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La loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de police en France

Jean-Marc Berlière

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Texte intégral

1. Un texte tabou1

  • 1 Cet article est la version revue et corrigée en février 2008 d’un texte originellement publié dans (...)
  • 2 Loi que l’on serait fondé d’appeler « loi Darlan » du nom du ministre de l’Intérieur qui la co-sign (...)

1La loi du 23 avril 1941 2 « portant organisation générale des services de police en France » publiée dans le Journal Officiel de l’Etat français du 6 mai 1941 est bien un texte fondamental de l’histoire de la police contemporaine (lire le texte). Elle représente un point d’aboutissement de toutes les réformes mises en œuvre par la IIIe République et contient, y compris la régionalisation de 1991, les prémisses de l’organisation actuelle de la police française.

Mais c’est curieusement un texte tabou dont on chercherait en vain la lettre, même dans les « histoires de la police » qui ne manquent pourtant pas d’y faire une allusion généralement appréciative.

Pourquoi une telle absence ?

2Les circonstances -l’occupation allemande et la vacance de la démocratie- qui entourent sa naissance et permettent des réformes que le parlement avait jusqu’alors refusées, ne manquent pas de jeter une lueur suspecte sur son contenu.

3La « loi Darlan » souffre par ailleurs de la nature du régime qui la promulgue et de l’usage que la collaboration d’Etat a fait de la nouvelle organisation policière qu’elle mettait en place. Le rôle joué par la police sous Vichy dans la lutte contre les « terroristes » ou dans les persécutions raciales ne sont pas des souvenirs et des vérités bonnes ou agréables à rappeler.

Sa genèse est également embarrassante.

  • 3 M. Rajsfus, La police de Vichy. Les forces de l’ordre françaises au service de la Gestapo 1940-1944(...)
  • 4 On trouve déjà, en 1911 (AN, F7 13 043), un projet d’étatisation des polices municipales des villes (...)
  • 5 Marcel Sicot, Servitudes et grandeurs policières (40 ans à la Sûreté), Paris, 1959, p. 239-40.

4Non pas -comme l’écrit un auteur mal renseigné 3- parce que « cette loi du 23 avril 1941 a[urait] été préparée en collaboration avec la Gestapo », mais au contraire parce qu’elle reprend presque intégralement les propositions d’un projet du syndicat des commissaires 4 présenté tout au long des années vingt et trente 5, auquel, jusqu’à plus ample informé, il paraît au moins douteux que la Gestapo ait collaboré.

  • 6 Qui n’échappe pas à ses promoteurs policiers : « A qui la faute si le gouvernement de fait fit sien (...)
  • 7 « Si nous avons pu avoir en France, une police moins nombreuse [qu’en Belgique et en Hollande] c’es (...)
  • 8 Etudiés par S. Klarsfeld in Vichy-Auschwitz. Le rôle de Vichy dans la solution finale de la questio (...)

5Cette convergence entre un projet corporatif et les intérêts d’un régime discrédité confère à ce texte un caractère d’autant plus « sensible » 6 que cette double volonté -professionnelle et politique- allait totalement dans le sens des intérêts d’un occupant qui par la convention d’armistice se déchargeait sur l’Etat Français, son administration et sa police du soin d’assurer l’application de ses ordonnances, de la protection de ses troupes et, partant,d’un certain nombre de tâches répressives 7. Or cette collusion, éclairée par les négociations Bousquet—Heydrich de mai 1942 puis ce qu’il est convenu d’appeler les « accords Bousquet-Oberg » de l’été 42 8, fut, entre autres, matérialisée par les rafles de juifs confiées à la seule police française en zone occupée à partir des 16 et 17 juillet, puis en zone libre, à partir des 26-28 août 1942. Des faits qu’on n’aime guère évoquer dans une corporation qui éprouva quelque bienveillance -au moins jusqu’en 1943- à l’égard d’un régime qui l’assimilait à « un corps d’élite » et lui donnait enfin les avantages matériels, la considération, le prestige, l’unification des carrières, des statuts, des salaires, une centralisation, une formation... auxquels il aspirait et qu’il réclamait en vain depuis des décennies.

  • 9 G. Carrot, J. Delarue, M. Le Clère, W.P. Romain, H. Buisson...

6Ces avancées expliquent sans doute le jugement positif exprimé par les policiers historiens 9 à propos de cette loi même si « l’intéressante expérience de régionalisation » qu’elle met en place peut se lire comme la victoire de leurs rivaux les préfets.

7Ce texte est également tabou parce qu’en dépit de la législation du Gouvernement Provisoire de la République (GPRF) sur le rétablissement de la légalité républicaine -qui aurait dû se traduire par l’annulation de la législation de « l’Etat de fait »-, la législation de 1941 est, pour l’essentiel, restée en vigueur et a survécu à la chute de l’Etat français. En effet, même si la « Police nationale » redevient, à la Libération, la « Sûreté nationale », même si, au grand dam des professionnels, les aspects les plus visibles et les plus compromettants (les intendants de police, la régionalisation) en sont gommés, personne, jamais ne reviendra sur l’étatisation des polices municipales. Au contraire, il appartiendra à la Ve République et au général de Gaulle, de terminer ce que Vichy n’avait osé faire : l’intégration de la Préfecture de police dans la Police Nationale (loi Frey de 1966), alors que des directions départementales et régionales seront mises en place au début des années quatre-vingt-dix.

2. Une organisation originale

8L’importance que le régime de Vichy entendait accorder à la police ne le distingue pas fondamentalement des autres états autoritaires. La police constitue un outil indispensable au maintien d’un ordre, à la répression des libertés, aux exclusions qui caractérisent le nouveau régime, en même temps qu’elle est considérée comme l’instrument privilégié de la Révolution nationale qu’il entend mener.

  • 10 Pour un exposé systématique du rôle joué par la police pendant l’Occupation et les problèmes posés (...)

9Mais les réformes policières de l’Etat Français correspondent surtout à ce qui fut une des obsessions de Vichy : affirmer à n’importe quel prix son autonomie et sa souveraineté. La police constitue une pièce essentielle dans cette stratégie. Son autonomie et son activité doivent prouver la réalité du pouvoir de Vichy, l’effectivité de sa souveraineté même en zone occupée : ce qui, pour les gouvernants, justifiait d’en payer le prix en réalisant aux lieu et place des nazis un certain nombre de leurs objectifs : chasse aux « terroristes », aux juifs et aux réfractaires du Service du travail obligatoire (STO) 10.

10A l’exception de Clemenceau, la République n’avait guère pensé l’organisation policière. Coincée entre ses impératifs financiers et la nécessité de respecter les principes de la législation de 1789 et de 1884, la IIIe république s’était contentée de réformer la police au coup par coup, au gré des opportunités ou sous la pression des circonstances. Vichy, au contraire, voit en elle un instrument au service de ses idéaux et de sa politique, c’est pourquoi son projet dénote une pensée policière réelle sinon originale et trouve une cohérence qui n’existait pas jusqu’alors.

  • 11 Les plus importants sont la loi du 23 avril portant organisation générale des services de police, f (...)

11On ne s’étonnera donc pas que son œuvre dans ce domaine soit importante : entre le 19 avril et le 17 juillet 1941, on ne compte pas moins de 11 lois et décrets réformant l’organisation policière 11. Leurs maîtres-mots : unification, étatisation, centralisation, développement, adaptation, rationnalisation, répondent assez bien aux projets que la IIIe République avait mis en route.

  • 12 Le délai qui sépare ce projet de sa réalisation tient vraisemblablement aux luttes corporatives opp (...)

12Dès l’été 1940, Marquet, le premier ministre de l’Intérieur du gouvernement de Vichy, et Chavin, le nouveau directeur de la Sûreté, ont mis en route une épuration de la hiérarchie et posé les bases d’une réforme de l’administration policière qui touche au recrutement, à la formation, à l’étatisation des polices « électorales » (lire municipales) et une réorganisation des services centraux 12.

  • 13 Il s’agit de l’Ecole Nationale Supérieure de Police (ENSP) qui occupe toujours le même cadre à Sain (...)

13Pour la formation, deux écoles sont créées à Lyon pour les commissaires 13 et pour les inspecteurs et, pour pallier la réduction des effectifs de la gendarmerie mobile résultant des clauses de l’armistice, on prévoit la création d’une force civile spécifique de maintien de l’ordre -les Groupes mobiles de réserve (GMR)- qui interviendront en renfort des forces de sécurité publique des corps urbains.

Mais c’est l’étatisation des polices municipales et la réorganisation d’ensemble des forces de police qui constituent la mesure la plus spectaculaire.

14La loi du 23 avril 1941 étend le régime des « polices d’Etat » que connaissaient déjà Lyon (depuis 1851), Marseille (1908), Toulon (1918), Nice (1920)... à toutes les villes de 10 000 habitants. Dans ces villes, les maires -tout en conservant quelques uns des pouvoirs que leur conférait la loi d’avril 1884- perdent la disposition des forces de police qui passent sous l’autorité d’un Secrétaire général à la police auprès du ministre-secrétaire d’Etat à l’Intérieur.

  • 14 Cependant que les préfets restent responsables du maintien de l’ordre dans leurs départements respe (...)

15L’originalité de l’organisation mise en place tient à ce que la centralisation est nuancée par une structure originale puisqu’il revenait aux Préfets régionaux institués par la loi du 19 avril et le décret du 13 mai 1941 et aux Intendants régionaux de police de mettre en action ces différentes forces de police 14.

16Le décret du 13 mai 1941 mettait en place, dans chacune des 20 régions créées, une structure centralisée des services. Chargé de la police de la région, le préfet régional y contrôle toutes les forces de police des départements de sa région. Il dispose d’un secrétariat administratif et de services régionaux de Renseignements généraux, de Police judiciaire et de Sécurité publique, ce dernier comprenant les corps urbains et un ou plusieurs Groupes mobiles de réserve.

17Chaque préfet régional est assisté d’un ou deux intendants de police chargés de

« contrôler le fonctionnement rapide et efficace des différents services, prévoir leur organisation, leur installation, coordonner leurs actions, unifier leurs méthodes, répartir les attributions de la Police judiciaire, des Renseignements généraux, de la Sécurité publique, mais aussi d’assurer le recrutement, l’instruction, l’entraînement des fonctionnaires, surveiller l’emploi du matériel et de l’armement, centraliser et exploiter les informations ».

18Le décret du 7 juillet 1941 précisa les conditions de recrutement des personnels et l’organisation détaillée des Services régionaux de Renseignement Général, Police Judiciaire et Sécurité Publique dont les commissaires chefs de service étaient, chacun dans sa spécialité, les conseillers des Intendants de police .

19Un arrêté du 1er juin 1941 avait coiffé cette structure régionale d’une Direction générale de la Police nationale qui se substituait à la Direction de la Sûreté nationale créée en 1934, mais avec des pouvoirs bien plus considérables. Placée sous l’autorité d’un Secrétaire général pour la police siégeant au conseil des ministres, elle reprenait l’organisation rationnelle prévue dans les régions. Trois directions s’y partageaient respectivement les trois grandes catégories de services actifs : la Police judiciaire -qui deviendrait Police de sûreté -tout un programme- en octobre 1942-, les Renseignements généraux, la Sécurité publique qui regroupait les commissariats des villes, les gardiens des polices municipales étatisées et les GMR mis en place par un décret du 7 juillet jusqu’à ce que ces derniers disposent de leur propre direction en 1943.

20Cette réorganisation -qui correspond à la fois à une étatisation et à une unification-, s’accompagnait d’avantages matériels -salaires, indemnités et primes diverses, rénovation des locaux, etc...- visant à attirer des recrues de qualité et à accroître le prestige d’un « corps d’élite » dont Vichy entendait faire un des piliers de l’œuvre d’assainissement et de redressement que les hommes de juillet 40 s’étaient clairement assigné comme but.

3. Une mise en route difficile

  • 15 Voir sur ces points précis la thèse de M.O. Baruch déjà citée et celle d’Alain Pinel sur les GMR pu (...)

21La mise en route et la concrétisation de ces mesures furent plus longues que prévu : outre les errances dues au flou présidant au partage des responsabilités entre préfets régionaux et préfets des départements, il fallut surtout attendre l’accord des Allemands et l’automne 1942 -parfois 1943- pour que soient mises en place en Zone occupée les structures des polices régionales et les GMR 15.

  • 16 Successivement Négrier (médecin) intendant de police à Dijon, puis le colonel Lelong, intendant de (...)

22On notera par ailleurs que la Préfecture de police échappait totalement à cette réforme. Vichy, pas plus que la IIIe République et les régimes qui l’avaient précédée, ne toucha au statut particulier de Paris dans le domaine policier. En dépit des tentatives successives de Pucheu (décembre 1941 et janvier 1942) pour adjoindre un intendant de police au préfet de police 16 puis de Darnand pour l’annexer plus solidement au dispositif d’ensemble et la soumettre plus directement à leur autorité, la police parisienne conserva son originalité et sa propre organisation jusqu’à la loi Frey de 1966.

  • 17 On nous permettra sur ce sujet de renvoyer à notre ouvrage déjà cité (Complexe, 1996).
  • 18 S. Kitson, auteur d’une thèse sur La police de Marseille du Front Populaire à la Libération (Sussex (...)

23Cette nouvelle structure, le changement de statut des personnels des ex-polices municipales, l’importante augmentation des effectifs qui en résultait amènent à poser le problème capital de la continuité des personnels entre les polices de la IIIe République et celle de l’Etat Français 17. Le recrutement d’un personnel nouveau, formé de « jeunes gens [...] sains, droits et sans attaches politiques » que les ciarculaires du ministère de l’Intérieur engageaient les préfets à « diriger vers ce corps d’élite » pour « apporter une contribution très active au Redressement national » 18, devait permettre de débarrasser ces polices d’éléments par trop compromis avec la république honnie, généralement au prétexte de leur incompétence ou de critères -moralité, nationalité, attitude politique, âge, taille, appartenance à la « race juive » ou aux sociétés dissoutes- ne correspondant pas aux règles du nouveau recrutement.

  • 19 . Cf l’exemple de Clermont-Ferrand in John F. Sweets, « La police et la population dans la France d (...)

24Cette pratique peut être assimilée à une épuration cachée, mais faute d’un corpus d’études régionales, il est difficile d’avoir aujourd’hui une idée précise de l’importance du renouvellement des personnels de police entraînée par cette nouvelle organisation. Les seuls cas étudiés montrent l’extrême diversité des situations selon les villes et les régions,et surtout les problèmes réels de recrutement 19, qu’en dépit des avantages proposés, connurent ces polices, boudées par des candidats qui découvrent très vite les sujétions du métier, l’impopularité des tâches exigées, les difficultés financières qui ne permettent ni de se nourrir ni de se loger de façon décente, et les mutations qu’on leur impose. Peu de candidats, beaucoup de démissions : jamais et nulle part, les effectifs prévus par les textes n’ont été atteints. On a longtemps pensé (et écrit) que l’instauration du STO dont dispensait la qualité de policier avait modifié cette situation. En l’état actuel, rien ne permet de l’affirmer avec certitude et la situation des différentes villes semble démontrer d’importantes nuances régionales. Beaucoup de candidats semblent avoir préféré s’engager dans la Garde des voies de communications qui connaît un développement constant et important (6000, puis 8000 hommes en 1944). En outre, la nécessité de profiter de l’expérience professionnelle des anciens personnels a souvent contribué à leur pérennité.

  • 20 Comme le démontre la création, le 9/6/42, au sein de chaque Service régional de police judiciaire d (...)

25Quant aux dangers présentés par cette nouvelle organisation, ils apparaissent clairement par exemple dans la confusion des tâches qu’elle instaurait : les missions répressives confiées aux Renseignements Généraux, les missions politiques confiées aux Services de police judiciaire 20 devaient montrer les conséquences désastreuses d’une telle transgression.

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Notes

1 Cet article est la version revue et corrigée en février 2008 d’un texte originellement publié dans les « Fondamentaux » des Cahiers de la Sécurité Intérieure, n° 25, été 1996.

2 Loi que l’on serait fondé d’appeler « loi Darlan » du nom du ministre de l’Intérieur qui la co-signe.

3 M. Rajsfus, La police de Vichy. Les forces de l’ordre françaises au service de la Gestapo 1940-1944, Le Cherche-Midi, 1995, p.49.

4 On trouve déjà, en 1911 (AN, F7 13 043), un projet d’étatisation des polices municipales des villes de plus de 10 000 habitants sous la plume du Directeur de la Sûreté Générale, Célestin Hennion par ailleurs créateur, en 1905, de l’Amicale professionnelle des commissaires de police.

5 Marcel Sicot, Servitudes et grandeurs policières (40 ans à la Sûreté), Paris, 1959, p. 239-40.

6 Qui n’échappe pas à ses promoteurs policiers : « A qui la faute si le gouvernement de fait fit siennes des idées qui avaient été sous estimées avant 1940 ? » (Marcel Sicot, op. cit., p. 240).

7 « Si nous avons pu avoir en France, une police moins nombreuse [qu’en Belgique et en Hollande] c’est parce qu’il existait un gouvernement établi et une police officielle au lieu d’une police auxiliaire comme dans les autres pays » (déposition de Knochen tirée du dossier d’instruction de Bousquet citée par P. Froment, René Bousquet, Stock, 1994, p. 221). C’est dans ce cadre juridique que la police française fut conduite aussi bien à pourchasser les auteurs d’attentats contre les troupes d’occupation que de veiller au respect et à la bonne application des ordonnances raciales : missions qui se conjuguaient avec la lutte contre les menées antinationales instaurée par Vichy et la répression antijuive autochtone mise en place dès septembre 1940.

8 Etudiés par S. Klarsfeld in Vichy-Auschwitz. Le rôle de Vichy dans la solution finale de la question juive, Fayard, 2 volumes, 1983 et 1987.

9 G. Carrot, J. Delarue, M. Le Clère, W.P. Romain, H. Buisson...

10 Pour un exposé systématique du rôle joué par la police pendant l’Occupation et les problèmes posés par l’existence d’un Etat légal, on nous permettra de renvoyer aux chapitres 8 et 9 de notre ouvrage Le monde des Polices et policiers en France (XIXe-XXe siècles), Bruxelles, Complexe, à paraître (1996).

11 Les plus importants sont la loi du 23 avril portant organisation générale des services de police, fixant les effectifs de la Police nationale, les rémunérations et créant une école de police (J.O. de l’Etat Français du 6 mai, p. 1917-1920) ; le décret du 13 mai relatif aux attributions des préfets régionaux en matière de police (J.O. du 14 mai, p. 2035-36) ; le décret du 7 juillet portant organisation des services extérieurs de police sur le territoire national dans les régions, départements, circonscriptions et villes (J.O. du 15 juillet, p. 2958-61).

12 Le délai qui sépare ce projet de sa réalisation tient vraisemblablement aux luttes corporatives opposant le corps préfectoral et les cadres de la police pour les postes d’intendants de police et leurs collaborateurs. C’est l’arbitrage de Darlan -en faveur des préfets- qui débloqua le processus. Pour ces problèmes on lira avec grand intérêt la thèse de Marc-Olivier Baruch -Servir l’Etat français. L’administration en France de 1940 à 1944 (IEP Paris, 1996)- à paraître chez Fayard en 1997.

13 Il s’agit de l’Ecole Nationale Supérieure de Police (ENSP) qui occupe toujours le même cadre à Saint-Cyr-au-Mont-d’Or.

14 Cependant que les préfets restent responsables du maintien de l’ordre dans leurs départements respectifs : un problème de coordination qui va susciter hésitations et va-et-vient multiples entre les différents échelons sur le problème du partage des initiatives et des responsabilités. D’autant que les autorités allemandes ne veulent avoir affaire qu’avec les préfets pour toutes les questions regardant la police et le maintien de l’ordre.

15 Voir sur ces points précis la thèse de M.O. Baruch déjà citée et celle d’Alain Pinel sur les GMR publiée en 2004 sous le titre Une Police de Vichy : Les groupes mobiles de réserve (1941-1944) Paris, L’Harmattan,.

16 Successivement Négrier (médecin) intendant de police à Dijon, puis le colonel Lelong, intendant de police à Rouen : deux tentatives qui suscitent de vives réactions du MBF (docteur Ernst et Otto von Stülpnagel lui-même) et le piteux recul de Pucheu.

17 On nous permettra sur ce sujet de renvoyer à notre ouvrage déjà cité (Complexe, 1996).

18 S. Kitson, auteur d’une thèse sur La police de Marseille du Front Populaire à la Libération (Sussex University, 1995) note toutefois le rôle négatif joué par l’assimilation entre « Police nationale » et « Révolution nationale » qui donnait de l’une l’image d’une police essentiellement politique et de l’autre celle d’un régime policier.

19 . Cf l’exemple de Clermont-Ferrand in John F. Sweets, « La police et la population dans la France de Vichy : une étude de cas conforme et fidèle », Guerres mondiales, 1989/155, p. 63-73.

20 Comme le démontre la création, le 9/6/42, au sein de chaque Service régional de police judiciaire des SRAJOP (Sections régionales des affaires judiciaires à origine politique) transformées en SAP (Sections des affaires politiques) en novembre 1942 : une confusion éclairante entre police politique et police judiciaire qui conduisit quelques dizaines de « mobilards » des « Brigades du Tigre » devant un peloton d’exécution après la guerre.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Jean-Marc Berlière, « La loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de police en France », Criminocorpus [En ligne], Histoire de la police, Articles, mis en ligne le 01 janvier 2008, consulté le 15 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/criminocorpus/271

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Auteur

Jean-Marc Berlière

Professeur d’histoire contemporaine à l’Université de Bourgogne, chercheur au CESDIP, Jean-Marc Berlière est spécialiste de l’histoire de l’institution et la société policières en France (XIXe et XXe siècles). Jean-Marc Berlière est membre du comité scientifique de Criminocorpus.  

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