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¿Ausencia de planificación urbana en Chile? Algunas reflexiones

L’absence de planification urbaine au Chili ? Quelques réflexions
Francisco Maturana Miranda
Traduction(s) :
L’absence de planification urbaine au Chili ? Quelques réflexions

Résumés

Depuis maintenant quatre décennies, l’implantation de politiques néolibérales dans le gouvernement ont aminci le rôle de l’Etat chilien dans la planification territoriale e urbaine de son territoire. Cet article expose brièvement certaines des problématiques qui se développent dans les villes chiliennes, où 85 % de la population habite ces villes. Particulièrement, cinq problèmes y seront traités, c’est-à-dire, la perte du patrimoine architecturel, le logement social, la mobilité, la périurbanisation et la gestion des risques de désastres. Ceux-ci exposent les faiblesses des instruments de planification urbaine ainsi que le rôle actif du secteur public sur la façon dont les villes chiliennes sont construites, administrées et étendues.

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Palabras claves :

Chile, planificación territorial
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Notes de la rédaction

Las reflexiones expuestas emanan del análisis teórico del Proyecto Fondecyt Iniciación N° 11150087 financiado por CONICYT

Texte intégral

1El sistema urbano chileno es de formación tardía si se compara con algunos sistemas europeos o incluso algunos países norteamericanos. Si bien el descubrimiento de Chile data de 1536, la tenaz resistencia del pueblo mapuche y los eventos naturales que destruyeron asentamientos urbanos y sistemas productivos (entre otros), provocaron que recién hacia mediados del siglo XVIII -en el centro del país- se articulará una red de centros urbanos (Rojas, Maturana y Morales 2015). No obstante, sólo desde fines del siglo XIX se puede hablar de un sistema integrado. Lo anterior, luego de procesos como la ocupación militar de los territorios del pueblo Mapuche (actual Región de La Araucanía), la anexión de los extensos espacios localizados en el norte como consecuencia de la Guerra del Pacífico (1879-1883) y la colonización agro-ganadera al sur de La Araucanía.

2En el andar del país, la población fue concentrándose paulatinamente en su capital (Santiago) y constituyendo un sistema urbano fuertemente concentrado, tanto en términos de población, como en la prestación de servicios especializados (Geisse, 1983). En efecto, la primacía de Santiago en el territorio nacional resultaba cada vez más potente. Si en 1895 era 1,9 veces superior a la ciudad que le sucedía (Valparaíso), ya en 1952 esa diferencia era de 4,3 veces. En la actualidad Santiago ha llegado a ser 6,3 veces Valparaíso, en el contexto de un país donde sobre el 85% de la población habita en ciudades (Instituto Nacional de Estadísticas de Chile INE, 1999 y 2005).

Problemas urbanos y rol del Estado

3Es bajo este marco que se desarrolló un lento proceso de diseño e implementación de políticas públicas en materia urbana. En efecto, si bien las primeras son posible de observar a comienzos del siglo XX -vinculadas principalmente a la solución habitacional obrera- habrá que esperar hasta 1965, cuando se crea formalmente el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, articulando distintos organismos y políticas.

  • 1 Sitio del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Gobierno de Chile, consultado el día 10 de marzo de (...)

4El golpe de Estado de 1973 trajo profundos cambios en el país. En materia urbana, a partir diversas reformas neoliberales implementadas, se declaró el suelo urbano como un bien no escaso, se eliminaron los límites de expansión urbana y existió una fuerte política de erradicación de asentamientos irregulares del interior de espacios consolidados de las ciudades hacia la periferia, generando así una precarización sin mayor solución habitacional (De Mattos, 1999). Todo lo anterior, reforzado con la Política de Desarrollo Urbana puesta en marcha en 1979.1

5La liberalización del suelo y las medidas ya indicadas, trajo consecuencias catastróficas. Esto significó que el año 1985 -todavía en dictadura- se ajustará la Política Nacional de Desarrollo Urbano impuesta, declarando esta vez que el suelo sí era un bien escaso. Se planteó la necesidad de una intervención estatal y se comenzaron a elaborar instrumentos que demarcaran con claridad los límites urbanos y usos del suelo.

6Sin embargo, no fue hasta el retorno de la democracia (1990) que los instrumentos de planificación territorial -específicamente los vinculados a la planificación urbana-, tendrán un auge en diversas partes del país, aunque con un éxito acotado, puesto que el crecimiento en las ciudades intermedias (principalmente urbes con rango de cabecera regional o provincial), no ha sido de manera controlada y planificada, evidenciando en la actualidad las mismas problemáticas de Santiago, tales como contaminación, carencia de transporte público articulado, falta de espacios públicos y áreas verdes, segregación espacial, peri urbanización, entre otras (Maturana, 2015).

7Así, ya sea por motivo del modelo económico impuesto, políticas públicas, leyes, razones culturales o simplemente históricas, la planificación urbana en Chile ha tenido bajo impacto en el modelamiento que han tomado las ciudades. Esto se puede ejemplificar en al menos cinco aspectos concretos.

8El primero, se refiere a la pérdida de patrimonio urbano ha alcanzado ribetes dramáticos (Egaña, 2013). En este sentido, son innumerables los casos en los cuales éste ha sido destruido o reemplazado. Si bien se han desarrollado algunos aspectos en pro de su conservación, no han podido contrarrestar el avance inmobiliario (Hidalgo y Janoschka 2014). Incluso, el propio Estado en ocasiones ha jugado un rol negativo. Ejemplo de esto último es el proyecto del Poder Judicial en la comuna de San Miguel (Santiago), que pretende derrumbar casas patrimoniales que actualmente albergan a la Corte de Apelaciones para construir un moderno edificio (ver figura 1)

Figura 1: Corte Suprema San Miguel y proyecto a construir

Figura 1: Corte Suprema San Miguel y proyecto a construir

Fuente: Fundación Procultura, http://www.procultura.cl/​

9En adición a lo anterior, también el patrimonio se ha visto enfrentado a un desarrollo inmobiliario agresivo en áreas donde la planificación urbana no está presente. Un caso ejemplificador es lo que sucede en la Comuna de Estación Central (Santiago). Su Plano Regulador Comunal data de 1983, lo que ha sido aprovechado por el sector inmobiliario para desarrollar proyectos en altura desproporcionados, transformándose en la actualidad en verdaderos “guetos verticales”. Prueba de ello es que existen proyectos aprobados que superan los 30 pisos, en los cuales se alcanzaría una suma superior a los 2.000 departamentos. Todo lo anterior en desmedro del patrimonio existente y en la habitabilidad que puedan desarrollar las personas en la ciudad (ver figuras 2 y 3).

10Un segundo elemento a destacar es la política de vivienda social desarrollada por los diferentes gobiernos en los últimos 40 años. Se constata que el Estado ha sido el primer promotor de expansión urbana y segregación residencial mediante su política de vivienda social (Ducci, 1997; Sabatini y Arenas, 2000). La localización de éstas en áreas alejadas del espacio urbano consolidado, ha tenido graves efectos en cuanto a la infraestructura existente, el desarraigo de sus pobladores y la construcción de verdaderos guetos. Esto ha sido reconocido en la Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano (2014) y por el propio Ministro de Vivienda y Urbanismo de la época, al declarar en la presentación de dicho documento que: “… el desarrollo de nuestras ciudades y centros poblados no ha estado ni está exento de carencias y dificultades. El mayor de dichos problemas es la segregación social urbana, provocada por décadas de avance en la reducción del déficit habitacional centrados sólo en el aspecto cuantitativo, sin fijar la atención en la localización de las viviendas y su acceso a determinados bienes públicos urbanos mínimos” (MINVU, 2014, p. 9).

11Un ejemplo ícono de estas falencias es la población San Ramón, construida en medio del campo en la Región de La Araucanía, sin ningún tipo de servicios asociados y a 20 kilómetros de la ciudad de Temuco (ver figura 4).

Figura 4: Localización sector San Ramón, Región de La Araucanía

Figura 4: Localización sector San Ramón, Región de La Araucanía

Fuente: elaboración propia a partir de Google Earth.

12Un tercer elemento es la carencia de instrumentos de planificación que puedan guiar las prácticas de movilidad urbana. El transporte en las ciudades se ha desarrollado con ausencia de un instrumento2 (no como ejemplo el caso francés con los planes de desplazamientos urbanos) y transportes públicos poco eficientes. Sumado a lo anterior, el aumento del poder de compra y la gran diversidad de marcas (especialmente automóviles de origen chino) han contribuido al aumento espectacular de la tasa de motorización. En efecto, según el INE3 entre el año 2009 y 2014 el parque automotriz creció más de un 36%, generando graves problemas de congestión en las ciudades chilenas. A su vez, el mismo Estado ha propiciado la creación y concesión de carreteras urbanas (al menos para el caso del Gran Santiago), potenciando en cierto modo el uso del automóvil. La paradoja del caso es que estas nuevas vías no sólo no han logrado acabar con la congestión -lo que se refleja día a día en los horarios punta-, sino que también esos horarios significan un mayor costo para los usuarios. Para completar el cuadro, se debe señalar la fragmentación del espacio por su emplazamiento y las consecuencias socio-espaciales que acarrea. En efecto, como indican Sagaris y Landon (2017, p: 127) respecto a las autopistas urbanas y la movilidad en Santiago “se ve un Estado que, lejos de velar por la igualdad y los derechos de la ciudadanía, aprovecha las desventajas de algunas comunidades, imponiendo inversiones que empeoran sus condiciones de vida y sus posibilidades de integración, en algunos casos dramáticamente”.

13Un cuarto aspecto a destacar corresponde a aspectos legales que han posibilitado la periurbanización en distintas ciudades. El decreto 3.516 referido a la subdivisión de predios rústicos puesto en marcha durante la dictadura en 1980, permitió subdividir libremente el territorio agrícola siempre y cuando, dichos resultantes no tengan una superficie inferior a 0,5 hectáreas. Este decreto ha generado un crecimiento disperso y desarticulado de la ciudad, profundizado el proceso de periurbanización y expansión experimentada por los centros urbanos. Pese a estar vigente desde 1980 y documentar sus nefastas consecuencias (Vicuña, 2013), nada se ha realizado en la materia.

14Finalmente, un quinto problema, corresponde a la gestión del riesgo y su vínculo entre los instrumentos de planificación y el rol del Estado. Chile es un país donde los eventos naturales se desarrollan con fuerza y regularidad. Ejemplos son los diversos terremotos, tsunamis productos de lo anterior, aluviones y erupciones volcánicas, que incluso han eliminados ciudades como fue el caso de Chaitén producto de los lahares generados tras la erupción del volcán del mismo nombre.

15En este sentido, los instrumentos de planificación urbana no han logrado ser incorporados en una gestión integral del riesgo. Martínez (2015) relata de manera fehaciente cómo no existe una articulación en la planificación que pueda gestionar el riesgo frente a desastres. Además, indica que los conceptos y métodos de análisis se han quedado circunscritos a la academia y no han sido traspasados a los instrumentos de planificación, constituyéndose así el actuar de las autoridades y sociedad civil de manera reactiva, sin una organización que permita una prevención, mejor respuesta y gestión frente al evento ocurrido.

16Un ejemplo claro fue el terremoto del 27 de febrero del año 2010 con magnitud 8,8 (escala Richter), en el cual, pese a los indicios para la evacuación costera, el Gobierno de Chile actuó de manera contraria, provocando que la mayoría de víctimas fatales fueran producto del tsunami. Tal acción, dejó en evidencia la urgente necesidad de una institucionalidad pública robusta en la materia, descentralizada y otorgando un empoderamiento formal mayor a los órganos locales, hoy en día centralizados en Santiago (Brain y Mora, 2012).

17A modo de cierre, si bien Chile es un país que ha avanzado en distintos frentes de manera importante, los cinco elementos acá destacados son la expresión patente de problemas que aquejan a sus ciudades y que son necesarios de abordar para alcanzar mayores niveles de desarrollo y sustentabilidad en el habitar. En este sentido, no obstante algunas de éstas características son observables en ciertas urbes de América Latina o incluso en centros urbanos de países con altos estándares de desarrollo, no es menos real que la desregulación y en ocasiones, lo intrascendental de la normativa urbana chilena, ha provocado que el modelamiento de las ciudades esté dirigido por el sector privado (Greene y Soler, 2004; Vicuña, 2013). Así, la profundización del modelo neoliberal en Chile parece llegar a niveles alarmantes, lo cual ha gatillado que la Nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano estudie los mecanismos para implementar soluciones y así vislumbrar una mayor sustentabilidad en las ciudades chilenas. En este sentido, el desafío es enorme y es el rol de las Geógrafas y Geógrafos chilenos (as) aportar a dichas soluciones, tanto desde la academia como en la actividad profesional, contribuyendo al debate público y al diseño de mejores políticas públicas.

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Bibliographie

Brain I., Mora P., 2012, Emergencia y Reconstrucción: el antes y después del terremoto y tsunami del 27-F en Chile. Aprendizajes en materia habitacional, urbana y de seguros, Santiago, Fundación Mapfre y Centro de Políticas Públicas UC.

De Mattos C., 1999, “Santiago de Chile, globalización y expansión metropolitana: lo que existía sigue existiendo”, Revista Eure, Vol. 25, No.76, 29-56.

Ducci M., 1997, “Chile: el lado obscuro de una política de vivienda exitosa”, Revista Eure, Vol. 23, No.69, 99-115.

Egaña M., 2013, “Protección legal de nuestro patrimonio un desafío monumental”, Revista Patrimonio Cultural PLAT, otoño, No.55, 56-63.

Geisse G., 1983, Economía y política de la concentración urbana, México, D.F., Colegio de México.

Greene M., Soler F., 2004, "Santiago: de un proceso acelerado de crecimiento a uno de transformaciones", in: De Mattos C. et al. (eds.), Santiago en la globalización: ¿una nueva ciudad?, Santiago, Ediciones SUR/EURE Libros, 47-84.

Hidalgo R., Janoschka M. (Eds.), 2014, La Ciudad Neoliberal. Gentrificación y exclusión en Santiago de Chile, Buenos Aires, Ciudad de México y Madrid, Santiago, Serie GEOlibros, Universidad Autónoma de Madrid.

Instituto Nacional de Estadísticas de chile (INE), 2005, Ciudades, pueblos, aldeas y caseríos 2002, Santiago, Gobierno de Chile.

Instituto Nacional de Estadísticas de chile (INE), 1999, Población de los centros poblados de Chile: 1875-1992, Santiago, Gobierno de Chile.

Martínez C., 2015, “El Análisis y la Gestión de Riesgos Naturales en ciudades intermedias y localidades pequeñas en Chile”, in: Ciudades intermedias en Chile: Territorios olvidados, Maturana F., Rojas A. (eds.), Santiago, RIL Editores, 105-125.

Maturana F., 2015, “¿Ciudad media o ciudad intermedia? Evolución conceptual y estudio en Chile”, in: Ciudades intermedias en Chile: Territorios olvidados, Maturana F., Rojas A. (eds.), Santiago, RIL Editores, 21-42.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo MINVU, 2014, Hacia una nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano: Política Nacional de Desarrollo Urbano, Santiago, Gobierno de Chile, Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo.

Rojas A., Maturana F., Morales M., 2015, “Evolución histórica de las ciudades intermedias en el siglo XX: crecimiento, jerarquía y funcionalidad”, Ciudades intermedias en Chile: Territorios olvidados, Maturana F., Rojas A. (eds.), Santiago, RIL Editores, 43-74.

Rojas L., 2017, “Estación Central: la nueva forma de la precariedad habitacional de las ciudades chilenas”, Plataforma Urbana [En ligne], 4 de mayo 2017. URL : http://www.plataformaurbana.cl/archive/2017/05/04/estacion-central-la-nueva-forma-de-la-precariedad-habitacional-de-las-ciudades-chilenas/

Sabatini F., Arenas F., 2000, “Entre el Estado y el mercado: resonancias geográficas y sustentabilidad social en Santiago de Chile”, Revista Eure, Vol. 26, No.79, 95-113.

Sagaris L., Landon P., 2017, “Autopistas, ciudadanía y democratización: la Costanera Norte y el Acceso Sur, Santiago de Chile (1997-2007)”, Revista Eure, Vol. 43, No.128, 127-151.

Vicuña M., 2013, “El marco regulatorio en el contexto de la gestión empresarialista y la mercantilización del desarrollo urbano del Gran Santiago, Chile”, Revista INVI, Vol. 28, No.78, 181-219.

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Notes

1 Sitio del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Gobierno de Chile, consultado el día 10 de marzo de 2016 http://www.minvu.cl/opensite_20061113164636.aspx.

2 En la práctica existen los Planes Maestros de Transporte Urbano, poco actualizados y donde no existe una articulación en los diferentes elementos que intervienen en la movilidad.

3 Ver anuarios en http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/estadisticas_economicas/transporte_y_comunicaciones/parquevehiculos.php, consulta el 11 de marzo del 2016.

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Table des illustrations

Titre Figura 1: Corte Suprema San Miguel y proyecto a construir
Crédits Fuente: Fundación Procultura, http://www.procultura.cl/​
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Titre Figura 2: Edificios en Estación Central
Crédits Fuente: http://www.elciudadano.cl/​2017/​04/​07/​373506/​las-nuevas-callampas-boom-inmobiliario-en-estacion-central/​
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/28064/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 108k
Titre Figura 3: Patrimonio y edificios
Crédits Fuente: http://www.elciudadano.cl/​2017/​04/​07/​373506/​las-nuevas-callampas-boom-inmobiliario-en-estacion-central/​
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/28064/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 128k
Titre Figura 4: Localización sector San Ramón, Región de La Araucanía
Crédits Fuente: elaboración propia a partir de Google Earth.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/28064/img-4.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Francisco Maturana Miranda, « ¿Ausencia de planificación urbana en Chile? Algunas reflexiones », Cybergeo : European Journal of Geography [En ligne], Les 20 ans de Cybergeo, mis en ligne le 12 mai 2017, consulté le 12 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/28064

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Auteur

Francisco Maturana Miranda

Profesor Auxiliar, Departamento de Geografía Universidad Alberto Hurtado, Chile
fmaturana@uahurtado.cl

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Droits d’auteur

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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