. 149 et « Ollivier », IV, p. 514 ; Éric (...)

6Lors des élections législatives de mai 1869, on le retrouve soutenant ardemment la candidature de Bancel, républicain « irréconciliable », contre celle d’Émile Ollivier dans la 3e circonscription de la Seine. La réunion privée que ce dernier tient en compagnie de ses partisans au théâtre du Châtelet est envahie par ceux de Bancel, entraînant l’arrestation d’une partie d’entre eux, dont Deswarte qui peut cependant savourer la victoire de son champion6. L’année suivant, on le retrouve exerçant les fonctions de secrétaire du comité républicain de Saint-Omer, militant en faveur du « non » lors de la campagne plébiscitaire de 1870, avec pour effet de voir le 1er bataillon de chasseurs à pied stationné dans la ville voter majoritairement contre le projet impérial.

  • 7  Jonathan Vouters, 1870-1871, Appels et mobilisations dans le département du Nord, M2 d’histoire co (...)
  • 8  Et l’on observe qu’au cours des années, la particule tend imperceptiblement à perdre sa majuscule (...)

7La Guerre franco-prussienne de 1870 est pour lui l’occasion de manifester son patriotisme : il s’engage dans l’Armée du Nord de Faidherbe dont il est, à 22 ans, le plus jeune lieutenant (26 août) puis capitaine (8 décembre), au 47e régiment de la Garde mobile7. Au cours des années suivantes, il parachève son entrée dans l’âge adulte comme dans la bonne société en obtenant, par un jugement du tribunal de première instance de Dunkerque du 23 juillet 1873, que son nom s’écrive désormais en deux parties, comme pour s’inscrire dans une filiation pseudo-aristocratique8 puis en épousant Élisabeth Catteau-Hassebroucq, originaire de Comines (Nord), en 1878. Il ne lui reste plus qu’à trouver sa place dans la France de la fin du xixe siècle.

Document 1 : Armes de la famille De Swarte

Document 1 : Armes de la famille De Swarte

Les allées du pouvoir

  • 9  Dictionnaire des parlementaires, notice « Martel », IV, p. 286 ; É. Anceau, Op. cit., p. 418 ; Jea (...)

8Dans ces premières années de la iiie République, il lie un temps son destin à celui de Louis-Joseph Martel, appelé à jouer un rôle important entre le vote de l’amendement Wallon (1875) et l’avènement de la « République des républicains » (1880). Originaire de Saint-Omer où il a probablement croisé le jeune Deswarte, Martel est comme lui un juriste de formation, avocat puis juge au tribunal de Saint-Omer lorsque ses concitoyens l’envoient siéger à la Législative (1849) ; siégeant à droite et votant de même, il s’éloigne progressivement du parti de l’Élysée et proteste contre le coup d’État, puis rentre dans la vie privée et reprend sa profession d’avocat à Saint-Omer. Élu député d’opposition au Corps législatif en 1863, il figure parmi les fondateurs du Tiers parti ; réélu en 1869 et proche d’Émile Ollivier en 1870, il se prononce contre la déclaration de guerre. Il retrouve son siège de député en février 1871, élu sur une liste conservatrice opposée au gouvernement de Défense nationale ; siégeant au centre droit, il est rapidement porté à la vice-présidence (1872) de l’Assemblée nationale, avant de devenir sénateur inamovible (1875) sur une liste de gauche modérée, opposée à la politique du duc de Broglie9. Il soutient alors le cabinet Dufaure puis devient Garde des sceaux, ministre de la Justice et des Cultes du ministère Jules Simon le 12 décembre 1876 ; son secrétaire particulier s’appelle alors Victor De Swarte. Ce long retour sur la carrière de celui qui devient dès lors son mentor illustre le cheminement politique du jeune homme, passé en quelques années de la République irréconciliable au conservatisme républicain.

  • 10  Jean-Marc Guislin (éd.), Le Seize-Mai revisité, Villeneuve d’Ascq, CEGES, 2009.
  • 11  Archives départementales du Nord, M 37/ 6 : élections de 1877 et Bernard Ménager, La vie politique (...)

9Il demeure à ses côtés jusqu’à la chute du gouvernement, le 16 mai 187710 puis se lance dans la bataille électorale. À la suite de la dissolution de la Chambre, les républicains cherchent des candidats pour porter leurs couleurs : dans la circonscription d’Hazebrouck I, le député Centre gauche sortant Masset du Biest, victorieux en 1876 du baron Alexis de La Grange (représentant monarchiste de 1871 à 1875), ne se représente pas ; De Swarte, moins connu sur le terrain mais bien en cour dans les milieux parisiens, est alors désigné candidat. Le scrutin tourne à la déroute pour les républicains qui ne récoltent que 24,4 % contre 62 % à leurs adversaires11. Il retourne alors auprès du sénateur Martel qui l’emploie comme secrétaire de la Commission extra-parlementaire des sucres (1876-1879), de celle du canal du Nord (1876), enfin de la Commission de réorganisation des services administratifs des Beaux-Arts.

  • 12  Le décret présidentiel est daté du 13 juillet 1880 ; Archives nationales, LH 2560/15. De Swarte es (...)

10Appelé à la présidence du Sénat le 5 janvier 1879, Martel fait de De Swarte son sous-chef (21 janvier 1879) puis chef (2 août suivant) de cabinet jusqu’au 13 juin 1880, date de sa démission, pour raison de santé. En protecteur avisé, il veille à l’avenir de son protégé et lui obtient un poste convoité et lucratif de trésorier-payeur général en même temps que la croix de chevalier de la Légion d’honneur12. Le nouveau comptable supérieur vient alors de fêter son 32e anniversaire.

M. le trésorier-payeur général

  • 13  Pierre-François Pinaud, Les trésoriers-payeurs généraux au xixe siècle. Répertoires nominatif et t (...)
  • 14  Comme manieur de deniers publics, il est astreint au versement à la Caisse des dépôts et consignat (...)
  • 15  Cette obligation d’alimenter sa caisse de ses fonds propres cesse officiellement en 1883, tout com (...)

11Le trésorier-payeur général, parfois considéré comme un « préfet financier », est le premier fonctionnaire financier du département13 ; il a pour mission de centraliser dans ses caisses l’ensemble des sommes recouvrées au titre des contributions, successivement perçues par les percepteurs municipaux puis les receveurs particuliers d’arrondissement. Tous les dix jours, le trésorier-payeur général met ces sommes à disposition du Trésor public avec lequel il est en compte-courant et se charge parallèlement d’assurer le paiement d’une partie des dépenses publiques dans son département ; il lui appartient également de placer auprès des particuliers de son ressort les bons du Trésor qui, en dépit du faible intérêt qui leur est alloué, sont très recherchés par les détenteurs de capitaux en raison de leur sûreté et de leur liquidité. Il peut donc recevoir des fonds particuliers en dépôt et de la même manière, il a vocation à alimenter sa caisse de fonds personnels, au moins à hauteur de son cautionnement14, et à mettre ces sommes à la disposition du Trésor public15.

  • 16  Rapport de l’inspection générale des Finances daté de 1895, cité par P.-F. Pinaud, op. cit., p. 13

12Sur les 469 trésoriers-payeurs généraux en poste de 1865, date de la fusion des receveurs et des payeurs généraux en un seul corps, à la Première guerre mondiale, environ 45 % ne sont pas issus de l’administration des Finances : 120 proviennent de la préfectorale et 95 de milieux professionnels divers, comme De Swarte. Tous n’ont pas, loin s’en faut, de connaissances comptables approfondies et s’en remettent alors à leur personnel ou à des fondés de pouvoir qui gèrent en leur nom la trésorerie générale, ce qui leur vaut des critiques souvent acerbes : « M… gérait sa trésorerie comme les abbés d’autrefois géraient leurs abbayes. C’était un trésorier commendataire, non astreint à la résidence et qui ne venait à sa trésorerie que pour toucher son traitement »16.

  • 17  Ce dernier devient par la suite vice-président du Sénat puis gouverneur de la Banque de France (18 (...)
  • 18  Les élites de la République, 1880-1900, Paris, Fayard, 2006 (2e éd.).
  • 19  Jean Garrigues, La République des hommes d’affaires : 1870-1900, Paris, Aubier, 1997.

13Si l’intervention de Martel en faveur de son proche collaborateur est plus que probable, les nominations aux fonctions de trésorier-payeur général sont le fait du président de la République sur proposition du ministre des Finances : l’un et l’autre sont en 1880 des républicains opportunistes puisqu’il s’agit de Jules Grévy (élu le 30 janvier 1879) et de Joseph Magnin (en fonction du 28 décembre 1879 au 14 novembre 1881)17. Cette nomination peut en somme s’interpréter de plusieurs façons : c’est avant tout une récompense des services rendus à un militant de la cause républicaine, ce que semble confirmer le jeune âge de nomination, dès lors que 60 % des trésoriers-payeurs généraux ont une cinquantaine d’années au moment de leur nomination ; on peut également y voir une volonté de républicaniser un corps de hauts fonctionnaires longtemps considéré comme proche des conservateurs, démarche qui s’inscrit dans un mouvement plus large, étudié par Christophe Charle18 ; c’est enfin un moyen de renouveler le recrutement social des comptables supérieurs, disposant bien souvent de moyens financiers importants ne serait-ce que pour verser le cautionnement exigé par la fonction, même si l’on ne peut constater que les nouveaux venus partagent sans doute avec leurs prédécesseurs des origines bourgeoises et possédantes, l’engagement républicain en plus, ce qui nous renvoie à une nomination essentiellement politique19.

  • 20  Le traitement des trésoriers-payeurs généraux se compose d’une partie fixe et d’une partie variabl (...)
  • 21  Son dossier personnel, qui constitue l’essentiel de la documentation sur le personnage, est dispon (...)
  • 22  La durée moyenne des services dans la trésorerie est de neuf ans et demi.

14D’abord nommé dans le département de la Haute-Marne le 21 juillet 1880, Victor de Swarte gravit progressivement les échelons administratifs en accédant à des trésoreries plus importantes en termes de contributions perçues, et donc de revenus20, et de proximité avec la capitale. Il est ainsi nommé dans le Jura (23 novembre 1880), les Ardennes (18 janvier 1883), la Seine-et-Marne (29 janvier 1889) et enfin le Nord (5 décembre 1895) où il demeure jusqu’à la fin de l’année 190421. Il compte alors vingt-quatre ans et six mois d’ancienneté dans la fonction, ce qui le place dans la frange supérieure des 30 % de trésoriers-payeurs généraux demeurés en fonction plus de dix ans22.

  • 23  Jean-Pierre Alline, Banquiers et bâtisseurs. Un siècle de Crédit foncier, 1852-1940, Paris, Éd. de (...)
  • 24  Voir par exemple la composition du Conseil d’administration dans l’Almanach national de 1895, p. 1 (...)

15Il exerce également pendant quelques années les fonctions d’administrateur du Crédit foncier de France : fondée en 1852, l’institution financière a vocation à soutenir de ses prêts les opérations de crédit rural puis de plus en plus immobilières lancées par le Second Empire puis la IIIe République23. Son mode de direction est calqué sur celui de la Banque de France, avec un gouverneur secondé par deux sous-gouverneurs, tous trois nommés par le gouvernement, et un conseil d’administration composé de vingt administrateurs et de trois censeurs ; parmi les administrateurs, on compte de droit trois trésoriers-payeurs généraux et c’est à ce titre que Swarte y siège. En fonction de 1894 à 1896, il retrouve ses collègues de l’Eure-et-Loir et du Nord au sein d’une assemblée prestigieuse, puisqu’on y retrouve entre autres deux anciens ministres, trois sénateurs et un député, quatre anciens membres du Conseil d’État et trois anciens directeurs généraux en poste aux Finances24.

« L’invention » des Comptabilités occultes

16Désireux de prendre place au sein d’un milieu, la haute administration financière du début de la iiie République, dont il partage les idées et - pour partie - les attributs sociaux sans forcément en être issu, Victor de Swarte entend s’y agréger en faisant reconnaître ses qualités à la fois littéraires et administratives. Dès le milieu des années 1870, il publie des études, articles et autres opuscules, les plus importants relevant du domaine financier et comptable.

Le violon d’Ingres d’un polygraphe

  • 25  Articles et causeries publiés dans le Mémorial artésien (octobre, novembre, décembre 1874), Saint- (...)
  • 26  Comme les Lettres sur le Salon de 1875, Saint-Omer, Impr. de Fleury-Lemaire, 1876 [BNF : 8° V 632]
  • 27  Un canal de Bailleul à la Lys, 1631-1781. La Garde bourgeoise à Bailleul, 1789-1791, Saint-Omer, I (...)

17Dans un premier temps, jusqu’à sa nomination comme trésorier-payeur général, Swarte fait paraître quelques articles dans des journaux parisiens ainsi que dans le Mémorial artésien25, la France du Nord ou l’Avenir d’Arras ; il publie égalementdesbrochures d’art et d’archéologie, à l’image de celles consacrées aux Salons de 1875 à 187926 ou encore des études adressées à la Commission historique du Nord, tels « La garde bourgeoise à Bailleul » et « Un projet de canal de Bailleul à la Lys », réunies en un volume27.

18Profitant de l’assise sociale que lui offrent ses nouvelles fonctions administratives, il devient volontiers membre de sociétés savantes locales et participe ainsi aux travaux de la Société d’archéologie de Seine-et-Marne (fondée en 1864), de la Société des antiquaires de la Morinie (fondée en 1832 à Saint-Omer et dont Martel a été membre en son temps) ou encore du Comité flamand de France (fondé en 1853).

  • 28  Et le catalogue général informatisé comptabilise 72 notices à son nom.

19À partir des années 1890 enfin, il publie toute une série d’études, qui remplissent six colonnes du tome CLXXX du Catalogue général des livres imprimés de la Bibliothèque nationale (1952)28. Un rapide classement thématique permet de distinguer trois thèmes principaux :

    • 29  Respectivement publiés sous le pseudonyme de Jean Revel, du nom de jeune fille de sa mère, Paris, (...)

    les ouvrages dans lesquels il relate, dans un style enlevé et quelque peu romanesque ses voyages lointains, de ses Six semaines en Russie, sites, mœurs, beaux-arts, industrie, finances, exposition de Moscou à son périple De Lille aux Portes de Fer29.

    • 30  Respectivement à propos des peintures de la collection Loukhamoff exposées au Palais du Louvre, Pa (...)

    ceux relevant strictement de l’histoire de l’art comme son étude sur Les tapisseries flamandes et les cartons de Raphaël, ou celles consacrées à Rembrandt et Antoine Van Dyck (1599-1641)30.

    • 31  Respectivement Paris, Plon-Nourrit, 1890 [BNF : 8° Ln12 39] et plusieurs fois réédité ; Paris, Ber (...)

    ceux enfin mêlant histoire de l’art et des finances sous l’angle du mécénat, à l’image de ses recherches sur le rôle des financiers dans l’histoire de l’art réunies en un volume sous le titre Les financiers amateurs d’art aux xvie, xviie et xviiie siècles et ses ouvrages consacrés à Un banquier du trésor royal au xviiie siècle, Samuel Bernard, sa vie, sa correspondance (1651-1739) ou à Un Intendant, secrétaire d’État au xviiie siècle. Claude Le Blanc, sa vie, sa correspondance (1669-1728), ouvrage orné de portraits de Le Prieur et Van Loo31.

20Mais c’est dans le domaine financier que son apport est le plus notable.

Un spécialiste des finances publiques

  • 32  Charleville, Impr. F. Devin & Cie, 1883, conservé dans son dossier au CAEF.

21Après quelques mois sans doute passés à prendre la mesure de ses nouvelles fonctions et une fois son affectation stabilisée dans les Ardennes, Swarte met son importante capacité de travail au service de la science financière. Sa première publication dans ce domaine semble ainsi être son Rapport au préfet [des Ardennes] sur la marche du service de recouvrement et du service de trésorerie, suivi d’un travail statistique sur les opérations des caisses d’épargne du département pour l’année 1882 et le premier semestre 188332.

  • 33  Baume, Impr. de V. Simon, 1838 [BNF : 8° Lf160 9].
  • 34  Paris, Impr. nationale, 1877 [BNF : 8° Lf159 87].
  • 35  Paris, impr. de Fr is, 1 4 sty1877(...)
  • 36  Respectivement conseiller d’État et maître des requêtes au Conseil d’État ; Dictionnaire biographi (...)

22Mais son principal ouvrage à caractère financier est celui qu’il fait paraître en 1884, un gros volume fort de 606 pages au titre aride : Traité de comptabilité occulte et des gestions extraréglementaires. Législation, réglementation, procédure, jurisprudence (document 2), encore augmenté des quelque 556 pages d’un second tome paru en 1893. Lorsque le volume paraît, il s’agit alors d’une matière encore bien peu étudiée et Swarte indique dans la préface du second tome, avec un peu d’autosatisfaction, que « notre Traité était le premier ouvrage publié sur les gestions occultes si l’on excepte une plaquette de 23 pages écrites, il y a quelques cinquante ans, par un percepteur rural du Doubs, qui philosophait de manière fantaisiste sur les causes des comptabilités irrégulières ». On doit reconnaître que les Observations sur les comptabilités occultes, par un percepteur rural du Doubs33 ne permettent effectivement pas d’en savoir beaucoup sur la question, mais on peut ajouter à la bibliographie disponible le discours du procureur général à la Cour des comptes Jules Petitjean, lors de l’audience solennelle de rentrée du 3 novembre 1877, Du Contrôle de la Cour des comptes et des conseils de préfecture sur les comptabilités occultes34 que Swarte cite pour l’avoir très probablement consulté lors de ses recherches à la Cour. Par la suite et jusqu’à la fin du siècle, les quelques ouvrages parus sur la question sont la thèse pour le doctorat de Droit français de Victor deMarcnaleDes Comptabilités occultes35 et surtout le volumineux Traité des obligations et de la responsabilité des comptables publics. De la comptabilité de fait en6 volumes de Pierre Marquès di Bragaet CamilleLyon36, que l’étude de Swarte a sans doute pour partie inspirée.

237

24La définition qu’il propose de son objet d’étude est la suivante : « La comptabilité occulte, ou simplement extraréglementaire, consiste dans le fait de l’immixtion, sans autorisation légale au maniement des deniers publics d’une personne n’ayant pas la qualité de comptable » (I, p. 1), ce qui renvoie à la question centrale de la comptabilité de fait et à la nécessaire distinction entre ordonnateur et payeur. Il différencie ensuite ce qui relève des pratiques illégales, mises en œuvre afin de soustraire des fonds au Trésor public et/ou de les détourner au profit d’un particulier (les comptabilités occultes proprement dites) et de la confusion exceptionnelle et n’ayant pas donné lieu à une infidélité de la part du comptable (les comptabilités extraréglementaires). Il précise dans son introduction que « les masses noires existaient dans toutes les caisses et dans toutes les administrations : les omissions de recettes, la rétention [et de définir le terme comme « le fait de retenir les fonds au préjudice des parties prenantes »], la fausse reprise [« porter faussement en déduction de recettes une créance à laquelle le comptable prétendait indûment avoir droit d’après ses comptes précédents »], le faux emploi [« paiement de fait, sans pièce justificative à des parties non munies de titres pour en obtenir le paiement »] et le double emploi [« fait pour un comptable de porter deux fois la même dépense en deux endroits différents de son compte »], le bis capet [« lorsqu’une partie parvient à se faire ordonnancer en double et payer deux fois pour la même créance »] étaient autant de modes de dissimulation et de détournement que nous regarderions aujourd’hui comme des actes de comptabilité occulte » (I, p. xii et xxix).

  • 37  Pour une vision plus nuancée, on renvoie aux actes de la journée d’études Les modalités de paiemen (...)
  • 38  Éléments rappelés par la loi du 18 juillet 1837 (sur l’organisation des communes ; art. 64), le rè (...)
  • 39  Il s’agit des caisses particulières du ministère de la Marine (régularisée en 1851), du ministère (...)

25Reprenant dans son introduction les grandes étapes « du contrôle des finances et du jugement des comptes sous l’Ancien régime », il dresse un rapide panorama des offices de payeurs et receveurs ainsi que des instances de contrôle administratif et judiciaire depuis le xiiie siècle. Il en conclut un peu rapidement que « la distinction entre les ordonnances de paiement et de délégation n’existaient pas sous l’Ancien régime », entraînant « ces abus de paiement, ces atermoiements si nombreux, ces erreurs volontaires, ces fraudes si faciles à dissimuler et qui se commettaient presque impunément, malgré le contrôle de l’Administration et de la Chambre des comptes » (I, xix)37. Si la Révolution a tenté d’y mettre un terme, les soubresauts politiques ont longtemps empêché la mise en place d’une réglementation rigoureuse et ce n’est qu’avec l’ordonnance du 14 septembre 1822, adoptée sous Villèle, que les « fonctions d’ordonnateur et d’administrateur sont [déclarées] incompatibles avec celles de comptable. Tout agent chargé d’un maniement de deniers publics appartenant au Trésor est constitué comptable par le seul fait de la remise desdits fonds sur sa quittance ou son récépissé » (art. 37). Et si Swarte considère que « dès 1830, on ne rencontre presque plus de comptabilités irrégulières dans le budget de l’État » (I, xii), le rapport au roi sur l’administration des Finances du ministre Chabrol de Crouzol du 15 mars 1830 constituant à ses yeux un tournant majeur38, il n’en consacre pas moins quelques pages aux « six faits de gestion occulte » postérieurs à cette date, attestant par là que la pratique n’a pas totalement disparu39. Il considère toutefois qu’au terme d’un processus de réforme en profondeur de ses modes de fonctionnement comptable tout au long du xixe siècle, l’État central est parvenu à faire en sorte que « tous les impôts assis par les soins [de la direction générale des contributions directes] rentrent dans les caisses du Trésor, sans qu’aucune comptabilité extraréglementaire vienne y faire obstacle » au début de la iiie République.

26Dès lors son propos vise un autre public, à un échelon administratif inférieur et dont l’acculturation comptable est encore en cours, celui des ordonnateurs et comptables de tout poil, en poste dans les départements et les communes et auxquels il propose un modèle performant : comme il l’indique dans sa préface, « j’espère que ce traité pourra être de quelque utilité aux conseillers de préfecture, aux ordonnateurs et à tous les comptables. Les trésoriers-payeurs généraux, receveurs particuliers des finances et percepteurs receveurs municipaux pourront se rendre exactement compte de la responsabilité qui leur incombe. Enfin les maires se convaincront des dangers que les gestions occultes effectuées ou tolérées par eux peuvent leur occasionner » (I, viii)877

27Ces éléments justifient sans doute que l’ouvrage ait été « honoré d’une souscription par M. le ministre de l’Intérieur » qui a mis à sa disposition toutes les circulaires insérées depuis le début du siècle dans les Recueils des actes des préfectures et dont le chef de cabinet s’appelle… Camille Lyon. De même, le Premier président Bethmont l’a autorisé à consulter l’ensemble de la jurisprudence de la Cour des comptes pour la comparer avec celle des Conseils de préfecture40.

287vii)87Par son organisation, l’ouvrage se présente donc comme un recueil de jurisprudence qui, après avoir rappelé les textes fondant la responsabilité des fonctionnaires publics (et de leurs héritiers) « pour les torts qu’ils auraient laissé commettre » pendant leur administration, et des comptables placés sous leurs ordres (I, 64-76), présente de façon circonstanciée les très nombreux cas de gestion irrégulière des fonds du Trésor public par les départements et communes, instruits et jugés par les autorités compétentes. À titre d’exemple, on en citera trois qui illustrent la multiplicité des cas de figure présentés :

  • « la nomination par un maire d’un intermédiaire spécialement chargé d’effectuer les recettes et les dépenses d’un établissement communal [de Bains de mer] ne dispense pas cet intermédiaire de l’obligation de verser l’intégralité de ces recettes et de justifier de la totalité de ces dépenses à la caisse municipale ; il ne peut se borner à verser l’excédent de recettes, alors même qu’il opérerait en vertu des règlements municipaux » (I, 189) ;

  • « est comptable occulte des deniers de l’État et dûment responsable de leur emploi l’ingénieur des Ponts & chaussées qui, en consentant sciemment à délivrer un certificat pour paiement dont les attestations ne sont pas conformes à la réalité des faits accomplis, permet de détourner les deniers publics de leur affectation régulière et de les appliquer à des dépenses qu’aucun pouvoir légal n’a autorisé ; est conjointement responsable de cette gestion occulte la personne qui a touché les fonds en se substituant au créancier réel » (I, 307) ;

  • « Hospice exerçant sans budget ni compte - Commission administrative déclarée comptable » (I, 444).

29Lorsque parait le second volume en 1893, Swarte affirme que le but qu’il s’était fixé moins d’une dizaine d’années auparavant « est atteint aujourd’hui » (II, vii), considérant implicitement qu’en tant qu’inventeur (au sens archéologique du terme) des comptabilités occultes, il y est pour beaucoup41.

  • 42  Paris, Berger-Levrault, 1884 (5e éd.)p>is, 1 43345] qui fait suite à D. Millet, Manuel du cand (...)
  • 43  Nancy, Berger-Levrault, 1885p>is, 1 4° Lf155 22].
  • 44  Paris, Berger-Levrault, 1889-1893, 2 vol.p>is, 1 4° R 1003].
  • 45  Kristiania (Copenhague, Suède), Impr. de T. Steen, 1900 [BNF : Lf31 34].
  • 46  Paris, Berger-Levrault, 1890 [BNF : 8° Lf154 37].
  • 47  Conférence faite le 3 février 1900 à la Société de statistique et d’économie politique de Lille, L (...)
  • 48  Paris, F. Dupont, 1900 [BHVP : 916 333].

30Dans les années qui suivent, il publie encore près d’une dizaine d’ouvrages à caractère financier. Les uns relèvent strictement du service administratif à l’image du Manuel du candidat à l’emploi de percepteur surnuméraire, présenté comme l’ancien manuel Millet, entièrement refondu, complété et mis à jour par Victor de Swarte42, qui connaît par la suite de très nombreuses rééditions (on en est à la 10e en 1902) et lui assure sans doute de confortables revenus annexes. Il s’affirme dès lors comme un spécialiste des finances publiques, publiant successivement un Essai sur l’histoire de la comptabilité publique en France (législation comparée, statistique), tiré d’une conférence prononcée le 4 mars 1885pdevant la Société de statistique de Paris, publié par le Journal de la même société (en août suivant) et ensuite paru sous la forme de brochure43 ou sollicité pour rédiger les articles « Caisse de service ; Cens ; Chambres législatives ; Comptabilité occulte ; Fonds particuliers et Revenu (impôt sur le) » du prestigieux Dictionnaire des Finances dirigé par Léon Say44. Les autres ont un caractère historique plus marqué et couvrent une période allant de la fin de l’Ancien régime, avec son Essai historique et statistique d’après les documents des Archives nationales de Paris sur le Trésor royal en France au commencement du xviiie siècle45, au début de la iiie République avec son étude du Trésor public pendant la guerre de 1870-187146, en passant par Le Trésor public (historique, législation comparée)47et Les vingt premières années de la Banque de France, 1800-181948.

31Ces multiples publications lui valent d’ailleurs une réputation flatteuse dans les milieux scientifiques et financiers, en témoignent les compte rendus assez élogieux qui paraissent dans des revues aussi sérieuses que le Journal des économistes (en mai 1891 à propos de ses Financiers amateurs d’art), les Annales de l’École libre des sciences politiques (en 1892, à propos de son Trésor public pendant la guerre de 1870-1871) ou encore dans la Bibliothèque de l’École des Chartes (en 1904, à propos de son Descartes directeur spirituel). Une telle activité éditoriale l’éloigne cependant de façon durable de ses obligations administratives, jusqu’à mettre en péril sa situation professionnelle.

Les errements de M. de Swarte : un « désordre ancien et complet dans la gestion de sa fortune »

32Une fois socialement installé et professionnellement reconnu, V. de Swarte semble progressivement faire passer au second plan ses fonctions financières pour ne plus se consacrer qu’à ses activités parallèles. La gestion de sa trésorerie générale en souffre durablement, ce que ne manque pas de signaler l’inspection générale des Finances. Les contrôles répétés mettent finalement à jour plusieurs irrégularités comptables, entraînant la suspension du trésorier-payeur général.

Une position apparemment solide

  • 49  CAEF, 1C 5583.

33Comme l’ensemble des hauts fonctionnaires, le trésorier-payeur général fait l49.

34Bénéficiant d’une santé « excellente » à « bonne » et d’une tenue « parfaite », il sait tenir sa maison et recevoir « conformément à sa situation » ; disposant d’un « caractère expansif » et considéré comme « très actif », on lui reconnaît « de l’autorité sur son personnel », « une intelligence très cultivée » et une valeur morale « bonne » qui font de lui un « bon comptable, un chef de service intelligent et dévoué dont le gouvernement ne peut que se louer ». Sa situation financière enfin est considérée comme « très bonne » en 1894, sa fortune atteignant selon le préfet du Nord « 1 100 000 F en valeurs mobilières et immobilières ». Si l’on ne connaît pas plus précisément la composition de sa fortune, on peut fixer le montant de son cautionnement à un peu plus de 415 000 F en 1904.

  • 50  Eugène Trollard, Mémoires d’un inspecteur des finances au xixe siècle, introd. et notes d’Emmanuel (...)

35À cette vision préfectorale, on peut ajouter celle qui provient des rapports rédigés à la fin de chaque tournée par les inspecteurs des Finances chargés de vérifier les caisses publiques dans les départements50. Ils prolongent et nuancent - négativement - l’image que son administration a de lui. Entre 1880 et 1904, la caisse du trésorier-payeur général de Swarte est contrôlée à huit reprises, soit une fois tous les trois ans en moyenne, mais la mention des années d’inspection - 1882, 1889, 1890, 1892, 1894, 1901, 1903 et 1904 - semble indiquer qu’après lui avoir laissé une période d’adaptation dans ses nouvelles fonctions puis avoir constaté un certain manque de sérieux dans l’administration de son service, l’inspection générale des Finances le place sur la sellette et raccourcit progressivement les délais entre chaque contrôle.

36En juillet 1882, l’inspecteur considère que « M. de Swarte est encore trop nouveau dans le service des trésoriers pour qu’on puisse porter un jugement définitif sur son compte […] Actif, laborieux et intelligent, il est animé au plus haut degré du désir de placer le service dont la direction lui est confiée dans des conditions tout à fait irréprochables » ; en revanche, le directeur du Mouvement général des fonds l’informe que « plusieurs points importants, notamment dans la constatation de certaines dépenses dans vos écritures et les règlements d’opérations de banque ont donné lieu à des observations très sérieuses » (lettre du 18 juin 1883). En octobre 1889, l’inspecteur remarque avec un peu de perfidie que « M. de Swarte s’occupe utilement de son service, mais il serait à désirer qu’il le connût aussi bien qu’il se l’imagine […] Le seul reproche sérieux que l’on puisse [lui] faire, c’est de ne pas avoir un centime de fonds personnels engagés dans la Trésorerie ».

  • 51  De fait, il habite même dans la capitale, au 31 de la rue Marbeuf (8e arr. actuel).

37En octobre 1890, ce n’est pas sa gestion qui est mise en cause, mais sa façon de solliciter « dans les formes officielles » les percepteurs de Seine-et-Marne et des départements voisins pour une « enquête sur les locations de chasse consenties dans leurs réunions soit par les communes soit par les particuliers ». Mais agissant pour son compte personnel, cette initiative est vue comme « un véritable abus [dès lorsqu’]en de telles matières, la seule règle est de ne rien demander aux comptables en dehors des documents prévus par les instructions ». Les soupçons de l’inspection quant aux centres d’intérêt réels du trésorier-payeur général sont confirmés lors de la tournée de mai 1892 : « M. de Swarte est instruit et il travaille. Mais il est à craindre que les questions historiques, financières, économiques de toutes sortes auxquelles il s’intéresse et publie même des travaux, ne lui fassent perdre de vue les détails, plus arides, du service courant de sa trésorerie ». En octobre 1894, l’inspecteur signale que « M. de Swarte se désintéresse trop de l’exécution du service ; il ne se préoccupe même pas du contrôle de ses fonds particuliers, dont la comptabilité est en désordre. Il est très souvent absent de Melun à cause du voisinage de Paris »51 et confie la direction de sa trésorerie à deux fondés de pouvoir dont le plus vieux est atteint d’un affaiblissement céréb « Enwurdre de vu et mis àste des exérx peget mizillèlnies d’instruct,get mite capacirie ».

  • 42  Il s’agit MM».uvuvrage etrdancier. de reieurs al des fondés de pouvoce n’est pinil hauonnee, mael (...)
  • 43L, l’inspectele des Finances qui reproces paexemion dus pralectueaune valees locvque de li co doubael (...)

48Mémoentce, l’institut orsque par les constatatles répétées dde vérc amate892 : Tu trésorier-payeur générse tréprs dan et be rien les détaent de son servses que Le ses ciion de la responsabilitévrerait enan et mmilieue surveonner 11 18 jui90. 61s, alors mêmeeans la gestide estr jugement e, luôlée à deux fondés de pouv»« Sa situatie pamaègle, ux fors mêa certiic celle des fonds particuli es e. ue nécesargé dxédigerles règlemant de façui panellente Le en doubui reprocfserait de Swarte sin manqu qu’i geblissemure, aau sees proues etgus p,ant dans son servsne semble ainliss pt settre au débs à la fin ss larriactère financièal.

Deant la suspensis à lravaitlide

40

  • (...)
  • (...)

414442

  • 46Ce n’eou es quoégsei37].

Ds dépensfm>Diative>46Diatan>, lnperes de M. de Swale cor éré comsurnumérasresse pétaiortemampunémet cs sion parette dépenas constaeues dans los écritu.cne [Ps poet coirdre exactemeen la fin ne dizacle dbos unsmassis pde M. de Swa(II,se ng>l] a.i pimulpart soit ula comptabilité ôlit,se ng>tes4apan>, ou montants le paiemsaeLeéte he de sui n’ sont pitlége, abos ué à coir.cne [4).