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2005-2002
Séminaire de recherche du GDR Rés-Eau-Ville (CNRS 2524) "L'eau à la rencontre des territoires", Montpellier, France, 27-28 et 29 mai 2004

Aspects institutionnels de la gestion durable de l’eau en Europe

Institutional dimension of sustainable water management in Europe

Bernard Barraqué

Résumés

Paradoxalement, le continent où la gestion de la ressource en eau et des services publics est la meilleure est ignoré par le débat mondial centré sur la confrontation public-privé. En Europe, la ressource tend de plus en plus à échapper à la domainialisation et à la privatisation, et à devenir un patrimoine commun de ses usagers. Les différences institutionnelles sont typifiées à grands traits, mais on retrouve des tendances communes, que la Directive Cadre donne la chance de développer, si elle est appliquée intelligemment dans le sens du développement durable.

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Texte intégral

1Divers cadres de discussion européens m’ont aidé à prendre une certaine distance avec le concept structurant des politiques de l'eau pendant un siècle et demi, à savoir l'opposition entre "public" et "privé", alors même que le débat mondial la remettait à l’honneur, notamment à cause de l’expérience récente de privatisation-centralisation anglaise. Cette dichotomie paraît remise en question par l’approche en termes d’environnement et de "tenabilité" à long terme, au moins dans les faits, dans les domaines de la gestion de la ressource (patrimoine commun, gestion intégrée) comme de celle dans les services publics d’eau et d’assainissement (économie mixte, péréquations, gestion par la demande). L’Europe continentale fait plutôt de la ressource une common property, et gère les services publics en régie ou selon de nombreuses nuances de public-private-partnership. Cette hypothèse a été approfondie en réalisant une comparaison historique du droit, des institutions et des cultures de l'eau de nos principaux voisins, ainsi qu’une analyse de l’évolution comparée des modes de gestion des services publics.

2Dans la gestion des ressources naturelles, on est frappé par la survivance de fait, dans tous les pays européens, d'une troisième catégorie de biens, que les anglo-saxons nomment common property, en français le "patrimoine commun", dont le régime de gestion est dérogatoire à la fois du régime de la propriété individuelle, et du régime de domanialité publique. Fondé sur des règles d'usages (coutumiers et communautaires), il comprend les communaux mais aussi des biens dont l'usage se partage à une autre échelle que la commune, notamment les ressources en eau. Cependant, les juristes comme les économistes ne sont pas à l’aise avec cette notion, parce qu'elle échappe au droit positif, mais aussi à l'économie de marché classique ou néo-classique, fondée sur la propriété privée régulée par l’Etat. D’ailleurs, la gestion communautaire a été remise en cause dès l’apparition des Etats Nations, au nom de l’inéquité que pouvaient comporter les coutumes de partage locales, enchevêtrées avec le droit féodal.

3Avant et après la deuxième Guerre mondiale, s'est développée la grande hydraulique étatique. C'est particulièrement le cas dans les pays méditerranéens d’Europe, avec de régimes politiques dictatoriaux. Mais c'est aussi après l'inondation catastrophique de 1953 que les Pays-Bas ont fait intervenir l'État central directement dans la lutte contre les inondations (Plan Delta). Et en France, c’est l’époque des Compagnies régionales d’aménagement. Pourtant, la multiplication des usages de l'eau que cette grande hydraulique avait eu pour mission d’encourager, depuis la fameuse expérience de la Tennessee Valley Authority, a fini par poser de graves problèmes aux ressources et aux milieux aquatiques.

4On a voulu répondre en développant le principe pollueur-payeur, et le celui de préleveur-payeur. Mais, faute d'arriver à modéliser suffisamment finement les écosystèmes fluviaux, il était difficile d'imputer leurs dégradations à telle ou telle catégorie d'acteurs, et on a été contraint de les réunir pour leur demander de se partager cette ressource d'une manière moins nocive pour l'environnement. C’était d'autant plus nécessaire que de nombreux pays ont inversé la tendance des années 1930 à 1970, en se tournant vers la décentralisation. C'est alors qu'on a redécouvert les principes de gestion communautaire et solidaire, notamment entre usagers de mêmes bassins versants, tels qu'ils existaient depuis plus ou moins longtemps (Wateringues hollandaises remontant au Moyen-Age, Genossenschaften de la Ruhr créées au début du XXème siècle, comme les tribunaux de l'eau de Suède et de Finlande, ceux d'Espagne remontant au moins à l’époque de la conquête arabe). En définitive, aujourd'hui, les règles d’usage prennent le pas sur la propriété. L'usage est alors soumis à des règles de partage définies par les communautés d'usagers, souvent locales, ou par l'État, ou plutôt par les pouvoirs régionaux en leur nom (systèmes de permis). La montée en puissance de niveaux intermédiaires de gouvernement s’accompagne d’un changement de style de politique publique, au profit de la coordination multiniveaux.

5Certes, il subsiste des différences entre pays, que l’on peut résumer en croisant deux types d’oppositions : droit romain/coutumes germaniques, et centralisé/subsidiaire. Du côté de ceux dont le droit remonte plutôt aux coutumes germaniques, s’opposent les tenants de la subsidiarité (Allemagne, Pays Bas, Suisse, Pays nordiques), où l'on a préféré organiser une coordination entre niveaux de pouvoirs existants (avec rôle prééminent aux Länder et aux provinces), et l’Angleterre (avec le Pays de Galles mais pas l’Ecosse), pays de centralisation historique, où l’on a fait de la gestion par bassin et des objectifs de qualité un modèle général (Regional Water Authorities de 1974). Du côté des pays latins, pareillement, à l’étatisme historique de la gestion espagnole de l’eau, traduit par la généralisation des confédérations hydrographiques bureaucratisées et de la grande hydraulique par bassin, s’opposent les démarches plus souples du Portugal et de l’Italie, où les institutions de bassins ne sont pas généralisées. Les régions administratives jouent un grand rôle en Italie, ainsi qu’en Espagne depuis le retour à la monarchie constitutionnelle. Plus petit, le Portugal ne sent guère le besoin d’autres institutions que l’Etat avec ses services extérieurs, et les communes, quitte à créer des institutions mixtes entre les deux pour les régions à problèmes en termes de services publics, mais la sans recours à une réforme régionale a été rejetée sans création systématique ni de régions administratives ni d’institutions de bassin.. La tradition jacobine française aurait dû se traduire par la généralisation d’autorités de bassin par proximité avec les modèles anglais et espagnol, mais les agences de l’eau ont été créées dans un esprit de décentralisation et de régionalisation, qui en font pratiquement les seules institutions de type subsidiaire dans un pays où cette notion n’est pas vraiment compatible avec les principes unitaires de la Constitution . Et les agences nous rapprochent en définitive des Allemands et des Hollandais. Enviées par les observateurs extérieurs, elles restent controversées comme étant à la limite de la constitutionnalité.

6En fait, dans tous les pays d’Europe, l’appropriation privée des ressources en eau recule, et la gestion combine partout, à des degrés divers, l’intervention top down de l’Etat (autorisations, permis, planification), et la démarche bottom-up des comités d’usagers à diverses échelles territoriales. Et, même quand la loi semble domanialiser l’eau et la confier toute à l’Etat, ce dernier est plutôt le garant du partage que le maître de la ressource ; il paraît essentiel de réunir des comités d’usagers dans d'utiles processus d'apprentissage collectifs pour réduire ce que les économistes appellent les "coûts de transaction", et pour flexibiliser les droits sur l’eau sans recourir aux marchés formels rêvés par les néo-classiques : contrats de rivières ou de nappes, catchment planning, comunidades de usuarios pour les aquifères surexploités, offrent maints exemples de réussite, ou tout au moins d’ouverture des processus de décision aux usagers de l’eau, sinon au grand public. Jusqu’aux rivières internationales où les Etats européens semblent accepter une remise en cause de leur souveraineté au profit de la notion d’usage raisonnable et équitable du droit coutumier international.

7C’est pourquoi on devrait rester très prudent vis à vis de l’extension à l’eau de concepts américains issus de l’économie néo-classique : par exemple l’écotaxe prônée par certains économistes pour l’air ou le réchauffement climatique, et qui a failli être adoptée en France. Une dimension essentielle des redevances des Agences est qu’il faut continuer d’assurer des financements réguliers et à bon marché à une industrie à haute intensité capitalistique, mais très émiettée, du fait de la légitimité historique des collectivités locales dans les services publics ; même si l’on réduit le besoin d’investissements en gérant mieux les demandes, et que l’industrie de l’eau se concentre de plus en plus (rôle accru du département) ; d’un autre côté, le " grand régulateur " risque de ne jamais avoir l’information nécessaire pour forcer les pollueurs à s’arrêter. Par ailleurs, l’Etat, comme l’Union européenne, se mettent en contradiction avec leur propre logique libérale quand ils continuent à subventionner indirectement, mais massivement, une agriculture irriguée, en finançant encore de grands barrages et des transferts d’eau. On peut par exemple se demander si les usagers domestiques et industriels du bassin Adour Garonne n’auraient pas davantage intérêt à indemniser les maïziculteurs lorsque la sécheresse estivale compromet leurs récoltes, plutôt que de laisser partir les redevances qu’ils payent dans la construction de barrages supplémentaires. La situation est bien pire en Espagne, à cause des subventions européennes, et du poids historique des paysans irrigateurs et des bétonneurs dans les alliances politiques. Il faut bien reconnaître que l’Europe sort d’un demi siècle de politiques de l’eau aidées par des budgets d’Etat ou de l’Union européenne, qui ont permis de prolonger l’emploi du modèle de ‘toujours plus d’offre pour éviter de devoir envisager des conflits pour l’eau’, jusqu’à ce que les défenseurs de l’environnement arrivent à se faire entendre sur les effets de ces grands projets hydrauliques, et que les économistes montrent l’inutilité croissante des projets. Mais encore faut-il prendre en compte les conséquences sociales du nouveau compromis recherché entre environnement et économie. C’est l’enjeu du développement durable, qui pour l’Europe de l’eau se traduit principalement par la Directive Cadre (CE/2000/60)

8Les changements de la Directive cadre : pour résumer à grands traits, disons que depuis un siècle, un processus de rationalisation a eu lieu : autrefois, le manque de connaissances conduisait à adopter des normes de type technique ou de moyens à employer (la meilleure technique disponible pour un prix acceptable). Puis, avec l’invention des politiques d’incitation économique, on s’est tourné vers des normes fixant des objectifs à atteindre en laissant aux opérateurs le choix de la technique employée. Et là, on distingue les normes d’émission visant les rejets polluants en rivière ou la contamination de l’eau potable, et les normes d’immiscions visant directement la qualité du milieu récepteur (pour l’eau potable, c’est la santé publique). Dans le premier cas, on vise par exemple le taux de phosphates rejeté par une station d’épuration, ou le taux de plomb de l’eau potable mesuré au robinet. Dans le second cas, on veut limiter l’accumulation de phosphates dans tel ou tel milieu aquatique, ou le taux de plomb dans le sang des buveurs d’eau du robinet. Cette deuxième approche est plus rationnelle, mais plus difficile à mettre en œuvre, étant données les connaissances à développer. En tout cas, depuis des années la direction Environnement de la Commission européenne cherche à s’appuyer sur les deux types de normes, ce qu’elle appelle l’approche combinée.

9La politique européenne de l’eau a débuté par une première série de Directives entre 1975 et 1980, qui visaient toutes la pollution organique et chimique de l’eau dans le but de protéger avant tout la santé publique. La première en date interdit de produire l’eau potable avec de l’eau de surface, si celle-ci est trop polluée. Les autres (eau de baignade, eau conchylicole, rejets toxiques de l’industrie, eau potable, eaux souterraines) fixent plutôt des normes d’émission. Celles-ci ont l’avantage de la simplicité, et elles sont identiques pour tous les industriels, donc ne créent pas de distorsion de concurrence. La décennie 1980 n’a pas vu de changements qualitatifs dans la normalisation, l’environnement était alors une contrainte à respecter dans une construction européenne essentiellement tournée vers la libéralisation des échanges. En revanche, le recul de la pollution toxique mettait en lumière l’excès de nutriments dans l’eau. C’est pourquoi, en 1989, les Européens ont décidé de lancer trois nouvelles Directives visant ce problème ainsi qu’une harmonisation des services publics d’assainissement. Deux de ces Directives sont sorties en 1991 : la Directive Eaux Résiduaires Urbaines (DERU) et la Directive Nitrates Agricoles (DNA). Dans les deux cas les pays membres doivent identifier des zones sensibles ou vulnérables où les niveaux de pollution sont préoccupants, et les normes de rejets sont alors renforcées : c’est déjà une forme d’approche combinée.

10Une troisième Directive devait définir une stratégie de reconquête de la qualité écologique des rivières. Mais la complexité du projet redoublait la crainte de plusieurs pays membres de se retrouver dans une " tenaille écologique " par la combinaison recherchée de normes de rejets et de normes visant le milieu dont ils ne pourraient sortir que par des investissements massifs ou des ruptures économiques fortes. Les consommateurs d’eau européens s’étant de surcroît mobilisés contre l’augmentation des prix liée aux directives précédentes, on décida de tout remettre à plat, ce qui a abouti à la Directive Cadre de fin 2000 (CE 2000/60). L’idée de la reconquête des milieux aquatiques reste essentielle, mais une dimension plus qualitative a été adoptée. Surtout, la Directive veut intégrer plus nettement la notion de développement durable. Mais qu’est-ce à dire ?

11Prenons les trois composantes de la notion : pour l’environnement, il faut atteindre un bon état écologique de tous les milieux aquatiques (sauf dérogation motivée) en 15 ans ; pour l’économie, il faut que les politiques de l’eau soient financées par leurs bénéficiaires, qui payeraient le plus près possible du " coût complet " ; pour l’éthique, il faut que les politiques soient élaborées avec la participation des usagers, puis soient présentées pour être discutées. Tout cela est plus facile à dire qu’à faire, même pour notre pays qui a une expérience de la gestion participative par bassin. Il faut en effet démultiplier la gestion intégrée à l’échelle des grands bassins à des échelles territoriales plus proches des situations concrètes.

12Les enjeux de la gestion durable de l’eau en Europe sont nombreux, et en remettant en cause à la fois les excès de la grande hydraulique, et de la consumérisation des services, nous voulons aider l’Union européenne à améliorer sa durabilité, et à mieux montrer au reste du monde ce que l’Europe peut apporter dans ce qu’elle a de commun au delà de la diversité des pays-membres.

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Bibliographie

B. Barraqué, Past and future sustainability of public water policies in Europe, in Natural Resources Forum (JNRF), Nations-Unies, Blackwell Publishing, Oxford-Malden, vol. 27 n°3 août 2003, 200-211.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Bernard Barraqué, « Aspects institutionnels de la gestion durable de l’eau en Europe », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Dossiers, mis en ligne le 15 novembre 2004, consulté le 11 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/1260 ; DOI : 10.4000/cybergeo.1260

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Auteur

Bernard Barraqué

DR CNRS, Laboratoire Techniques, Territoires et Sociétés, (ENPC-UPVM-UMLV) F77455 Marne la Vallée cedex 2

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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