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Une menace pour la liberté individuelle sous la République. L’article 10 du code d’instruction criminelle

Jean-Marc Berlière

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Notes de la rédaction

Une première version de cet article est parue initialement sous le titre « Un danger permanent pour la liberté de chacun ? L’article X du Code d’Instruction Criminelle : une lacune des garanties de la liberté individuelle sous la IIIe République » dans le Bulletin du Centre d’histoire de la France contemporaine, n° 12, Université de Paris X-Nanterre, décembre 1991, p. 5-27. Nous remercions vivement Alain Faure d’avoir rendu possible cette reproduction. Les archives en ligne du Bulletin d’Histoire de la France contemporaine sont consultables à la page suivante :

http://www.u-paris10.fr/86667404/0/fiche___pagelibre/&RH=idhe_membres

Texte intégral

« On peut juger de la civilisation d’un peuple au degré d’avancement de ses lois de procédure criminelle et à la protection dont ses lois entourent la liberté individuelle. »
H.Coulon, L’article X du Code d’Instruction Criminelle, son abrogation urgente, 1902.

1. Un « article unique en son genre et qui ne se trouve dans aucune autre législation 1 »

  • 1 H.Coulon, L’article X du Code d’Instruction Criminelle, son abrogation urgente, 1902, p. 5.

1Longtemps considérée comme « l’âge d’or des libertés », la IIIe République n’en conserva pas moins des pratiques et des textes en contradiction avec les principes de la Déclaration de 1789. Au nombre de celles-ci, un texte d’inspiration napoléonienne, que d’éminents juristes n’hésitèrent pas à qualifier de « menace permanente » pour la liberté individuelle : l’article 10 du Code d’Instruction criminelle.

  • 2 Revue Pénitentiaire, juillet-octobre 1903, p. 1070-1082.

2« Des faits récents [...] ont appelé l’attention sur l’insuffisance des garanties de la liberté individuelle dans notre pays », c’est par ce jugement autorisé qu’Albert Gigot, Conseiller d’Etat, ancien Préfet de police, commence, en 1903, un exposé sur « Les garanties de la liberté individuelle » à la Société générale des prisons 2. Dans une législation et une pratique qui laissaient subsister des menaces ou des lacunes importantes touchant à la liberté individuelle et à ses garanties, l’une des plus remarquables tenait aux pouvoirs exorbitants confiés aux préfets des départements et au Préfet de police à Paris par l’article X du Code d’Instruction Criminelle qui conférait toutes les prérogatives des magistrats à des fonctionnaires révocables essentiellement politiques. Un régime démocratique n’aurait semble-t-il pas dû tolérer la pérennité d’une telle confusion de pouvoirs judiciaires et administratifs, en totale contradiction avec le principe même de la liberté individuelle et avec celui de la séparation des pouvoirs. Qu’en fut-il en réalité ?

1.1 « La plus étrange confusion des pouvoirs »

  • 3 « Maîtres de la liberté individuelle par les mandats, des propriétés par les saisies, du secret des (...)
  • 4 « Les préfets des départements et le Préfet de police à Paris, peuvent faire personnellement ou req (...)

3Alors que certains croient apercevoir dans le juge d’instruction « l’homme le plus puissant de France » 3, les pouvoirs conférés aux préfets par l’article X du Code d’Instruction Criminelle 4 sont autrement plus inquiétants encore.

  • 5 Sans doute à la demande expresse de Napoléon lui-même afin que les préfets - ses agents d’exécution (...)

4Les fonctions de « police judiciaire » - la recherche des infractions, l’instruction pour en rassembler les preuves, la livraison de leurs auteurs aux tribunaux - sont énumérées à l’article 8 du code d’instruction criminelle. L’article 9 énumère les « officiers de police judiciaire » - du garde champêtre au Procureur - ayant qualité pour exercer l’une ou l’autre de ces fonctions, les préfets ne figurent pas dans cette liste 5. Mais dans l’énumération des fonctions judiciaires des préfets que constitue l’article 10, on retrouve exactement celles énumérées à l’article 8. Le premier problème est donc que - sans être magistrats ni même officiers de police judiciaire - des fonctionnaires directement subordonnés au pouvoir politique en possèdent les prérogatives.

  • 6 Lautecaze, Les pouvoirs de police judiciaire du préfet, Thèse de Droit, Bordeaux, 1938.
  • 7 Les lettres saisies et ouvertes par eux - hors la présence du juge d’instruction - pouvant même fou (...)
  • 8 Le 29 février 1912, jour de la réception de G.Hanoteaux, Lépine interdit l’entrée de l’Académie Fra (...)

5Le deuxième problème concerne l’étendue de ces pouvoirs judiciaires. La jurisprudence va successivement admettre 6 qu’il peuvent, concurremment avec le parquet, se saisir de tout fait délictueux ; qu’ils possèdent le droit de perquisition et le droit de saisie - même hors flagrant délit - tant au domicile des prévenus que chez des tiers ou dans les bureaux de poste 7 ; qu’ils peuvent délivrer des mandats d’amener ; elle finira même par leur reconnaître un droit de police préventive 8. Le préfet peut agir lui-même ou déléguer ses pouvoirs à un agent ayant qualité d’officier de police judiciaire, sa réquisition produit les mêmes effets qu’une commission rogatoire délivrée par un juge d’instruction. Ces droits sont cependant subsidiaires à ceux des magistrats de l’ordre judiciaire : un préfet ou le Préfet de police ne peuvent agir concurremment avec un procureur ou un juge déjà saisis, et dès qu’un juge d’instruction est désigné, il dessaisit le préfet. Enfin, dans l’exercice de ces pouvoirs, un préfet doit, théoriquement, respecter les formes prescrites aux Procureurs et magistrats instructeurs : notification des mandats, rédaction de procès verbaux de perquisition, interrogatoire dans les vingt quatre heures après l’exécution d’un mandat d’amener.

1.2 « A défaut de l’article 10, la poursuite et la répression seraient paralysées »

  • 9 Faustin-Hélie, Traité de l’instruction criminelle, 1866.

6L’article 10 doit son existence à la volonté de Napoléon « qui voulait, sans s’inquiéter de la règle qui divise les pouvoirs, que la police administrative concourût activement à des actes qui n’appartiennent qu’à la justice 9. » Si, pour ses adversaires, ce texte ne se justifie que par la « raison d’Etat », ses partisans - qui ne nient pas cet aspect - soutiennent qu’il est indispensable à une pratique policière efficace dans le domaine criminel, c’était déjà la justification invoquée par Treilhard dans l’Exposé des motifs du 7 novembre 1808 : « Ce pouvoir répond à l’urgence parfois nécessaire pour saisir un coupable et les instruments du crime sans prendre le retard du recours à un officier de police judiciaire ».

  • 10 L. Andrieux, Mémoires d’un Préfet de police, T.2, p. 298-299.
  • 11 E.Mouneyrat, La Préfecture de police, 1906, p. 64-65.

7L’article 10 serait indispensable à la répression de certains crimes et délits qui, sans lui, resteraient impunis, par exemple la fabrication de fausse monnaie, les jeux clandestins, la prostitution des mineurs, le trafic des stupéfiants, qui nécessitent des perquisitions immédiates que les délais légaux, le recours au parquet, rendraient impossibles. Le Préfet de police Louis Andrieux, cherchant, en 1879, à convaincre le Garde des Sceaux du rôle « indispensable » de cet article dans la pratique judiciaire à Paris, écrit dans son rapport : « Dans bien des cas qui requièrent célérité, si, avant d’agir, je devais, à n’importe quelle heure du jour ou de la nuit, aviser la justice et attendre soit un ordre du parquet, soit une ordonnance du juge d’instruction, mes agents arriveraient trop tard et, le plus souvent, les coupables ou le corps du délit échapperaient aux investigations tardives. 10 » Le Préfet de police utiliserait donc l’article 10 par « souci d’une meilleure pratique [et] toujours pour donner à l’instruction son maximum d’efficacité et de célérité 11. »

  • 12 « Son utilité démontrée pour les préfets des départements en ce qui touche aux affaires intéressant (...)
  • 13 Lautecaze, op. cit., p. 94.

8L’article 10 est encore plus indispensable à la sûreté intérieure et extérieure de l’Etat 12. En effet, qu’il s’agisse d’affaires d’espionnage, d’expulsions d’étrangers indésirables, du « carnet B », de « la chasse aux anarchistes », des arrestations préventives à la veille des premiers mai, des « complots contre la sûreté de l’Etat » attribués aux prétendants, aux nationalistes ou à la CGT, l’étude des faits et des pratiques policières dans chacun de ces domaines démontre que c’est toujours l’article 10 qui fut commodément utilisé au nom de la doctrine qui veut qu’un « gouvernement a le droit et même le devoir de se défendre contre les [...] attaques à main armée [...] il a même le devoir de les prévenir pour éviter toute effusion de sang. Comment pourra-t-il assurer la paix sociale si le Préfet de police n’a plus l’article 10 a sa disposition ? 13 »

  • 14 Mouneyrat, ibid, p. 68.

9Si ses partisans sont si virulents, c’est que ce texte donne en partie à la Préfecture de police sa raison d’être : « si l’article X peut paraître une anomalie dangereuse entre les mains d’un fonctionnaire d’ordre administratif et politique, il n’en serait pas moins paradoxal que le magistrat placé à la tête d’une institution comportant des fonctions de police judiciaire aussi importantes, ne pût lui imprimer, par défaut de pouvoirs, la direction ferme et active sans laquelle, dans une ville comme Paris, la police judiciaire deviendrait inefficace sinon dangereuse. 14 » En d’autres termes, comment le Préfet de police pourrait-il avoir sous ses ordres des officiers de police judiciaire dépendant davantage du parquet que de lui-même ? La question est plus fondamentale qu’on pourrait le penser de prime abord : c’est le problème de l’existence même de l’institution qui est posé. Pourquoi la suppression de l’article 10 mettrait-elle en cause l’existence de la Préfecture de police ? Parce que cette « institution consulaire » - dont la pérennité semblait loin d’être assurée sous un régime républicain - concentre à la fois des fonctions de police politique - que tout le monde reconnaît appartenir à l’Etat - mais aussi des fonctions de police municipale revendiquées avec vigueur par les édiles parisiens et des fonctions judiciaires que beaucoup voudraient voir revenir au ministère de la Justice. Elle ne peut se permettre de céder une miette de ces dernières au parquet sous peine de saper ses fondements, son entité, son principe même.

  • 15 Une telle vue des choses semble confirmée par le témoignage de policiers de la Préfecture de police (...)

10Argument ultime employé par ses défenseurs : l’article 10 est, de loin, préférable aux procédés illégaux que les policiers, pour être efficaces, seraient obligés d’utiliser s’ils ne disposaient pas des possibilités qu’il leur offre. Autrement dit, mieux vaut laisser au Préfet de police les moyens légaux d’agir - même si ces moyens comportent quelques menaces pour la liberté et font quelques entorses à des principes de droit public - que de les lui enlever : une action légale est, à tout prendre, préférable à une action illégale et irrégulière, sans aucun contrepoids 15.

  • 16 Ribot, débat à la Société Générale des prisons (Revue Pénitentiaire, 1901, p.456)
  • 17 G.Picot, ibid.
  • 18 ibid.

11La menace de désorganisation, de paralysie de la police judiciaire à laquelle aboutirait la suppression de l’article 10 est un argument qui paraît pourtant indéfendable : « Vous m’expliquerez difficilement comment, après qu’on aura effacé l’article 10 de nos codes, cet article qui n’existe dans aucun pays, on aura détruit la police. Est-ce qu’en Angleterre il n’y a pas de police ? Est-ce qu’à Bruxelles, à Berlin, à Vienne, à Rome, il n’y a pas une police ? [...] Il n’y a pas un pays au monde que vous n’étonneriez en lui disant que tout est perdu s’il n’y a pas l’article 10. 16 » « Est-il exact que nos lois soient ainsi faites que, à défaut de l’article 10, la poursuite et la répression seraient paralysées ? 17 » En réalité, si les policiers défendent et justifient l’article 10 avec tant d’opiniâtreté, c’est justement parce qu’il leur permet d’opérer sans intervention et sans contrôle de la justice : « Laissez-nous l’article 10, il sert des œuvres nécessaires [...] dans l’accomplissement des mesures de police, il y a des actes que nous ne pouvons révéler, qui demeurent le secret de nos bureaux et sans lesquels nous serions obligés d’avouer notre impuissance. 18 »

12Nous touchons-là deux points essentiels : celui des rapports justice-police et celui des garanties de la liberté qui s’opposeraient à l’efficacité policière.

  • 19 op. cit., T.1, p. 111.

13Un des griefs fondamentaux dont se nourrissent les rapports entre ces deux institutions complémentaires que sont la police et la justice, tient à ce que si celle-là apprécie mal que son « auxiliaire » se comporte aussi indépendamment et aussi cavalièrement à son égard et ne respecte pas toujours les formes prescrites par la loi, la police, quant à elle, reproche à la justice son inefficacité qu’elle attribue à sa lourdeur, à sa lenteur, à son respect maniaque des formes qui font que, presque toujours, elle laisse échapper les preuves. C’est pourquoi elle doit laisser à la police une besogne pour laquelle elle n’est pas faite : « Jamais à Paris, juge d’instruction n’a trouvé les traces d’un criminel si ce n’est en suivant celles de la police » écrit, sarcastique, le préfet Andrieux 19.

  • 20 Une telle attitude n’est pas sans conséquences sur leur mentalité, elle constitue même un élément c (...)
  • 21 M.-F. Goron, Les mémoires de Goron, ancien chef de la sûreté, 1896, tome 4, note p.93 sq.
  • 22 J. Belin, Trente ans à la Sûreté Nationale, 1950, p.76-124.

14Pour le policier, toute précaution légale serait superfétatoire, l’occasion d’une perte de temps, un obstacle à son action et à son efficacité. Pour pouvoir lutter efficacement contre « l’armée du mal », il importe que l’action de la police soit la plus prompte possible : elle ne peut donc pas toujours s’encombrer de « formalités judiciaires ». Cette contradiction, jugée irréductible, entre les garanties de la liberté individuelle apportées par la loi et l’efficacité, est une constante de la mentalité policière. Chargés de faire respecter la loi, les policiers ont tendance à considérer cette dernière comme un obstacle ou une gêne dans leur pratique quotidienne. Les « garanties de la liberté individuelle » leur paraissent des échappatoires commodes pour les criminels, d’où la tentation commune, banale, de ne pas les respecter et d’agir, sinon illégalement, du moins aux marges de la légalité. Dans la guerre qu’ils mènent contre le crime, ils comprennent mal les « gants » et les précautions qu’on leur demande de prendre avec des gens qui, eux, n’en prennent pas. Ils sont ainsi conduits à violer eux-mêmes les lois qu’ils sont censés faire respecter et à ne pas respecter les garanties de la liberté qu’ils sont censés défendre contre ses propres excès 20. Dans cette perspective, un texte qui permet « légalement » de procéder à des interrogatoires de police sans se soumettre aux formalités - respect d’un délai de 24h maximum avant la présentation à un juge, présence d’un défenseur - qu’exige normalement la loi, semble aux policiers un moyen minimum pour bien exercer leur métier : « Il est indispensable de laisser les inculpés entre les mains du chef de la sûreté et de ses agents pendant un certain nombre d’heures. Le juge se gardera bien de se mêler à cette cuisine, mais elle n’en aura pas moins l’heureux résultat de provoquer les aveux des prévenus » écrit le chef de la sûreté 21 et Belin, inspecteur des Brigades Mobiles de la Sûreté Générale - une police strictement judiciaire, mise en action par le parquet, donc privée de l’usage et des avantages de l’article 10 - montre bien 22 le sentiment de frustration que peut éprouver un policier lorsqu’il doit céder son suspect - en l’occurrence Landru - à la justice, sans que celui-ci ait avoué : « Nous disposons seulement de vingt quatre heures, délai légal imparti à un interrogatoire de police [...] c’est un moment pénible pour le policier, que celui où, forcé d’abandonner au juge d’instruction, à cause du délai imparti par les lois, l’accusé qu’il croit coupable, il doit se résigner à ne plus avoir de contacts personnels avec lui qu’en présence d’un avocat. Alors, l’accusé a le droit de réfléchir, d’inventer des mensonges et des excuses, d’invoquer de faux alibis qu’il faut vérifier, ce qui déroute l’enquêteur, lui enlève son mordant et retarde ou compromet l’action de la justice. La loi a toujours raison d’être, et nul plus que moi n’en respecte les obligations, mais qu’on veuille bien se mettre dans la peau d’un policier qui vient de démasquer Landru. » Et, déplorant de n’avoir pu faire avouer le sieur de Gambais alors qu’il le sentait sur le point de parler quand il a été obligé de le « céder » à un magistrat essentiellement préoccupé de son déjeuner dominical, il ne peut réprimer ce cri du coeur : « Quelle amertume ! Quel aveu d’impuissance ! ». En d’autres termes : que le travail de la police serait plus facile sans les lois, les règlements, les avocats, les garanties des accusés, les heures légales d’arrestation, les limites de la détention provisoire, et sans les magistrats toujours soucieux de dormir ou de déjeuner ! Si Belin avait appartenu à la Préfecture de police, l’article 10, en vertu duquel il aurait alors agi, lui aurait évité toutes les « contraintes » imposées par le mandat de justice qu’il avait dû solliciter du parquet pour arrêter le pseudo Guillet. Sans article 10 les policiers seraient-ils condamnés à l’impuissance ou à l’illégalité ?

1.3 « Une redoutable prérogative du pouvoir contre la liberté et la justice »

  • 23 H. Coulon, op. cit., 1901, p.20.
  • 24 Faustin-Hélie, Traité de l’instruction criminelle, 1866.

15« Seule exception écrite de nos lois permettant à d’autres qu’à des magistrats, d’exercer contre des citoyens des poursuites légales », l’article 10 constitue pour ses adversaires « une redoutable prérogative du pouvoir contre la liberté et la justice. La maintenir c’est méconnaître la Déclaration des Droits de l’Homme, c’est supprimer les principes posés par notre révolution pour faire renaître l’ancien régime avec tous ses abus. 23 » « Pensée de Napoléon » selon Faustin-Hélie, « texte indéfendable » pour Ribot, tout à la fois symbole de l’autoritarisme, menace pour la liberté individuelle, empiétement de la police et de la politique sur les attributions des magistrats de l’ordre judiciaire, cet article, qui incarne « le pouvoir administratif » et devrait « disparaître de nos codes parce qu’il est né dans des circonstances qui peuvent l’expliquer, mais qui ne parviennent pas à le justifier 24 », a suscité de nombreuses critiques qu’on peut, schématiquement, regrouper en deux grandes catégories : les unes concernent des arguments de principe, les autres tiennent à l’application pratique qui en était faite.

  • 25 ibid, T.3, p.130.

16« Que devient l’indépendance de la justice ? Que deviennent les garanties que la loi a voulu accorder à la liberté individuelle, à l’inviolabilité d’un domicile, lorsqu’un préfet peut faire personnellement des actes de police judiciaire, dresser des procès verbaux, décerner des ordres d’arrestation, procéder à des visites domiciliaires ? [...] N’est-il pas à craindre que ce pouvoir exorbitant, surtout dans les temps d’agitation politique, ne devienne, entre les mains des préfets, un moyen d’oppression contre les personnes dont ils soupçonnent les opinions, les liaisons, les démarches ? Et même dans les temps les plus calmes, n’est-il pas déplorable, n’est-il pas contraire aux principes qui régissent les institutions judiciaires, que la justice reçoive son impulsion de l’administration, que celle-ci se mêle à ses actes, qu’elle usurpe une partie de ses attributions, qu’elle se substitue à elle ? N’est-ce pas la plus étrange confusion des pouvoirs ? Et cette confusion devrait-elle exister quand il s’agit des droits les plus graves de l’autorité judiciaire ? 25 » L’art. 10 constitue d’abord un empiétement du pouvoir administratif sur le pouvoir judiciaire, une violation du principe de la séparation des pouvoirs.

  • 26 Ribot, député et ancien ministre, devant la Société générale des prisons dans le débat sur les gara (...)
  • 27 « Ce sont les mêmes hommes qui étaient naguère si jaloux de la liberté, qui la violent sans scrupul (...)

17Mais cette anomalie apparaît surtout comme une menace continuelle pour la liberté individuelle : « Il est évident qu’avec cet article-là, aucune de nos libertés, la liberté de notre domicile même, n’est protégée par quoi que ce soit. 26 » Son existence semble de ce fait incompatible avec un régime républicain et il paraît pour le moins curieux que la République maintienne dans l’arsenal législatif et règlementaire, des pouvoirs caractéristiques d’un régime despotique que les républicains n’ont cessé de dénoncer et dont ils ont été les premières victimes sous le Second empire. « Cet article est l’œuvre de l’Empereur ; je crois que la République, qui dure depuis trente ans, ne doit pas pousser le fétichisme napoléonien jusqu’à avoir peur de porter une main indiscrète sur une disposition aussi surannée » ironise Ribot devant la Société générale des prisons. Mais pourquoi un gouvernement, même républicain, se priverait-il d’une telle arme ? De fait, la IIIe République n’a pu se résoudre à un tel abandon : « Ce procédé permet d’éviter les lenteurs et les scrupules. Nous le devons au premier Consul et il a été conservé avec soin par notre gouvernement républicain qui ne s’est pas fait faute de l’employer. 27 »

18L’article 10 peut constituer, dans les mains d’un gouvernement, une arme redoutable contre ses ennemis politiques, cependant, même confinée au plan judiciaire, son utilisation fausse la procédure en amenant le Préfet de police à se substituer en partie au Parquet : une substitution qui n’est pas sans conséquences et menaces pour la liberté.

  • 28 in Revue Pénitentiaire, janvier 1901.
  • 29 « Il a permis d’enfoncer des portes, de fracturer des meubles, de soustraire des documents sans que (...)

19C’est essentiellement en matière politique que l’art. 10 a suscité les plus vives critiques et les plus extrêmes réserves, on s’en aperçoit bien à lire les débats sur la question au parlement ou à la Société générale des prisons 28 : « C’est de l’ancien régime tout pur » (Larnaude), « Un monument d’iniquité » (M. Garçon), « Une forme moderne et hypocrite des lettres de cachet » (Mirman), « C’est uniquement au point de vue politique qu’on veut le garder » (Ribot). De fait, cet article a été utilisé par tous les gouvernements sous tous les régimes qui en ont fait usage à toutes les époques, à toutes les occasions, contre leurs adversaires respectifs, qu’il s’agisse des « républicains », des « radicaux », des « cléricaux », des « prétendants », des anarchistes, des nationalistes, des socialistes, des syndicalistes : il semble que tous les régimes, tous les gouvernements aient successivement pris à coeur de justifier les inquiétudes qu’il suscitait. Il a surtout servi dans des opérations de « basse police » 29 et fut bel et bien l’arme politique, voulue par Napoléon.

  • 30 Il l’était toutefois systématiquement dans les affaires concernant par exemple les monarchistes et (...)
  • 31 Par exemple La Lanterne, fin juin 1880.
  • 32 Comme la saisie des papiers de Mme Limouzin à l’origine de l’affaire dite « des décorations ».
  • 33 L’arrestation de 75 nationalistes dont Déroulède, le 12 août 1899.

20Sous la IIIe République, il fut, semble-t-il, moins employée par les préfets des départements 30 que par le Préfet de police qui en fit un usage quotidien : qu’il s’agisse de saisir un journal 31, d’opérer une perquisition, de saisir des papiers 32 ou d’arrêter plusieurs dizaines de personnes en une nuit sous l’inculpation de complot 33, tous les jours, les commissaires de police de la Ville de Paris, le chef de la Sûreté et ses adjoints, agissaient, en matière criminelle, mais aussi politique, sur prescription du Préfet de police, en vertu des pouvoirs à lui conférés par l’article 10.

  • 34 R.Goblet, Journal Officiel, débats, Chambre, 20 janvier 1884, p.114sq.
  • 35 Andrieux, op. cit., T.1, p.109 sq.

21Même une utilisation strictement confinée au plan judiciaire et criminel avait des effets pernicieux : « On a pu dire qu’à Paris, il y avait deux parquets [...] Alors que la Préfecture de police devrait être l’auxiliaire de la justice, c’est, au contraire, le parquet de la justice qui est subordonné au parquet de la Préfecture de police [...] la Préfecture de police est maîtresse de la poursuite » 34. Du fait de l’utilisation systématique de l’article 10, la procédure et l’instruction revêtent à Paris un caractère original, très différent de ce qui se passe en province : « Quand un crime a été commis personne ne songe à porter plainte au parquet. On s’adresse au Préfet de police [qui] décerne les mandats en vertu de l’article 10 du Code d’Instruction Criminelle, fait procéder aux perquisitions et aux arrestations qu’il juge nécessaires 35. » Les commissaires de police agissent à Paris beaucoup plus au titre de l’art 10 que sur les instructions du parquet, ne serait-ce qu’à cause de leur situation hiérarchique plus contraignante vis à vis du préfet que vis à vis du Procureur de la République, mais surtout parce que les pouvoirs conférés par l’art 10 sont plus larges, plus pratiques. Or cet état de fait présente deux dangers majeurs : la justice, jugée trop lente et inefficace, perd la direction effective de l’action judiciaire ; les policiers et même certains juges, soucieux avant tout de l’efficacité de la répression, préfèrent agir dans le cadre de l’art 10 qui permet d’être plus efficace en éludant des dispositions légales « gênantes ». Ce rôle de « premier parquet » que la Préfecture de police a été amené à jouer du fait de l’utilisation systématique de l’art. 10 a entraîné le développement de deux abus :

    • 36 « Lorsqu’un commissaire de police a dressé un procès verbal, il l’envoie à la Préfecture de police (...)
    • 37 Ribot, ibid.
    • 38 Martin Sarzeaud, « La réforme du Code d’Instruction Criminelle », in Nouvelle Revue, 15 mai 1882.
    • 39 R.Peret, rapporteur du projet de loi Clemenceau-Briand en 1909.

    puisque c’est au Préfet de police, et non au Procureur de la République, que les commissaires de police transmettent les procès verbaux, la Préfecture peut décider de son propre chef le classement d’une affaire sans en saisir la justice 36. Le Préfet de police est ainsi « juge de l’opportunité de saisir le Procureur de la République 37 » et un juge d’instruction a pu écrire « qu’à la suite d’empiètements successifs, le parquet de la Seine se trouve placé sous la dépendance du Préfet de police. Les procès verbaux ne parviennent au Procureur de la République que par l’intermédiaire de la Préfecture de police qui les examine, envoie ceux qu’elle veut bien transmettre au Parquet et met dans un carton ceux qu’elle veut bien conserver 38 ». « C’est, à côté de la justice régulière, avec ses formes protectrices de l’honneur et de la liberté des citoyens, une justice anormale, contre les décisions de laquelle l’expérience n’a que trop montré qu’il n’y a pas de recours efficace. 39 » Nous touchons-là un enjeu essentiel pour la police. Les policiers ne seraient rien sans indicateurs. Pour les recruter, pour en obtenir des renseignements, cette justice « distributive », souveraine quoique occulte, joue un rôle essentiel : elle leur fournit la meilleure des monnaies d’échange, le « condé ». C’est par cette faculté qu’elle possède - grâce à l’article 10 - d’étouffer ou non la poursuite, que la police « tient » les milliers d’informateurs et d’auxiliaires qui font sa force et qu’elle contraint à la renseigner en échange de l’oubli d’une faute voire d’un crime ; ce système, ces pratiques seraient ruinés par l’intervention de la justice. Comment renoncer à une telle arme ?

  • L’usage de l’article 10 permettait une autre pratique - que nous avons évoquée plus haut - à laquelle les policiers étaient très attachés : les personnes arrêtées en vertu des pouvoirs conférés aux préfets par l’art.10 échappaient aux garanties offertes par l’article 93 du Code d’Instruction Criminelle puis la loi de décembre 1897 - qui prévoient un maximum de vingt quatre heures de détention provisoire avant la présentation à un juge et l’assistance d’un avocat - ce qui permettait de « cuisiner » suffisamment longuement un suspect pour obtenir sa « mise à table ».

22Ces abus, ces critiques, ont servi d’arguments aux attaques répétées qu’a subi l’article 10.

2. Un demi siècle d’atermoiements et d’hypocrisie

23« On ne saurait s’étonner qu’une disposition légale qui peut donner lieu à de tels abus ait été l’objet de vives attaques » remarque A. Gigot devant la Société générale des prisons en 1903. Vivement dénoncé dès les débuts de la IIIe République, l’art. 10 a suscité, en effet, de nombreuses propositions de lois visant à le supprimer, mais on ne renonce que difficilement à l’arbitraire et à ses charmes, et l’exercice réel du pouvoir amène à se satisfaire d’instruments que l’on avait pourtant vivement critiqués dans l’opposition. Le récit des tentatives législatives faites pour supprimer ce texte en dit long sur l’absence de volonté réelle de la part des législateurs, des hommes politiques, des gouvernements qui se sont succédé pendant des décennies, pour faire aboutir une réforme que rien, hormis un idéalisme naïf, ne semblait exiger et qu’au contraire, tout commandait de ne pas faire. Cette longue succession d’échecs, de propositions avortées, de projets enterrés, de manœuvres et d’artifices dilatoires, jette une lumière crue sur les moeurs politiques et le fonctionnement interne d’un régime, comme sur le réalisme de certains hommes politiques.

2.1 L’abrogation avortée de l’article 10 au début de la IIIe République

  • 40 Bérenger, De la justice criminelle en France, 1818, p. 347. Plusieurs membres du Corps législatif - (...)
  • 41 Partiellement cité dans ses Mémoires d’un Préfet de police, T.2, p.294sq.
  • 42 Journal Officiel, débats, Sénat, 11 juin 1882, p. 617.
  • 43 Journal Officiel, débats, Chambre, 5 novembre 1884.

24La première idée de limiter les pouvoirs judiciaires de l’Administration aurait été émise par l’Empereur lui-même au moment des Cent jours 40. Tout au long du siècle, des voix se firent entendre pour réclamer une réforme du Code d’Instruction Criminelle, Emile Ollivier constitua même une commission extra-parlementaire dans ce but en mai 1870. Après la victoire définitive des républicains, l’idée fut reprise par Dufaure, Garde des sceaux. La commission extra-parlementaire qu’il institua, le 22 octobre 1878, dans le but de réformer le Code d’Instruction Criminelle, finit par conclure à l’abrogation pure et simple de l’art. 10. Le successeur de Dufaure, Le Royer, déposa un projet de loi en ce sens dont l’Exposé des motifs contenait une condamnation sans ambiguïté de cet article : « En conférant à un fonctionnaire de l’ordre administratif, qui ne relève que du Ministre de l’Intérieur et ne répond de ses actes que devant lui, la faculté d’opérer des perquisitions et des saisies chez les citoyens, de confisquer temporairement, leur fortune et leur liberté, sans mandat d’aucune autorité judiciaire, le Code de 1808 avait introduit dans notre organisation judiciaire une anomalie [...] qui, sous un régime régulier où la légalité ne comporte aucune exception, ne peut être considérée que comme un anachronisme dangereux ». Le Ministre de l’Intérieur, Lepère, et le Préfet Andrieux, sollicités de donner leur avis, plaidèrent pour le maintien intégral des prérogatives de l’article 10 au Préfet de police. Le rapport adressé au Garde des sceaux par Andrieux, le 28 août 1879 41, reconnaît que la disparition du despotisme, le développement du chemin de fer, du télégraphe et du téléphone, plaident pour l’abrogation de l’article 10, mais avec réalisme et cynisme, il ajoute : « Le gouvernement actuel a-t-il intérêt à abroger un article de loi que tous les gouvernements qui se sont succédés depuis soixante-dix ans ont laissé subsister ? Est-il assez solidement assis pour pouvoir affirmer qu’à un moment donné, il n’aura pas besoin d’une arme que la loi met dans sa main et dont il se dessaisirait gratuitement ? Les partis ont-ils désarmé ? [...] Par quel excès de sentimentalité le gouvernement actuel viendrait-il à abroger ce qu’il a trouvé tout établi et qu’on ne peut par conséquent l’accuser d’avoir établi lui-même. Pourquoi donc ce qui a pu être utile aux autres gouvernements ne serait-il pas utilisé par le gouvernement actuel ? » Ne cherchons pas ailleurs les causes profondes des retards, des atermoiements, des délais qui vont, pendant plus de cinquante ans, repousser de façon apparemment inexplicable l’abrogation d’un texte largement condamné : l’intérêt des gouvernements, qu’Andrieux a su si clairement montrer dans ces lignes, en est la principale raison. Touché par la sagesse de ces observations, Le Royer introduisit dans son projet une distinction entre les préfets des départements et le Préfet de police : il acceptait la suppression de l’article 10 pour les premiers, mais demandait son maintien intégral à Paris. Son projet, déposé le 27 novembre 1879 au Sénat, reproduisait donc l’article 10, mais en limitant son usage au seul Préfet de police. La commission du Sénat admit ce maintien, mais lui apporta quelques restrictions : le droit de perquisition ne lui était accordé que dans les cas de flagrants délits. Ce projet fut présenté et discuté au Sénat le 10 juin 1882 42. Batbie y plaida en faveur de cette restriction : en matière de perquisition, le Préfet de police ne saurait avoir des pouvoirs plus étendus que ceux du Procureur de la République. Ce projet, voté par le Sénat en deuxième lecture, le 5 août 1882, fut soumis à la Chambre, le 4 novembre 1884 43. Contre René Goblet, Ministre de l’Intérieur, qui fit valoir la nécessité de maintenir les prérogatives du Préfet de police, Ribot plaida pour l’abrogation totale et sans réserve de l’article 10. Il fut suivi par la majorité des députés qui votèrent l’abrogation pure et simple en première lecture. Profitant de ce désaccord entre les deux assemblées, le gouvernement abandonna le projet qui ne fut pas examiné en deuxième lecture : la jeune République avait laissé passé l’occasion d’amender un héritage commode mais compromettant.

2.2 Hypocrisie et atermoiements : les causes d’un remarquable immobilisme

  • 44 in Journal Officiel, débats, Sénat, du 10 février 1882, p. 49 sq.
  • 45 « les congrégations religieuses ont eu à se plaindre de pouvoirs qui, précédemment, ne s’exerçaient (...)

25Les législatures suivantes virent, en dépit de quelques tentatives, une stagnation remarquable de la question. La principale raison de cet immobilisme semble, pour l’essentiel, provenir des arrière-pensées politiques et tactiques des différentes forces politiques en présence. Les hommes au pouvoir ne voulaient pas, sous prétexte des menaces qui visaient la République, ou plus simplement des oppositions auxquelles leur pouvoir se trouvait en butte, abandonner une arme aussi utile : les menées cléricales, le péril boulangiste, les attentats anarchistes, l’agitation nationaliste furent autant de prétextes à tergiversations et à manœuvres dilatoires pendant deux décennies. La question était compliquée par l’attitude de certains opposants à l’art. 10 : la perspective d’exercer le pouvoir ralentissait énormément leur zèle contre un texte dont ils se mettaient alors à considérer les avantages beaucoup plus que les inconvénients. Ce jeu politique complexe et subtil, ces arrière-pensées, aboutirent à des situations extrêmement curieuses, voire surréalistes, tel le débat du 9 février 1882 au Sénat 44, au cours duquel on vit la majorité « républicaine » repousser, au nom du « danger clérical », un projet de garantie de la liberté individuelle déposé, au lendemain de l’application des décrets du 29 mars 1880 sur l’expulsion et la dispersion des congrégations non autorisées, par Batbie, un ancien partisan de l’Ordre moral. Ce projet, qui visait notamment à renforcer l’inviolabilité du domicile et les garanties de la liberté individuelle, fut repoussé en commission sous le prétexte qu’il aurait eu pour effet de « paralyser l’action de l’autorité légitime » et de « compromettre tous les intérêts sociaux qu’entend sauvegarder la vraie liberté ». Décision peu banale puisqu’elle permet de conclure qu’il y aurait une « fausse » liberté : celle proposée par des hommes qui, alors qu’ils étaient au pouvoir, défendaient et utilisaient ce qu’ensuite, pour en avoir mesuré le poids et les dangers, ils dénoncent avec virulence. Comme l’écrivit avec amertume Yves Guyot, « pour la majorité des Français, la liberté c’est le droit d’arrêter les autres 45 ». Batbie eut beau rappeler ce jour-là, aux républicains le langage qu’ils tenaient la veille, leur méfiance passée à l’égard des juridictions administratives qu’ils « traitent aujourd’hui avec tant de respect et d’éloge », les exhorter à une certaine rigueur morale et intellectuelle : « souvenez-vous quand vous êtes majorité du langage que vous teniez quand vous étiez minorité, car le langage qu’on a tenu minorité et qui était alors un droit, devient un devoir quand on est majorité », rien n’y fit. Le gouvernement, par la bouche de Ronjat - qui ne se priva pas de citer le Traité de droit politique et administratif écrit par Batbie lui-même - rappela sans vergogne qu’il existait des actes de « haute police » échappant au contrôle de toute justice et que l’opposition avait mauvaise grâce à se plaindre : « Pourquoi donc vous plaignez-vous aujourd’hui ? Est-ce que vous n’avez pas la liberté de la parole, de la presse, de la tribune ? [...] Vous voulez faire réformer une législation qui permet au pouvoir de se défendre contre les emportements et les abus les plus dangereux, qui protège l’administration dans ses droits légitimes et qui frappe le privilège en révolte contre la loi. » Pour resserrer les rangs républicains, et éviter tout état d’âme aux députés, on évoqua le « monstre clérical » qui justifiait amplement les limites imposées à la liberté : « Dans l’Eglise et en dehors de l’Eglise, il existe un parti, impatient de toute règle et de tout pouvoir [...], intolérant en religion comme en politique, réclamant en toute chose le privilège comme un droit et repoussant le droit commun comme une oppression [...] C’est le parti de la lutte contre l’esprit moderne ». Laboulaye - au nom des « libéraux » qui n’ont pas « démissionné » - eut beau observer que « déclarer que [...] le Code pénal que nous a légué l’Empire offre à la liberté des garanties suffisantes, c’est aller contre le mouvement du temps et des esprits » et que « l’esprit moderne » était plutôt ce que réclamait Batbie, il ne fut pas suivi et la décision de ne pas prendre en considération un projet « qui se place en vain sous le couvert d’une préoccupation libérale », fut adoptée par 157 voix contre 101. Ce débat permet de mieux comprendre pourquoi les choses n’avaient en vérité que fort peu de chances d’évoluer : si une majorité théorique existait pour voter des réformes libérales, les clivages politiques et les intérêts divergents des majorités et des minorités, réduisaient fortement la probabilité d’un tel vote. En outre, les événements politiques se chargeaient à chaque législature de rappeler les députés à la réalité et aux nécessités de la lutte contre les « ennemis de la République ».

  • 46 Rapport Bovier-Lapierre, Journal Officiel, Débats, Chambre, 20 janvier 1887, annexe n° 1453. Ce pro (...)
  • 47 Proposition de loi sur les garanties de la liberté individuelle présentée, le 2 avril 1896, par Fer (...)

26Les années suivantes virent d’autres tentatives tout aussi infructueuses de faire évoluer la législation. On essaya bien quelques palliatifs comme celui d’ajouter le Préfet de police aux « officiers de police judiciaire, auxiliaires du Procureur de la République » cités dans l’article 9, mais en vain 46. Après plusieurs projets 47 qui n’eurent pas même les honneurs de la discussion, les menaces anarchistes et nationalistes passées, le régime semblant solide sur ses bases, les choses commencèrent à évoluer et c’est dans la première décennie du XXe siècle, sous la République radicale, que les attaques les plus déterminées et apparemment les plus proches d’aboutir, eurent lieu contre l’article 10 et les « lois d’exception ». Signe indubitable de cet esprit nouveau, un débat fut organisé par la Société générale des prisons, en 1901, sur les « garanties de la liberté individuelle » qui dégagea une majorité pour condamner l’article 10 et suggérer son abrogation. C’est dans ce contexte que se situe la tentative qui fut la plus proche d’aboutir.

2.3 L’échec d’une réforme annoncée : le projet Clemenceau (1904-1909)

  • 48 Citons, en 1901, le projet de loi de H. Coulon et celui de Mirman qui reçut même un avis favorable (...)
  • 49 Art 1 : toute arrestation, toute détention, toute perquisition illégales constituent le délit de vi (...)

27Parmi les nombreux projets qui se succédèrent alors au Parlement 48, la « menace » la plus sérieuse contre l’article 10 vint de Clemenceau. Celui-ci, battu aux élections de 1893 à la suite du scandale du Panama, s’était lancé dans le journalisme à l’Aurore puis au Bloc. Précédé d’une réputation de défenseur intransigeant de la liberté et tout auréolé de son rôle dans la toute récente affaire Dreyfus, il retrouva un mandat électif, comme sénateur du Var, en 1902. Le 16 décembre 1904, il dépose un premier projet de loi sur les « garanties de la liberté individuelle ». Ce projet, global, ambitieux, prévoyait d’abolir l’article 10, mais aussi d’accroître les droits de la défense, d’entourer le droit de perquisition de toutes les garanties souhaitables, de limiter légalement la détention préventive, de supprimer les détentions arbitraires, d’indemniser les victimes d’actes arbitraires, de mettre en place un système de réelle responsabilité des fonctionnaires en cas d’attentat à la liberté individuelle 49. Pris en considération par la Haute Assemblée, il allait trouver tout son poids et tout son intérêt lorsque, d’abord comme Ministre de l’Intérieur du gouvernement Sarrien, puis comme Président du conseil, son auteur arriva lui-même au pouvoir en 1906.

  • 50 Voir le commentaire qu’en donne la Revue Pénitentiaire, 1906, p.1137 sq.
  • 51 « Projet de loi sur les garanties de la liberté individuelle portant modification du Code d’Instruc (...)
  • 52 Exposé des motifs qui accompagnait ce projet.
  • 53 Un délai qui s’explique par le fait que le gouvernement n’avait pas demandé l’urgence : un moyen si (...)
  • 54 « Ce projet [...] fait grand honneur au gouvernement car il a été fidèle à sa pensée [...] en arriv (...)
  • 55 Journal Officiel, débats, Sénat, 3 mars 1909, p. 159 sq.
  • 56 Journal Officiel, Annexes et documents parlementaires, Députés, 1909/2678, p.1391 sq.
  • 57 L. Lépine, Mes souvenirs, 1929, p.253.

28Après avoir restreint la portée de l’article 10 par une série de circulaires ministérielles prises en 1906 50, Clemenceau, en accord avec Guyot Dessaigne, Garde des Sceaux, présenta, le 18 janvier 1907, un deuxième projet de loi sur les garanties de la liberté individuelle 51 qui reprenait l’essentiel des dispositions du premier projet, notamment l’abrogation de l’art 10 : « L’action judiciaire doit être nettement séparée de l’action purement administrative et purement politique [...] L’abrogation de l’art 10 a été souvent réclamée, elle a même été votée par la Chambre, il est temps de la réaliser définitivement et de mettre ainsi un terme à une situation qui est contraire à la séparation des pouvoirs, aux principes de notre droit et aux garanties qui sont dues à la liberté individuelle. 52 » Après étude en commission, le projet vint en discussion au Sénat, le 9 février 1909 53. Le rapporteur, Monis, après avoir félicité Clemenceau de sa constance 54 rappela l’enjeu du débat : « Un gouvernement soucieux de ses devoirs peut [-il] renoncer à cette arme que lui ont laissée ses prédécesseurs ? » Ribot, instruit par l’expérience - il faisait déjà partie de la commission Dufaure, en 1878 -, proposa de détacher l’abrogation de l’art. 10 - cette « prérogative indéfendable » - de l’ensemble du projet pour en obtenir l’envoi sans délai à la Chambre et un vote rapide, car on approchait de la fin de la législature et il craignait que le projet, envoyé en commission, n’y reste cinq ans comme au Sénat. Lors de la deuxième délibération, le 2 mars, Monis s’opposa à une telle partition de peur que, l’abrogation de l’article 10 votée, on oubliât le reste du projet. Après un échange entre Ribot, Monis et Briand, Garde des Sceaux, un compromis fut adopté : le projet ne serait pas « décapité » et Briand s’engagea à demander à la Chambre de disjoindre et de voter sans délai l’abrogation de l’article 10 si l’examen de l’ensemble du projet lui semblait de nature à entraîner des retards 55. Le projet - devenu le projet « Clemenceau-Briand » - fut adopté le jour même par le Sénat. Envoyé à la Chambre, il y fut renvoyé à la commission de la réforme judiciaire et de la législation civile. La commission rendit son rapport le 9 juillet 56. Le rapporteur, Raoul Peret, y propose, avec la commission et sur la recommandation du Garde des Sceaux, « afin de permettre la réalisation rapide de réformes partielles sur lesquelles tout le monde ou presque est d’accord », l’adoption de l’article 1 du projet sous la forme d’un unique article : « L’article 10 du Code d’Instruction Criminelle est abrogé ». Il semblait bien que l’on touchait à ce que le rapporteur appelait « le jour où l’ancien régime aura légalement pris fin ». Mais la chute du gouvernement Clemenceau, quelques jours plus tard, fit passer ce projet aux oubliettes. La fin de la législature intervint avant qu’il ne fût examiné par les députés. Malgré les engagements formels de le faire voter, pris par Briand et Monis, Présidents du Conseil dans les années suivantes, il ne réapparut pas avant la guerre. Lépine, qui avait eu très peur à l’arrivée de Clemenceau au ministère de l’Intérieur puis à la Présidence du Conseil, n’eut finalement qu’à se féliciter de son passage aux affaires : « Lui qui dans l’opposition s’était fait de la police une idée fantaisiste, presque romanesque [...] avait compris qu’elle avait un rôle dans l’Etat, nécessaire et légitime, celui de garantir contre les écarts de la démocratie » 57.

  • 58 op. cit., 1902, p36.
  • 59 « Nous devons évidemment compter avec la mauvaise volonté qu’apporte à se soumettre à un régime nou (...)
  • 60 Quand on aborde de telles questions, on ne peut ignorer que, par les informations occultes et confi (...)

29En 1914, l’article 10 était donc toujours en place, il devait le rester encore longtemps. Il est permis de s’interroger sur la pérennité d’un article condamné publiquement par le plus grand nombre. « Il semble que les partis politiques se soient contentés de s’indigner [...] alors qu’ils étaient dans l’opposition, contre les violations arbitraires de la liberté [...] et qu’ils n’aient pas voulu aller plus loin avec l’arrière-pensée que, lorsqu’ils détiendraient le pouvoir à leur tour, ils seraient peut-être amenés à user des mêmes moyens contre leurs adversaires » écrit Henri Coulon 58. On ne saurait mésestimer la force d’un tel calcul, il est certain que c’est avec répugnance qu’un gouvernement quelconque - quelles qu’aient pu être ses promesses - se serait privé d’une telle arme et c’est peut-être là qu’il faut trouver l’explication du manque d’empressement de Clemenceau, pourtant longtemps aux affaires, à précipiter les choses. Lautecaze insiste avec raison sur le manque d’intérêt des assemblées pour cette question, la demande d’abrogation de l’art 10 constituait une sorte de « formule de style », reprise en début de législature par les défenseurs des idées libérales, qui en faisaient un symbole de leur lutte pour la liberté, mais beaucoup de parlementaires se désintéressaient d’un texte dont ils apprenaient et l’existence et les dangers de la bouche même du rapporteur. On ne saurait méconnaître non plus les réticences et la résistance des policiers, de la Préfecture de police 59, ni le groupe de pression que constituaient les préfets, notamment les Préfets de police. Lépine 60 a tout fait, comme jadis Andrieux, pour défendre une prérogative qu’il jugeait essentielle et pour en convaincre Clemenceau.

Conclusion : La fausse sortie de l’article 10

  • 61 Journal Officiel, débats, Chambre, 17 juillet 1919, p. 3571 sq.
  • 62 Cf J.M. Berlière, « Police et liberté sous la IIIe République : le problème de la police des moeurs (...)
  • 63 « C’est une superfétation digne à peine du moyen-âge » (Gourju), « c’est un texte d’ancien régime » (...)
  • 64 Journal Officiel, chambre, documents et annexes, 1928, annexe 33.
  • 65 Journal Officiel, annexes et documents, chambre, 1930 annexe 3274.

30Dès la fin du conflit, le 16 juillet 1919 61, Paul Meunier, infatigable croisé des causes désespérées 62, soumettait à la Chambre le texte voté par le Sénat le 2 mars 1909. Ce texte fut adopté à la hâte, sans débat, mais cette adoption posa un problème constitutionnel : voté, à dix ans d’intervalle, par le Sénat puis par la Chambre, pouvait-il être directement transmis au Ministre de la Justice aux fins de promulgation ou devait-il être examiné à nouveau par le Sénat ? Le président de la Chambre, Paul Deschanel, émit l’opinion que, dans ces circonstances, le texte voté n’était pas un texte de loi adopté par le Sénat et soumis régulièrement à la Chambre, mais une proposition de loi émanant d’un député et qu’à ce titre il devait être transmis au président du Sénat. Cela aurait pu n’être qu’une formalité, mais une nouvelle fois, le sort, la mauvaise volonté, les arcanes des règlements allaient repousser le vote d’un texte dont, déjà en mars 1909, il avait semblé certain qu’il serait rapidement voté. Prévenu « d’intelligence avec l’ennemi », Paul Meunier devait être arrêté quelques temps plus tard et subir vingt huit mois de détention préventive avant d’être libéré à la suite d’un non-lieu pour insuffisance des charges. Bien involontairement, par l’émotion soulevée par son cas et la démonstration des dangers présentés par les insuffisances de la législation, il devait servir la cause qu’il défendait. L’abrogation d’un texte dont on entendit de nouvelles condamnations sans appel 63, fut votée au Sénat, le 22 juin 1922. Le texte adopté ne fut toutefois transmis à la Chambre que le 6 juin 1928 64, un délai de six ans - pour un texte déjà voté - qui en dit long sur les réticences et le manque d’enthousiasme du législateur, et cela devait continuer : rapporté le 16 avril 1930 65, il ne fut adopté - sans discussion - par les députés que le 30 décembre 1932 et promulgué le 7 février 1933.

31De navette parlementaire en chute de ministère, d’oublis en renoncements, de fin de législature en législature accablée par d’autres préoccupations, de première en deuxième lecture, de commissions en rapports, de règlements en manœuvres dilatoires, d’urgence demandée en urgence oubliée, ce marathon parlementaire aboutissait en près de trente ans ! C’est ainsi qu’un article qui incarnait l’arbitraire napoléonien, survécut à plus d’un demi-siècle de République, une pérennité qui rend rétrospectivement prophétique le jugement exprimé par Ribot en 1901 devant la Société générale des prisons : « je soupçonne fort qu’aucun gouvernement ne renonce facilement à ce moyen puissant, mais excessif, d’investigation [...] on craint que, en désarmant le Préfet de police [...], on n’enlève au gouvernement des facilités de répression », la suite des événements allait lui donner doublement raison.

32En effet cette abrogation fut de courte durée : les événements du 6 février 1934 déterminèrent le législateur à rétablir l’article 10 et à redonner leurs pouvoirs aux préfets des départements et au Préfet de police. Restreints dans leur étendue et leur durée, ils ne leur étaient toutefois plus accordés que dans le domaine de la sûreté de l’Etat et pour vingt quatre heures. Un projet de rétablissement fut déposé en ce sens par le gouvernement le 15 mai 1934 : les choses ne traînèrent pas.

  • 66 « Les préfets des départements et le Préfet de police à Paris pourront, s’il y a urgence, faire per (...)
  • 67 « Cinq ans de réformes administratives : 1933-1938 ». Supplément à la 13e édition du Traité élément (...)

33La loi, votée au Sénat en décembre 1934, puis à la Chambre en mars 1935, fut promulguée le 25 mars 1935. Moins de deux ans après avoir voté son abrogation, la même Chambre avait donc rétabli l’article 10. A cause des difficultés engendrées dans la pratique par son abrogation, ou du fait des illégalités formelles que sa disparition avait aussitôt entraînées, le législateur s’était résigné à tolérer cette entorse aux principes comme un moindre mal, ou plus précisément un mal que l’agitation politique, ouvertement anti-républicaine des ligues, rendait nécessaire. Cette renaissance, sous une forme nouvelle 66, de l’article 10, provoqua ce commentaire de Berthélémy 67 : « L’article 10 était employé avec profit pour la recherche de certains crimes et délits de droit commun, mais il se pouvait qu’on fût tenté de l’appliquer également à des fins politiques. On s’accordait à admettre son utilité pour la première catégorie d’infractions ; on la redoutait pour les hypothèses entrant dans la deuxième catégorie. [Du fait de sa nouvelle rédaction] l’extension des pouvoirs de police perd tous les avantages qu’on en obtenait, mais elle continue à présenter tous les périls qu’on en redoutait. »

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Notes

1 H.Coulon, L’article X du Code d’Instruction Criminelle, son abrogation urgente, 1902, p. 5.

2 Revue Pénitentiaire, juillet-octobre 1903, p. 1070-1082.

3 « Maîtres de la liberté individuelle par les mandats, des propriétés par les saisies, du secret des familles par les lettres interceptées, les juges d’instruction ont dans leurs mains la personne des citoyens, leur honneur et leur vie » (G.Picot, Revue des deux Mondes, 15 juillet 1903).

4 « Les préfets des départements et le Préfet de police à Paris, peuvent faire personnellement ou requérir les officiers de police judiciaire, chacun en ce qui le concerne, de faire tous actes nécessaires à l’effet de constater les crimes, délits et contraventions et d’en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir ».

5 Sans doute à la demande expresse de Napoléon lui-même afin que les préfets - ses agents d’exécution - ne soient pas subordonnés à l’autorité judiciaire.

6 Lautecaze, Les pouvoirs de police judiciaire du préfet, Thèse de Droit, Bordeaux, 1938.

7 Les lettres saisies et ouvertes par eux - hors la présence du juge d’instruction - pouvant même fournir des preuves légales et servir de base à des condamnations.

8 Le 29 février 1912, jour de la réception de G.Hanoteaux, Lépine interdit l’entrée de l’Académie Française à une demoiselle qui avait menacé le nouvel académicien. Un arrêt de la Chambre des requêtes, le 3 novembre 1924, reconnut au Préfet de police un droit pourtant attentatoire à l’article 7 de la Déclaration des Droits de l’Homme (« Nul ne peut être arrêté, accusé, détenu que dans les conditions déterminées par la loi ») et à l’article 2 du Code Pénal (pour être punissable la tentative criminelle doit être manifestée par un « commencement d’exécution »).

9 Faustin-Hélie, Traité de l’instruction criminelle, 1866.

10 L. Andrieux, Mémoires d’un Préfet de police, T.2, p. 298-299.

11 E.Mouneyrat, La Préfecture de police, 1906, p. 64-65.

12 « Son utilité démontrée pour les préfets des départements en ce qui touche aux affaires intéressant la sûreté de l’Etat, ne saurait être discutée en ce qui me concerne car, plus qu’un autre de mes collègues, je suis à même, à raison des renseignements très spéciaux qui me sont fournis, de pouvoir utilement et promptement agir dans les affaires de cette nature » (Andrieux, ibid, p. 302).

13 Lautecaze, op. cit., p. 94.

14 Mouneyrat, ibid, p. 68.

15 Une telle vue des choses semble confirmée par le témoignage de policiers de la Préfecture de police qui affirment que pendant la période d’abrogation de l’art. 10 (1933-35), le préfet dut faire procéder à des arrestations et saisies illégales (Lautecaze, p. 129).

16 Ribot, débat à la Société Générale des prisons (Revue Pénitentiaire, 1901, p.456)

17 G.Picot, ibid.

18 ibid.

19 op. cit., T.1, p. 111.

20 Une telle attitude n’est pas sans conséquences sur leur mentalité, elle constitue même un élément caractéristique d’une sous-culture professionnelle policière.

21 M.-F. Goron, Les mémoires de Goron, ancien chef de la sûreté, 1896, tome 4, note p.93 sq.

22 J. Belin, Trente ans à la Sûreté Nationale, 1950, p.76-124.

23 H. Coulon, op. cit., 1901, p.20.

24 Faustin-Hélie, Traité de l’instruction criminelle, 1866.

25 ibid, T.3, p.130.

26 Ribot, député et ancien ministre, devant la Société générale des prisons dans le débat sur les garanties de la liberté individuelle en 1901 (Revue Pénitentiaire, op. cit.)

27 « Ce sont les mêmes hommes qui étaient naguère si jaloux de la liberté, qui la violent sans scrupule au milieu de l’indifférence de tous. On voit par là combien il importe de faire disparaître de nos lois pénales un article aussi dangereux » (H. Coulon, op. cit., 1901, p15).

28 in Revue Pénitentiaire, janvier 1901.

29 « Il a permis d’enfoncer des portes, de fracturer des meubles, de soustraire des documents sans que la victime put utilement parler de violation de domicile, d’effraction et de vol » (M. Rougier, Revue Critique de Législation et de Jurisprudence/1903-1904, cité par Lautecaze, op. cit., p.89).

30 Il l’était toutefois systématiquement dans les affaires concernant par exemple les monarchistes et les anarchistes. Des saisies de journaux, d’affiches, des perquisitions suivies de saisies de papiers, des arrestations, des détentions ont été ordonnées par des préfets en vertu de ces pouvoirs ; les véritables « rafles » opérées dans toute la France dans les milieux anarchistes, le jour des obsèques du Président Sadi-Carnot et les perquisitions et saisies auxquelles elles donnèrent lieu pour le montage de ce que l’on a appelé le « procès des trente », furent opérées en vertu de l’article 10.

31 Par exemple La Lanterne, fin juin 1880.

32 Comme la saisie des papiers de Mme Limouzin à l’origine de l’affaire dite « des décorations ».

33 L’arrestation de 75 nationalistes dont Déroulède, le 12 août 1899.

34 R.Goblet, Journal Officiel, débats, Chambre, 20 janvier 1884, p.114sq.

35 Andrieux, op. cit., T.1, p.109 sq.

36 « Lorsqu’un commissaire de police a dressé un procès verbal, il l’envoie à la Préfecture de police et le Préfet de police ne transmet ce document que lorsqu’il croit devoir prendre cette décision. Aussi le parquet n’est saisi que des affaires qui lui sont transmises par le Préfet de police » (Lacointa, déposition devant la commission réunie par Dufaure pour réviser le Code d’Instruction Criminelle citée par Y.Guyot, La Police, 1885, p.295-296.

37 Ribot, ibid.

38 Martin Sarzeaud, « La réforme du Code d’Instruction Criminelle », in Nouvelle Revue, 15 mai 1882.

39 R.Peret, rapporteur du projet de loi Clemenceau-Briand en 1909.

40 Bérenger, De la justice criminelle en France, 1818, p. 347. Plusieurs membres du Corps législatif - d’Argenson, de Broglie - semblent également s’être émus de cet article au moment de sa discussion, en 1808.

41 Partiellement cité dans ses Mémoires d’un Préfet de police, T.2, p.294sq.

42 Journal Officiel, débats, Sénat, 11 juin 1882, p. 617.

43 Journal Officiel, débats, Chambre, 5 novembre 1884.

44 in Journal Officiel, débats, Sénat, du 10 février 1882, p. 49 sq.

45 « les congrégations religieuses ont eu à se plaindre de pouvoirs qui, précédemment, ne s’exerçaient guère que sur les républicains et les radicaux. Elles demandent la responsabilité des coupables, et les républicains, en grand nombre hélas, qui ont vu ces actes avec satisfaction, trouvent tout simple de maintenir une législation qui, la veille encore, était presque exclusivement dirigée contre eux et, du jour au lendemain, peut se retourner contre eux. » (Y.Guyot, La police, p. 311).

46 Rapport Bovier-Lapierre, Journal Officiel, Débats, Chambre, 20 janvier 1887, annexe n° 1453. Ce projet ne vint jamais en discussion

47 Proposition de loi sur les garanties de la liberté individuelle présentée, le 2 avril 1896, par Fernand de Ramel. En mai 1901, un autre député, Haussmann, déposait trois amendements à ce projet, mais conservait le principe de l’abrogation. Le rapport de la commission eut beau être favorable, ce projet ne déboucha sur rien de concret (Journal Officiel, documents et annexes, Chambre, 1901, annexe # 2320, p. 613).

48 Citons, en 1901, le projet de loi de H. Coulon et celui de Mirman qui reçut même un avis favorable du Président du Conseil Waldeck-Rousseau (Journal Officiel, débats, Chambre, 4 novembre 1901, p. 2016) sans que rien ne soit entrepris ; le « projet Castelnau, Grosjean et Olivier » du 30 juin 1903, celui de Monis déposé au Sénat le 22 janvier 1904, une proposition Girard (Sénat, 2 décembre 1904), ou encore le projet déposé par Jean Cruppi, vice-président de la commission extra-parlementaire sur les garanties de la liberté individuelle, le 3 février 1905 à la Chambre.

49 Art 1 : toute arrestation, toute détention, toute perquisition illégales constituent le délit de violation de la liberté individuelle. Sont illégales toutes les arrestations et les détentions opérées ou maintenues en dehors des cas, sans les formes, au delà des délais édictés par la loi. Art 2 : quiconque se sera rendu coupable du délit de violation de la liberté individuelle, sera puni d’un emprisonnement de 3 mois à 3 ans et d’une amende de 50 à 5 000 francs. [...] la peine est encourue aussi bien par celui qui exécute un ordre que par le chef qui l’aura ordonné... Art 4 : l’article 10 du Code d’Instruction Criminelle est abrogé. Toute arrestation maintenue au delà de vingt quatre heures sans mandat de l’autorité judiciaire constituera le délit de violation de liberté individuelle...(Annexe au procès verbal de la séance, Journal Officiel, Sénat, 17 décembre 1904).

50 Voir le commentaire qu’en donne la Revue Pénitentiaire, 1906, p.1137 sq.

51 « Projet de loi sur les garanties de la liberté individuelle portant modification du Code d’Instruction Criminelle et du Code de procédure civile » (Journal Officiel, Annexes et documents parlementaires, Sénat, session ordinaire 1907, p. 2-4). On en trouvera un commentaire par P.Cuche in Revue Pénitentiaire, 1907, p.766 sq.

52 Exposé des motifs qui accompagnait ce projet.

53 Un délai qui s’explique par le fait que le gouvernement n’avait pas demandé l’urgence : un moyen simple, mais efficace de gagner du temps quand on n’est pas excessivement pressé d’aboutir.

54 « Ce projet [...] fait grand honneur au gouvernement car il a été fidèle à sa pensée [...] en arrivant au pouvoir [il] a en effet repris une proposition déposée par un de ses membres, alors notre collègue, agissant sur sa simple initiative. C’est un fait qui n’est pas fréquent et tout le monde me permettra de le signaler de façon particulière » : un compliment qui jette une singulière lumière sur les moeurs politiques.

55 Journal Officiel, débats, Sénat, 3 mars 1909, p. 159 sq.

56 Journal Officiel, Annexes et documents parlementaires, Députés, 1909/2678, p.1391 sq.

57 L. Lépine, Mes souvenirs, 1929, p.253.

58 op. cit., 1902, p36.

59 « Nous devons évidemment compter avec la mauvaise volonté qu’apporte à se soumettre à un régime nouveau, une administration à laquelle on demande d’abandonner des pratiques séculaires » (R.Peret rapporteur du projet Clemenceau-Briand).

60 Quand on aborde de telles questions, on ne peut ignorer que, par les informations occultes et confidentielles dont ils disposent, les Préfets de police sont à même d’exercer, discrètement, mais efficacement, toutes les pressions nécessaires sur les hommes politiques. Ernest Raynaud qui fut un temps officier de paix du VIIe arrondissement et avait à ce titre, à être tous les jours à la Chambre, évoque l’empressement des députés autour du préfet, la véritable cour qui l’entoure à chacune de ses visites quotidiennes au Palais Bourbon : « il voit l’envers de la tapisserie, il en sait les noeuds et les reprises [...] C’était à qui le cajolerait » (Souvenirs de police au temps de Félix Faure, Paris, 1925, p. 149).

61 Journal Officiel, débats, Chambre, 17 juillet 1919, p. 3571 sq.

62 Cf J.M. Berlière, « Police et liberté sous la IIIe République : le problème de la police des moeurs », Revue Historique, 1990/2, p. 235-275.

63 « C’est une superfétation digne à peine du moyen-âge » (Gourju), « c’est un texte d’ancien régime » (Lemery).

64 Journal Officiel, chambre, documents et annexes, 1928, annexe 33.

65 Journal Officiel, annexes et documents, chambre, 1930 annexe 3274.

66 « Les préfets des départements et le Préfet de police à Paris pourront, s’il y a urgence, faire personnellement ou requérir les officiers de police judiciaire, chacun en ce qui le concerne, de faire tous actes nécessaires à l’effet de constater les crimes et délits contre la sûreté intérieure ou extérieure de l’Etat et d’en livrer les auteurs aux tribunaux chargés de les punir conformément à l’article VIII de ce Code. Tout préfet qui aura fait usage des droits à lui conférés par le paragraphe précédent, sera tenu d’en aviser le Procureur de la République et de transmettre les pièces dans les vingt quatre heures à ce magistrat qui se saisira de l’affaire. Tout officier de police judiciaire ayant reçu une réquisition du préfet agissant en vertu des dispositions ci-dessus, tout fonctionnaire à qui notification de saisie aura été faite en vertu des mêmes dispositions, seront tenus d’en donner avis sans délai au Procureur de la République. » Ces dispositions de ce nouvel art. 10 furent reprises, à quelques détails près, par l’art. 30 du Code de procédure pénale de 1957.

67 « Cinq ans de réformes administratives : 1933-1938 ». Supplément à la 13e édition du Traité élémentaire de Droit Administratif, 1938, p.72 sq.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Marc Berlière, « Une menace pour la liberté individuelle sous la République. L’article 10 du code d’instruction criminelle », Criminocorpus [En ligne], Histoire de la police, Articles, mis en ligne le 01 janvier 2008, consulté le 15 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/criminocorpus/262

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Auteur

Jean-Marc Berlière

Professeur d’histoire contemporaine à l’Université de Bourgogne, chercheur au CESDIP, Jean-Marc Berlière est spécialiste de l’histoire de l’institution et la société policières en France (XIXe et XXe siècles).

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