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Dossier : Famille et impératif scolaire

Les parents d’élèves face à la déliquescence du système éducatif congolais (RDC)

Une illustration des limites du modèle participatif
Parents’ associations faced with the decline of the Congolese educational system. An illustration of the limits of the participatory model
Sonia Mrsic-Garac
p. 137-152

Résumés

En République Démocratique du Congo, les pouvoirs publics et la société civile n’ont pas attendu les recommandations des institutions internationales pour mettre en place un système de contributions des usagers pour financer leur système éducatif ni pour assurer la gestion locale face à un État défaillant. Les contributions parentales ont ainsi non seulement permis de préserver mais d’étendre, certes aux prix de perversions notoires, un système d’enseignement dans la déréliction congolaise. Le propos de cet article est d’expliquer pourquoi, dans un pays où la population est l’une des plus pauvres du monde, le modèle participatif transformant, formellement, les parents en partenaires éducatifs ne peut pas améliorer la gouvernance du système éducatif. Contrairement à l’approche consensuelle qui ignore les dynamiques sociales à l’œuvre dans tout processus participatif, l’analyse privilégie une approche politique, mettant en évidence les tensions sociales, les relations de pouvoir et les logiques des acteurs en présence dans le champ scolaire et au sein du “mouvement parental” congolais. Cet article montre comment les acteurs de l’éducation (re)produisent ensemble, consciemment ou inconsciemment, dans un contexte particulièrement contraignant, un système éducatif globalement très médiocre et générateur d’exclusion.

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Texte intégral

  • 1 Les confessions religieuses, qui gèrent plus ou moins 75 % des écoles primaires (les écoles convent (...)

1En coopération étroite avec l’Église Catholique, à qui l’État colonial avait confié le quasi monopole de la formation scolaire, le Congo indépendant avait rapidement construit un réseau scolaire qui avait permis à la plupart des enfants de recevoir une éducation gratuite. Cependant, en 1974, le pouvoir mobutiste, qui visait à contrôler l’ensemble de la société, étatisa toutes les écoles confessionnelles (Busugutsala, 1997). Sans le personnel ecclésiastique et l’apport financier des Églises, tout le système risquait de s’écrouler, d’autant plus que la chute du prix du cuivre annonçait une crise économique sans précédent (ibid.). Le chef de l’État entama alors des négociations avec l’Église pour essayer de la persuader de poursuivre la collaboration dans le cadre de l’enseignement étatisé. Celles-ci aboutirent en 1977 à la signature de la Convention de gestion des écoles nationales entre l’État et les Églises, qui fonda une fragile paix scolaire. Le secteur éducatif public se divisa alors en quatre réseaux : le non conventionné, les conventionnés catholique, kimbanguiste, et protestant. Ce découpage a abouti à une sorte de quadruple administration1 et à une organisation très complexe.

2Entre temps, l’État ne construisant déjà plus d e nouveaux établissements et n’entretenant pas non plus ceux en fonctionnement, les parents ont commencé à payer des frais d’intervention ponctuels afin de financer certains travaux. En 1975, les comités de parents furent institués au sein des écoles pour encadrer la participation financière des usagers. Suite aux politiques d’ajustements structurels imposées par les institutions financières internationales, la part des dépenses publiques consacrée à l’éducation a chuté de 26 %, en 1982, à 7 % en 1986 (BM, 2005). L’“ajustement éducatif ” frappa le statut du corps enseignant de plein fouet.

3La Conférence Nationale Souveraine (1991-92) jeta les bases de la démocratisation du système politique, mais le chef de l’État, en s’accrochant à son pouvoir, a fortement ralenti le processus. La coopération internationale s’est considérablement réduite et le Zaïre a plongé dans le chaos. À l’occasion de pillages dans plusieurs villes, les militaires non payés saccagèrent nombre d’infrastructures publiques, laissant dernière eux des écoles dévastées. Le pays ne se remit jamais de ces troubles et l’administration sombra dans une incomparable déréliction. En 1992, afin d’éviter une année blanche suite à la grève illimitée des enseignants non payés, la conférence épiscopale et l’Association nationale des parents d’élèves du Congo (ANAPECO) ont proposé, comme solution provisoire, la prise en charge des enseignants par les parents sous forme d’une prime de motivation. Depuis, le poids des frais scolaires à charge des parents n’a fait qu’augmenter. S’est ainsi institutionnalisé un système palliatif complexe et opaque, basé sur la participation des parents, qui financent en moyenne 85 % de son coût, largement dominé par le poids des rémunérations des enseignants (ibid.). Paradoxalement, les mesures prises par des acteurs de la société civile ont permis la survie d’un segment important de l’État. On assiste ainsi à la “réappropriation” négociée d’une administration par les fonctionnaires et les usagers, constat assez éloigné de l’idée de l’absence pure et simple d’un État dit en faillite.

4Conscients de l’essoufflement des parents, les évêques congolais ont décidé, en 2004, de mettre fin à ce système dans leur réseau. Le ministère de l’Éducation a emboîté le pas et a étendu l’interdiction de la prime de motivation des enseignants à l’ensemble du secteur éducatif public. Néanmoins, le gouvernement n’ayant rien prévu pour compenser le manque à gagner, cette mesure populiste n’a jamais été respectée. Elle a eu pour effet de déclencher une crise scolaire chronique et une grande polémique autour des frais scolaires, à laquelle ont également pris part les partenaires du développement, de retour depuis l’instauration du gouvernement de transition, en 2003. En 2006 fut élu démocratiquement un nouveau gouvernement, qui a formellement placé l’éducation parmi ses cinq priorités. Cependant, enfants et parents attendent toujours qu’il réalise ses promesses…

Du mythe participatif…

  • 2 La conférence de Jomtiem en 1990 et le forum de Dakar de 2002.

5Les années 1990 ont relancé le débat sur l’éducation dans les pays en développement. Les conférences internationales2 sur l’éducation ont consacré le “partenariat” pour atteindre leurs objectifs, notamment une éducation de qualité pour tous en 2015. La RDC a adopté formellement ce modèle, lors des États généraux de l’Éducation de 1997, dans lequel l’État s’est engagé à collaborer avec les acteurs de la société civile afin de partager les responsabilités et de relever les défis de l’éducation. Les Églises, les syndicats d’enseignants et les associations de parents d’élèves (APE) ont ainsi été élevés au rang de partenaire éducatif. Désormais, la communauté internationale prône une nouvelle stratégie de gestion décentralisée, qui sollicitent les APE comme acteurs clés. Considérées comme un contre-pouvoir capable de défendre les intérêts des parents, celles-ci sont encensées pour leurs aptitudes potentielles à assurer la “bonne” gouvernance dans une dynamique pro-pauvres, en assurant un rôle de vigile. Dans le cadre de ce modèle dominant, dit “participatif”, les parents sont censés participer à la prise de décision, à la gestion et, à travers leurs structures représentatives au niveau régional et national, à la conception des politiques d’éducation.

  • 3 Cet article se base sur les résultats d’une recherche qualitative d’une soixantaine de jours (mai 2 (...)
  • 4 Cette vision se retrouve dans les rapports de diverses organisations internationales comme la Banqu (...)

6Toutefois la participation, pour produire les effets positifs escomptés, suppose non seulement l’existence de cadres de concertation mais aussi d’une volonté du gouvernement de partager son pouvoir de décision, d’un espace public et d’organisations de la société civiles compétentes, représentatives, et autonomes (Rombouts, 2006). Or, notre étude3 montre que les conditions minimales à la “participation” des parents ne sont pas réunies et que le problème ne peut pas se résoudre simplement avec un programme de “renforcement de capacités”, au terme duquel les parents, responsabilisés, détiendraient le pouvoir de “discipliner” les autres acteurs. Contrairement à la vision de nombreux intervenants extérieurs4, il ne suffit donc pas d’activer de soi-disant “potentialités inexploitées” des parents. Les remèdes standardisés, conçus en dehors du contexte où ils sont projetés, ne tiennent compte ni des logiques des acteurs, ni des arrangements locaux entre eux. Ils sous-estiment la résilience des configurations sociales hybrides entre acteurs étatiques et non étatiques et leurs collusions d’intérêts. Avant de mettre en place une quelconque stratégie idéalisée de la participation des APE, il est nécessaire de connaître leur fonctionnement, leurs rôles, et plus globalement, de comprendre sur quels ressorts socio-anthropologiques fonctionnent le système éducatif congolais et le pouvoir qui s’y déploie.

…au leurre de la gestion décentralisée

7L’étonnante résilience du système éducatif et la pérennité de sa configuration administrative ne sauraient masquer ni la disparition d’un pouvoir de régulation publique classique, ni la désinstitutionalisation de l’État, fragmenté et décentralisé. En RDC, les acteurs locaux n’ont pas attendu les recommandations des partenaires techniques et financiers pour prendre en main la gestion de l’éducation. De nouvelles formes de régulation ont émergé des constantes négociations. Ainsi, le système éducatif actuel apparaît comme un ensemble d’arrangements entre les différents acteurs, dont certains s’institutionnalisent.

8L’illustration de ce dernier propos nécessite une brève explication du fonctionnement du mécanisme de financement de l’éducation publique en RDC. Il s’agit d’un système de financement ascendant, à partir des contributions des familles, qui irrigue les administrations scolaires au niveau local, provincial et national. Ce système de financement repose sur un mécanisme de ventilation officiel qui permet de répartir à tous les niveaux des pourcentages des différents frais, repris dans une nomenclature complexe (Verhaghe, 2007 : 8). Les recettes perçues à l’école sont ainsi redistribuées « selon des circuits hiérarchiques stricts » (ibid.). Symétriquement au flux ascendant d’argent, le circuit déploie une pression en cascade qui aboutit au niveau des usagers. Afin de recouvrer les frais, les chefs d’établissement, acteurs charnières entre usagers et gestionnaires, chassent les enfants débiteurs, ne les autorisant à revenir qu’une fois leur dette acquittée. L’augmentation du taux d’abandon, les exclusions et humiliations des mauvais payeurs, la dévalorisation de la fonction d’enseignants humiliés devant leurs nouveaux “employeurs”, les inégalités entre enseignants, enfants, et établissements sont quelques-uns des effets pervers de ce système de rémunération de substitution.

  • 5 Il n’existe cependant toujours pas de cadre contractuel clair qui donnerait aux parents un véritabl (...)

9Ces inégalités s’expliquent par le fait que les montants de la prime de motivation et des frais d’intervention ponctuels, qui constituent la plus grande part des frais imposés, sont négociés localement. Les autres sont fixés au niveau provincial et national. Concrètement, des représentants des enseignants, des parents, le chef d’établissement et, éventuellement, le curé de la paroisse se réunissent en comité de gestion (CG), prennent une décision par consensus et font une proposition à l’Assemblée Générale des parents. Arrivé à un consensus lors de cette assemblée, un procès verbal fait foi. Au mieux, le montant des frais est avalisé localement, lors d’une assemblée sous-tendue par des rapports de force ; au pire, les assemblées n’ont pas lieu et ce montant est alors communiqué via le « cahier des communications » de l’élève, ou rendu public sur un panneau d’affichage. Malgré leur apport financier et la source de légitimité directe dans la gestion des affaires publiques5 qui leur a été conférée, les parents n’exercent ni un pouvoir de décision, ni un contrôle sur l’utilisation des fonds. La décadence du système éducatif a accru le pouvoir des gestionnaires locaux et des chefs d’établissement. Cette tendance est d’ailleurs de plus en plus décriée par les évêques congolais, qui n’arrivent plus à faire régner l’ordre dans leur réseau d’enseignement. Comme le montre l’extrait d’entretien suivant, les membres du comité de parents (CP), trop étroitement soumis à l’aval du chef d’établissement, ne peuvent pas exercer les rôles qui sont attendus d’eux. « S’ils ont des projets, ils viennent me trouver, alors je peux les autoriser à contacter les autres. Mais eux, de leur côté, ne peuvent pas se réunir sans m’avertir, sinon, c’est l’anarchie ! » (la directrice d’un établissement conventionné catholique).

10Les membres du CP, généralement, se réunissent uniquement à l’initiative du chef d’établissement, qui les convoque pour valider un projet de construction à financer par les parents ou pour participer au CG. Sans dynamique locale propre, les CP, dont parfois un seul membre est actif (les autres faisant office de figurants sur une liste formelle), sont en quelque sorte des associations fictives. Les négociations, dans cet espace de concertation, sont limitées. D’après certains témoignages, les parents redoutent l’échec arbitraire de leurs enfants. Outre le chantage, l’humiliation et les rumeurs sont des armes fréquemment utilisées dans le champ scolaire. Ainsi, un CP non docile est facilement mis à l’écart et remplacé par un autre. Alors que les directeurs d’écoles peuvent apparaître comme des potentats locaux vis-à-vis des usagers, ils sont soumis, au sein d’un système plus large, à une hiérarchie qui exerce sur eux une forte pression pour qu’ils s’acquittent des frais administratifs, en les menaçant notamment d’une mutation en brousse, où la prime de motivation est beaucoup plus basse.

11Une analyse en termes de logiques d’acteur des membres du CP permet d’élargir le prisme réducteur de la soumission et de ne pas idéaliser les stratégies de renforcement de capacités de CP. Certains parents ont un réel pouvoir au sein du CG, mais ne l’utilisent pas forcément pour défendre l’intérêt des autres parents. La soumission, comme les logiques d’acteur qui seront abordées plus loin, peut notamment s’expliquer par la procédure de sélection non démocratique des membres. Les élections des membres des CP, qui ne s’organisent jamais sur base d’un projet, sont souvent biaisées : soit les membres sont cooptés par le chef d’établissement ou les gestionnaires, soit le nombre de candidats est limité par une série de conditions d’éligibilité (avoir un emploi, une parcelle, être catholique, etc.). Ainsi, les membres sont souvent des notables, ou du moins des connaissances des gestionnaires. Les motivations des membres du CP peuvent être lucratives (les arrangements avec le directeur permettant de ne pas payer les frais scolaires de leurs enfants sont courants) ; elles peuvent être aussi sociales, (cumulant déjà plusieurs places d’honneur dans la localité, les membres du CP confortent, voire élargissent ainsi leur réseau de relations utiles). Ceci explique pourquoi le renouvellement des membres pose souvent problème. Le CG de l’école est donc davantage un espace d’opportunités qu’un lieu où se dessine un projet collectif.

12L’espace scolaire exprime parfaitement le flou de rapports de force et de pouvoir, tout comme leur mode de déni. Les parents qui arrivent à s’y faire une place n’ont pas forcément intérêt à la transparence. Ils ne sont pas choisis pour leurs compétences mais selon d’autres critères (affinité, docilité). Le CG constitue rarement un espace de démocratie participative et de transparence. En réalité, la participation des parents a toujours été financière et palliative et leur représentation dans le GG n’y change rien. Il est évident que les CP exercent certaines fonctions latentes capitales. Ils constituent un véritable rouage du système éducatif. Ainsi, les membres des CP ont vite été amenés à jouer un rôle de “coach” chargé de motiver les parents à trouver de l’argent pour envoyer leurs enfants à l’école et, du même coup, faire survivre celle-ci. Paradoxalement, ils ont la tâche de “conscientiser” des parents, souvent plus pauvres qu’eux, au sujet de l’importance de l’éducation et, plus prosaïquement, de la nécessité de payer pour la recevoir ! Pour ce faire, ils s’appuient sur un discours moralisateur alors qu’eux-mêmes doutent de cette école minée par la corruption et qui offre une éducation au rabais. Leur position est donc assez inconfortable, surtout au sein des écoles démunies, où certains acteurs comprennent qu’une stratification sociale est en train de s’approfondir, faisant des inégalités scolaires patentes les prémisses d’inégalités sociales futures (Boyle, 1999). Des débats se font alors jour, mais le contexte contraignant semble empêcher que ces discours d’impatience se transforment en action collective. La configuration du pouvoir ne met pas les parents dans une position propice à la contestation.

13La nouvelle identité de co-gestionnaire et de censeur conférée aux parents suscite de multiples résistances de la part de ceux qui ont toujours eu ce pouvoir, mais aussi de la part des intéressés qui n’aspirent pas forcément à ces nouveaux rôles. Tous ceux qui gèrent sont considérés comme des complices, et non comme des partenaires dignes de confiance. Il faut donc être relativement “fort” pour endurer ces soupçons, et encore plus pour ne pas se plier aux normes sociales en vigueur, c’est-à-dire pour supporter le coût social de l’intégrité (Blundo & Olivier De Sardan, 2001). Car ceux qui ont une place au sein du système, et donc une parcelle de pouvoir, sont obligés de l’exploiter et d’en faire profiter leur entourage, sous peine de sanction sociale. Une gestion transparente visant l’intérêt général est donc difficilement envisageable. Ainsi, l’école ressemble à un espace transactionnel où règnent la loi du clientélisme et celle de la “motivation”. Les relations s’organisent autour de celles-ci.

Privatisation “rhizomatique” de l’éducation et obstacles au changement

14La corruption de fonctionnaires (“motivation” donnée aux agents pour faire avancer un dossier, cadeau d’une boisson à un enseignant pour qu’il soit indulgent lors de l’évaluation, enveloppe à l’inspecteur pour qu’il ferme les yeux, etc.) et la prévarication (vente de formulaires pré-imprimés qui sont officiellement gratuits, par exemple) sont des pratiques quotidiennes. Le système scolaire s’est ainsi transformé en un espace d’opportunités financières où les différents acteurs, animés par des logiques d’enrichissement personnel ou de survie, se livrent à des pratiques corruptives qu’ils justifient par les contraintes de leur environnement. Ainsi s’opère, via les interactions quotidiennes entre usagers et agents de l’État, un processus de privatisation informelle de l’enseignement public. L’accès à l’éducation pour les usagers et l’exploitation de l’éducation par les différents acteurs impliqués dépendent d’une articulation particulière –mais qui fonctionne– entre usagers et agents de l’État. Ils se sont aménagés un terrain d’entente (Trefon, 2007) où ils partagent le même « système corruptif » (Blundo & Olivier De Sardan, 2001).

  • 6 Expression localement répandue.

15Sans une régulation publique légitime, les conflits liés à l’argent sont omniprésents, et il règne un climat de suspicion généralisée. Cependant, les accusations sont toujours ambiguës car finalement, le grand coupable, c’est l’élite au pouvoir. Paradoxalement, ce contexte entraine ainsi de l’empathie. Tout le monde se critique mais tout le monde se comprend ! Tant que « les enfants ne chôment pas6... ». Dans cette cordialité ambiguë, les membres du CP se transforment parfois en assistants sociaux ou en médiateurs de dette pour les parents à bout de souffle. En jouant ces rôles, aux côtés des chefs d’établissement, ils sont amenés, comme ces derniers, à avoir des relations de pouvoir mais aussi de familiarité avec les autres parents. Ils leur accordent des faveurs. Ainsi se créent des relations dynamiques, où la règle clientéliste prend le pas sur d’autres règles officielles. Dans les discours des “représentants” des parents, on perçoit aussi que ce qui importe bien davantage que le respect de la règle, c’est le bon climat social. Les parents engagés au sein des écoles se décrivent davantage comme des médiateurs de conflits que comme des gestionnaires ou des acteurs d’un contre-pouvoir. Leur action est perçue comme palliative, et non alternative.

16La gestion partenariale idéalisée se heurte dès lors à des résistances locales et sa consécration dans une nouvelle législation appropriée ne peut pas garantir sa mise en pratique.

17D’une part, dans une société marquée pendant plus de deux décennies par un Parti-État tout autant que par la pauvreté et l’arbitraire, les logiques socio-politiques des acteurs ne peuvent coïncider spontanément avec un modèle démocratique, fut-il “participatif”. Alors que les partenaires techniques et financiers pensent que les atouts nécessaires sont notamment des compétences en gestion, les acteurs locaux savent que les atouts pertinents sont le statut et le capital social, la ruse, la souplesse, l’humour, l’éloquence, etc. Ainsi, rationnellement, naturellement et inconsciemment, les acteurs “choisissent” de rentrer dans un système de captation et d’échange qu’ils considèrent comme le seul fonctionnel dans cet univers de contraintes. Les bénéficiaires ne sont pas toujours prêts à changer pour s’adapter aux plans prévus pour eux. Ils font partie d’un champ social où ils tentent de maintenir des positions sociales, des intérêts, des arrangements non réductibles à des schèmes de renforcement de capacités ou à des normes éducatives. Ils se comportent en fonction d’un système dynamique de représentations propres à leur univers social et symbolique. D’autre part, à défaut d’une régulation publique légitimée par tous, les règles se négocient localement, et sont le fruit de jeux d’alliances et de rapports de forces. C’est l’ensemble des arrangements quotidiens qui régulent l’organisation de l’éducation et non le cadre législatif formel qui, de surcroit, est obsolète et flou. Les normes flexibles et instables issues des pratiques se superposent aux normes formelles. Par exemple, les enfants qui ne paient pas les frais scolaires sont, après quelques avertissements, exclus de l’école, alors que c’est officiellement interdit. Généralement, les parents membres du comité scolaire sont, par contre, exemptés des frais scolaires pour leurs enfants, alors que leur engagement est officiellement bénévole. Les fonds versés par les bailleurs destinés au fonctionnement de l’établissement sont souvent utilisés pour donner une avance sur salaire à un enseignant ou pour payer les frais de transport d’un inspecteur. Face à un État “démissionnaire”, des acteurs relativement autonomes bricolent ainsi, dans leurs interactions quotidiennes, des normes pratiques qui sont toujours multiples, provisoires et jamais légitimées par tous. Ce pluralisme mouvant de références entraîne une sorte de « culture de l’impunité » (Trefon, 2007), un cadre propice aux multiples détournements. L’autorité publique est dorénavant exercée par des institutions hybrides, ni vraiment privées, ni vraiment publiques mais qui, en imitant les anciennes formes administratives et les normes professionnelles propres au milieu scolaire, entretiennent une illusion d’État.

18À travers la situation d’exception décrite, il semble clair que le financement direct par les parents et la gestion décentralisée génèrent donc des tensions, de l’insécurité, de la méfiance, et que les CP ou CG ne peuvent pas, dans le contexte actuel, être des lieux de participation démocratique où s’établisse la confiance entre les différents acteurs. Les périls de la participation se retrouvent aux niveaux régionaux et nationaux, où les parents d’élèves et les CP sont “représentés” par des associations de parents d’élèves (APE).

Les APE : relais d’une administration “prédatrice”

  • 7 En mai 1997, lorsque le Zaïre est redevenu la République Démocratique du Congo, l’ANAPEZA a été ren (...)

19En 1980, l’ANAPEZA (Association nationale des parents d’élèves du Zaïre), alors une des branches du parti unique, fut créée pour contrôler les CP de tous les réseaux. Après la Conférence Nationale Souveraine de 1991-92, avec l’élargissement de l’espace politique, le champ scolaire s’est transformé, et plusieurs structures sont apparues pour refléter le paysage éducatif divisé en réseaux. Au début des années 1990, sous prétexte que l’ANAPEZA “bouffait” l’argent donné par les parents pour reconstruire les écoles détruites lors des pillages, les Églises ont interdit à l’ANAPEZA d’accéder à leurs écoles. Étant donné le poids des réseaux confessionnels, l’ANAPEZA a perdu la plupart de ses membres au profit de nouvelles structures faitières qu’allaient fonder les Églises. À cette époque, l’idée de créer une association, qui circulait au sein des cercles de l’élite catholique, s’est concrétisée sous l’impulsion de l’archevêque de Kinshasa, le cardinal Etsou. Ainsi est née l’APEC (Association des Parents d’Élèves Catholiques), en 1994. Quelques années plus tard, les réseaux protestants et kimbanguistes se sont aussi dotés de leurs associations faîtière. Aujourd’hui, il existe donc quatre structures faîtières officielles qui correspondent chacune à un réseau de l’enseignement public. L’ANAPECO7 et l’APEC sont les plus visibles sur la scène éducative. Leurs leaders, proches des pouvoirs publics ou confessionnels, ont tous été cooptés. Ces derniers sont toujours des individus instruits, connectés au monde politique, à la haute administration, aux réseaux d’affaires, à la “société civile”, aux bailleurs de fonds internationaux, bref, ce sont des personnes qui ont un capital social à entretenir. Comme le souligne G. Pirotte (2007 : 81), « en Afrique (…) les situations de chevauchement (…) entre les positions occupées par les individus simultanément dans le champ économique, politique et associatif rendent simplement inopérante cette division essentielle au bon fonctionnement de ces nouveaux partenariats ». À l’instar des CP qu’elles “représentent”, ces associations n’ont pas d’autonomie, ni d’identité. N’étant pas issues d’une dynamique à la base, elles manquent de leadership. Lorsqu’elles participent aux instances de concertation où se négocient les frais scolaires, elles peinent à défendre les intérêts des parents. Par contre, elles n’hésiteraient pas à influencer la hausse de certains frais dont un pourcentage leur est réservé, ainsi qu’à leur tuteur. Outre la logique de la cooptation, celle de l’adhésion forcée – impliquant que tout parent qui inscrit son enfant dans une école est d’office “membre” du CP de l’établissement et, par ricochet, de la structure faîtière (APE) liée au réseau auquel appartient l’école – ne permet pas à ces associations faîtières d’asseoir leur légitimité.

20Aujourd’hui, l’ANAPECO reste l’interlocutrice principale des pouvoirs publics et des bailleurs de fonds et répercute grossièrement leurs discours hégémoniques (diminution des frais scolaires, partenariat public-privé, éducation des filles, etc.) dans l’espace public. Lourdement affaiblie, elle n’arrive pas à se départir de sa réputation d’association inféodée à l’État – d’autant moins que ce stigmate est sans cesse réactualisé par l’APEC, sa principale rivale, qui dénonce son inefficacité et sa faiblesse, illustrées par la dérive des écoles officielles. Son nouveau rôle de relais de la “supra-administration internationale”, devenue la principale référence normative à Kinshasa, lui permet à peine de s’assurer une place au sein du nouveau dispositif partenarial en construction, mais certainement pas de reconstruire une identité. En revanche, en quelques années, l’APEC a manifestement pris le pouvoir au sein du dit “mouvement parental” et a emporté une grande partie des “parts de marché”. Cette fédération se légitime à travers ses diverses réalisations (construction d’écoles, de bureaux administratif confessionnels, etc.), bien plus qu’à travers un combat pour un enseignement de qualité, accessible à tous. Elle s’arroge le mérite d’avoir sauvé non seulement la réputation de l’enseignement catholique, mais tout le système éducatif public congolais, en remplissant les missions normalement réservées l’État.

21Sa politique de “ponction” autoritaire participe à l’inflation des frais scolaires. En plus du pourcentage de ceux-ci qui lui est officiellement réservé, l’APEC en impose d’autres. Elle n’hésite pas à solliciter la participation financière des parents pour alimenter son compte, financer le pouvoir gestionnaire catholique et honorer l’Église (organisations de manifestations religieuses en l’honneur de personnalités, etc.). Les informations diffusées vers la base sont surtout des instructions visant à exercer une pression pour imposer sa politique. Celles-ci sont parfois en contradiction avec les informations des sources officielles. Cette capture de l’information et cet entretien du flou relève manifestement d’une stratégie de contrôle et de captation dont la base est relativement consciente : « Le représentant des provinces, est-ce qu’il convoque les différents comités ? Non ! Il y a des gens qui sont là, qui perçoivent peut-être quelque chose et qui bouffent l’argent et ils disent qu’ils représentent les parents, mais non ! Ils passent juste chercher l’argent » (membre d’un CP d’une école petite catholique de Lubumbashi).

22Les discours des leaders catholiques sont emprunts de morale chrétienne libérale : « L’effort fait les forts, tel est l’esprit que nous voulons installer pour la bonne gouvernance, le rayonnement, la dignité de nos écoles par le biais des parents, partenaires éducatifs » (membre de l’APEC-Kinshasa). Les inégalités sociales sont niées, dès lors que l’on invoque le manque de volonté, ou encore les vices (alcoolisme, paresse,...) pour expliquer le non paiement des frais de scolarité. « Les parents qui ne paient pas, ce n’est pas un problème d’argent mais de volonté ! Certains pauvres paient même par tranches, on peut toujours s’arranger » (membre de l’APEC du district Lukunga/ Kinshasa). Les APE sont ainsi un élément de ce système de financement constituant, comme le souligne J. Verhaghe (2007 : 8), « une affaire lucrative au profit d’une élite minoritaire » et « un fardeau de taxes impitoyable et foncièrement anti-pauvres imposé par l’administration à ses sujets ».

L’APE : un anti-mouvement social ?

23Le “cataclysme” déclenché par la suppression officielle de la prime de motivation a mis en évidence d’un côté, l’existence d’un leadership syndical aux réelles capacités de mobilisations, qui a réussi à s’émanciper tant du pouvoir public que du pouvoir ecclésiastique et, de l’autre, l’ensemble si hétérogène des parents qu’il rend hypothétique tout réel mouvement parental.

  • 8 L’école catholique reste un « élément de l’entre-soi » (Lanoue, 2006 : 123) de cette élite qui occu (...)

24Depuis février 2005, les principaux syndicats, le SYECO (Syndicat des enseignants du Congo) et le SYNECAT (Syndicat des enseignants catholiques), se sont réunis en un front commun et mènent régulièrement des grèves pour revendiquer la suppression effective de la prime de motivation et l’application de l’accord de Mbudi, qui prévoit une revalorisation des barèmes de tous les postes de la fonction publique. Afin de désamorcer les grèves, quelques membres actifs des CP des prestigieuses écoles catholiques font systématiquement pression sur les autorités ecclésiastiques. Lors de la première grève, déclenchée après l’interdiction officielle de la prime, l’archevêque de Kinshasa, les gestionnaires de la coordination catholique, l’APEC et les CP des grandes écoles catholiques se sont concertés pour réimposer le paiement de la prime par les familles sous une autre appellation, afin de contourner l’interdiction officielle. Avec comme slogan, « école catholique debout », les cours ont commencé par reprendre dans les “écoles phares” des grandes villes, dont les directeurs avaient été sensibilisés. Les autres écoles ont alors suivi le pas. Cette décision, prise à l’encontre du mot d’ordre de la conférence épiscopale, a ainsi révélé les divisions internes au sein de l’Église, ainsi que les collusions d’intérêts entre les gestionnaires catholiques, l’APEC et les membres des prestigieux CP, mais aussi le processus d’autonomisation des laïcs par rapport au haut clergé. La petite élite formée par les membres de l’APEC et des “CP phares” représente, en réalité, les intérêts d’une minorité de parents, ceux qui peuvent payer et dont la préoccupation première n’est pas de démocratiser l’enseignement, mais d’assurer pour leurs enfants un bon enseignement dans les écoles publiques réputées qu’ils ont eux-mêmes fréquentées8. Ces parents, qui ont accès à l’espace public, légitiment leurs pratiques en les faisant passer pour une stratégie collective, visant à satisfaire les intérêts de tous les parents : « sauver l’année » ou « c’est le moindre mal » sont les formules passe-partout, les justifications les plus prétextées : elles ne tiennent pas compte du fait que l’année ne sera “sauvée” que pour la minorité qui pourra payer régulièrement les frais jusqu’à la fin de celle-ci. En attendant, la majorité des parents se sent piégée et ne suit la voie tracée par les grandes écoles que parce qu’elle ne veut pas prendre le risque de “distancier” encore plus ses enfants de ceux qui fréquentent ces écoles réputées. Ainsi, les revendications des parents “ordinaires” et des CP atomisés, déconnectés des réseaux de pouvoir, ne trouvent aucun relais. Via des jeux d’alliance, des membres cooptés de certains CP “puissants” mettent en place des stratégies pour se réapproprier, en collaboration avec une partie de l’Église et avec l’APEC, le système scolaire abandonné par l’État.

25En somme, vu son système de financement, le système éducatif congolais est structurellement défavorable à la majorité des parents et tend, de façon croissante, à générer des logiques individuelles qui vont à l’encontre de l’intérêt général. Survivante du mobutisme et ayant largement privatisé la haute fonction publique, une élite à peine renouvelée entretient activement une privatisation déguisée. Derrière les CP des établissements prestigieux semble se cacher une logique communautaire visant la reproduction sociale et la mobilité sociale d’un groupe qui tient à maintenir, grâce à l’école publique qu’il contrôle, une socialisation adéquate à sa reproduction dans la société.

  • 9 Cette tendance se retrouve dans d’autre pays d’Afrique subsaharienne comme en témoignent les travau (...)

26Le “mouvement parental” piloté par les CP des grandes écoles catholiques trace ainsi la voie, pendant que d’autres parents, asphyxiés, se battent pour rester dans le champ scolaire, dans l’espoir d’une ascension sociale de plus en plus improbable. Les discours de ces derniers sont ambigus car ils reflètent en même temps leur sentiment d’être dans l’impasse et leur volonté de ne pas démissionner. Le fait scolaire et le mythe du diplôme sont manifestement très intériorisés. Les pauvres, qui paient cher un enseignement indigent, participent donc, à travers leur acharnement scolaire, au maintien d’un système de plus en plus inégalitaire, bien que globalement médiocre9.

27L’attitude des APE durant les crises révèle clairement leur impuissance. En tout cas, il semble que le développement du “leadership” propre à ces organisations de la société civile, constituant une sorte de nouvelle classe moyenne interlocutrice qui privatise des lambeaux d’État, prive tout mouvement populaire d’un leadership efficace. En l’absence d’un marché éducatif et en présence d’une fonction publique “colonisée” par les corporatismes et la corruption, la participation des usagers est un leurre.

Les enjeux d’un renforcement des capacités des CP et des APE

28Les deux APE qui disposent d’une visibilité dans l’espace public sont donc des caisses de résonances de deux pouvoirs qui les ont créées, à savoir l’Église catholique et l’État sous perfusion internationale. De plus, la plupart des CP, qui par ailleurs ne les reconnaissent pas, ne sont souvent pas plus légitimes que leurs fédérations. Leurs membres actifs sont associés, dans l’esprit de la plupart des parents, à des agents de l’État ou à des mandataires de l’Église et non à des organisations défendant leurs intérêts. Ils apparaissent comme des “acteurs hybrides”. Dans cette position ambiguë, les APE et les CP ne peuvent exercer leur “pouvoir de clients” qui consiste à sanctionner les “fournisseurs”. Par contre, ils exercent un autre rôle. En conscientisant les parents ordinaires, ils amènent ceux-ci à s’acquitter des frais et maintenir “l’ordre” au sein de l’espace scolaire. Ainsi, leur fonction latente principale consiste, semble-il, à contribuer à un mécanisme de gestion de la patience par temps de crise. Ils participent à la reproduction du système fondé sur la faiblesse de la majorité des parents au profit d’une minorité. Cette logique inhibe ainsi toute réflexion sur les objectifs du système. La “participation”, dans les faits, est donc bien différente de celle dessinée sur le papier par des économistes de l’éducation qui ont acquis une sorte d’hégémonie sur le discours “éducation et développement” (Biershenck, 2007). De telles “organisations de la société civile” entretiennent l’illusion d’un pouvoir participatif. En réalité, les quelques leaders d’APE s’agitent beaucoup et produisent des discours répétitifs, mais ne proposent aucun projet éducatif alternatif. Au contraire, ils participent pleinement à la reproduction de ce système où ils ont su trouver une niche.

29Même si elle semble nécessaire pour rompre avec des pratiques de détournement à des fins privées et catégorielles, l’instauration d’une culture de la participation est loin d’être évidente. les politiques se heurtent aux modes d’entendements locaux ancrés dans des systèmes de représentations qui ne correspondent pas forcément aux plans de relance conçus dans une logique économique et qui évacuent les enjeux, les rapports sociaux, ainsi que toute la symbolique qui les sous-tend, comme leur historicité locale.

30Derrière le flou apparent du modèle de la co-gouvernance, où on ne sait plus qui décide officiellement (Vinokur, 2004), on assiste en réalité à une monopolisation des fonctions par quelques “notables”, dont le pilier est le clientélisme et non la légitimité démocratique.

Conclusion

31Dans ce contexte dégradé, en lieu et place d’une institution d’enseignement, l’école tend à devenir une sorte de “marché noir” où l’on acquiert des titres scolaires formels, toujours associés symboliquement, dans l’imaginaire collectif, à un espoir de promotion sociale, mais dont tout indique que la “décote” objective est massive.

  • 10 L’ANAPECO s’est alliée à l’association des écoles nationales écoles privées et agrées (ASSONEPA).

32Les attentes projetées sur les parents et leurs organisations sont manifestement basées sur des représentations infondées de ces acteurs et sur une connaissance superficielle du champ éducatif. Ce sont les enjeux et les jeux de pouvoirs qui, aujourd’hui, jusqu’au niveau le plus local, dominent les différentes échelles de celui-ci. Derrière la construction d’un État nouveau et l’agitation d’APE en concurrence, se cache le processus d’institutionnalisation de la privatisation du système éducatif public et les stratégies d’acteurs cherchant à s’approprier ses rentes ou assurer leur hégémonie. D’un côté, l’APEC et les gestionnaires catholiques justifient leur choix d’une école publique élitiste et de l’autre, l’ANAPECO et l’État sous tutelle internationale défendent l’idée d’un soutien public au secteur privé10 en pleine expansion. Ainsi, l’APEC permet à l’Église de se reproduire comme pouvoir au sein du système éducatif et l’ANAPECO soutient les partenaires étrangers dans leur tentative d’en prendre les commandes – en vain jusqu’ici, tant est grande la résilience de cet empilement de collusions localisées d’intérêts. L’expansion du privé et le financement du système éducatif public par les parents contraignent de la sorte les APE à dépolitiser, ou plutôt à ne pas politiser leurs revendications, et à s’engager dans la voie prescrite par les bailleurs de fonds, celle d’une nécessaire « hybridation éducative » (Vinokur, 2004). Dans ce contexte, l’idée même d’un enseignement public disparaît et l’État, comme institution publique, achève sa métamorphose.

33Les APE et les CP ne produisent pas de citoyenneté, ni de démocratie participative, et n’induisent nullement une réappropriation du système éducatif par la population. Non porteuses d’un projet alternatif, ou même d’une posture quelque peu indépendante, elles semblent éprouver d’énormes difficultés à s’émanciper de la caricature d’un ordre administratif passé. Elles ne produisent pas un mode de régulation qui permettrait de restaurer une confiance minimale dans le champ scolaire. Les CP et les APE ne sont pas des organes transparents de gestion ni davantage un contre-pouvoir, ces acteurs forment plutôt une interface efficace pour juguler les crises et canaliser les discours potentiels de contestation. Leur fonction latente serait alors de gérer l’ordre social, de contrôler et de calmer les victimes du système, tout en permettant de privatiser “en douceur” les services d’éducation et de naturaliser la “participation” des usagers.

34En définitive, nous pouvons conclure que, dans le contexte d’une privatisation rhizomique de l’administration et des services organisant la vie commune, où il n’y a pas d’espace public cohérent, ni d’accord minimum sur le bien commun, il est difficile de voir émerger des associations de citoyens capables de soutenir une dynamique tendant vers une démocratie des usagers. La méfiance au sein du champ scolaire n’est que le reflet du climat général qui règne dans une société congolaise qui, caractérisée par la reproduction chronique de liens communautaires, est toujours en demande de normes de réciprocité.

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Notes

1 Les confessions religieuses, qui gèrent plus ou moins 75 % des écoles primaires (les écoles conventionnées), disposent chacune de services de gestion appelés “bureaux de coordination”, aux niveaux national, provincial et local. L’état, qui est resté le pouvoir organisateur officiel, gère directement les écoles non conventionnées (ou officielles). Il existe aussi un secteur privé dont les écoles ne bénéficient d’aucun subside de la part de l’État.

2 La conférence de Jomtiem en 1990 et le forum de Dakar de 2002.

3 Cet article se base sur les résultats d’une recherche qualitative d’une soixantaine de jours (mai 2006 et juin 2007) dans les arènes éducatives de Lubumbashi et de Kinshasa (entretiens compréhensifs avec les différents acteurs ; observation directe de réunions, d’interactions entre acteurs ; analyse de documents comme les procès verbaux, les communiqués officiels, la correspondance, etc.). L’étude a été réalisée par l’auteur dans le cadre du programme du Groupe de recherche en appui à la politique belge de coopération (GRAP) dont l’objectif général est d’étudier l’intervention des organisations de la société civile dans les questions de développement en Afrique.

4 Cette vision se retrouve dans les rapports de diverses organisations internationales comme la Banque Mondiale, UNESCO, OXFAM, etc. consacrées à l’éducation dans les “pays en développement”.

5 Il n’existe cependant toujours pas de cadre contractuel clair qui donnerait aux parents un véritable pouvoir de décision et de contrôle. Le nouveau cadre législatif, en cours d’élaboration, pourrait y remédier.

6 Expression localement répandue.

7 En mai 1997, lorsque le Zaïre est redevenu la République Démocratique du Congo, l’ANAPEZA a été renommée automatiquement ANAPECO.

8 L’école catholique reste un « élément de l’entre-soi » (Lanoue, 2006 : 123) de cette élite qui occupe les hauts rangs de l’État.

9 Cette tendance se retrouve dans d’autre pays d’Afrique subsaharienne comme en témoignent les travaux d’autres auteurs (Proteau, 1995 ; Gérard, 1997).

10 L’ANAPECO s’est alliée à l’association des écoles nationales écoles privées et agrées (ASSONEPA).

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Pour citer cet article

Référence papier

Sonia Mrsic-Garac, « Les parents d’élèves face à la déliquescence du système éducatif congolais (RDC) », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs, 8 | 2009, 137-152.

Référence électronique

Sonia Mrsic-Garac, « Les parents d’élèves face à la déliquescence du système éducatif congolais (RDC) », Cahiers de la recherche sur l’éducation et les savoirs [En ligne], 8 | 2009, mis en ligne le 01 octobre 2012, consulté le 18 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/cres/578

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Auteur

Sonia Mrsic-Garac

Chercheur en sociologie au centre « Pôle Sud » de l’Université de Liège, soniamrsic@hotmail.com

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