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Rondônia, espaço de grandes transformações

Política de regularização fundiária em Rondônia: limitações do programa terra legal e expectativas socioterritoriais

La politique de régularisations des terres en Rondônia: limitations du programme terre légale et expectatives socio-territoriale
Land regularization policy in Rondônia: limits of ‘terra legal’ program and social-territorial expectations
Alyson Fernando Alves Ribeiro, Ricardo Gilson da Costa Silva et Josefa de Lisboa Santos

Résumés

Le Programme Terre Légale Amazonie cherche à résoudre le problème de la sécurité juridique des terres fédérales, la réglementation des zones de l'Union jusqu'à 15 modules fiscaux occupés par des squatters dans les neuf États de l'Amazonie Légale. Ce texte analyse le développement du programme dans la région amazonienne, avec une attention particulière à sa mise en œuvre dans l'État de Rondônia, dans la période, de 2009 à 2014. Les résultats de la régularisation de la possession de la terre par l'émission de titres de propriété indiquent les limites structurelles de la gestion du programme qui influe sur les objectifs proposés et démontre la fragilité de l'une des principales politiques publiques qui affectent des parties importantes des propriétés ruraux en Rondônia. On peut conclure que l'incertitude juridique des propriétés rurales, en particulier pour les agriculteurs familiaux, a tendance à retarder la résolution du chaos agraire, un problème structurel dans la zone agricole de Rondônia.

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Texte intégral

1Em seu estudo sobre as transformações territoriais do então Território Federal de Rondônia, Hervé Théry já indicara, a partir dos trabalhos de campos realizados em 1974, que um dos problemas estruturais decorrente da política de colonização residia na situação jurídica das propriedades rurais: “existe um problema específico de Rondônia e fundamental para seu desenvolvimento: o da propriedade da terra, que é ligado ao estatuto jurídico da terra” (THERY, 1976/2012, p. 106). Posteriormente, a situação agrária tornou-se mais complexa, sobretudo, a partir das políticas públicas territoriais para a ocupação da região, realizada na perspectiva da distribuição de terras (colonização agrícola), e sua respectiva mercantilização, somado à agropecuária como vetor econômico do desenvolvimento regional amazônico.

2Passadas três décadas, um dos maiores problemas da Amazônia Legal cristaliza-se o caos fundiário que comparece como gravidade social desde a década de 1970, decorrente da ocupação agrário-territorial desordenada. Os conflitos no campo surgem, dentre outros motivos, pela emblemática questão agrária brasileira, sendo um processo inerente da luta pela terra na Amazônia Legal: afinal, quem é o dono da terra?

3Nessa geografia social, de um lado estão os camponeses, indígenas, comunidades tradicionais amazônicas, quilombolas e, do outro, encontram-se grileiros, fazendeiros, empresas agropecuárias, madeireiros, mineradores e, mais recentemente, empresas associadas ao capital internacional que disputam a apropriação privada e grilagem das terras públicas, a qual se realiza em escalas e ritmos crescentes na Amazônia.

4Entretanto, existe ainda um volume considerável de terras públicas devolutas, classificadas por Moraes (1999) como fundos territoriais, reservas de riqueza nacional restante, com potencial contínuo a ser lapidado por formas de exploração e consumo territorial. Essas áreas também correspondem às glebas federais, terras devolutas, terras sem nenhuma utilização pública, indeterminadas, que não se encontram por quaisquer títulos integradas ao domínio privado (MELLO-THÉRY, 2011).

5A usurpação dessas terras da União é o ethos da existência da figura social do grileiro. Estes, geralmente, apropriam-se ilegalmente dessas terras utilizando títulos falsos ou irregulares, ao passo que expulsam ocupantes (normalmente índios e posseiros) territorializados há décadas nessas áreas, contudo, desguarnecidos do título da terra. Para resolver esta questão, o Governo Federal, no ano de 2009, iniciou uma nova fase estratégica tendo como referência de ação o (re)ordenamento fundiário do território, com enfoque estratégico na regularização fundiária.

  • 1 O Plano Amazônia Sustentável (PAS), lançado em 8 de maiode2008, é uma iniciativa dos governos dos s (...)

6O Programa Terra Legal Amazônia (PTLA) é um programa estruturado e idealizado dentro do âmbito do Plano Amazônia Sustentável (PAS)1 que estabelece como um dos entraves estruturantes para o avanço de políticas de desenvolvimento sustentável na região a indefinição de direitos fundiários na Amazônia (RIBEIRO, 2016). O referido programa tem como lema “Regularização Fundiária: caminho para o desenvolvimento sustentável” e, de acordo com o Ministério do Desenvolvimento Agrário, o PTLA objetiva regularizar 300 mil posses localizadas em 436 municípios dos noves estados que compõem a Amazônia Legal. Busca, com a entrega do título de propriedade, garantir a segurança jurídica aos posseiros, transformando sua parcela de terra em propriedade jurídica, mediante o título (BRASIL, MDA, 2009).

7Nessa perspectiva, o presente texto tem como objetivo analisar o desempenho do Programa Terra Legal Amazônia (PTLA) em Rondônia, compreendendo-o como política para a gestão de terras devolutas a partir do (re)ordenamento fundiário. O propósito é analisar os meandros e resultados do processo de regularização fundiária no estado de Rondônia, como também, o processo de titulação de posses no espaço agrário do cone-sul rondoniense.

8Por sua vez, a região do cone-sul rondoniense, também objeto espacial dessa pesquisa, é composta pelos municípios de Vilhena, Cerejeiras, Cabixi, Pimenteiras, Colorado do Oeste, Corumbiara e Chupinguaia, que formam o centro de produção e expansão de commodities (soja e milho), configurando-se como verdadeiro espaços luminosos onde a expansão do agronegócio produz uma particularidade na geografia regional, dado sua vinculação ao mercado externo (SILVA, 2014a e 2015; RIBEIRO; SILVA; CORREA, 2015). Os dados dessa região foram coletados junto ao sítio do Programa Terra Legal e outros foram solicitados ao Ministério do Desenvolvimento Agrário. Neste estudo, trabalhamos na análise das informações e dados referentes à titulação tendo como eixo os dois triênios do Programa: o primeiro, 2009/2010/2011; o segundo, 2012/2013/2014.

9Sendo assim, o presente artigo trata da análise referente ao desdobramento dessa importante política pública, que expressa uma natureza geográfica quando visa atuar na gestão e ordenamento do território, direcionada a resolver um dos problemas estruturais para o desenvolvimento do campo rondoniense: o imbróglio fundiário. Ressalta-se, todavia, ser uma primeira análise, uma leitura preliminar de natureza mais descritiva, para, posteriormente em outro artigo, articular o Programa Terra Legal com a questão agrário-territorial de Rondônia.

Diretrizes do Programa Terra Legal Amazônia

10O Programa Terra Legal Amazônia foi institucionalizado a partir da Medida Provisória (MP) 458/09 que dispunha sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal. Em 25 de junho do mesmo ano a referida MP foi convertida na Lei 11.952/09, que estrutura as diretrizes legais do Programa (BRASIL 2009).

11O Terra Legal é coordenado e executado pelo Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA), por meio da Secretaria Extraordinária de Regularização Fundiária na Amazônia Legal (SERFAL). Para regularizar a posse, o PTLA trabalha com as seguintes etapas (Figura1): identificação das terras; georreferenciamento; cadastramento; destinação a órgãos públicos e aos estados; e titulação de particulares (BRASIL, MDA, 2014).

  • 2 Os seguintes órgãos públicos: Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA); Secretaria de Patrimônio (...)

12A primeira etapa centra-se na identificação das terras, em que se procede verificações de registros junto aos Cartórios de Registro de Imóveis. Na sequência, inicia-se o processo de identificação das áreas já destinadas/tituladas, bem como, a quantidade de áreas ainda não destinadas. A segunda etapa é o georreferenciamento, que consiste na medição precisa e segura de parcelas das áreas públicas federais não destinadas, ocupadas por posseiros ou que possuem interesse manifestado para uso público. O cadastramento constitui-se na terceira etapa. É centrado na identificação do ocupante, formalização do requerimento e recolhimento de documentos necessários. A quarta etapa é a definição da destinação das terras. A lei 11.952\09 determina que o MDA faça a consulta aos órgãos públicos SPU, MMA (ICMBio, SFB), FUNAI, INCRA2 e Estados, para que se manifestem sobre o interesse ou não objeto de definição. A titulação de particulares é a última etapa da regularização fundiária agrária. Consiste na junção do georreferenciamento e do cadastro formando o processo, que passa por análise e, sendo atendidos todos os critérios previstos na Lei nº 11, 952\09, permite a emissão do título em nome do requerente.

Figura 1 - Etapas da gestão de terras públicas do Programa Terra Legal Amazônia (2014)

Figura 1 - Etapas da gestão de terras públicas do Programa Terra Legal Amazônia (2014)

Fonte: Brasil/MDA (2014); Ribeiro (2016)

13A entrega do título, de acordo com a Lei nº 11.952/09, obedece aos seguintes critérios: em áreas com até1 Módulo Fiscal, a titulação será gratuita, sendo doada ao ocupante; em áreas de 1 a 4 módulos fiscais, será cobrado pela terra um valor inferior ao preço de mercado, com 20 anos para realizar o pagamento e três anos de carência e sem utilização da licitação; e em áreas de 4 a 15 módulos fiscais o valor da área será o de mercado, com as regras de pagamento semelhantes ao das áreas de 1 a 4 módulos fiscais, dispensando, também, a licitação (BRASIL, 2009).

14Os valores a serem pagos variam conforme a região e seu cálculo são realizados com base na tabela referencial do INCRA, considerando o valor mínimo da terra nua, o que inclui os índices relativos ao tempo de ocupação (índice de ancianidade), tamanho da propriedade, localização, condições de acesso e distância do imóvel em relação à sede municipal. Os beneficiários poderão realizar o pagamento em 17 anos, pois terão três anos de carência, além da facilidade de 20% de desconto no total do imóvel, caso o pagamento seja feito à vista (BRASIL, 2009).

15Os Títulos de Domínio (TD) referentes às áreas ocupadas até 4 módulos fiscais serão intransferíveis e inegociáveis por ato inter vivo pelo prazo de 10 anos, e os títulos referentes às áreas ocupadas superiores a 4 módulos fiscais, passados três anos da titulação da terra, poderão ser transferidos a terceiros. A transferência somente será realizada se o beneficiário originário tiver cumprido as cláusulas resolutivas. Além disso, o beneficiário que transferir ou negociar, por qualquer meio, o título obtido nos termos da Lei 11.952/09, não poderá ser beneficiado novamente em programas de reforma agrária ou de regularização fundiária.

16No ano de 2013, com o intuito de automatizar o processo de regularização fundiária, o PTLA desenvolveu um novo sistema de gestão fundiária: o SIGEF. Com esse sistema o processo de certificação de propriedades no Brasil foi automatizado, sendo assim, possível o acompanhamento em tempo real do processo de regularização, fornecendo dados públicos da tramitação processual das terras federais na Amazônia Legal (BRASIL 2014). Além de promover garantia da segurança jurídica, o PTLA possibilita o acesso às políticas públicas que visam a permanência das famílias no espaço rural, tais como: Minha Casa Minha Vida (Modalidade Habitação Rural); Programa Luz Para Todos; Programa Minha Casa Melhor; Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), dentre outros.

17Tudo isso é alcançável mediante o título que confere ao posseiro a propriedade jurídica necessária para requerer direitos fundamentais previstos na Constituição Federal, o que tende a contribuir com permanência dos agricultores no campo, diminuição do êxodo rural e o estrangulamento dos centros urbanos. O acesso e permanência na terra são imperativos fundamentais para melhoria das condições de vida da população rural e o Terra Legal busca contribuir com a concretização deste objetivo.

O Programa Terra Legal Amazônia e a gestão de terras públicas federais

18A Amazônia Legal possui 113 milhões de hectares em glebas federais e, destes, 58 milhões estão destinados, enquanto que 55 milhões encontravam-se sem destinação, ou seja, terras devolutas (BRASIL, MDA, 2014).

  • 3 Informamos que os dados, apresentados são referentes ao período de 2009 a 02 de dezembro de 2014.

19Na colaboração da gestão das terras federais o Programa Terra Legal, no período de 2009 a 2014, submeteu ao interesse público 29,3 milhões de hectares, onde 21,6 milhões estão em análise e 7,7 milhões foram liberados para a titulação e destinação (Quadro 01); sendo assim, 4,7 milhões de hectares foram destinados aos órgãos públicos federal, estadual e municipal. A titulação individual rural abrangeu 3 milhões de hectares, sendo 2,1 milhões em tramitação e 10,2 mil títulos expedidos, o equivalente a 900 mil hectares destinados3 (BRASIL, MDA, 2014).

Quadro 1- Transferência de domínio das terras federais pelo Programa Terra Legal Amazônia no período de 2009 a 2014

Quadro 1- Transferência de domínio das terras federais pelo Programa Terra Legal Amazônia no período de 2009 a 2014

20O PTLA em seus primeiros anos de gestão das terras públicas federais apresentou um desempenho gradativo, entretanto, com resultados aquém do esperado. No triênio (2009/2010/2011) destinou 746,4 mil hectares, tendo seu melhor desempenho no ano de 2011, com 393.158 mil hectares de área destinada (Figura 2). O seu segundo triênio (2012/2013/2014) obteve melhores resultados com uma discrepância na evolução durante os anos. Contudo, no ano de 2012 houve um retrocesso e o Programa destinou menos que em 2011 – apenas 150.897. Porém, a partir do ano de 2013 o número de áreas destinadas voltou a crescer.

21Em 2013, o Programa destinou praticamente dez vezes o quantitativo de área destinada em 2012. Já em 2014, o número de áreas representou praticamente o dobro do número de 2013, alcançando uma área de 3.129.542 hectares, ultrapassando sua meta anual que era de 2.870.458 hectares (Figura 2). Neste sentido, com estes números, o Programa fechou seu segundo triênio com 4.873.149 de terras destinadas. Desta forma, em seis anos o Terra Legal destinou 5.619.622 ha de áreas públicas federais na Amazônia Legal. Entretanto, mesmo com esse resultado o programa executou somente 10.2% do total de área que se encontrava sem destinação, que era de 55 milhões de hectares.

22O programa justifica que a lentidão nos primeiros anos da destinação das terras públicas residia nos procedimentos adotados, em que eram encaminhados ofícios aos órgãos para que pudessem, em 30 dias, manifestar interesse ou não nas áreas a serem destinadas pelo Programa. Esta metodologia foi ineficaz, pois muitas consultas foram respondidas fora do prazo, algumas não foram respondidas e, em quase todas, havia sobreposição de interesses (BRASIL, MDA, 2014).

Figura 2 - Evolução da destinação de terras públicas na Amazônia (ha\ano)

Figura 2 - Evolução da destinação de terras públicas na Amazônia (ha\ano)

Fonte: Brasil, MDA, 2014.

23Esse processo demonstra as sucessivas, confusas e desorganizadas ações do Estado que oscila no gerenciamento e gestão territorial das terras públicas, contribuindo com a situação de “caos” territorial. A sobreposição de interesses (re)produz conflitos em função das diferentes pretensões de uso das terras, entre as instituições públicas e as esferas distintas de esferas de poder institucional: municipal, estadual e federal.

24Para sanar esses empecilhos que atravancavam o processo de transferência de domínio das terras públicas da Amazônia, foi criada em 2013 a Câmara Técnica de Destinação e Regularização de Terras Públicas Federais (SPU, MMA – SFB e ICMBIO –, INCRA, FUNAI, MDA) e a automatização do processo de regularização fundiária, por meio do SIGEF, que passou a registrar e a gerir os interesses dos órgãos evitando, assim, os transtornos citados acima (BRASIL, MDA, 2014). Isso é visivelmente constatado quando se observa o gráfico da evolução anual da destinação de terras, em que se verifica que a partir de 2013 se teve um crescente progresso no processo de destinação.

25Na emissão de títulos em seu primeiro triênio (2009\2010\2011), o programa apresentou um desempenho inerte, titulando apenas 300 posseiros em seus dois primeiros anos, expedindo até 2011 apenas 1.165 títulos em toda Amazônia Legal (Figura 3). Pode-se ter uma noção de como esses números de titulações foram extremamente decepcionantes, quando se verifica que a meta do programa para os três primeiros anos era titular 158 mil imóveis rurais! (BRASIL, MDA, 2010).

Figura 3 - Evolução da emissão de títulos rurais do Programa Terra Legal (número/ano)

Figura 3 - Evolução da emissão de títulos rurais do Programa Terra Legal (número/ano)

Fonte: Brasil, MDA, (2014).

26Ressalta-se que os títulos expedidos em 2009 já eram decorrentes de processos de regularização anteriores ao Terra Legal, que se encontravam em processo de titulação pelo INCRA. Ou seja, tanto a destinação de terras como a regularização de posses particulares promovidas integralmente pelo programa sofreu uma lacuna no ano de 2009. Assim como na destinação de terras, o programa obteve seu melhor desempenho em seu segundo triênio (2012/2013/2014), titulando a cada ano, em média, mais de mil posseiros, expedindo um total de 8.947 títulos (Figura 3). Entretanto, no ano de 2014 o PTLA sofreu outro retrocesso, titulando apenas 1.944 posses e, portanto, abaixo da meta anual estipulada que era de 10.683 títulos. Em seus seis anos de regularização fundiária o PTLA expediu um montante de 10.112 títulos aos posseiros (BRASIL, MDA, 2014).

27Ainda que o “programa avançou na identificação das terras nos cartórios e no mapeamento por satélite”, segundo Brenda Brito, pesquisadora do Imazon4, cabe ressalvar que o PTLA não conseguiu cumprir com a meta de 158 mil títulos estabelecido para o seu primeiro triênio. Sendo assim, o Programa com dois triênios de promoção da regularização fundiária no território da Amazônia Legal cumpriu somente 6,4% da meta estabelecida para o seu primeiro triênio. Ou seja, com seis anos de atividade o Terra Legal não conseguiu efetivar a meta estabelecida para três anos.

28Em entrevistas com representantes da CPT, MDA e INCRA, ambos relataram que o Terra Legal, assim que foi instituído pela Lei 11.952/09, daria respostas rápidas, imaginando ser fácil gerir o caos fundiário na Amazônia (RIBEIRO, 2016). Contudo, o Programa, assim como os próprios servidores relataram, enfrentou alguns “gargalos” que atravancaram e mostraram as dificuldades em cumprir prazos estabelecidos em lei que estipulava um prazo de 120 dias para a emissão do título.

29A expedição de mais de 15 tipos de títulos definitivos ou precários dificultaram a identificação das terras nos arquivos das unidades regionais do INCRA e nos Cartórios de Registro de Imóveis, sendo comum encontrar dois ou três títulos emitidos para uma mesma área, dificultando, então, a identificação das áreas já destinadas/tituladas, bem como a quantidade de áreas ainda não destinadas.

Figura 4 – Evolução do georeferenciamento de parcelas no Programa Terra Legal (2010/2014)

Figura 4 – Evolução do georeferenciamento de parcelas no Programa Terra Legal (2010/2014)

Fonte: Brasil, MDA, 2014.

30Outro gargalo apresentado foi o que tange ao georreferenciamento das glebas federais que abrange mais de 113 milhões de hectares, empreitada essa que ainda não foi finalizada pelo programa e que até em 2014 georreferenciou apenas 39 milhões de hectares (BRASIL, MDA, 2014). Para termos uma noção, no ano de 2014, a meta era georreferenciar 26.530 hectares, contudo o programa conseguiu apenas 7.249 hectares (Figura 4). Atualmente, os serviços de georreferenciamento são contratados na modalidade de licitação por pregão eletrônico, sendo que, até então, só eram realizados por servidores. A efetivação desta contratação enfrenta dificuldades pela fragilidade de um mercado estruturado de empresas prestadoras do serviço de geotecnologias na Amazônia Legal para atender as necessidades do programa e o reduzido número de profissionais habilitados (BRASIL, MDA, 2014).

31Essa demora e dificuldade no georreferenciamento atrasaram o desenvolvimento das outras atividades, visto que, com base na Lei 11.952/09, as glebas deveriam ser georreferenciadas para medir áreas já destinadas com o objetivo de evitar conflitos com as áreas a serem destinadas, evitando, desta maneira, a sobreposição das mesmas. Enfim, o atraso e a ineficiência no processo de georreferenciamento acabaram contribuindo para obstruir o processo de regularização fundiária, fazendo perdurar a indefinição e causando conflitos, grilagem e estimulando o desmatamento.

A regularização fundiária agrária em Rondônia

32A regularização fundiária promovida pelo PTLA em Rondônia é realizada através de um Acordo de Cooperação Técnica (ACT) entre a Superintendência do Patrimônio da União (SPU), INCRA, MDA e a Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuária e Regularização Fundiária (SEAGRI). O objetivo do referido ACT é formular ações conjuntas no processo de regularização fundiária de terras públicas da União, conforme os termos da Lei nº 11.952, de 25 de julho de 2009, que estabelece em seu Art. 53: “com a finalidade de efetivar as atividades previstas nesta Lei, a união firmará acordos de cooperação técnica, convênios ou outros instrumentos congêneres com Estados e Municípios” (BRASIL, 2009, p.8).

33O Estado de Rondônia possui um total de 16.369.615 hectares de terras públicas divididas em 92 glebas (Figura 5), tendo assim 64% de terras destináveis e 36% de áreas não destinadas (5.923.892 ha). Segundo dados do Relatório de Desempenho do Terra Legal 2009-2014, Rondônia é um dos Estados que menos avançou no processo de georreferenciamento das glebas federais e das parcelas de terras (Figura 5).

Figura 5- Georreferenciamento de glebas públicas federais, estado de Rondônia, promovido pelo Terra Legal até 2014

Figura 5- Georreferenciamento de glebas públicas federais, estado de Rondônia, promovido pelo Terra Legal até 2014

Fonte: Brasil, MDA, 2014.

Figura 6- Georreferenciamento de parcelas na Amazônia Legal – Programa Terra Legal (2014)

Figura 6- Georreferenciamento de parcelas na Amazônia Legal – Programa Terra Legal (2014)

Fonte: Brasil, MDA (2014).

34No montante que soma tanto as ações da SEAGRI como do Terra Legal, foram georreferenciadas 41 glebas, o equivalente a 9.537.986 ha, ou seja, 58% das áreas públicas da União. No entanto, o Estado ainda possui 51 glebas pendentes, o que equivale a 42% (6.831.629 ha) das glebas públicas de Rondônia (BRASIL, MDA, 2014). Outro aspecto que reflete essa delonga refere-se ao georreferenciamento das parcelas das áreas a serem destinadas e tituladas que estão localizadas no interior das glebas federais. Em Rondônia, somente 12.887 (1.112.661 ha) parcelas (posses a serem tituladas ou áreas a serem destinadas) foram georreferenciadas, o equivalente a 31%, restando ainda 29.087 (2.510.499 ha) (69%) a georreferenciar, conforme indica a Figura 6 (BRASIL, MDA, 2014).

35Nas visitas e entrevistas realizadas na SEAGRI e no escritório do Programa Terra Legal na cidade de Porto Velho, entre julho e agosto de 2014, as justificativas relatadas para o desempenho acanhado do processo de georreferenciamento não foram divergentes das já descritas aqui: falta de empresas e mão de obra especializadas e os corriqueiros empecilhos de nossa burocracia nos serviços públicos.

36Entretanto, devemos salientar que, inicialmente, o Programa tinha previsto realizar apenas o georreferenciamento das posses a titular e das áreas a destinar (BRITO; BARRETO, 2011). Porém, como o estado emitiu vários títulos de terras na Amazônia Legal em glebas federais que nunca foram georreferenciadas e, em virtude disso, a exatidão dos limites e a existência das propriedades no interior dessas áreas ainda são incertas.

  • 5 Este dado foi fornecido, nas entrevistas realizadas na SEAGRI, que contava com os dados (INCRA , MD (...)

37Desta forma, o PTLA foi forçado pelas circunstâncias do caos fundiário a georreferenciar todas as glebas públicas federais em Rondônia e as parcelas de terras já destinadas (Rondônia possui 120 mil móveis5), bem como as terras públicas a destinar pelo Programa como forma de evitar a sobreposição de terras, conflitos, grilagem e desmatamento. Desta forma, os aspectos descritos acima encalham o processo de georreferenciamento em Rondônia, mesmo o programa sendo realizado em parceria entre a SEAGRI e o Terra Legal (MDA), com o intuito de descentralizar as ações e agilizar a oferta do serviço de georreferenciamento, não se obteve resultados expressivos em um período de seis anos (2009 a 2014), comprometendo a concretização do objetivo medular do Programa Terra Legal: a titulação de posses.

A titulação de posses no cone-sul de Rondônia.

38Somando os dois triênios do Programa (2009-2011 e 2012-2014), o Terra Legal havia emitido 4.218 títulos rurais em Rondônia, sendo que 198 destes foram expedidos para municípios do cone-sul rondoniense (Figura 7). Tanto Rondônia como o cone-sul tiveram melhores resultados no segundo triênio do programa (2012-2014), apresentando evolução ininterrupta na titulação de posses rurais. O PTLA em seu primeiro triênio (2009-2011) emitiu 275 títulos, o que representa uma titulação extremamente acanhada, visto que a meta para o Programa no estado, nos dois primeiros anos (2009-2010), era de 17.100 títulos rurais (BRITO; BARRETO, 2011b).

Figura 7 - Evolução da emissão de títulos rurais em Rondônia e no cone-sul (número\ano)

Figura 7 - Evolução da emissão de títulos rurais em Rondônia e no cone-sul (número\ano)

Fonte: Brasil, MDA (2014). Elaboração: Alyson Ribeiro (2016)

39Para termos uma noção dessa morosidade, no período de 2009 a 2012 o Programa apresentou um grande hiato no cone-sul, não sendo legalizada nenhuma posse! Ou seja, nos quatro primeiros anos de atuação do Terra Legal nenhum posseiro do sul de Rondônia foi beneficiado com o título da terra (Figura 7). No ano de 2013 foram expedidos 59 títulos e 139 em 2014, totalizando 198 títulos, que representa uma área regularizada de 12.247,3 hectares.

40O município que obteve os maiores números de títulos expedidos foi Vilhena, com 73 títulos, seguido por Chupinguaia com 63 (Figura 8), ao passo que o município de Corumbiara obteve 09 títulos expedidos e o de Cabixi 10 títulos. O município de Colorado do Oeste, mesmo tendo 23 requerimentos, não obteve nenhuma emissão de título, como também Cerejeiras que teve apenas uma posse titulada.

41Com base no mapa da espacialização da titulação de posses realizado pelo PTLA (Figura 8), de modo geral, até 2014 a titulação de até um módulo fiscal (1 MF) foi predominante no cone-sul, com um total de 128 títulos que representam 64,4% dos títulos emitidos. Os municípios beneficiados com a regularização de posses apresentaram, nesta categoria de até 1 MF, a maior concentração de títulos. Os municípios que obtiveram a maior titulação de posses de até 1 MF foram Chupinguaia (50) e Vilhena (37), seguidos por Pimenteiras do Oeste (23), Corumbiara (09), Cabixi (08) e Cerejeiras (01) (conforme Figura 8).

  • 6 De acordo com a Lei nº 11.326\2006, art. 3º, I, é agricultor familiar aquele que não detém, a qualq (...)

42A categoria de 1 a 4 MF, nomeada de "agricultura familiar” 6, obteve 69 posses tituladas, sendo que 35 foram em Vilhena, 20 em Pimenteira do Oeste, 12 em Chupinguaia e 02 em Cabixi, o equivalente a 32,8% dos títulos emitidos no território do cone-sul (Figura 9). A categoria de 4 a 15 MF, compreendida como “grande propriedade” (em Rondônia vai de 240 a 900 hectares), foi a menos expressiva no processo de titulação do cone-sul, tendo somente uma posse de 685,8 hectares – equivalente a 11 MF – no município de Chupinguaia (ver Figura 8).

43O município de Vilhena foi o que apresentou o maior número de áreas tituladas, tendo sido regularizados 5.333,6 hectares, seguido por Chupinguaia, com 3.322,1 hectares, enquanto que o município de Cerejeiras concentrou a menor área titulada (21,4 hectares). Ou seja, os municípios que mais e que menos obtiveram títulos de posses foram, respectivamente, os que menor e que maior concentram área legalizada. Devemos ressaltar que mesmo a categoria de até 1 MF obtendo o maior número de títulos –105 correspondentes a 3.689,9 hectares (30% da área titulada) –, a categoria “da agricultura familiar” (1 a 4 MF) foi a que mais concentrou área (7.850,2 hectares), representando 64% de toda área titulada do cone-sul (ver figura 9).

Figura 8 - Espacialização dos títulos de terras emitidos pelo PTLA no cone-sul rondoniense (até 2014).

Figura 8 - Espacialização dos títulos de terras emitidos pelo PTLA no cone-sul rondoniense (até 2014).

Fonte: Brasil, MDA (2014). Elaboração: RIBEIRO, Alyson (2016); Digitalização: José Hunaldo de Lima.

Figura 9- Quantidade de títulos e área (em hectares) por módulo fiscal no cone-sul rondoniense (período 2009 a 2014)

Figura 9- Quantidade de títulos e área (em hectares) por módulo fiscal no cone-sul rondoniense (período 2009 a 2014)

Fonte: Brasil, MDA (2014). Elaboração: RIBEIRO, Alyson (2016).

44Desta forma, o Terra Legal regularizou uma área de 12.247,3 hectares no cone-sul, que passaram do domínio da União para o domínio privado, ou seja, deixaram de ser posses passando a ser propriedades tituladas, o que representa um total de 198 títulos. Com base no exposto acima, constatamos que o Programa está cumprindo com um de seus intentos: priorizar e titular a regularização de posses de até 1 MF, compreendida como terras de “perfil” de camponeses posseiros, sendo a terra doada pelo Programa. Sendo assim, 64,4% dos beneficiados (128 títulos) no cone-sul, no período de 2009-2014, obtiveram a terra gratuitamente. Com isso, o Programa ratifica sua relevância social, visto que os ocupantes de áreas dessa categoria são lavradores pobres, para os quais um eventual pagamento pela terra agravaria sua situação e provocaria a exclusão das famílias do processo de regularização fundiária de suas terras.

45Contudo, assim como na Amazônia Legal e em Rondônia, na região do cone-sul a execução do PTLA foi limitada. O Programa apresentou números de titulação acanhados, muito abaixo das metas propostas, principalmente em seus primeiros anos. Esta delonga tem um efeito danoso; há vários posseiros à espera do tão sonhado título da terra, sua garantia de permanência na Terra, perante a lei que converteu a terra em propriedade privada legitimada pelo direito.

Expectativas socioterritoriais e limitações institucionais do Programa Terra Legal

46Quando o Governo Federal anunciou o Programa Terra Legal Amazônia, imediatamente se gerou amplas expectativas socioterritoriais para milhares de famílias que vivem no espaço rural. Considerando que o programa havia prometido, a partir do início dos requerimentos, um prazo de 120 dias para a titulação definitiva das áreas, todo um conjunto de perspectivas para a conquista jurídica da terra qualificou, principalmente, a territorialidade camponesa, que, em geral, constitui o segmento social mais vulnerável aos conflitos agrários e à expropriação territorial.

47Nesse caso, pode-se relacionar tais expectativas com os dados mais recentes do PTLA, quando estes indicam que dos 17.101 Títulos de Domínio Rural emitidos até maio/2016, 94,13% dos beneficiados/requerentes não tinham qualquer documento jurídico que lhes garantissem a posse da terra, o que significa que o programa, minimamente, buscou atuar na fragilidade legal dessas posses. Qualifica-se ainda tal assertiva ao verificar o enquadramento das áreas atendidas: 72,4% destas correspondem às “doações”, ou seja, propriedades com até 1 Módulo Fiscal (MF), caracterizada como minifúndios; 22,7% representam propriedades com de 1 a 4MF (agricultura familiar, na forma da lei), indicando que 97,4% das propriedades e 77% das áreas destinadas com titulação atende o segmento da agricultura camponesa. Todavia, cabe também registrar que o segmento de 4 a 15MF respondeu por 2,6% dos beneficiados e alcançou 23% da área destinada nesse estrato (ANDRADE et. al., 2016), o que indica um potencial de reconcentração fundiária aludidos por vários autores (OLIVEIRA, 2009; MENEZES, 2015).

48Importante ressaltar que 62,5% dos atendidos pelo Terra Legal são naturais dos estados da Amazônia Legal (Figura 10), mas, de modo geral, a participação de beneficiados originários dos demais estados da federação brasileira revela a amplitude da política de colonização agrícola (pública e privada) implantada pelo governo federal na região desde a década de 1960, primeiramente na rodovia Transamazônica, no estado de Pará, e nas décadas seguintes nos estados de Rondônia e Mato Grosso. Deve-se registrar que 39% (6.625) dos beneficiados com a titulação não são naturais da Amazônia e destes, 97% chegaram à região a partir da década de 1970, período de intenso fluxo migratório.

Figura 10 – Origem dos cadastrados no Programa Terra Legal (2016)

Figura 10 – Origem dos cadastrados no Programa Terra Legal (2016)

49Com a possibilidade real de uma solução concreta e exequível à titularidade da terra, um conjunto de demandas sociais e econômicas se formou na perspectiva da regularização fundiária. Todavia, o lento trabalho e os resultados extremamente aquém das metas previstas suscitaram diversas críticas ao programa, que de certo modo gerou protestos e avaliações das instituições gerenciadoras do PTLA, notadamente o INCRA e MDA.

50Brenda Brito e Paulo Barreto (2011) assinalaram diversas falhas e limitações na legislação do Programa Terra Legal, focando no primeiro ano de execução. Dentre as questões problematizadas, apontaram que programa não previa tratar especificamente a demanda e titulação de terras para membros da mesma família. Essa lacuna tem potencial para a reconcentração fundiária ou mesmo a legalização de latifúndios “fragmentados”, verdadeiros mosaicos de “pequenas grandes propriedades”. Outra situação se refere a compatibilização do programa tanto para regularizar áreas particulares, quanto a necessidade de se avançar na regularização de áreas prioritárias (unidades de conservação, terras indígenas, terras quilombolas e áreas das populações tradicionais amazônicas). O programa deveria evitar as titulações indevidas e griladas, sendo necessários uma forte política de transparência das ações e dados sistematizados produzidos pelo Terra Legal a ser disponibilizado ao público, tanto no que se refere ao objeto de regularização quanto ao valor pago nas áreas acima de 4 MF, visto tratar-se de transferência de áreas públicas para a condição propriedade privada.

51Por sua vez, o Tribunal de Contas da União (TCU, 2014) realizou auditoria no PTLA, com várias proposições referentes ao desempenho, metas e objetivos do programa. Dentre as principais observações, considerando o ritmo do programa relacionado à emissão de títulos e a projeção das metas, o Terra Legal levaria mais de quatro décadas para atingir os potenciais 150 mil beneficiados! Aponta-se o baixo rendimento operacional, falhas no monitoramento das ações, o que remete às limitações metodológicas da política de regularização fundiária. Destacam-se, ainda, inobservâncias das cláusulas resolutivas que servem para garantir, por meio de monitoramento e fiscalização, que os beneficiados (titulados) estejam efetivamente atendendo os preceitos legais e finalidades do programa: ocupação direta e exploração direta. Sobre essa questão a auditoria encontrou situações em que os títulos entregues não convergiam para o enquadramento do programa, o que poderia indicar irregularidades na execução, dentre as quais: beneficiados que possuem cargos públicos e/ou privados; sócios de empresas não agrícolas; residentes em outro estado, o que sugere exploração indireta da propriedade (TCU, 2014, p. 17).

  • 7 “As terras cadastradas com a designação equivocada de “posse” somam 297,9 mil imóveis. Desse total, (...)

52Outras análises referem-se ao potencial de legalização das grilagens de terras públicas realizadas por grandes proprietários, que podem transformar o patrimônio público em mercado de terras para as forças produtivas do agronegócio, ampliando a expropriação camponesa na Amazônia. Para Oliveira (2009) a opção pela regularização fundiária, inicialmente proposta pelo setor madeireiro e pecuarista, visou legalizar a ilegalidade, a grilagem de áreas públicas para não fazer a reforma agrária na região, pois, enquanto que para as pequenas propriedades a regularização era legal e exequível, o problema da situação jurídica atingem em sua maioria as médias e grandes propriedades7. Menezes (2015) relacionou o funcionamento do Terra Legal no sul do estado do Amazonas (municípios de Lábrea e Apuí) com as novas formas de expropriação das comunidades rurais. Segundo a pesquisadora, o fato do programa priorizar a regularização de propriedades privadas, provocou rápida configuração territorial dos assentamentos rurais coletivos e agroflorestais. A partir da perspectiva do PTLA o mercado de terras se impôs na dinâmica territorial das comunidades, as quais passaram conviver com formas diretas e indiretas de violência e expropriação. Na região onde se poderia compatibilizar a regularização de terras tradicionais coletivas na perspectiva da formação de mosaico étnico-ambiental, segunda a pesquisadora, o Terra Legal “aponta para uma inflexão neste processo, ao buscar garantir que o excedente de terras públicas da Amazônia fique legalmente reservado à expansão segura, rentável e legítima da fronteira do agronegócio” (MENEZES, 2015, p. 129).

53Particularmente em Rondônia, a situação fundiária assumiu significativa centralidade social e territorial, considerando que milhares de posseiros aguardam há décadas uma solução para o problema da segurança jurídica de suas terras. Notadamente, desde a década de 1970 a geografia de Rondônia passa por amplas transformações territoriais agrárias, cuja expressão mais eloquente se cristaliza no aumento das propriedades rurais. No período de 1970 a 2007, o INCRA atendeu 77.503 famílias, em 155 projetos de assentamentos, correspondendo a uma área de 5.809.662 milhões de hectares (SILVA, 2014b).

Figura 11 – Propriedade camponesa aguardando a titulação (2015)

Figura 11 – Propriedade camponesa aguardando a titulação (2015)

Fonte: Acervo LAGET/DGEO/UNIR

54Segundo os dados do Censo Agropecuário de 2006, dos 87.078 estabelecimentos agropecuários, 69.886 unidades correspondem ao estrato de até 100 hectares, ou seja, um universo de 80,26% dos estabelecimentos que indica a potencialidade desta política pública, visto que se poderia resolver um dos problemas centrais que atingem o campesinato. Esses dados sofreram alterações e as informações mais atualizadas sugerem que o número de propriedades expandiu para 120.000 unidades, com significativos impactos na demanda do programa.

55A lentidão do Terra Legal suscitou protestos dos agentes políticos e do Governo de Rondônia, na medida em que a situação jurídica das terras se torna socialmente conflitiva. Segundo informações do Incra o estado de Rondônia apresenta “106 áreas em situação de disputa, situadas em 23 municípios, com 8.759 famílias acampadas, sendo 25% enquadradas em alto grau de risco de ocorrência de conflitos graves”, ressaltando que do “total de imóveis ocupados, cerca de 75% dependem de ação direta do Programa Terra Legal e 25% demandam atuação do Incra” (INCRA, 2016).

56Estima-se que os beneficiados pelo PTLA em 51 municípios de Rondônia, para o ano de 2010, seriam de 43.740 posses, distribuído nos seguintes estratos: 31.459 (72%) unidades de 0 a 1MF, 10.611 unidades (24%) de 1 a 4MF, e 1.670 unidades (4%) de 4 a 15MF, o que representa 96% de posses da agricultura camponesa como potencial de ser atendido pelo programa (BRITO; BARRETO, 2010). Ocorre que os dados atuais (sete anos depois do início do Terra Legal) informam que somente 4.994 beneficiados receberam os títulos de proprietário, cuja média de área por título foi de 52,58 hectares (ANDRADE et. al., 2016). Diagnóstico que expressa, de um lado, as expectativas socioterritoriais camponesas não atendidas, e de outro, as limitações institucionais na gestão do Programa Terra Legal.

Considerações Finais

57Analisamos nesse artigo o funcionamento e resultado do maior programa de regularização fundiária da Amazônia, que de maneira geral suscitou expectativas territoriais para diversos segmentos que vivem no espaço rural amazônico. Todavia, considerando os dois triênios analisados, o programa precisa avançar nas ações e gestão para que possa responder as demandas sociais e territoriais da região.

58Pelos aspectos mencionados, foi possível concluir previamente que o Programa Terra Legal aparentemente não “decolou”, apresentando avanços ainda tímidos, acanhados, tanto no georreferenciamento e principalmente no processo de regularização das posses, através da emissão dos títulos de domínio. Mesmo o PTLA estando em seu sexto ano de atuação, a emissão dos títulos das terras se encontra extremamente acanhada. Deve-se chamar atenção que o prazo estipulado para emissão do titulo é de até 120 dias após o cadastro, situação irreal na atualidade.

59Esses resultados tímidos na destinação das terras e na titulação das posses contribuem para que a grilagem de terras e o desmatamento (que parecem não parar de avançar sobre o país verde) não tenham fim. Ainda mais, diante da especulação imobiliária, gerada pelas grandes obras de infraestrutura e pelo agrohidronegócio que se apropriam e redefinem o uso do Território da Amazônia legal.

60Em Rondônia os pífios resultados e a demora excessiva motivou o Governo do Estado a solicitar da União o repasse à esfera estadual de todas as terras a ser regularizadas, visando dar agilidades à questão da regularização fundiária. Sabem-se dos perigos inerentes a essas fáceis soluções.

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Bibliographie

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BRASIL. Lei Nº 11.952, de 25 de junho de 2009. Dispõe sobre a regularização fundiária das ocupações incidentes em terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal; altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, e 6.015, de 31 de dezembro de 1973; e dá outras providências. Brasília: Diário Oficial da União, 26 de junho de 2009. Disponível em <http://www.planato.gov.br\ccivil_03\_2007-2010\2009\Lei\11949.htm> Acesso em 10 de junho de 2013.

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THÉRY, H. Rondônia: Mutações de um Território federal na Amazônia brasileira. 1ed. Curitiba, Sk Editora, 2012 [1976]. 304 p.

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Notes

1 O Plano Amazônia Sustentável (PAS), lançado em 8 de maiode2008, é uma iniciativa dos governos dos sete

estados da Região Norte, incluindo o Mato Grosso e o Maranhão, pela necessidade de compreensão do contexto

mais amplo do desenvolvimento da região.O plano tem como objetivo definir as diretrizes para o desenvolvimento sustentável na Amazônia Brasileira (BRASIL, 2008).

2 Os seguintes órgãos públicos: Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA); Secretaria de Patrimônio da União (SPU), Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), Serviço Florestal Brasileiro (SFB), Fundação Nacional do Índio (FUNAI) e Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA).

3 Informamos que os dados, apresentados são referentes ao período de 2009 a 02 de dezembro de 2014.

4 Disponível em http://epoca.globo.com/colunas-e-blogs/blog-do-planeta/noticia/2014/10/o-bprograma-terra-legalb-e-o-caos-fundiario-na-amazonia.html. Aceso em 14 de Janeiro de 2015.

5 Este dado foi fornecido, nas entrevistas realizadas na SEAGRI, que contava com os dados (INCRA , MDA) atualizados

6 De acordo com a Lei nº 11.326\2006, art. 3º, I, é agricultor familiar aquele que não detém, a qualquer título, área maior do que 4 módulos fiscais, dentre outros requisitos (ver Brasil, 2006).

7 “As terras cadastradas com a designação equivocada de “posse” somam 297,9 mil imóveis. Desse total, 235,5 mil imóveis, que ocupam 9,8 milhões de hectares, atendem à legislação e, portanto, poderiam ter suas terras poderiam legitimadas. Mas há outros 62,3 mil imóveis, classificados como médias e grandes propriedades, que ocupam a área de 35,6 milhões de hectares, e que até a chamada Medida Provisória do Bem e a MP 422/08 não poderiam ser legitimados. Assim, são as pequenas propriedades que vão justificar a legitimação da grilagem dos médios e grandes imóveis” (OLIVEIRA, 2009, p. 1).

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Table des illustrations

Titre Figura 1 - Etapas da gestão de terras públicas do Programa Terra Legal Amazônia (2014)
Crédits Fonte: Brasil/MDA (2014); Ribeiro (2016)
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Titre Quadro 1- Transferência de domínio das terras federais pelo Programa Terra Legal Amazônia no período de 2009 a 2014
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Titre Figura 2 - Evolução da destinação de terras públicas na Amazônia (ha\ano)
Crédits Fonte: Brasil, MDA, 2014.
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Titre Figura 3 - Evolução da emissão de títulos rurais do Programa Terra Legal (número/ano)
Crédits Fonte: Brasil, MDA, (2014).
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Titre Figura 4 – Evolução do georeferenciamento de parcelas no Programa Terra Legal (2010/2014)
Crédits Fonte: Brasil, MDA, 2014.
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Titre Figura 5- Georreferenciamento de glebas públicas federais, estado de Rondônia, promovido pelo Terra Legal até 2014
Crédits Fonte: Brasil, MDA, 2014.
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Titre Figura 6- Georreferenciamento de parcelas na Amazônia Legal – Programa Terra Legal (2014)
Crédits Fonte: Brasil, MDA (2014).
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Titre Figura 7 - Evolução da emissão de títulos rurais em Rondônia e no cone-sul (número\ano)
Crédits Fonte: Brasil, MDA (2014). Elaboração: Alyson Ribeiro (2016)
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Titre Figura 8 - Espacialização dos títulos de terras emitidos pelo PTLA no cone-sul rondoniense (até 2014).
Crédits Fonte: Brasil, MDA (2014). Elaboração: RIBEIRO, Alyson (2016); Digitalização: José Hunaldo de Lima.
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Titre Figura 9- Quantidade de títulos e área (em hectares) por módulo fiscal no cone-sul rondoniense (período 2009 a 2014)
Crédits Fonte: Brasil, MDA (2014). Elaboração: RIBEIRO, Alyson (2016).
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Titre Figura 10 – Origem dos cadastrados no Programa Terra Legal (2016)
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Titre Figura 11 – Propriedade camponesa aguardando a titulação (2015)
Crédits Fonte: Acervo LAGET/DGEO/UNIR
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Pour citer cet article

Référence électronique

Alyson Fernando Alves Ribeiro, Ricardo Gilson da Costa Silva et Josefa de Lisboa Santos, « Política de regularização fundiária em Rondônia: limitações do programa terra legal e expectativas socioterritoriais », Confins [En ligne], 29 | 2016, mis en ligne le 19 décembre 2016, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/confins/11541 ; DOI : 10.4000/confins.11541

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Auteurs

Alyson Fernando Alves Ribeiro

Universidade Federal de Sergipe (UFS), alyson_pop17@hotmail.com

Ricardo Gilson da Costa Silva

Universidade Federal de Rondônia (UNIR), rgilson@unir.br

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Josefa de Lisboa Santos

Universidade Federal de Sergipe (UFS), josefalisboa@uol.com.br

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