Kennedy, Kroutchev et les missiles de Cuba (Partie 2)
Texte intégral
1Le bureaucrate et le politique Classiquement en relations internationales, les explications s'ébauchent à partir des objectifs poursuivis par un acteur national, l'Etat ou le gouvernement. Ce niveau privilégié de l'analyse doit beaucoup à l'historiographie même de la discipline, dont les fondements sont largement empruntés au droit international où les seuls sujets de droit étaient et demeurent les Etats. .1 Sous la double influence du nationalisme et du colonialisme, les relations internationales s'analysaient essentiellement à partir de la souveraineté étatique et cette perspective reste, par ailleurs, largement dominante. Cette origine sémantique est aujourd'hui devenue une facilité de langage. Il n'est pas un quotidien, ou un commentateur, qui ne relate les affaires internationales sans faire référence à cet Etat fictif. Cette simplification outrancière, dénoncée dès 1946 par Martin Wright2, est à la base des réflexions entreprises, en 1966, sur l'impact du phénomène bureaucratique et l'effet des contraintes politiques qui pèsent sur les décisions nationales. Autour d'Ernest May, un groupe de chercheurs s'était constitué à Harvard pour réfléchir sur le fossé qui existait entre les intentions des acteurs et les résultats observés dans la pratique. Partant de cette dichotomie, leurs recherches ont d'abord identifié les organisations qui composent cet Etat unitaire, en y soulignant les routines, cultures et inerties qu'elles élaborent, et ont analysé ensuite les contraintes produites par le jeu politique, en y précisant les processus de marchandage au sein d'une coalition gouvernementale, vis-à-vis d'une opposition ou par rapport aux autres pouvoirs, législatif et judiciaire. Leurs travaux ont ainsi mis en lumière deux logiques différentes de celle de l'acteur rationnel, dont l'essence est l'intention sur laquelle nous reviendrons plus largement : le modèle bureaucratique et le modèle gouvernemental. 3 La première découle du phénomène bureaucratique. A partir de la nécessaire division du travail, toute organisation fonctionne selon des procédures préétablies, des routines propres et des règles implicites. A bien des égards, l'Etat est avant tout composé d'une quantité considérable d'organisations, qui déterminent, circonscrivent et influencent, l'action gouvernementale. Dans la conduite quotidienne de la politique étrangère, le gouvernement doit s'appuyer sur une série d'institutions, le Quai d'Orsay, les forces armées, le Ministère de la Défense, celui du Commerce Extérieur, les renseignements généraux… 4 Ces administrations développent non seulement des routines et des programmes précis pour remplir les objectifs qui leur ont été assignés mais aussi des cultures particulières forgées par leur mode de recrutement, de promotion et de compétences, reproduites par l'élaboration d'usages et de coutumes propres, qui ont assuré leurs réussites antérieures et qui reflètent leurs interprétations spécifiques des tâches à accomplir. Ces routines et ces cultures déterminent en grande partie, les types de comportement produits par ces institutions, et cantonnent les choix du gouvernement dans des limites précises. Entre organisation fonctionnelle et culture d'entreprise, ces institutions ne reflètent pas seulement les intérêts des agents qui la constituent mais définissent elles-mêmes en grande partie ces intérêts. Leur autonomisation entraîne une dynamique où les choix opérés dans le passé conditionnent les options futures. Plus une organisation est large, plus ses routines sont élaborées, et plus son inertie est grande. Chaque citoyen a subi les affres d'une administration tatillonne ou éprouvé l'immobilisme d'une organisation pléthorique. Tous les appelés du contingent découvrent ainsi parfois amèrement le fonctionnement rigide d'une institution comme l'armée avec ses manuels d'instruction, ses hiérarchies fixes, ses protocoles élaborés, ses étiquettes strictes. Pour remplir la mission qui est la sienne, des plans préétablis, des répertoires d'actions, des check-lists multiples sont élaborés selon un processus cybernétique de réduction de l'incertitude. 5 Pour analyser l'action de l'Etat, l'étude préalable des organisations qui le composent, des routines qu'elles produisent et des interactions qu'elles établissent entre elles, est nécessaire. Dans les domaines de la politique étrangère, celui de la défense, de la sécurité ou de l'action diplomatique, le gouvernement se voit aussitôt confronté à l'existence de plans d'opérations prédéfinis et peu flexibles. Lorsque le président Kennedy demanda aux militaires les options en cas d'attaques sur Cuba, ceux-ci présentèrent des plans préexistants qui pour la plupart n'étaient guère adaptés à la situation. Vis-à-vis des armes nucléaires, les routines sont doublement capitales. Les procédures dans ce domaine doivent à la fois sauvegarder la sécurité et permettre de déclencher le feu nucléaire sur ordre présidentiel. Pour être crédible, la dissuasion repose sur un arsenal opérationnel, prêt à fonctionner à tout moment, mais pour être assurée, la sécurité implique des règles de sauvegarde minimales. Dans le cas des missiles installés en Turquie, sur lesquels nous reviendrons, la procédure de l'OTAN en vigueur avait prévu une délégation de l'autorité présidentielle en cas d'attaque sur les Etats-Unis, pour dissuader Moscou de frapper la Maison-Blanche et pour rassurer les Alliés, en particulier l'Allemagne, sur la crédibilité de la dissuasion nucléaire. 6 Le Président Kennedy insista pour que toute délégation soit exclue, modifiant ainsi les procédures existantes au sein de l'Alliance. Mais la directive présidentielle ne visa que les missiles et non les bombardiers qui restèrent susceptibles d'être lancés sur l'initiative du commandant en chef de l'OTAN en Europe. De la même manière, le jour même du discours de Kennedy, le 22 octobre, une cérémonie officielle, prévue de longue date, organisait le transfert des missiles turcs aux autorités d'Ankara. Plus inquiétant, les autorités militaires procédèrent à un test du missile intercontinental Atlas, le 26 octobre, depuis la base californienne Vandenberg, qui aurait pu être interprété par les Soviétiques comme le déclenchement d'une attaque nucléaire américaine. 7 Le point essentiel est que ces événements se sont produits sans l'intention, ni même la connaissance, du gouvernement. L'approche organisationnelle, parce qu'elle met en lumière une logique bureaucratique, vient compléter plutôt que démentir une analyse rationnelle classique. 8 Ce modèle prend en compte les procédures organisationnelles qui, une fois enclenchées, prédéterminent largement le résultat final. Ce dernier peut s'avérer bien différent et parfois contradictoire par rapport à l'intention initiale de l'autorité gouvernementale. La déconstruction de l'Etat en organisation permet d'expliquer ce décalage ou cette contradiction. La deuxième logique étudiée par Gr. Allison se focalise sur la nature collégiale du gouvernement. Comme son nom l'indique, un conseil des Ministres rassemble autour d'une même table des responsables des différentes branches du gouvernement. Le processus de décision implique des négociations et des transactions en vue d'aboutir à un compromis final. C'est ce processus qu'étudie cette logique gouvernementale où l'essence de la décision est sa nature proprement politique. Les interactions qui s'établissent nécessairement entre les responsables politiques, mais aussi les fonctionnaires à la tête des administrations, les experts, les membres de l'opposition, les capitaines d'industries, les syndicats, ou les corps constitués, déterminent l'action entreprise par l'Etat. Le résultat final peut s'avérer, là aussi, bien différent des choix initiaux proposés. Il représente une solution, non pas au problème posé, mais au processus de marchandage entre différents acteurs dont les préférences et les perceptions sont divergentes et dont la position et l'influence sont inégales. Ce jeu politique est lui-même structuré autour d'une circulation à la fois de l'information et de l'autorité. Partant du principe de la séparation, mais aussi du partage des pouvoirs, ce modèle étudie les effets de la négociation, de la concertation ou du conflit entre les différents responsables politiques. 9 Cette logique gouvernementale implique l'identification des joueurs en présence, leurs positions respectives au sein de l'échiquier politique, leurs responsabilités multiples et parfois contradictoires, leurs préférences et perceptions qui reflètent à la fois leurs goûts personnels, mais aussi les intérêts de l'organisation qu'ils représentent, et enfin leurs propres conceptions de leur influence et de leur autorité. La règle de ce jeu politique est le plus souvent circonscrite par la Constitution mais dans bien des cas elle découle d'usages et de pratiques non-écrites, ou d'exigences spécifiques d'acteurs particuliers, qui façonnent leur environnement de travail selon leurs désirs. 10 Analyser la décision revient à démêler l'écheveau complexe des interactions successives et des délibérations répétées qui conduisent à la solution adoptée. Au sein de l'ExComm, la décision d'imposer une quarantaine sur Cuba peut ainsi s'analyser comme un juste arbitrage entre les adeptes d'une attaque aérienne et les partisans d'une solution diplomatique. 11 Il est important de noter que ce modèle s'applique aussi bien aux pays démocratiques qu'aux régimes autoritaires. Dans le premier cas, les règles du jeu politique sont relativement fixes et transparentes, dans le second, elles sont floues, changeantes et sans cesse remises en question par l'autorité. Plus le pouvoir est centralisé, plus la règle du jeu est simple et hiérarchisée. La France bénéficie ainsi d'un régime qui réduit fortement les contraintes du jeu politique dans le domaine des affaires étrangères, même si la pratique récente, sous l'effet de l'européanisation croissante des compétences ministérielles, vient modifier les équilibres. 12 Le système soviétique fortement hiérarchisé favorise pour sa part une centralisation extrême de l'autorité où la marge de manœuvre du responsable politique est d'autant plus large que le cercle des conseillers est restreint et leur rapports de complaisance monnaie courante. Contrairement à une idée répandue, la multiplicité des joueurs en présence ne signifie pas pour autant la paralysie ou le choix tardif d'une décision nécessairement minimale. Plus l'acquisition d'information est large, plus le nombre de conseillers est grand et meilleures sont les décisions. 13 Mais trop d'information ou trop d'expertise peuvent mener à l'inaction. Il n'y a pas de recettes miracles à cet égard. Le Président Kennedy, conscient de ses limites en politique étrangère, désirait recevoir le plus grand nombre d'avis susceptibles de l'éclairer. L'existence même d'une instance comme l'ExComm, où se réunissaient plus de vingt conseillers, suggère une méthode collégiale et empirique des problèmes. 14 Différents schémas peuvent être organisés, la clé essentielle réside dans la circulation et l'acquisition de l'information. 15 Par ailleurs, il existe aujourd'hui un nouvel élément qui a pris une ampleur désormais décisive dans cette règle du jeu politique : la présence incontournable et permanente de la presse qui modifie les données du problème. Si en 1962 Kennedy pouvait assurer la discrétion des journalistes en passant un coup de téléphone à James Reston du New York Times, il est clair qu'aujourd'hui les chaînes de télévision et, dans une moindre mesure, le journalisme sur Internet modifient les agendas de l'exécutif. Cela ne signifie pas pour autant que le quatrième pouvoir influence nécessairement la décision, mais le cadre et le calendrier du processus se sont radicalement transformés. 16 Or le timing d'une décision est crucial et la crise de Cuba ne déroge pas à cette règle. 17 Le modèle gouvernemental se focalise sur les différents modes d'interactions et analyse l'effet de groupe, les réseaux d'influence, le rôle particulier de tel conseiller ou de tel expert, les règles du jeu explicites ou implicites, les divergences d'agendas et de perspectives entre les joueurs. Sa logique réside dans le mécanisme de négociation et le processus de marchandage qui influencent le choix final. En relations internationales, ce jeu se répète dès lors qu'une organisation internationale est le lieu de la décision. Que ce soit au sein d'une alliance formalisée ou d'un groupe ad hoc, le processus de négociation cherche à harmoniser les positions divergentes avec plus ou moins de succès. Là aussi, la règle du jeu est déterminante : le consensus, comme dans le cas de l'Alliance atlantique, favorisera le plus petit dénominateur commun, la majorité comme dans certaines compétences de l'Union européenne encouragera le linkage entre plusieurs dossiers différents. 18 Dans certains cas exceptionnels, la logique du groupe l'emporte sur la souveraineté nationale. 19 Généralement, le forum compétent parvient à dégager une position commune ou doit constater l'échec. Bien entendu, les gouvernements nationaux anticipent dans la mesure du possible les positions des uns et des autres au sein d'une instance internationale et prévoient les désaccords potentiels ou les conciliations éventuelles. Dans le cas de la crise de Cuba, les conseillers du Président tentent d'évaluer en permanence les réactions possibles de Moscou mais aussi des alliés occidentaux et sud-américains. L'un des aspects les plus surprenants des discussions de l'ExComm est la place considérable réservée à l'Alliance atlantique, dont la cohésion et la crédibilité représentent une contrainte forte dans le processus de décision. 20 Le point commun entre ces deux logiques est la contestation du monolithe étatique communément utilisé en relations internationales. Parce que les auteurs prennent comme point de départ cette simplification coupable de l'Etat unitaire, les deux modèles alternatifs présentés acquièrent une force supplémentaire. Mais il est permis de poser des bases différentes. Le point de convergence commun entre les différentes approches ne réside pas seulement dans le rejet de la fiction étatique mais aussi bien dans la place centrale occupée par les individus dans tout processus de décision. Avant une déconstruction du sommet, une construction de la base s'impose. Et cette base n'est pas autre chose que l'être humain avec ses limites, ses faiblesses, mais aussi sa formidable faculté d'adaptation et d'imagination.
Notes
Pour citer cet article
Référence électronique
Jean-Yves Haine, « Kennedy, Kroutchev et les missiles de Cuba (Partie 2) », Cultures & Conflits [En ligne], 36 | hiver 1999 - printemps 2000, mis en ligne le 20 mars 2006, consulté le 19 avril 2024. URL : http://journals.openedition.org/conflits/596 ; DOI : https://doi.org/10.4000/conflits.596
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