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L’absence de planification urbaine au Chili ? Quelques réflexions

Francisco Maturana Miranda
Este artículo es una traducción de:
¿Ausencia de planificación urbana en Chile? Algunas reflexiones

Resúmenes

El rol del Estado chileno en la planificación territorial y urbana ha perdido relevancia producto de la implementación de políticas neoliberales hace ya más de cuatro décadas. Este trabajo expone de manera sucinta algunos problemas que ocurren en las ciudades chilenas, bajo el contexto de un sistema urbano en el cual el 85% de la población habita en ciudades. Se presentan cincos problemas en particular -pérdida de patrimonio, vivienda social, movilidad, periurbanización y gestión del riesgo de desastres- como ejemplos que ilustran las debilidades en los instrumentos de planificación urbana y un rol activo del sector público en cómo se moldean, administran y expanden las ciudades chilenas.

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Palabras claves :

Chile, planificación territorial
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Notas de la redacción

Ce texte est le résultat de la recherche financée par le projet Fondecyt Iniciación N° 11150087, CONICYT, Chile.

Texto completo

1La création du système urbain chilien est tardive si nous la comparons à certains des systèmes européens ou même par rapport à d’autres systèmes d’Amérique du Nord. Bien que la découverte du territoire par les Espagnols date de 1536, la forte résistance du peuple Mapuche et les incessants phénomènes naturels ont périodiquement détruit les peuplements urbains et les systèmes productifs (entre autres). Ce n’est qu’au milieu du XVIIIe siècle qu’au centre du territoire s’est articulé le premier réseau de centres urbains (Rojas, Maturana y Morales, 2015). Néanmoins, ce n’est qu’à la fin du XIXe siècle que nous pouvons parler d’un système de villes intégré. Grâce, notamment, à des processus d’occupation militaire dans les territoires du peuple Mapuche (région actuelle de La Araucanía), à l’annexion des longues étendues de territoire localisées au nord du pays qui ont été gagnées suite à la Guerre du Pacifique (1878-1883) et à la colonisation agraire et l’élevage du bétail au sud de La Araucanía.

2Tout au long des siècles, la population fut petit à petit concentrée dans la capitale (Santiago), ce qui a engendré un système urbain fortement centralisé, en termes non seulement du nombre de la population, mais aussi de l’accès aux services spécialisés (Geisse, 1983). Ainsi, la primauté de la ville de Santiago dans le territoire national s’est fortement accentuée. Si en 1895, cette ville était déjà 1,9 fois plus grande en taille que la ville qui la suivait en importance (Valparaiso), en 1952 cet écart était monté à 4,3 fois. Actuellement, Santiago est 6,3 fois plus grande que Valparaiso, et plus du 85% de la population totale du pays habite dans les villes (Instituto Nacional de Estadísticas de Chile INE, 1999 et 2005).

Les problématiques urbaines actuelles et le rôle de l’État

3C’est dans ce contexte que s’est développé un lent processus de création et d’implémentation de politiques urbaines dans le territoire. Si dès le début du XXe siècle apparaissent des politiques urbaines créées dans le but de résoudre le logement ouvrier, ce n’est qu’en 1965, lors de la création formelle du Ministère du Logement et d’urbanisme, que nous apercevons une articulation entre organismes gouvernementaux et politiques urbaines.

  • 1 Site internet du Ministère du Logement et d’Urbanisme du Gouvernement du Chili, consulté le 10 mars (...)

4Le coup d’État de 1973 vient profondément remanier le pays. En ce qui concerne l’urbanisme, sous le prisme de réformes néolibérales, le sol urbain a été déclaré comme un bien non-rare, les limites d’expansion urbaines ont été supprimées et une forte politique d’éradication de peuplements irréguliers a été menée, de l’intérieur des espaces consolidés des villes vers la périphérie, contribuant à une paupérisation sans constituer une solution efficace au logement de la population (De Mattos, 1999). Tout ceci a été renforcé par la Politique de Développement Urbain mise en marche en 19791.

5La libéralisation du sol et les politiques déjà mentionnées ont apporté des conséquences catastrophiques. Aussi, en 1985 -toujours sous la dictature- la politique nationale du développement urbain a été modifiée. Le sol a été déclaré un bien rare. La nécessité de l’intervention de l’État a été suggérée et des instruments de démarcation claire des limites urbaines et de l’usage des sols ont été créés.

6Néanmoins, ce ne fut que lors du retour en démocratie (1990) que les instruments de planification territoriale- spécifiquement ceux liés à l’aménagement urbain-, auront une réelle importance dans diverses parties du pays. Avec un succès mineur puisque la croissance des villes intermédiaires (principalement celles qui sont capitales régionales ou provinciales) n’a pas été contrôlée ni vraiment planifiée, laissant en évidence actuellement les mêmes problématiques que celles rencontrées à Santiago, telles que la pollution, la carence d’un transport public bien articulé, le manque d’espaces publics et d’espaces verts, la ségrégation spatiale, la périurbanisation, entre autres (Maturana, 2015).

7De cette façon, soit par le modèle économique implanté, soit par les politiques publiques, les lois, soit par des motifs culturels ou simplement historiques, la planification urbaine au Chili a finalement eu un faible impact dans la formation des villes. Ceci peut être démontré par l’analyse de cinq aspects concrets des villes actuelles.

8La perte de patrimoine urbain dans les villes a atteint des niveaux alarmants (Egaña, 2013). D’innombrables cas de destruction ou de remplacement du patrimoine ont été observés. Bien que plusieurs essais de conservation aient été développés, ils n’ont pas pu freiner l’avancée des projets immobiliers (Hidalgo et Janoschka, 2014). Même l’État chilien tient parfois un rôle préjudiciable. Par exemple, le projet que mène le Pouvoir Judiciaire dans la commune de San Miguel (Santiago), prétend détruire des maisons patrimoniales qui actuellement occupent la Cour d’appel pour construire un immeuble moderne ( figure 1).

Figure 1 : Cour suprême de San Miguel et le projet à construire

Figure 1 : Cour suprême de San Miguel et le projet à construire

Source : Fondation Procultura, http://www.procultura.cl/​

9En plus de cela, le patrimoine s’est vu confronté à un développement immobilier agressif, là où la planification urbaine n’est pas vraiment présente. Un cas exemplaire est celui de la Commune Estación Central (Santiago). Son plan régulateur communal date de 1983, ce qui a été exploité par le secteur immobilier pour développer des projets en hauteur démesurés, se transformant actuellement en de véritables « ghettos verticaux » (Rojas, 2017). En font la preuve, les projets approuvés d’au-delà de 30 étages, ce qui concernerait la création de 2000 appartements les uns sur les autres. Tout ceci au détriment du patrimoine existant et des conditions de logement que peuvent attendre les personnes dans leur ville ( figures 2 et 3).

10Un deuxième élément important à souligner est celui de la création de politiques pour le logement social par les différents gouvernements au cours de ces 40 dernières années. Selon cette analyse, nous pouvons observer que l’État est le premier promoteur de l’expansion urbaine et de la ségrégation spatiale résidentielle résultant de sa politique du logement social (Ducci, 1997 ; Sabatini et Arenas, 2000). Comme les différents espaces de logements sociaux ont été placés dans des zones éloignées de l’espace urbain consolidé, de graves effets négatifs se sont fait sentir, en termes d’infrastructure, de déracinement des habitants et de la construction de véritables ghettos. Ceci a été reconnu par la Nouvelle Politique Nationale de Développement Urbain (2014) et par le Ministre du Logement et d’Urbanisme de l’époque. Celui-ci a déclaré lors de la présentation de cette Nouvelle Politique que : « …le développement de nos villes et centres urbains n’est pas, ni n’a été exempt de carences et de difficultés. Le plus grand problème étant la ségrégation sociale urbaine, provoquée par des décennies de politiques visant à la réduction du déficit de logement qui ont été centrées uniquement sur l’aspect quantitatif des projets, sans fixer l’attention sur la localisation des logements et leur accès à des services et biens publics minimum. » (MINVU, 2014, p. 9).

11Un exemple iconique de ces problématiques est la localité San Ramón, construite au milieu des champs de la Région de La Araucanía, sans posséder aucun type de services associés et localisée à 20 kilomètres de la ville de Temuco ( figure 4).

Figure 4 : Localisation du Secteur de San Ramón, Région de La Araucanía

Figure 4 : Localisation du Secteur de San Ramón, Région de La Araucanía

Source : Élaboration personnelle à partir de Google Earth.

12Un troisième élément à prendre en compte est le manque d’instruments de planification qui puissent guider les pratiques de déplacement à l’intérieur des villes. Le transport s’est développé sans instruments (ceci n’étant pas le cas de la France qui procède à l’élaboration de cartes de déplacements urbains) et avec des transports publics peu efficaces. De plus, l’augmentation du pouvoir d’achat et la grande diversité de marques de l’industrie de l’automobile (spécialement les marques d’origine chinoise) ont contribué à la hausse spectaculaire du taux de motorisation des déplacements. Ainsi, selon le INE2, entre l’année 2009 et l’année 2014, l’achat d’automobile a grandi de plus de 36%, créant de graves problèmes de congestion automobile dans les villes du Chili. De même, l’État chilien a commandité la création et la concession d’autoroutes urbaines (au moins en ce qui concerne le Grand Santiago), encourageant d’une certaine façon l’utilisation de l’automobile. Le paradoxe de ces aménagements est que non seulement ils n’ont pas réussi à éliminer la congestion automobile -qui est observable tous les jours-, mais qu’ils sont en plus encore plus coûteux pour les usagers aux heures de pointe. Pour compléter le contexte de ces problématiques il faut signaler la fragmentation de l’espace causée par le relief de la ville et les conséquences socio-spatiales qu’elle entraîne. Ainsi, Sagaris et Landon (2017, p. 127) concluent au sujet des autopistes urbaines et de la mobilité à Santiago que : « nous apercevons un État qui, loin de veiller pour l’égalité et les droits des citoyens, profite des désavantages de certaines communautés, imposant des investissements qui aggravent les conditions de vie et les possibilités d’intégration, dans certains cas dramatiquement. »

13Le quatrième élément à souligner correspond aux aspects légaux qui ont rendu possible la périurbanisation des différentes villes. Le décret 3.516 sur la subdivision des propriétés foncières rurales, mis en marche lors de la dictature de 1980, a permis la division libre du territoire agricole à condition que les parcelles résultantes ne soient pas inférieures à 0,5 hectares. Ceci a contribué à une croissance dispersée et désarticulée de la ville, provoquant un profond processus de périurbanisation et d’expansion des centres urbains. Malgré toute la documentation existante témoignant de ses néfastes conséquences (Vicuña, 2013), ce décret reste en vigueur sans avoir été en rien modifié depuis 1980.

14Finalement, un cinquième problème relevant des problématiques urbaines du Chili, concerne la prévention des risques et leur lien avec les instruments d’aménagement du territoire et le rôle de l’État. Le Chili est un pays qui subit de forts et nombreux évènements ou catastrophes naturels. Citons par exemple, les constants tremblements de terre, les tsunamis produits par ces derniers, les éboulements et les éruptions volcaniques. Les éruptions ont même détruit des villes entières, dont le plus récent exemple est la ville de Chaitén qui a subi en 2008 une coulée de boues (lahars), produits par l’éruption du volcan éponyme.

15Dans ce sens, les instruments de planification urbaine n’ont pas réussi à incorporer la prévention intégrale des risques de catastrophes naturelles. Martínez (2015) exprime de façon fiable l’inexistence d’une articulation entre les organismes gouvernementaux de la planification qui pourraient prévenir le risque de dommages face aux catastrophes naturelles. De plus, il souligne que les concepts et les méthodes d’analyses n’ont pas abandonné la sphère académique pour être transposés dans les instruments de planification urbaine. Laissant les autorités politiques et la société civile agir après les catastrophes plutôt que sur la prévention de celles-ci, sans une entité qui permette de mieux prévenir, répondre et administrer les évènements naturels.

16Un clair exemple de ceci fut le tremblement de terre du 27 février 2010 qui a atteint une magnitude de 8,8 sur l’échelle de Richter. Lors de celui-ci, en dépit des notifications d’évacuation de la zone côtières lancées par les différentes institutions internationales, de prévention de tsunami internationaux, le Gouvernement Chilien a réagi de façon contradictoire, provoquant le décès de plusieurs victimes suite au passage du tsunami. Ces réactions ont laissé une claire trace de l’urgence de la création d’un institut public fort, décentralisé et rendant un pouvoir réel aux organes locaux qui sont de nos jours centralisés à Santiago (Brian et Mora, 2012).

17Pour conclure, bien le Chili soit un pays qui avance sur différents fronts, de façon importante, les cinq éléments ici signalés sont l’expression latente des problématiques qui affectent les villes et qu’il est nécessaire de résoudre. Il reste à trouver des solutions pour pouvoir atteindre de plus hauts niveaux de développement et de soutenabilité en matière de logement. Dans ce sens, si bien d’autres villes d’Amérique Latine ou d’autres pays, à plus hauts niveaux de développement, présentent ces mêmes caractéristiques, nous ne pouvons pas esquiver que le manque de régularisation et parfois l’inefficacité des normes urbaines chiliennes sont responsables du fait que la formation des villes soit dirigée par le secteur privé (Greene et Soler, 2004 ; Vicuña, 2013). De cette façon, il semblerait que l’implantation du système néolibéral au Chili ait atteint des niveaux alarmants, provoquant la création de la Nouvelle Politique Nationale de Développement Urbain. Celle-ci étudie des mécanismes qui puissent donner des solutions à ces problématiques et ainsi assurent une plus grande durabilité aux villes chiliennes. Le défi est énorme et le rôle des géographes au Chili doit contribuer à ces solutions, dans le débat public et dans la création de meilleures politiques publiques.

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Bibliografía

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Geisse G., 1983, Economía y política de la concentración urbana, México, D.F., Colegio de México.

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Notas

1 Site internet du Ministère du Logement et d’Urbanisme du Gouvernement du Chili, consulté le 10 mars 2016 http://www.minvu.cl/opensite_20061113164636.aspx

2 Voir les annuaires sur http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/estadisticas_economicas/transporte_y_comunicaciones/parquevehiculos.php, date de consultation au 11 mars 2016.

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Índice de ilustraciones

Título Figure 1 : Cour suprême de San Miguel et le projet à construire
Créditos Source : Fondation Procultura, http://www.procultura.cl/​
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/28066/img-1.png
Ficheros image/png, 222k
Título Figure 2 : Immeuble à Estación Centrale
Créditos Source : http://www.elciudadano.cl/​2017/​04/​07/​373506/​las-nuevas-callampas-boom-inmobiliario-en-estacion-central/​
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/28066/img-2.png
Ficheros image/png, 827k
Título Figure 3 : Patrimoine et immeubles
Créditos Source : http://www.elciudadano.cl/​2017/​04/​07/​373506/​las-nuevas-callampas-boom-inmobiliario-en-estacion-central/​
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/28066/img-3.png
Ficheros image/png, 328k
Título Figure 4 : Localisation du Secteur de San Ramón, Région de La Araucanía
Créditos Source : Élaboration personnelle à partir de Google Earth.
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/28066/img-4.png
Ficheros image/png, 513k
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Para citar este artículo

Referencia electrónica

Francisco Maturana Miranda, « L’absence de planification urbaine au Chili ? Quelques réflexions », Cybergeo : European Journal of Geography [En línea], 20 años de Cybergeo, Publicado el 12 mayo 2017, consultado el 14 diciembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/28066

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Autor

Francisco Maturana Miranda

Profesor Auxiliar, Departamento de Geografía Universidad Alberto Hurtado, Chile
fmaturana@uahurtado.cl

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Derechos de autor

© CNRS-UMR Géographie-cités 8504

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