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Hors-thème

Les enseignants contractuels au Sénégal produit d’un nouvel ordre scolaire ou d’interactions internes au système éducatif ?

Contract Teachers in Senegal: product of a new school order or of internal interactions within the educational system?
Aboubacar Abdulaye Barro
p. 161-182

Résumés

Les rapports de force dans le système éducatif sénégalais montrent que les acteurs locaux sont les animateurs majeurs du champ scolaire depuis 1995. Malgré le contrôle permanent des bailleurs de fonds, ils ont joué un rôle clé dans la revalorisation des salaires, la création d’organisations syndicales, le reclassement dans le corps des instituteurs titulaires, etc. Le cas du Sénégal permet de comprendre les reconfigurations des systèmes d’éducation en Afrique francophone. L’ouverture du champ politique sénégalais favorise l’autonomisation des acteurs nationaux et la standardisation des modèles scolaires n’annule pas les tensions entre le local et le global.

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Texte intégral

1Pour atteindre les objectifs fixés par l’Éducation pour tous (EPT), le gouvernement socialiste d’Abdou Diouf lance le Projet des volontaires de l’éducation (PVE) en 1995. Ce projet consiste en la généralisation du corps des enseignants contractuels dans le primaire, en remplacement du recrutement de fonctionnaires. Cette réforme s’est poursuivie ensuite dans le secteur secondaire avec le recrutement des professeurs vacataires. Il s’agissait, au départ, de recruter des enseignants formés en seulement six mois et orientés dans les classes dont les bailleurs de fonds et les pouvoirs publics avaient financé la construction, sur l’ensemble du territoire, en particulier dans les zones rurales sous-scolarisées.

2Les politiques économiques en Afrique, sous l’impulsion des institutions internationales dans les années 1970 à 1990, se sont traduites dans le secteur éducatif par une forte présence des partenaires techniques et financiers (PTF) dans la définition des normes et procédures, la « gouvernance » de l’école et la formulation des contenus d’enseignement. À partir des années 1990, ces influences sont davantage légitimées dans le cadre des acquis de la Conférence de Jomtien (1990) puis, en 2000, du Forum de Dakar et des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). C’est pendant cette période qu’apparaît dans le système éducatif sénégalais le corps des enseignants volontaires et contractuels, créé pour soutenir la scolarisation universelle. En effet, de 1995 à 2013, tous les enseignants du primaire passaient obligatoirement pour une durée de deux ans par le statut de volontaire, puis étaient reclassés comme maîtres contractuels, avant d’être titularisés en tant qu’instituteurs. À partir de 2013, le statut de volontaire est supprimé et les pouvoirs publics généralisent la contractualisation de deux ans accompagnée d’une revalorisation des salaires. L’utilisation, dans ce texte, du terme « volontaire » renvoie souvent à la période 1995-2013. En effet, les termes « Projet des volontaires de l’éducation (PVE) » ou « Direction du projet des volontaires de l’éducation (DPVE) » sont toujours utilisés, alors que depuis 2013, tous les enseignants recrutés dans le primaire débutent leur carrière en tant que contractuels de l’éducation. Les contractuels de l’éducation bénéficient, après leur recrutement, de neuf mois de formation initiale et ont la possibilité de passer le concours du Certificat d’aptitude professionnelle (CAP), nécessaire pour intégrer la fonction publique en tant qu’instituteur. Mais ce reclassement n’est pas automatique, pour des raisons structurelles, liées surtout au manque de personnels de contrôle. En effet, le reclassement est précédé d’une évaluation de la pratique de classe, mais les inspecteurs chargés de cette évaluation sont en nombre insuffisant, relativement aux effectifs enseignants. De fait, le statut de contractuel peut durer le double ou le triple du temps prévu. Par ailleurs, ces années « perdues » ne sont pas prises en compte pour le calcul de la retraite. L’arrivée de ce nouveau corps se traduit par la remobilisation de différents acteurs (élèves, enseignants, syndicats), faisant apparaître la complexité de la mise en place des réformes dans le système éducatif sénégalais, souvent qualifiée de produit des directives internationales.

  • 1 Cet article est d’abord issu de travaux de thèse réalisées entre 2004 et 2008, suivi de la publicat (...)

3À partir de l’étude de cas de la gestion du PVE, nous voulons montrer comment un tel projet, qui a remis fondamentalement en question le système de recrutement des enseignants du primaire, soutenu par la Banque mondiale et le Fond monétaire international (FMI) et par une forte propagande étatique sur les vertus du « volontariat », a été réinterprété et renégocié de 1995 à 2015, entre les pouvoirs publics et les syndicats d’enseignants (sur le plan des statuts, des formations, des plans de carrière, etc.)1. Nous posons l’hypothèse que le cadre standardisé et international dans lequel se définissent les normes scolaires laisse des marges de manœuvre aux acteurs locaux. Celles-ci sont rendues possibles, paradoxalement, par les contradictions du système éducatif et le jeu des acteurs internationaux. En effet, dans le système éducatif sénégalais, la nature de l’administration post-indépendance est caractérisée par la prédation, les lourdeurs administratives et le manque de transparence. Les alliances politiques entre acteurs favorisent ces marges de manœuvre face à des institutions internationales « impuissantes » et dont les procédures sont loin de pouvoir apprivoiser l’ensemble des acteurs du système éducatif.

4L’internationalisation du champ éducatif ne réduit pas le rôle des institutions à l’échelle nationale (ministère, syndicats enseignants, associations de parents d’élèves, etc.). L’application des procédures internationales se réalise toujours dans la négociation et il y a nécessité pour les pouvoirs publics de négocier les réformes promues avec diverses institutions, ce qui donne une légitimité plus forte aux acteurs locaux dans le cas d’un système politique ouvert, tel que celui du Sénégal, où les libertés politiques et syndicales sont reconnues. Au niveau politique, les institutions internationales et les organisations bilatérales insistent sur le rôle de l’État, des acteurs syndicaux ou des usagers dans le fonctionnement de l’école, même s’ils ne partagent pas la responsabilité des coûts sociaux des politiques publiques.

  • 2 En 1885, « la Corporation des charpentiers du Haut-Sénégal avait réussi à s’imposer au patronat com (...)
  • 3 Cf. Ndour, 1990, cité par Diop (ibid., p. 479).
  • 4 Le PS est l’héritier de l’ancien Bloc démocratique sénégalais, créé par le Président Senghor en 194 (...)

5Au-delà du jeu des acteurs internationaux et des pouvoirs publics, il faut analyser le rôle des enseignants, dans un contexte caractérisé par une vieille tradition de contestation syndicale2 (grèves des cheminots en 1919, 1925, 19383) et par l’ouverture politique initiée dans les années 1980. Le corps enseignant s’est constitué pendant les premières années de l’Indépendance comme la principale corporation animatrice du jeu politique : on a parlé à une époque du « gouvernement des instituteurs » du fait de leur forte présence dans les différents gouvernements pré et post-indépendance. Ainsi, le parti socialiste, au pouvoir jusqu’en 20004, a recruté pendant les premières années d’indépendance ses cadres (ministres, députés, chefs de cabinet) dans le corps des instituteurs.

6Les capacités de négociation des syndicats s’expliquent également par la construction identitaire qui caractérise tout groupe professionnel. Elles naissent, telles que l’a défini la sociologie interactionniste, des rapports entre groupes concurrents, et d’une lutte pour la « reconnaissance » et « l’obtention d’un statut professionnel » (Hughes, 1963). La tentation est grande, dans le contexte d’internationalisation du champ éducatif, d’analyser l’évolution des statuts des corps enseignants comme la conséquence d’injonctions extérieures. Nous voulons montrer que cette évolution est aussi le produit d’interactions principalement de trois forces internes (pouvoirs publics, syndicats « traditionnels », syndicats des corps contractuels).

Le projet des volontaires et contractuels de l’éducation dans le contexte de l’Éducation pour tous

7Le recrutement de ces nouveaux enseignants au Sénégal se déroule, à partir de 1995, dans un contexte politique et social caractérisé par trois faits marquants. Le premier est le contexte d’État « technocratique » (Diouf, 1992 : 260) dans lequel apparaît une nouvelle « rationalité » économique soutenue par les institutions de Bretton Woods. Le second concerne le secteur de l’éducation, l’Unesco s’étant engagée depuis 1990 à soutenir l’EPT, ce qui impliquait notamment le recrutement massif d’enseignants dans l’enseignement primaire. Enfin, le troisième fait marquant est la crise que connaît le système universitaire sénégalais traversé par un conflit entre les pouvoirs publics et le mouvement étudiant, conflit qui se terminera par une année invalidée en 1994.

L’histoire et les contradictions d’un projet

  • 5 Une année blanche en 1988 et une année invalidée en 1994.
  • 6 1 200 en 1995, plus de 4 000 par année à partir de 2005.

8Lors du lancement du PVE, 1 200 volontaires ont été recrutés, alors que plus de 30 000 candidats se présentaient au test de sélection (Barro, 2008 : 50). Les étudiants (de niveau Deug, licence ou DEA) représentaient 80 % des candidats recrutés dans cette promotion. Cet engouement autour du projet s’explique par le chômage endémique qui touchait la jeunesse estudiantine et par les crises cycliques que subissait le système universitaire sénégalais5. En 1995, les volontaires percevaient une bourse mensuelle de 50 000 francs CFA (le salaire mensuel des contractuels se situe aujourd’hui entre 149 000 et 154 000 FCFA). Le rythme de recrutement augmente à partir des années 20006. Le PVE n’a pas résolu les problèmes du ratio maître/élèves trop élevé, qui perdure encore dans le système éducatif, mais il a permis de soutenir la scolarisation dans les zones rurales (PDEF/EPT, 2003 : 22). Les gouvernements successifs furent obligés de revoir le statut des volontaires en créant, en 1998, celui des maîtres contractuels (MC) bénéficiant d’avantages sociaux plus importants mais les deux statuts se superposent de 1998 à 2013. Ces réformes sont déclinées dans un rapport du ministère de l’éducation paru en 2001 :

« C’est au cours du processus d’implantation du projet que deux études ont été commanditées par le gouvernement. La première, effectuée en 1996, devait identifier les forces et les faiblesses ainsi que les stratégies de son implantation. C’était dans le cadre de la mise en œuvre de ces conclusions que la deuxième étude avait été lancée.
Les conclusions de cette deuxième étude avaient fait l’objet d’une concertation nationale les 4, 5 et 6 février 1998, avec l’ensemble des acteurs de l’école. Un consensus avait été obtenu : la création du corps des maîtres contractuels qui devra, désormais, recevoir l’ensemble des volontaires de l’éducation qui ont terminé la durée de leur volontariat et voudraient faire carrière dans l’enseignement ». (MEN, « Volontaires de l’éducation », 2001).

9La mise en place du corps des MC traduit les « limites » du concept de volontariat, et les pouvoirs publics se sont placés dans une logique de substitution qui permettait de réformer fondamentalement le système de recrutement dans le secteur primaire. De 1998 à 2013, le corps des contractuels a constitué le palier permettant la titularisation dans la fonction publique par un système d’avancement assez complexe. Aujourd’hui, les pouvoirs publics ont réussi à stabiliser ce corps enseignant sans parvenir à pallier certaines contradictions structurelles du projet, comme le retard dans les reclassements dans la fonction publique.

La formation des volontaires et contractuels en question

10Leur formation se déroule dans les Écoles de formation d’instituteurs (EFI). Ces écoles ont été créées juste avant la naissance du PVE et permettaient de soutenir la généralisation de la contractualisation. Cette nouvelle structuration est vécue par certains acteurs de l’éducation, en particulier les syndicats, comme une dévalorisation du métier d’enseignant désormais accessible à tous. Il n’est plus réservé à une élite, comme ce fut le cas dans les années 1970. Soutenus par les bailleurs de fonds, les pouvoirs publics favorisent le recrutement des enseignants titulaires du Brevet de fin d’études moyen (BFEM) correspondant à 10 années de scolarisation. Ils représentent 54 % des enseignants en 2013, selon la Direction de la planification et de la réforme de l’éducation (DPRE, 2013). Jusqu’en 2000, seules quatre régions (Kolda, Saint-Louis, Louga, Thiès) abritent des EFI. Leur nombre passe à 11 à partir de 2006.

  • 7 « Overall, this booklet shows that the World Bank does not have a monolithic vision on teachers nor (...)

11Après vingt années d’existence, les corps émergents constituent l’effectif le plus important dans le primaire et ce mode de recrutement est devenu la seule voie d’accès au métier d’instituteur. Le pourcentage des contractuels de l’éducation est passé de 39 % en 2001 à 64 % en 2011 (MEN, 2011) et baisse à 55 % en 2013 (DPRE, 2013) grâce aux reclassements. Cela traduit la volonté des pouvoirs publics et des bailleurs de fonds, en particulier la Banque mondiale, de réformer radicalement le statut des maîtres d’école via un système d’accès, un nouveau mode de formation et de rémunération et d’autres changements structurels permettant de réduire les coûts (World Bank, 1988, 2011, 2012). Cette réforme a fortement été soutenue par une certaine littérature scientifique notamment en économie et/ou sociologie de l’éducation (Mingat & Suchaut, 2000 ; Mingat, 2002, 2004). Elle est considérée comme une « bonne nouvelle pour l’expansion de la scolarisation handicapée au cours des années 1990 par des coûts unitaires trop élevés » (Diagne, 2012 : 202). Cette vision normative de la Banque mondiale en matière de gestion des coûts financiers dans le recrutement des enseignants a fait l’objet de critiques depuis la généralisation du corps des contractuels (Henaff, 2003 ; Mundy & Verger, 2015). Certes, la vision de la Banque mondiale sur la gestion des personnels enseignants n’est pas linéaire, mais le recrutement de contractuels est perçu comme une alternative dans beaucoup de régions du monde. Dans une étude réalisée en grande partie sur les publications de la Banque mondiale de 2005 à 2014, Clara Fontdevila et Antoni Verger passent en revue son double-langage sur les enseignants en général7 et notent à propos des contractuels : « Several World Bank documents consider contract teachers as a policy option to be adopted in exceptional situations. For instance, in some documents, contract teachers are seen as a way to remedy teacher supply difficulties in remote areas » (Fontdevila & Verger, 2015: 26). Ils notent par ailleurs que 25 % des documents de la Banque mondiale pendant la période étudiée recommandent le recours aux enseignants contractuels et que 34 % mettent toujours au premier plan le rapport coût/efficacité dans la gestion de leurs salaires. Néanmoins, les coûts sociaux et politiques de cette politique sont nombreux : mouvements sociaux des enseignants titulaires et contractuels pour la revalorisation de leurs corps, corruption dans le système de recrutement dû au nombre élevé de postes à pourvoir dans un pays touché par le chômage de masse et aux pratiques sociales et politiques illégales, politisation à outrance du champ scolaire, formation initiale et continue insuffisante des enseignants pour des raisons budgétaires, etc. (IIEP, 2007). Pour pallier le déficit de formation, le niveau de recrutement des volontaires, qui se faisait à partir du BFEM (4e année du collège ou 10 années de scolarité), sera relevé au baccalauréat (13 années de scolarité). Il faut rappeler que les contractuels, au Sénégal, sont, de fait, des agents de la fonction publique. Leur recrutement, leur plan de carrière, leur formation et leur rémunération sont pris en charge par les structures de l’État (ministère de l’Éducation, ministère de la Fonction publique et ministère des Finances) et non par les collectivités locales ou les parents d’élèves, comme c’est le cas dans beaucoup de pays.

Acteurs internationaux versus acteurs locaux dans le système éducatif

12La redéfinition du statut des enseignants constitue la clé de compréhension des rapports de pouvoir qui traversent l’institution scolaire depuis 1995. Ils ne sont pas forcément conflictuels, dans la mesure où des consensus sont trouvés, même si c’est de façon provisoire. Les conflits opposent le plus souvent les pouvoirs publics et les syndicats enseignants, mais sur des questions diffusées d’abord par le discours d’experts internationaux. L’éducation étant devenue un enjeu dans les politiques de « développement » telles qu’elles sont conçues par les partenaires financiers, le cadre scolaire devient à son tour un lieu ouvert, où chaque acteur intervient avec ses propres logiques. Comme le notent Duru-Bellat et Henriot-Van Zanten, l’espace scolaire « n’est pas seulement un lieu de rencontre entre des acteurs individuels, mais aussi un espace politique, car l’institution scolaire est traversée par des groupes internes et externes, notamment par l’État central, dans une optique stratégique, c’est-à-dire avec des projets qui visent à transformer son fonctionnement » (1992 : 9).

  • 8 La perte de souveraineté ou la « dépendance » ont été des questions largement traitées par les trav (...)

13Les débats dans la communauté scientifique, au Nord comme au Sud, mettent en avant la notion de perte de souveraineté des pouvoirs publics et la remise en cause de l’idée de service public (Charlier, 2003 ; Lange, 2003, 2013)8. Cette thèse est difficilement contestable, dans la mesure où le financement de l’éducation, le contenu des enseignements à l’école, la réforme des statuts des enseignants, l’allocation des ressources entre les différents niveaux d’enseignement, le développement du secteur privé d’éducation et la participation de plus en plus accrue des usagers au financement de l’éducation sont fortement soutenus par les institutions internationales. Néanmoins, en partant de données de terrain, il est possible d’affirmer que ces interventions ne permettent pas aux acteurs internationaux d’intervenir dans les conflits opposant les pouvoirs publics et les syndicats enseignants. En effet, les interactions imposent des contraintes ou font naître des « zones d’incertitude » qui réduisent le champ d’intervention de chaque acteur (Crozier & Friedberg, 1977).

Logiques globales et champs d’intervention des acteurs internationaux

14Comme noté précédemment, le PVE a été mis en place pour répondre au besoin de scolarisation universelle. Dès lors, les politiques éducatives et leur « efficacité » deviennent des objets quantifiables et s’intègrent dans une économie globale. Cette tendance quantitativiste apparaît clairement dans les publications de toutes les institutions financières à travers l’analyse des coûts de l’éducation, des taux de scolarisation, des taux d’achèvement et, surtout, dans l’évaluation des politiques éducatives telles que la qualité des apprentissages (Forum des peuples, 2004 ; Niang, 2005, Lugaz & De Grauwe, 2006). Cependant, ces évaluations restent complexes et montrent les limites de l’intervention internationale dans le système éducatif. Par exemple, les contrôles du Fonds monétaire international concernent des données macro-économiques alors que les financements, l’affectation des ressources (salaires, fonctionnement, investissement) dans les différents secteurs et niveaux d’éducation sont gérés de façon interne. Ces données doivent être collectées dans « un intervalle donné (exercice comptable) dont les bornes ne correspondent généralement pas à celle de l’organisation pédagogique (année scolaire), pour un espace territorial donné » (Carry, 2005).

15Ces réalités internes déterminent également le fonctionnement du système éducatif et ne remettent pas en cause le rôle de l’intervention internationale. Les rôles et les marges de manœuvre de chaque acteur sont importants à déterminer afin de comprendre le fonctionnement du système éducatif. Malgré l’incitation des bailleurs à atteindre les objectifs du millénaire, la priorisation des politiques éducatives reste pour eux une question d’ajustements financiers qui obligent les pouvoirs publics à procéder à des arbitrages pas forcément populaires. Depuis quelques années, l’intégration des technologies de l’information et de la communication (TIC) dans le volet qualité de l’éducation et le financement de l’accès à l’école sont devenus des priorités, alors que l’amélioration des conditions sociales des enseignants, leurs formations, sont devenues des questions marginales chez les bailleurs. Certes, il existe une « littérature abondante qui prône les mérites de techniques plus onéreuses et sophistiquées », mais « rien ne dit qu’elles servent à améliorer les performances des élèves dans le cadre scolaire » (Carnoy, 1999 : 79). Et pourtant, si les institutions internationales acceptent de partager les coûts financiers générés par la gestion du secteur, elles sont, pour des raisons politiques et de souveraineté nationale, absentes quand il s’agit de partager les coûts sociaux ou politiques générés par les rapports de force et les conflits dans l’éducation (crises politiques, mouvements sociaux des syndicats, etc.). D’autre part, le partage des responsabilités en cas d’échecs des politiques éducatives pose problème dans la mesure où des institutions comme la Banque mondiale affirment subtilement qu’ils dépendent de l’efficacité des politiques publiques nationales, ce qui « exonère les agences d’aide de toute responsabilité, ex ante » (Henaff, 2003 : 182).

16La gestion des ressources humaines dans le système éducatif est l’une des clés de compréhension de la logique de l’intervention internationale. Elle a accompagné la mise en place du corps des volontaires et contractuels de l’éducation. Les acteurs syndicaux ont non seulement remis en cause la pertinence du projet qui, selon eux, avait un impact négatif sur la qualité de l’éducation de base, mais diminuait par sa massification la marge de manœuvre politique de leurs corporations face aux pouvoirs publics. En toile de fond, on note également une critique du rôle négatif des partenaires financiers par certains acteurs sociaux :

« Le projet des volontaires de l’éducation, lancé en 1995, demeure l’innovation la plus controversée dans le système éducatif sénégalais. Le Sénégal est l’un des premiers pays à initier en 1995 une telle réforme, avec le projet des volontaires de l’éducation, expérience qui fut généralisée à partir de 2000. Les pouvoirs publics la considèrent comme incontournable dans le contexte actuel pour la réalisation des objectifs d’une scolarisation universelle, alors que les syndicats d’enseignants y voient une volonté de précarisation de la fonction enseignante et une option qui ne peut que renforcer le déficit déjà important du Fonds national de retraite (FNR) » (Forum des Peuples, Kita, Mali, 2004).

17Si la critique des bailleurs n’a jamais constitué le fondement du positionnement des syndicats traditionnels contre le volontariat, ceux-ci voyaient dans cette réforme l’affaiblissement de leurs propres organisations. Les acteurs du forum de Kita pensent que les contraintes budgétaires soulevées par les pouvoirs publics sont considérées comme une fin en soi, au détriment de la notion de qualité des apprentissages dans l’école :

« L’État, désormais, ne se positionne plus par rapport à ses ambitions, et ne façonne plus le système éducatif par rapport à sa vision ou à ses attentes (de quel type de citoyen avons-nous besoin ?), mais plutôt par rapport à ses moyens. Le caractère approprié des systèmes éducatifs ne se définit plus par rapport aux besoins et finalités, mais par rapport aux exigences budgétaires des PAS, et les choix et orientations ne s’inscrivent plus dans une logique politique et/ou de développement, mais de contraintes budgétaires : à défaut d’avoir les moyens de sa politique, on gère la politique de ses moyens » (Forum des Peuples, Kita, Mali, 2004).

Logiques locales et champ d’intervention des pouvoirs publics et des organisations syndicales

La légitimité politique comme source de pouvoir

  • 9 « Baisse du salaire absolu des enseignants », augmentation du ratio élèves/enseignants, recrutement (...)
  • 10 Augmentation des salaires, création du corps des maîtres contractuels, réduction du volontariat de (...)
  • 11 Les termes « syndicats d’enseignants classiques » désignent les organisations présentes dans le sys (...)

18Quelle que soit l’orientation idéologique des partenaires financiers bilatéraux ou multilatéraux sur la réforme de l’administration publique, la décentralisation ou « l’extension du secteur privé éducatif » (Henaff, 2003 : 178-179), l’État demeure le seul cadre de légitimation de toutes les politiques publiques. Ces partenaires ont fortement appuyé le projet des volontaires dans le système éducatif parce qu’il entre dans le cadre de leur orientation en matière de gestion des ressources humaines9, mais les pouvoirs publics ont accompagné tout le processus de mise en place de ce nouveau corps, du volontariat jusqu’au reclassement dans la fonction publique. La réforme des statuts, depuis 199510, relève certes des rapports de force dans l’institution scolaire, mais elle est facilitée par une volonté politique manifeste. Du point de vue de la gestion des ressources humaines, si l’intervention extérieure agit dans les orientations générales, la multitude d’acteurs locaux (syndicats d’enseignants classiques11, syndicats des volontaires/contractuels et, surtout, pouvoirs publics) rend leurs applications assez complexes. Le champ d’action des acteurs extérieurs se réduit dès lors qu’elles sont appliquées par les pouvoirs publics, et encore plus lorsqu’il s’agit de gérer les conflits sociaux. Les conflits apparus entre les différents syndicats de volontaires/contractuels de 2000 à 2015 concernant la réduction au départ du volontariat à deux ans, la création du corps des maîtres contractuel, la gestion efficace des salaires et des avancements dans la fonction publique n’ont jamais été anticipés ou résolus par les bailleurs.

19La légitimation politique est également une source de pouvoir du fait que l’État est la seule structure capable de produire des données globales sur l’éducation, à travers la mise à disposition de ressources humaines qu’il est le seul à pouvoir mobiliser. Le champ d’intervention des organisations non gouvernementales est très ciblé dans l’espace éducatif et dans le temps. Les données produites par les ONG restent limitées et ne peuvent être disponibles qu’avec l’accord et la participation des ressources humaines : directeurs d’établissements, enseignants, inspecteurs de l’éducation, agents des structures centrales du ministère de l’Éducation, etc.

20Enfin, l’ouverture du système politique élargit le champ d’action des pouvoirs publics, malgré les limites du système démocratique du Sénégal qui ont été décrites (Diouf, 1992). Celle-ci peut être utilisée comme élément de marketing politique face aux bailleurs qui ont besoin d’une légitimation de leurs interventions. Les rapports de force politiques sont encore plus visibles dans le système éducatif, où les organisations syndicales ont été les principales animatrices du débat politique et social avant et après l’indépendance (Diop, 1992).

Administration post indépendance, corruption et pouvoir

  • 12 « Managing Developement : the Governance Dimension », document de travail qui paraîtra sous le titr (...)

21La primauté de la notion de « gouvernance » est la preuve de l’internationalisation des normes de gestion publique. Usitée aujourd’hui à tous les niveaux du système éducatif, elle renvoie pour certains analystes à « une simplification politique de la réalité » (Atlani-Duault, 2005 : 3). Elle est reprise aujourd’hui par les différentes instances internationales, les pouvoirs publics, mais il faut rappeler qu’elle fut utilisée la première fois en 1989 par la Banque mondiale, pour mesurer l’impact des politiques de développement dans les pays du Sud (World Bank, 1992). Elle précise que, s’il y a un échec des politiques de développement, c’est parce qu’il y a notamment une crise de la gouvernance, définie comme « la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un pays en vue du développement12 ». Et depuis plus d’une vingtaine d’années, elle constitue le paradigme par lequel les politiques publiques au Sud sont évaluées.

22Ces nouvelles orientations internationales sont loin de déterminer le fonctionnement quotidien des institutions publiques du Sud, comme le développement de pratiques de corruption dans les systèmes éducatifs le montre. Cela a été particulièrement le cas dans la gestion des corps émergents du système éducatif au Sénégal. Le recrutement généralisé d’enseignants dans le primaire a été une occasion pour des hommes politiques, des élus locaux et des fonctionnaires de procéder à des recrutements abusifs dans un marché de l’emploi où l’entrée dans la fonction publique est l’un des rares moyens d’insertion professionnelle. Pour le secteur éducatif primaire, l’Institut international de planification de l’éducation (IIPE) note, dans une étude de 2007, que les fonds détournés étaient destinés aux écoles ou à des bourses pour des élèves défavorisés. Ces pratiques ne peuvent être généralisées sans l’implication d’acteurs publics.

23Il faut noter que la « suppression » et « la sélection » de données, les « irrégularités dans la production et la diffusion des informations » (IIPE, 2007 : 64) ne sont possibles qu’à travers l’intervention d’agents de l’administration publique. Les partenaires internationaux n’accèdent d’ailleurs à ces informations qu’à travers le canal des structures publiques. Un système d’information sur l’éducation est d’abord une affaire d’État. En outre, les preuves de leur existence sont une chose, et l’intervention extérieure permettant de les neutraliser en est une autre.

  • 13 Les données sur la corruption dans le système éducatif sont pour la plupart produites par des Organ (...)

24Le PVE a été également un lieu d’affrontements politiques depuis 1995. L’effectif recruté chaque année cristallise les ambitions politiques au plus haut niveau de l’État. Il est quasi systématique dans la fonction publique d’accorder des quotas aux personnalités politiques, religieuses et aux hauts fonctionnaires lors des appels à candidatures (Forum civil, 2011)13. Le remplacement de l’ancien directeur du PVE en 2006 est interprété par certains acteurs comme le résultat d’un conflit politique entre le Parti démocratique sénégalais (PDS), au pouvoir depuis 2000, et la Ligue démocratique (LD, ex LDMPT) qui quitta très tôt la coalition :

« La dimension politique est visible actuellement. À l’époque, c’est un parti qui avait intégré le gouvernement d’Abdou Diouf qui était porte-étendard de ce projet (LDMPT), ils ont tout fait pour que ce projet soit bancal, pour que ce projet réponde aux attentes [du PDS et ses alliés]. Mais aujourd’hui, avec le gouvernement de l’alternance, on demande même que ceux qui gèrent le projet soient remplacés pour qu’ils y mettent leurs hommes et que ces hommes-là, par ricochet, puissent recruter les jeunesses libérales. Et à long terme, c’est l’autonomie de pensée du syndicat qui risque d’en pâtir, parce qu’il y a beaucoup de jeunes du quota sécuritaire issu du Parti démocratique qui viennent intégrer nos structures et qui feront tout pour l’orienter ou qui feront tout pour les casser. Et apparemment, ce sont les bailleurs de fonds qui font de la résistance pour que la direction du projet ne change pas de main, mais ils sont en train de tout faire pour. Il y a moins de trois ans, même le recrutement se faisait au niveau du projet : maintenant la DRH recrute elle-même des volontaires. La dimension politique est malheureusement en train de s’y greffer » (A F, membre fondateur du SELS, membre du SELS/A (SELS authentique), 26 décembre 2005).

  • 14 Les CRFPE, créés par le Décret n° 2011-625 du 11 mai 2011, assurent la formation initiale du person (...)
  • 15 Ces cas de « fraudes » et « d’achats de place » ont été largement relayés par la presse sénégalai (...)

25Les pratiques soulignées dans cet entretien ont souvent caractérisé le fonctionnement de l’administration sénégalaise, en particulier dans les départements ministériels à fortes ressources humaines (ministère de l’Éducation, ministère de la Santé, etc.). En 2014, les conclusions d’une mission de contrôle de l’inspection interne du ministère de l’Éducation révèlent que, sur 2 545 élèves-maîtres admis au concours de recrutement dans les Centres régionaux de formation des personnels de l’éducation (CRFPE)14, 690 l’ont été grâce à des notes surévaluées15. Le « quota sécuritaire » a été institué avant 2000 par les socialistes et devait servir à combler le manque d’enseignants après chaque campagne de recrutement. De fait, son nombre devait être limité par rapport au nombre d’enseignants recrutés par le concours. À partir des années 2000, ses objectifs sont détournés et, dans certaines localités, ses effectifs dépassent celui du concours normal organisé par les EFI. En illustration, la treizième promotion de volontaires en 2006/2007 devait intégrer 60 nouveaux enseignants. Toutefois, les syndicats en dénombrent 150 à la rentrée. Le même phénomène est noté dans la ville de Ziguinchor l’année précédente (Barro, 2009 :133-135).

Nouveau syndicalisme, construction identitaire et pouvoir

26La notion de transformation des systèmes éducatifs fait souvent référence à la manière dont les acteurs locaux se réapproprient des politiques internationales ou les mécanismes par lesquels celles-ci sont imposées dans d’autres cas. Mais il est rare, dans ces rapports de pouvoir, que la trajectoire des acteurs locaux, comme celle des enseignants, soit interrogée. Les pouvoirs publics sénégalais ont certes défini en grande partie les contours du PVE à travers différentes réformes de leur statut, mais il faut noter que les changements de représentations des corps émergents ont été déterminants dans les rapports de force.

27Le volontariat, dans le système éducatif, a toujours renvoyé l’image de la précarité et de l’instabilité sociale, dans la mesure où les premières générations de volontaires ont considéré leur travail comme transitoire. Les réformes de 1998 instituant le corps des maîtres contractuels ont définitivement inscrit le projet dans la durée et permis à beaucoup d’enseignants de penser à un plan de carrière dans le système éducatif. Le travail, pour la plupart de ces générations, permet une plus grande autonomie financière. Les réformes de leur statut leur apportent une protection sociale qui leur permet de développer des « rhétoriques professionnelles » et de prétendre à une « protection légale » plus large (Barro, 2009 : 177). De ce point de vue, le rôle des pouvoirs publics a été déterminant dans la construction identitaire des corps émergents. La mise en place d’un plan de carrière fait apparaître des vocations. L’augmentation de leur effectif donne aux nouveaux enseignants une légitimité lors des négociations avec les pouvoirs publics :

« Il faut reconnaître qu’aujourd’hui, la représentation a changé. La première représentation était d’y aller pendant quatre années, de se faire un peu de sous, de régler certains problèmes sociaux, mais également de continuer les études pour faire autre chose. Et puis, c’était du volontariat, il n’y avait rien qui se dessinait à l’horizon. On n’avait pas d’ambition. Il n’y avait pas de possibilité de faire carrière, pas de possibilité de faire des diplômes professionnels, pas de possibilité d’aller dans la fonction publique. On avait une représentation un peu négative, au départ » (A T, SELS, 11 juin 2007).

28La précarité des enseignants et le manque de lisibilité du projet au départ ont occulté la dimension subjective du métier. Il faut ajouter que certains étudiants recrutés entre 1995 et 1998 avaient un niveau académique supérieur à celui de beaucoup d’enseignants titulaires. Le métier d’enseignant a permis l’intériorisation d’une identité professionnelle forte chez les contractuels qui perçoivent les enseignants titulaires comme un « groupe de référence ». Il faut noter que les syndicats traditionnels ont produit un discours très virulent sur le projet des volontaires, considérant ceux-ci comme des opportunistes qui quitteront l’enseignement dès qu’une autre opportunité professionnelle se présentera. La mise en place d’un plan de carrière par les pouvoirs publics et les fortes critiques des syndicats traditionnels ont motivé chez les enseignants volontaires la lutte pour la reconnaissance. Dans une perspective interactionniste, « toute construction identitaire commence par l’élaboration d’un discours sur soi, mais aussi sur les autres (groupe de référence) » (Barro, 2009 : 77).

29À partir de 1998, le droit syndical est reconnu aux corps émergents qui se regroupent d’abord autour du Syndicat des enseignants libres du Sénégal (SELS). De fait, ils développent des rhétoriques professionnelles telles que les prises de position contre les « quotas politiques », le rejet des stigmatisations dont ils ont été l’objet de la part des syndicats traditionnels, la mise en exergue de leur rôle dans le relèvement du taux de scolarisation, etc. La rhétorique est rendue possible grâce à une légitimité de plus en plus grande dans le champ syndical. La défense de l’identité professionnelle est caractérisée par des prises de positions contradictoires de rejet/fascination à l’égard des détracteurs du PVE, en premier lieu les syndicats traditionnels. Cette posture consiste à proclamer à la fois leur originalité en tant que nouveaux arrivants et le désir d’être reclassés comme instituteurs titulaires. Nous sommes arrivés avec « un nouveau look », proclame D. D (première génération de VE) et nous avons assumés notre « différence ». Le discours qui semblait contradictoire s’explique par deux réalités très objectives, à savoir le besoin de sortir d’une condition précaire et symboliquement négative, et le besoin de parler de soi et de son expérience singulière. La construction de rhétoriques professionnelles consiste également en une déconstruction de termes tels que « volontaire » utilisé systématiquement pour les désigner, alors qu’à partir de 1998/1999, les reclassements avaient déjà été mis en place dans la fonction publique. Les arguments les plus utilisés par les syndicats traditionnels pour s’opposer à l’arrivée des corps émergents ont été l’absence de vocation et le niveau de formation insuffisant. Nous avons bien vu que la pérennisation du PVE a fait naître des vocations mais l’élément le plus important a été le mécanisme de création de l’action collective dans lequel, paradoxalement, les détracteurs du projet ont joué un rôle non négligeable. Le discours des opposants au projet tente de « psychologiser » la notion de vocation, alors qu’il faut comprendre l’identité professionnelle via des mécanismes bien sociologiques, tels que la défense d’intérêts communs, l’existence de rapports de force, la concurrence, les luttes politiques. Elle se construit enfin grâce aux réformes en faveur de l’institutionnalisation du nouveau groupe professionnel (création du corps des contractuels, élargissement des droits politiques et sociaux).

Contraintes de l’action collective des nouveaux syndicats enseignants

  • 16 SELS A : SELS Authentique SELS O : SELS Originel.

30La première limite de l’action syndicale est purement structurelle. Au début des années 2000, le SELS est, en termes d’effectifs, le premier syndicat du secteur primaire. Son institutionnalisation favorise les compromis avec les pouvoirs publics. Connu depuis 2001 par ses prises de positions tranchées et ses grèves qui bloquaient complètement l’école primaire, le syndicat est, au bout de quelques années d’existence, souvent accusé d’être un syndicat « mou », et des conflits internes et politiques divisent dès 2006 l’organisation en trois entités (SELS, SELS A et SELS O16). Certains responsables syndicaux sont cooptés par les pouvoirs publics, d’autres sont accusés de corruption, favorisée par les pouvoirs publics afin de fragiliser le mouvement. Ces accusations provoquent une crise de confiance au niveau de leur base :

« Quand une organisation grandit, ses militants sont plus exigeants, certains ont des ambitions, il y a des enjeux et ça crée naturellement des compétitions, velléités. Pour le SELS, tout a commencé en juin 2006, année à laquelle on devait procéder à des renouvellements. Certains ont pensé que la direction était beaucoup plus motivée par des intérêts personnels et tenaient coûte que coûte à être là-bas (aux renouvellements de leur bureau) […] L’argument principal, c’est que la personne morale a été reclassée de manière frauduleuse. Si nous affaiblissons notre organisation, notre instrument de travail, c’est nous qui allons en pâtir. Il fallait poser tous les problèmes au congrès. Aujourd’hui, je combattrais toute personne qui affaiblirait l’organisation, qui travaille pour notre intérêt. Aujourd’hui, le SELS est le syndicat naturel des corps émergents. Autre élément important, c’est l’histoire. Aujourd’hui, je suis lié à ce syndicat par l’histoire. Nous étions une amicale et on est devenu un syndicat dans des conditions extrêmement difficiles, nous n’avons pas le droit d’affaiblir cette organisation » (A T, SELS, 11 juin 2007).

31L’intérêt de ces prises de position n’est pas de valider une position au détriment d’une autre, mais de montrer la manière dont les forces syndicales sont neutralisées dans le jeu politique. Leur institutionnalisation ou leur légitimation comme partenaires sociaux par les pouvoirs publics favorisent le compromis. Cette neutralisation peut également se faire via la cooptation ou la corruption, méthodes très connues dans le champ politique sénégalais. Elle est à l’origine des scissions notées dans le SELS. La gestion du personnel enseignant est caractérisée ces vingt dernières années par des réformes importantes dans la mise en œuvre du PVE et sa stabilisation. Depuis 2013, l’entrée dans l’enseignement au primaire s’effectue uniquement via le statut de maître contractuel et les reclassements en tant qu’instituteur, malgré les retards administratifs dans la délivrance des « actes de titularisation », ont rendu caduques la singularité longtemps proclamée des corps émergents. L’éclatement du SELS, la possibilité pour les nouveaux maîtres de militer directement dans les syndicats concurrents et les changements constants d’alliance ont complètement modifié le jeu politique et rééquilibré les forces. De fait, les pouvoirs publics constituent les premiers acteurs à profiter de cette évolution, qui leur permet davantage de marge de manœuvre dans les négociations. Depuis 2006, les enseignants, tous syndicats confondus, arrivent difficilement à paralyser entièrement le système éducatif.

Conclusion

32Les normes internationales s’inscrivent dans les rapports de force entre syndicats enseignants et pouvoirs publics. Du point de vue global, la tentation est grande d’analyser les mutations enseignantes au Sénégal comme la conséquence de directives externes, mais la complexité du fonctionnement des structures étatiques et les jeux de pouvoir entre les pouvoirs publics et les organisations syndicales d’abord, et ensuite entre ces organisations elles-mêmes, montrent que les interactions sont fortes et qu’entre le niveau national et le niveau international, ces directives ne fonctionnent pas sur un modèle top-down.

33Il faut noter finalement que les forces syndicales arrivent à se neutraliser, bien qu’à certains moments, à la faveur du contexte politique et social, l’une d’entre elles émerge provisoirement. Le système éducatif a été bloqué plusieurs fois par le SELS au début des années 2000, car l’effectif des volontaires et contractuels et l’unicité de leur mouvement le permettaient, mais l’éclatement du mouvement, les alliances conjoncturelles qui structurent le monde syndical et les réformes en faveur des corps émergents ont permis aux pouvoirs publics de réduire la marge de manœuvre des syndicats.

34Il ne faut certes pas négliger les effets des transformations globales du système éducatif. La politique de recrutement des volontaires puis la contractualisation généralisée, à partir de 2013, sont très fortement soutenues par de nouvelles normes éducatives et de gestion des ressources, considérées comme une nouvelle dérive néo-libérale qui participe à la dévalorisation du statut d’enseignant et une preuve supplémentaire de la perte de souveraineté des États au sud du Sahara. Cependant, afin de compléter cette analyse, il faut prendre en compte, à travers le jeu des acteurs locaux, la complexité du système éducatif. En effet, les rapports de force au sein de l’institution montrent que les pouvoirs publics, les cadres de l’administration scolaire, les usagers ont été les acteurs majeurs de l’évolution de ce nouveau corps (création du corps des maîtres contractuels, augmentation des salaires, création de syndicats de volontaires/contractuels, création d’une mutuelle, reclassement dans le corps des instituteurs titulaires, etc.) et ce, malgré le contrôle permanent des bailleurs de fonds et les conditionnalités drastiques imposées dans les financements. Certes, nous pouvons parler d’un « nouvel ordre scolaire », animé d’en haut, qui détermine les politiques nationales, mais jamais totalement sa nature.

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Notes

1 Cet article est d’abord issu de travaux de thèse réalisées entre 2004 et 2008, suivi de la publication d’un ouvrage en 2009 (Barro, 2009). Une seconde série d’entretiens menée dans le cadre d’une communication en 2015 portant sur le curriculum de l’éducation de base au Sénégal complète la soixantaine d’interviews réalisée dans les deux précédents travaux (Cf., http://apad-association.org/wp-content/uploads/2015/03/APAD-2015-Programme-jeudi-matin.pdf).

2 En 1885, « la Corporation des charpentiers du Haut-Sénégal avait réussi à s’imposer au patronat comme interlocuteur respecté », note Babacar Diop Buuba (1992 : 479) citant un article du quotidien Le Soleil du 2-3 mai 1987. Le Sénégal, à l’image du « pluralisme syndical » observé en métropole, comptait en 1937 une quarantaine de syndicats, même si « le principe de liberté syndicale promulgué par l’Organisation internationale du travail dès 1919 était royalement ignoré par le colonisateur français dans les territoires d’Outre-mer » (p. 479-480). Dans cet article, Diop analyse notamment l’évolution du syndicalisme enseignant et ses rapports conflictuels d’abord avec le système colonial, puis avec une partie de la classe politique après l’indépendance.

3 Cf. Ndour, 1990, cité par Diop (ibid., p. 479).

4 Le PS est l’héritier de l’ancien Bloc démocratique sénégalais, créé par le Président Senghor en 1948 et de l’Union progressiste sénégalaise (UPS), née d’une fusion avec le Parti socialiste d’action sénégalaise (PSAS) de Lamine Gueye en 1958.

5 Une année blanche en 1988 et une année invalidée en 1994.

6 1 200 en 1995, plus de 4 000 par année à partir de 2005.

7 « Overall, this booklet shows that the World Bank does not have a monolithic vision on teachers nor does it advocate for a unique package of teacher-related policies. The different documents analysed in this review reflect very diverse points of view coexisting within this international organisation on the same teacher-related themes (such as the contribution of teachers to education quality, the role of teachers’ unions in educational reform, and so on) […] This study’s findings also suggest that there is an important degree of regional variation in the World Bank’s approach to teachers » (p. 10).

8 La perte de souveraineté ou la « dépendance » ont été des questions largement traitées par les travaux du Conseil pour le développement de la recherche en sciences sociales en Afrique (CODESRIA). Cf. Barro, 2010, p. 57-58. Elles ont surtout marqué le discours des premières générations de chercheurs du centre dans les années 1970-1980 parmi lesquels l’économiste Samir Amin, l’historien Joseph Ki-Zerbo, l’anthropologue Archie Mafeje, Thandika Mkandawire et Amina Mama. Excepté la parenthèse Achille Mbembe, le CODESRIA « a été dirigé par des intellectuels très marqués par le contexte tiers-mondiste ou afro-centré » (ibid., p. 58). Les postures de ces chercheurs sont moins radicales depuis une vingtaine d’années.

9 « Baisse du salaire absolu des enseignants », augmentation du ratio élèves/enseignants, recrutement de contractuels, etc.

10 Augmentation des salaires, création du corps des maîtres contractuels, réduction du volontariat de quatre à deux ans, droit syndical interdit aux volontaires au début du projet, création d’une mutuelle de santé puis suppression du volontariat en 2013.

11 Les termes « syndicats d’enseignants classiques » désignent les organisations présentes dans le système éducatif bien avant la naissance du PVE en 1995. En 2000, les volontaires et contractuels ont mis en place le Syndicat libre des enseignants du Sénégal (SELS), qui s’est scindé plus tard en trois organisations. Aujourd’hui, les conflits entre ces différents types d’acteurs se sont fortement atténués grâce aux reclassements successifs des volontaires et contractuels et grâce à la mise en place du « Grand cadre » de concertation des syndicats, doté d’un coordonnateur tournant tous les six mois.

12 « Managing Developement : the Governance Dimension », document de travail qui paraîtra sous le titre de Governance and Development, Washington D.C., World Bank, 1992.

13 Les données sur la corruption dans le système éducatif sont pour la plupart produites par des Organisations non gouvernementales, comme la section sénégalaise de Transparency International, ou par des institutions internationales, comme l’IIPE. Les pratiques de corruption peuvent être révélées par les pouvoirs publics quand elles atteignent un certain niveau et nécessitent des missions de contrôle ou des actions en justice. Le Forum civil et la Coalition des organisations en synergie pour la défense de l’éducation publique (COSYDEP), dans leur étude, révèlent que 375 chefs d’établissements et 1 482 parents d’élèves enquêtés notent ces dysfonctionnements dans leurs rapports quotidiens avec l’école.

14 Les CRFPE, créés par le Décret n° 2011-625 du 11 mai 2011, assurent la formation initiale du personnel enseignant de l’élémentaire et du moyen et « abritent aussi les formations continuées de tous les personnels de l’éducation du niveau déconcentré ». (cf. « Règlement intérieur du Centre régional de formation des personnels de l’éducation (CRFPE) », http://volontaires.sn/CRFPE/Reglement%20_Interieur_CRFPE.pdf.

15 Ces cas de « fraudes » et « d’achats de place » ont été largement relayés par la presse sénégalaise. Les pouvoirs publics réagissent à travers une conférence de presse du ministre de l’Éducation qui déclare, le 25 juillet 2014, qu’« au terme de trois semaines d’exploitation et de confrontation des données entre les contenus des fiches des correcteurs, des relevés de notes de la commission de correction et des relevés de notes de la DEXCO, les vérificateurs de l’inspection interne ont constaté que, dans nombre de cas, les notes saisies et qui ont servi à procéder à la délibération ne correspondent pas aux notes des correcteurs » (Agence de presse sénégalaise, APS), 25 juillet 2014.

16 SELS A : SELS Authentique SELS O : SELS Originel.

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Pour citer cet article

Référence papier

Aboubacar Abdulaye Barro, « Les enseignants contractuels au Sénégal produit d’un nouvel ordre scolaire ou d’interactions internes au système éducatif ? », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, 16 | -1, 161-182.

Référence électronique

Aboubacar Abdulaye Barro, « Les enseignants contractuels au Sénégal produit d’un nouvel ordre scolaire ou d’interactions internes au système éducatif ? », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], 16 | 2017, mis en ligne le 19 juillet 2017, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/cres/3048

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Auteur

Aboubacar Abdulaye Barro

Chargé d’enseignement à l’université Cheikh Anta Diop de Dakar et à l’université Gaston Berger de Saint-Louis, conseiller de la fondation Kinderpostzegels. Contact : abarrofr@yahoo.fr

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