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2017
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L’ouverture au marché en Chine (années 1980-2000) et le développement économique local : une forme de gouvernance multi-niveaux ?

The opening to the market in China (1980 - 2000) and the local economic development: a form of multilevel governance?
Liao Liao y Jean Pierre Gaudin

Resúmenes

La Chine est considérée depuis longtemps comme un pays centralisé. Avec plusieurs réformes depuis ces trente dernières années, des compétences importantes relatives au développement économique ont cependant été progressivement transférées à des échelons locaux. L’article analyse cette évolution à partir d’une étude de terrain dans deux provinces, celle du Zhejiang et celle du Sichuan. L’hypothèse développée est que le mouvement de transfert des initiatives constitue un nouveau mode de « pilotage » du développement local en Chine. Cet article repose sur la combinaison de plusieurs perspectives d’analyse : une perspective centrée sur les réformes du système territorial et financier ; une autre perspective visant à rendre compte du changement dans le rôle des acteurs locaux sur le développement local et celui des relations intergouvernementales au sein des provinces.

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Introduction

1Malgré les évolutions de ces dernières décennies, la Chine apparaît comme un pays autoritaire et centralisé. Depuis la fondation de la République populaire de Chine, avec le régime du parti unique, la Chine n’a pas fondamentalement changé d’image sur le plan international. Cependant, ces trente dernières années, il y a eu des réformes importantes qui ont accompagné une certaine mutation de la société chinoise. On cherche ici à analyser les transformations à la fois institutionnelles, économiques et sociales de la Chine parallèlement à son développement territorial. En effet, la Chine connaît également une forte évolution de son organisation territoriale qui constitue un facteur essentiel dans son développement à la fois urbain et économique.

2Plusieurs compétences importantes relatives au développement économique local en Chine ont été progressivement déconcentrées depuis 30 ans, tout d’abord depuis l’État central jusqu’aux niveaux locaux, et ensuite, plus en détail, depuis l’échelle macro des « villes –régions » jusqu’à celle, plus micro, des « districts ». Cela s’est appuyé sur de nouvelles répartitions des ressources publiques et sur un accroissement des capacités financières des districts.

3Pour analyser ces évolutions, des enquêtes de terrain ont été entreprises entre 2011 et 2013, appuyées à la fois sur une méthode qualitative et une méthode quantitative. La collecte de documents précis sur les textes de la réforme appliquée aux districts dans chaque province a également été effectuée. Soixante-dix interviews ont été conduites au total. Trois catégories d’interlocuteurs ont été retenues, dans une approche comparative entre deux provinces, le Zhejiang et le Sichuan, ainsi que trois districts dans ces deux provinces : des acteurs politiques ou administratifs aux niveaux locaux (province, ville-région, district), des personnalités actives dans le monde économique principalement aux districts et des responsables d’« organisations sociales » des districts.

4Au terme de cette analyse, il apparait que tout s’est passé comme si la progressive « ouverture au marché » avait dû s’accompagner de nouvelles normes de décision dans l’action publique locale ainsi que d’un réaménagement des relations inter-territoriales. Or, cette dimension de l’ère des réformes a été très peu étudiée, dans la littérature internationale comme en Chine même. Les classiques approches macro-économiques centrées sur l’ouverture des échanges doivent donc s’enrichir d’une analyse du rescaling, des initiatives de développement économique en Chine et de l’impulsion locale qui a été donnée, depuis une génération, aux entreprises privées de taille intermédiaire. C’est là l’hypothèse centrale de cet article, qui caractérise d’abord les changements administratifs et politiques intervenus à certains niveaux décisionnels et leurs effets sur les initiatives de développement économique local (I); puis qui interroge les catégories d’analyse en présence pour interpréter la dynamique de ces évolutions décisionnelles récentes et évaluer la pertinence pour le cas chinois des approches en termes de multilevel governance (II). De plus, on évoquera à cette occasion le débat sur la gouvernance, et ses échos en Chine.

Le transfert peu connu d’un pouvoir d’initiative économique vers certains niveaux territoriaux en Chine

5Dans les années 1980 et surtout 1990-2000, on a pu observer des réformes d’apparence très techniques, juridiques et financières, mais aux effets décisionnels importants sur les pouvoirs locaux. Ces réformes ont été corrélées avec la chronologie des « réformes de marché » et l’ouverture progressive aux échanges internationaux, d’abord sur la côte Est puis, peu à peu, à l’intérieur de la Chine.

Des réformes institutionnelles en faveur des échelons locaux, intervenues en parallèle à « l’ouverture au marché » en Chine, depuis les années 1980

La nouvelle répartition des compétences fiscales modifie le « circuit financier » au bénéfice de l’échelon des districts

6Avant la réforme territoriale et l’ « ouverture économique », le système fiscal chinois était très centralisé, selon un modèle dit des «recettes et dépenses unifiées». C’est-à-dire que, en plus des impôts locaux et des revenus exceptionnels, tous les produits fiscaux étaient transférés au gouvernement central qui en redistribuait ensuite une partie aux échelons locaux, selon des ratios définis par l’État. Symétriquement, pour engager des dépenses, tous les échelons d’autorités locales devaient obtenir d’abord une approbation des autorités centrales. A partir de 1978, à l’issue de la troisième session plénière du onzième Comité central du parti communiste, la Chine entreprend sa réforme économique. Mais la vision globale de la réforme a été aussi de changer un système de gestion très centralisé, à la fois en appliquant une déconcentration vers les autorités locales et les entreprises et en réajustant les relations centrales et locales. Après une première de vague de déconcentration financière, le système financier chinois est devenu moins centralisé.

7Avant cette réforme, la totalité des ressources financières des autorités locales provenait d’une redistribution de la fiscalité nationale par l’État central. La réforme fiscale de 1994 a permis de séparer les comptes de l’État central et ceux des collectivités locales. Dès lors, cette réforme a été l’indice d’une dynamique de déconcentration. A l’issue de cette période, les revenus de l’État central ne représentent que 22% des revenus fiscaux totaux, tandis que les collectivités locales reçoivent 80% des revenus de l’État et engagent environ 60% des dépenses financières (Zhang et Zou, 1998).

Tableau 1 - Structure de l’administration fiscale en Chine

Tableau 1 - Structure de l’administration fiscale en Chine

*GP : Gouvernement provincial; GR: Gouvernement régional; GD: Gouvernement du district.

Source : Le système fiscal, thèse de Liao, 2014

8Le tableau 1 montre que, depuis l’année 1994, il existe donc deux sortes de circuits fiscaux avec deux administrations fiscales distinctes à chaque niveau, à savoir celle de l’État et celle du local, y compris les niveaux locaux depuis le district jusqu’à la province. Au total, il existe neuf catégories principales d’impôts en Chine. Cependant, encore à présent, une grande partie du produit des impôts reste contrôlée par l’État central, comme le produit de la TVA, dont 75% sont conservés par l’État central, celui de l’impôt sur le revenu des entreprises étatiques qui va entièrement à l’État central, de même que les impôts qui concernent les secteurs principaux de l’économie chinoise (énergie, transport, métallurgie, … etc.) (Jin, 2011). Les compétences des deux administrations fiscales sont différentes selon les catégories d’impôts, même si elles sont toutes deux sous le contrôle de l’État central. Les administrations fiscales locales peuvent, de surcroît, gérer des impôts décidés par l’autorité locale, ce qui peut cependant provoquer des conflits d’intérêts et des négociations entre l’État central et les administrations territoriales.

Avec une initiative accrue, certains districts se lancent dans la multiplication de zones d’activités

  • 1 « La loi organique de la République populaire de Chine sur les Congrès et les gouvernements locaux (...)

9Durant la même période, une initiative économique accrue a été conférée à certains échelons urbains : celle donnée aux districts de se lancer dans la multiplication de zones locales d’activités. Rappelons d’abord que le cadre territorial de l’État chinois comporte cinq niveaux : la province, la ville, le district, la commune et le village. Il existe une autorité locale élue à chaque échelon dans cette structure verticale. Les gouvernements locaux ont des compétences définies par la Constitution de 1982 et les lois chinoises. En même temps, « la Loi pour l’organisation locale » et deux lois fondamentales sur les régions administratives spéciales font également référence aux compétences des organismes locaux, des organismes de l’autonomie locale et des régions administratives spéciales. Néanmoins, « il n’y a pas de règles précises sur la répartition des compétences. Le Conseil d’État donne une direction unifiée sur le travail de l’État pour tous les organes administratifs à tous les niveaux, y compris le niveau central et provincial, celui des régions autonomes et des municipalités » (Hu, 2001). Concernant le gouvernement provincial1, les Assemblées populaires provinciales peuvent adopter et promulguer les lois et les règlements administratifs pour la province, dans la mesure où elles ne sont pas contraires à la loi nationale. « La Loi pour organisation locale » précise que les gouvernements populaires locaux pilotent notamment les politiques publiques de l’économie, de l’éducation, de la science, de la culture, de la santé, du sport, des affaires civiles, de la sécurité publique, de la justice, de la planification familiale et des affaires fiscales.

10Dans ce contexte général, une réforme progressive et pragmatique est intervenue au long des années 1990 à 2000. À travers différentes mesures complémentaires entre elles et la généralisation d’une expérimentation menée en plusieurs étapes à l’ensemble du pays, des ressources financières ont été données aux collectivités locales urbaines pour multiplier notamment des zones de développement économique et de logements.

11Nos enquêtes de terrain montrent comment, en parallèle avec l’ouverture au marché, il y a eu d’abord une réforme expérimentale des compétences financières des « districts provinciaux » dans la province du Zhejiang, qui a connu un grand succès. Par la suite, le Ministère des Finances a généralisé cette expérimentation, puis, en 2005, a systématisé cette démarche baptisée « Point de vue concernant des mesures d’atténuation des difficultés financières des districts et des villages ». Avec cette réforme, il s’agissait d’appliquer des formules financières favorables aux districts: des subventions exceptionnelles, des dégrèvements fiscaux, des transferts financiers, de l’allocation en capital, … etc. L’application actuelle de cette formule a été modulée d’une province à l’autre, en dehors des provinces autonomes (en gris) ou des quatre villes relevant de l’autorité centrale (en rouge). Nous distinguons les provinces en quatre catégories montrées en quatre couleurs dans le tableau 2 et la carte 1.

Tableau 2 – L’application progressive de la réforme « districts Provinciaux » en Chine

  • 2 Ceci concerne de la recette et des dépenses locales.
  • 3 Ceci concerne l’autorisation des investissements étrangers et des usages du sol.
  • 4 Ceci concerne de la gestion du séjour des étrangers et celle de l’immigration interne.
  • 5 Ceci concerne de la gestion du cadre local.

Couleur indiquée dans la carte 1

Gestions du niveau district par le niveau province

Nombre des provinces concernées

la gestion des finances2

2

la gestion des finances et de l’expansion économique3

6

la gestion des finances, de l’expansion économique et des affaires sociales4

10

la gestion des finances, gestion administrative directe du personnel5, de l’expansion économique, des affaires sociales

3

Source : La réforme des « districts Provinciaux », thèse de Liao, 2014

Carte 1 - Plan des provinces concernées par cette réforme

Carte 1 - Plan des provinces concernées par cette réforme

Source : Plan de la réforme « districts Provinciaux », thèse de Liao, 2014 (voir légende des couleurs dans le tableau 2)

12En fonction de notre catégorisation, nous observons que l’ampleur des réformes des provinces à l’est de la Chine est généralement plus importante que celle des provinces de l’Ouest, ce qui s’explique par l’antériorité de la politique nationale de la première phase dans les années 1980, qui s’est appliquée d’abord aux parties côtières de la Chine. Mais cela s’explique aussi par le dynamisme intrinsèque des collectivités locales et du tissu économique privé dans ces régions tournées depuis longtemps vers l’export et le marché international. La carte 1 montre que la situation actuelle de l’application de cette réforme confirme de grandes tendances de déconcentration dans la politique nationale de la Chine.

13Ces aides financières nationales et les nombreuses réformes de déconcentration fiscales menées en Chine, alliées à l’énorme développement urbain et industriel chinois dans les années 1980, ont suscité et accompagné une croissance rapide des zones locales de développement, non seulement dans les grandes métropoles dont tout le monde parle, mais aussi dans les villes moyennes et petites. De nombreuses innovations politiques et administratives ont ainsi été expérimentées dans les zones de développement, conduisant à la coexistence de modèles différenciés de gestion : celui de la gestion administrative directe, celui du partenariat entre le gouvernement local et l’entreprise privée, et celui du pur management d’entreprise. Nos analyses de terrain nous ont fait observer comment certaines zones de développement ont pu devenir ensuite des « villes nouvelles », reconnues en tant qu’échelon politique et administratif par scission à partir d’une ancienne commune, ou bien être transformées en parcs industriels de « nouvelles technologies ». Nous pouvons donc considérer que c’est là un rôle non négligeable des zones d’activité dans l’urbanisation chinoise récente.

La modification des critères de carrière des maires et des secrétaires locaux du Parti : l’impact économique des avantages donnés aux cadres « dynamiques »

14Dans cette dynamique d’urbanisation et d’industrialisation locale en Chine, il faut également considérer un autre facteur explicatif qui reste souvent masqué par les autorités et qui est peu commenté par les analyses. C’est, en dehors même des formes de corruption des cadres, l’intéressement direct des responsables locaux est étroitement lié au rythme du développement économique local, au-delà même en Chine de la figure classique à l’échelle internationale du « maire dynamique et réalisateur » qui produit du logement et des équipements et qui sait attirer les activités. En effet, une relation explicite existe entre les performances développementalistes des responsables locaux et leurs rémunérations ou, tout du moins, leur évaluation professionnelle par la hiérarchie et donc l’évolution de leur carrière.

15Le Département de l’Organisation centrale a ainsi redéfini en mai 1980 le statut des « cadres de gestion ». Dans la hiérarchie ancienne, l’État contrôlait les deux échelons inférieurs : la nomination et la promotion des cadres des provinces et villes-régions, tandis que l’autorité provinciale contrôlait les cadres des villes-régions et des districts et les cadres exerçant dans les services du niveau de ville-région (tableau 3).

Tableau 3 - La politique de nominations des responsables locaux selon la règle des « deux niveaux plus bas » entre 1980 et 1984

Autorité de nomination

Le modèle de contrôle politique

Leaders locaux

(maires et secrétaires du PCC)

Cadres des services locaux

Centre

Provinces, Villes-régions

Services provinciaux

Province

Villes-régions, Districts

Services régionaux

Ville-région

Districts, Villages

Services de districts

District

Villages

Services de villages

Source : La règle des « deux niveaux plus bas » entre 1980 et 1984, thèse de Liao, 2014

16La mise en œuvre de cette règle permettait encore d’exclure les opposants dans le début des années 1980, car la crise de la « Révolution culturelle » était encore proche et les luttes de factions n’avaient pas été éliminées (Landry, 2000). Donc, la sélection et la révocation des cadres s’effectuaient, pour l’essentiel, conformément à la politique centrale du Parti ; et il s’agissait de la même règle du jeu pour les entreprises publiques et les institutions publiques. L’effectif des personnes soumises aux principes ci-dessus était important, il pouvait être estimé que la gestion des cadres du PCC concernait environ 1,3 million de personnes, dans une structure centralisée et hiérarchique.

Tableau 4 - Système nouveau pour la nomination des cadres depuis 1984

Autorité de nomination

Le modèle de contrôle politique

Leaders locaux

Cadres des services locaux

Centre

Provinces

X

Province

Villes-Régions

Services Provinciaux

Villes-Régions

Districts

Services Régionaux

District

Villages

Services de Districts

Source : Le système pour la nomination des cadres depuis 1984, thèse de Liao, 2014

17Depuis la réforme du système de gestion des cadres mise en place progressivement à partir de 1984, il a fallu mettre en place une gestion plus souple et liée au développement économique local. Le Département de l’Organisation centrale a délégué son pouvoir originel vers les niveaux locaux (tableau 4). Ainsi, le système politique a montré une tendance à la déconcentration depuis cette réforme. Pour l’évaluation des cadres locaux, la mise en œuvre du système a commencé à combiner des audits réguliers annuels et certains qui sont exceptionnels. Après 1988, la mise en œuvre d’un dispositif plus systématique d’évaluation annuelle des performances s’est développée, notamment en tenant compte du rythme d’urbanisation et de croissance du PIB local, afin de déterminer les promotions, le maintien en poste, la retraite, voire le licenciement. Cette forme de management intéressé à la croissance n’est toutefois qu’un des facteurs pris en compte. En effet, en parallèle, bien d’autres éléments politiques et des formes de coalitions de croissance avec des acteurs économiques locaux interviennent également dans les promotions et les primes. Des réseaux locaux de connivence se sont ainsi développés, que certains chercheurs appellent des « coalitions sociales » (Diwei tuanti) (Fan, 2008) ou des « Alliances stratégiques » (Zhou, 2011).

L’incitation donnée à des initiatives économiques bottom-up a dû cependant rester compatible avec la tutelle administrative et le centralisme politique

Quid de la concurrence entre des zones d’activités tournées vers les entreprises moyennes privées ?

18Pour l’essentiel, le monde économique en Chine est constitué de deux ensembles différents. Celui des entreprises d’État et plus largement du secteur public ; et celui des entreprises privées. Mais ces différences de statut ne sont pas seulement juridiques, elles correspondent étroitement aussi à des branches d’activité différenciées (énergie, banques, métallurgie, transports, télécommunications, d’un côté; biens de consommation, services aux particuliers, petit équipement, de l’autre) mais aussi à des recrutements différents des cadres d’entreprise (soit par un passage dans les écoles du parti et les universités ; soit par des formations au management et des réseaux familiaux de PME). Ces deux mondes ont des stratégies de développement différentes et sont peu en interrelation, d’autant que le secteur bancaire public est tourné par principe vers les entreprises publiques. Le secteur public suit les priorités d’investissement et de localisation à l’échelle nationale ou provinciale définies par le gouvernement et les autorités centrales.

19Dans cette configuration d’ensemble, la localisation des grandes activités du secteur public échappe très largement aux collectivités locales. Elles concentrent donc leur action sur le secteur privé, constitué essentiellement de petites et moyennes entreprises (à l’échelle chinoise). Leur politique de localisation ou relocalisation cherche à créer des zones d’accueil équipées et de nouveaux ensembles de logements collectifs, afin de relocaliser les entreprises déjà implantées localement mais trop à l’étroit, ou bien d’en attirer de nouvelles pour bénéficier d’une décentralisation industrielle à partir des centres économiques régionaux de premier rang. Elles offrent donc aussi par ce biais des facilités fiscales incitatives. Cependant, elles n’interviennent pas dans le domaine des prêts d’investissement qui relèvent principalement, dans ce secteur privé des PME, des solidarités familiales et des hypothèques.

20Les zones d’activité se sont donc multipliées à l’initiative des collectivités locales, communes et districts urbains, d’abord dans la Chine de l’Est, le long des côtes, près des ports ouverts de longue date sur le commerce international et dans les centres secondaires où se concentrent la petite mécanique, la fabrication de moteurs, le moulage plastique ou encore la petite électronique. Les provinces du Zhejiang et du Fujian en sont les exemples remarquables. Puis, dans un second temps, ce mouvement a gagné la Chine intérieure et l’ouest du pays, y compris dans des provinces autrefois dévolues seulement à la grande industrie, aux mines et aux productions militaires. Les centres urbains périphériques autour de Chengdu et de Chongqing (dans le Sichuan) l’illustrent en particulier dans les enquêtes de terrain réalisées. Comme ailleurs dans le monde, et en particulier en Europe durant la phase de décentralisation industrielle, cela engendre souvent des doubles emplois et des concurrences entre initiatives locales. Des espaces d’activités ouverts et aménagés par les collectivités locales restent en partie vides, tandis que de nouvelles zones continuent d’être ouvertes à côté. Le risque de surcapacité existe donc. Il n’y avait que 14 zones d’activités en 1984. Mais en 2004 le nombre des zones d’activités a atteint à 6866, y compris 171 zones d’activités pilotées au niveau national, 1094 au niveau provincial et 5601 aux niveaux locaux des villes-régions et des districts. Avec le transfert des compétences économiques, la plupart des zones d’activités sont maintenant pilotées aux niveaux locaux, notamment les districts.

21Des efforts de coordination entre initiatives sont tentés, notamment à l’échelon provincial. Mais la course à l’emploi à créer, l’attente de revenus fiscaux nouveaux et l’intéressement direct des cadres des districts à cette dynamique du PIB local constituent des moteurs concurrentiels qui se sont révélés difficiles à freiner. Du fait de ces réformes, se sont affirmés ce que les Chinois appellent des « États locaux » qui sont entrés en concurrence l’un avec l’autre en Chine. (Wu, 2016) De plus, la Chine apparait moins centralisée en termes de prise de décision, notamment en matière économique et urbaine. Les autorités locales comme celles aux districts jouent un rôle plus important dans le développement local.

Le nouveau rôle dévolu au niveau « district » par rapport au niveau « ville » : s’agissait-il d’affaiblir les grandes villes par rapport aux provinces ?

22Nous avons noté qu’une vague de déconcentration a été mise en œuvre dans la hiérarchie locale chinoise, non seulement du point de vue administratif mais aussi financier et politique. En 1960, le territoire de la Chine était subdivisé en 243 districts. Le nombre des districts a ensuite encore beaucoup augmenté avec le développement de l’urbanisation. Après la réforme des « villes-régions » dans les années 1980, l’administration des districts sous le contrôle des villes-régions représentait une proportion de 70% du total, tandis qu’il n’y avait plus que 30% des districts qui restaient sous la gestion directe des provinces. Cette réforme a donc provoqué la substitution d’une organisation territoriale à trois niveaux (province-district-commune) au système à quatre niveaux (province-ville-région-district-commune). Même si les relations intergouvernementales locales sont essentiellement hiérarchiques, il est évident que la « ville-région » a ainsi pris de l’importance dans l’armature urbaine chinoise.

23Dans ce dispositif territorial de « province-ville-région-district-commune », le district, même sous la tutelle d’une ville-région, a généralement joué un rôle actif en matière de développement économique. Ce modèle a néanmoins présenté aussi quelques limites. Avec la création et la multiplication de zones d’activité du niveau des villes-régions, l’allocation des ressources publiques est devenue plus émiettée et les choix des politiques au niveau des districts a rendu plus inégal le développement local (Zuo, 2007). De surcroît, une partie du développement économique au niveau de la ville-région a souvent été assuré non pas en raison d’un dynamisme économique réel, mais plutôt du fait du statut politique et administratif de sa capitale. Parfois, la puissance économique de certaines villes-régions est restée médiocre et plus faible que celle des districts sous sa juridiction. En conséquence, les villes-régions ne souhaitaient pas efficacement promouvoir le développement économique du rayonnement pour les districts qui sont sous leur juridiction.

  • 6 Le district de Yiwu est identifié par les Nations Unies et la Banque mondiale comme le plus grand m (...)
  • 7 Entretien avec le directeur du bureau du développement et de la réforme du Yiwu District, 2012.

24Suite à la réforme, l’État central a accordé un rôle important aux districts, en donnant un soutien fort en transférant directement les compétences à l’autorité locale. Dans notre cas d’étude du District de Yiwu6, nous avons observé une évolution dynamique de ce type. Yiwu est un district dans la ville-région de Jinhua à 150km de la ville prospère de Hangzhou, et près de la grande porte économique ouverte sur l’international, le port important de Ningbo. L’autorité provinciale du Zhejiang a planifié des zones d’activités à Yiwu, tout en favorisant le développement local. Il y a eu également des politiques locales incitatives relatives à l’impôt sur l’entreprise décidées par l’autorité locale de Yiwu. L’importance économique de Yiwu apparait donc de plus en plus marquée, d’autant plus que la stimulation des investissements a été partagée entre l’autorité locale et des agences de développement. L’autorité locale de Yiwua eu également la possibilité de faire des partenariats directement avec l’autorité provinciale voire l’État central, sans passer par le niveau de la ville-région. Le rôle de ville-région de Jinhua s’est trouvé relativement affaibli par ce renforcement de compétences directes de Yiwu7. Le district de Yiwu est donc devenu un des districts les plus puissants en Chine. La hiérarchie territoriale au sien de la province n’apparait plus décisive face au développement de ce district.

Le choix récent de l’échelon district pour le développement économique permet surtout de mieux différencier le pilotage des zones urbaines et rurales au sein des villes-régions chinoises

  • 8 Entretien avec M. Zhu, 2012, directeur du bureau des affaires législatives du District de Linshui
  • 9 « Le programme de reconstruction de logements suite au tremblement de terre à Wenchuan par la Provi (...)

25Devant ces biais de développement et ces freins administratifs fréquents, le choix de privilégier l’échelon du district pour stimuler le développement économique local se comprend mieux. Il permet en fait de piloter la croissance locale à un échelon fin, celui du district, au lieu de s’en remettre aux niveaux provinciaux ou à ceux de villes-régions, qui sont beaucoup plus vastes. Les intérêts des coalitions de croissance y sont dès lors plus homogènes. Et surtout, les périmètres des districts permettent de « coller » de plus près aux véritables zones urbaines. Tandis que les villes-régions, qui ne sont pas des unités de peuplement ni de navettes domicile-travail (cf la définition occidentale des villes) sont bien des périmètres politico-administratifs très larges qui incluent en leur sein à la fois des espaces urbanisés ou péri urbains et également d’importantes zones rurales, à des échelles si vastes qu’on ne saurait les assimiler même à des coupures vertes ou à des ceintures naturelles, par exemple. Ainsi parmi nos terrains étudiés, dans la province du Sichuan, le district de Linshui, situé à 150 km de Chongqing et bénéficiant du dynamisme démographique et économique de cette grande agglomération, est une zone urbaine dans la ville-région de Guang’an. Suite à la réforme « districts provinciaux », l’autorité locale de Linshui a pris des mesures pour le développement industriel local, tout en intégrant les propositions des associations des entrepreneurs et en favorisant les interactions entre le réseau adminitrativo-politique et celui constitué par les entrepreneurs à Linshui. Le développement économique et social à Linshui est donc devenu plus important que celui du centre de la ville-région de Guang’an8. Dans la même province, le cas du district d’An est très différent. Il est situé, lui, au centre d’une zone agricole. Les subventions financières lui ont été directement transférées par l’autorité provinciale après le terrible tremblement de terre, et ce, afin de garantir le développement local d’An9. Dans ce cas-là, c’est la solidarité nationale qui a joué.

26Mais globalement, la décentralisation de la prise de décision économique à l’échelle urbaine et le renforcement des recettes du niveau local sont les deux facteurs les plus importants pour l’urbanisation et le développement local, alors qu’une recentralisation fiscale et le système de la nomination des cadres locaux maintiennent le rôle essentiel de l’État aux niveaux locaux.(Wu, 2016) Ainsi, le transfert des compétences aux districts, soit urbains soit ruraux, renforce l’urbanisation et le développement des districts, tout en introduisant des pilotages différenciés et variés pour les zones locales et en intégrant différents niveaux et acteurs.

Observe-t-on actuellement la transition vers une Multilevel Governance à la chinoise ?

27Dissipons d’abord quelques ambiguïtés autour du thème de la « gouvernance » et formalisons notre propos. Par-delà des invocations foisonnantes et souvent opportunistes, il existe clairement deux principales familles d’approches de cette notion. L’une est de nature normative. La gouvernance est alors considérée comme une référence positive, garante d’un style de gestion publique à développer aujourd’hui. C’est l’esprit de la Good Governance, codifié et popularisé à travers le monde par nombre d’organisations internationales, à la suite de la Banque mondiale. Sont mis en avant trois principes ou caractéristiques, qu’on citera dans leur vocabulaire initial: Efficiency, Transparency, Accountability. Pour l’essentiel, cela conduit à une action publique qui combine un appel à la participation avec des règles gestionnaires néo-libérales (externalisations, rendement, privatisations).

28L’autre approche de la gouvernance correspond à une posture très différente, qui nous concerne plus directement ici, notamment pour l’analyse des dynamiques à l’œuvre en Chine. Il ne s’agit plus de définir une norme, mais de construire et de mettre à l’épreuve une grille de lecture de l’action publique contemporaine ; car cette dernière est en large transformation aujourd’hui, caractérisée en particulier par une rapide intensification de relations multi-acteurs, mais également multi-niveaux. Les processus d’interactions deviennent essentiels. Dès lors, les approches juridiques et top down sont à remplacer par des problématiques systémistes de la complexité. On ne peut que renvoyer ici à des textes plus développés, approfondissant les analyses de ces évolutions qui traversent l’action publique actuelle (Gaudin, 2014). Mais il est souhaitable d’aborder ici les conséquences, variables selon les pays, de cette nouvelle action publique. Formulons-les d’abord sous forme de questions. L’ouverture à de nouveaux acteurs sociaux est-elle tangible ? L’égalité entre les parties prenantes aux décisions n’est-elle pas formelle ? Les modalités nouvelles de coordination souples entre niveaux territoriaux permettent-elles de faire l’économie de réformes institutionnelles lourdes, de type décentralisation ?

29Ce sont ces questions qu’on abordera dans cette partie de l’article, pour caractériser plusieurs facettes des évolutions actuelles concernant la Chine contemporaine. Tout d’abord, le centralisme de l’organisation politique et administrative du pays s’avère non pas contradictoire mais étonnement compatible avec une gestion assouplie des initiatives économiques des autorités locales, ceci grâce à une coopération accrue entre certains niveaux territoriaux (avec transferts partiels de responsabilités et réorganisation fiscale). Par ailleurs, l’ouverture, de négociations explicites entre acteurs sociaux et autorités publiques se limite, pour l’instant en Chine, aux milieux des entrepreneurs privés locaux et aux organisations sociales officielles. Les habitants et les autres intérêts sociaux sont ignorés, ce qui montre une fois de plus l’ambiguïté de la notion fétiche de « société civile », pourtant mise en avant. Enfin, la diffusion partielle d’un style chinois d’action publique, plus flexible et ouvert que par le passé, ne signifie pas automatiquement une dynamique de démocratisation. La « participation autoritaire » apparaît comme un paradoxe très répandu, en Chine comme dans d’autres pays du monde.

30Voyons donc comment caractériser en détails les évolutions récentes du maillage territorial et de la localisation des politiques de développement en Chine. On a vu tout d’abord que la corrélation est étroite entre cet ajustement juridique et fiscal d’une part et le train des réformes économiques connu sous le terme d’ouverture au marché. Les nouvelles règles du jeu économiques promues par le président Deng et ses équipes nécessitaient plus de souplesse dans la redistribution financière entre centre et périphérie et un allégement des tutelles avec incitation à la multiplication de zones d’activité et expansion du PIB local. S’agit-il de décentralisation ou de simple déconcentration ? En réalité, ce débat interprétatif, en termes de décentralisation, est largement parasité par différents éléments : les catégories juridiques européennes, différentes de celles de Chine ; et les usages internationaux (« langage de l’ONU ») du terme decentralization, avec ses traductions locales plus ou moins approximatives, d’autant que ce terme est en anglais moins précis et plus englobant qu’en français, par exemple. De toute façon, l’évolution étudiée ne peut pas être ramenée seulement à des questions institutionnelles. Il faut appréhender des situations nouvelles où institutions, économie et politique font système. Et dans cette conjoncture neuve, on fait l’hypothèse qu’il est utile de faire appel à des catégories d’analyse renouvelées, dont celle de Multilevel Governance. Tout en interrogeant sa pertinence et ses limites concernant le terrain chinois étudié.

La Multilevel Governance, un modèle de relations multi-niveaux qui peut être éclairant en ce qui concerne les réformes territoriales récentes

La notion de Multilevel Governance : genèse du concept et évolution de ses applications

31En général, le débat sur le rescaling des organisations territoriales en Europe et aux États-Unis se concentre sur la question de la gestion des unités métropolitaines et des relations entre les villes-centres et leurs périphéries. Dans les années 1960 et 1970, le débat sur les villes-régions avait commencé à se développer en Europe et en Amérique du Nord. En relation avec les projets de développement keynésiens, le débat a porté essentiellement sur les problèmes de l’efficacité administrative, du niveau des services locaux, et de la planification régionale dans le cadre de politique macroéconomique à l’échelle nationale (Keating, 1998). Mais la question ainsi posée n’épuise pas l’ensemble du problème. Tout autant que l’unité de gestion de la ville, un autre défi contemporain est celui de la caractérisation (et du pilotage) des relations entre les différents niveaux territoriaux infra-étatiques, à une époque où les interdépendances économiques, les flux de population et le financement des réseaux imposent des formes de coopération obligée entre niveaux territoriaux. Cette question, à l’échelle des villes, se retrouve plus généralement entre niveaux infra-étatiques, dans des contextes contemporains où le centralisme a été remis en cause ou bien, d’emblée, contrecarré par des formes de régionalisme poussé ou de fédéralisme.

32C’est ainsi qu’en Europe, l’expérience fédérale de l’Allemagne d’après-guerre a donné naissance à une construction institutionnelle et surtout à des pratiques d’action publique qu’on ne peut qualifier ni de décentralisées ni de déconcentrées, mais de coopération multi-niveaux. Ce modèle pragmatique allemand a d’ailleurs inspiré ensuite la construction européenne, avec l’idée de subsidiarité. Puis, dans cet esprit, c’est l’Union Européenne qui a soutenu la conceptualisation de la notion de Multilevel Governance et l’a proposé comme modèle de coopération transétatique (Marks et Hooghe, 2004). Après les années 2000, cette notion connaît finalement des développements internationaux pour caractériser de nouvelles configurations complexes dans les relations internationales, et ce, dans un contexte de mondialisation. Elle permet notamment d’intégrer à l’analyse, au-delà du classique « intergouvernementalisme », l’action multi-niveaux de nouveaux acteurs transnationaux tels que les ONG, les grands groupes économiques et la « société civile ». Elle focalise aussi l’analyse sur les articulations nouvelles entre normativité hiérarchique (top down) et dynamiques ascendantes de projet (bottom up) (Gaudin, 2001). Cependant, ceci renvoie à un contexte en Occident où les collectivités territoriales (autorités locales dans le vocabulaire international) sont dotées de certains pouvoirs de décision légitimés par un système d’élections et/ou une certaine autonomie financière et fiscale. De plus, les associations, syndicats et groupes d’intérêt interviennent de manière officielle sur les politiques, depuis l’échelle européenne jusqu’à l’échelle locale. Pour autant, cette notion est-elle également pertinente pour saisir les relations entre niveaux territoriaux infraétatiques en Chine et notamment, les formes de coopération et de concurrence tout à la fois entre provinces, villes et districts ?

Les pilotages territoriaux différenciés du développement économique chinois dans une période « d’envol du PIB »

33Dans notre période d’enquête, de 2011 à 2014, nous avons pu observer que l’impact des réformes institutionnelles et financières menées à l’est de la Chine a été plus important qu’à l’ouest. Ce qui s’explique par le fait que la politique nationale des années 1980 s’est appliquée d’abord aux parties côtières de la Chine.

34Plus précisément, dans les deux provinces étudiées en détail, l’évolution a été la suivante. Dans le Zhejiang, localisé sur la côte est de la Chine avec une capitale dynamique, Hangzhou située à environ 150 km de Shanghai, il y a eu un développement économique important.C’est la plus petite de toutes les provinces chinoises, mais elle a connu une industrialisation poussée, notamment dans l’industrie légère, les nouvelles technologies et le commerce international ; ceci aussi bien dans sa capitale que dans des centres secondaires, voire des « villages » (au sens chinois) dotés de zones d’activités dynamiques. Dans la province du Zhejiang, l’économie privée est beaucoup plus développée que dans les autres provinces de la Chine. De plus, depuis 1992, le Zhejiang a mis en œuvre quatre réformes pour augmenter les compétences de l'autorité du district. A l’issue de ces réformes, de nombreux districts ont obtenu des compétences concernant la gestion des zones économiques locales. Avec un taux d’urbanisation et d’industrialisation supérieur à celui qui prévaut à l’intérieur du pays, cette province est plus généralement représentative des provinces du littoral.

  • 10 D’après un entretien avec M. Zhu, 2012, directeur du bureau des affaires législatives du district d (...)
  • 11 « Le programme de reconstruction de logements suite au tremblement de terre à Wenchuan par la provi (...)

35Dans notre étude comparative, nous avions retenu une autre province, le Sichuan, qui est située à l’intérieur de la Chine. C’est une région ayant une superficie bien plus grande, et où se sont développés essentiellement de l’industrie lourde, de la métallurgie (notamment militaire), mais aussi de l’agriculture intensive, avec un degré moyen d’urbanisation plus faible que celui du Zhejiang. La province de Sichuan est une région globalement moins développée que celles de la côte, même si les situations locales peuvent être très contrastées, avec de grands centres économiques comme Chongqing et Chengdu. Dans le Sichuan, la réforme institutionnelle et fiscale a été mise en place depuis qu’il y a eu généralisation de l’expérimentation faite d’abord sur les côtes. Plus tardive que dans la province du Zhejiang, l’entrée en vigueur de la réforme dans le Sichuan est quant à elle représentative de l’application à l’échelle nationale de cette réforme. Un de nos cas d’étude dans cette province, le district de Linshui, est à ce titre exemplaire. L’autorité locale a créé des zones pour le développement industriel local, tout en intégrant les propositions des associations des entrepreneurs en favorisant les interactions entre le réseau adminitrativo-politique et celui constitué par les entrepreneurs à Linshui. De plus, grâce aux subventions directes de la province, les capacités financières de Linshui ont beaucoup augmenté. Le développement économique et social est donc devenu plus fort que celui de la ville de Guang’an, qui est voisine mais qui a le rang de centre administratif de la ville-région10. En contre-point, considerons le district d’An, à environ 300 km au nord-est de Chengdu. Il est situé au centre d’une zone rurale. Cette agglomération, assez pauvre, a été, de surcroît, directement touchée par le tremblement de terre en 2008. Dans ce district, il a fallu trois ans pour achèver la reconstruction des logements, des infrastructures publiques et des installations de service public pour les zones touchées par le tremblement de terre. L’autorité provinciale avait, à la suite de ce désastre, obtenu des subventions renforcées et la partie des transferts fiscaux qui aurait dû remonter aux niveaux supérieurs a été toute entière laissée au district d’An pendant les cinq années suivant le séisme11. Cependant, par la suite, même si les nouvelles compétences économiques ont été transférées au district, les initiatives de création de zones d’activité du niveau de ce district sont restées peu nombreuses. La politique du développement industriel à An est surtout soutenue par le niveau provincial du Sichuan. De ce fait, le réseau administrativo-politique du district n’est pas encore très structuré. On observe seulement une association des petits entrepreneurs. Les acteurs politiques, surtout ceux du niveau provincial, jouent toujours le rôle essentiel pour le développement local du district d’An.

36La comparaison entre les deux provinces permet donc de mieux identifier les caractéristiques communes de cette réforme et d’en examiner les conséquences différentes d’une province à l’autre, voire dans une même province, selon les différentes formes locales d’application de la réforme des « districts provinciaux ».

L’invention d’une gouvernance des niveaux territoriaux dans le cadre d’une tutelle « souple-dure »

37La réforme territoriale en Chine au long des années 1980 et 1990 a connu deux facettes successives mais coordonnées. Une première vague de réformes a mis accent sur le rescaling des compétences entre l’État central et, globalement, le local ; une deuxième vague de réformes a été consacrée ensuite au rescaling des compétences au sein du niveau de la province. En même temps, des objectifs d’efficacité financière et administrative ont été poursuivis au cours de ces deux réformes, pour favoriser le développement économique local ou régional et pour réduire l’écart entre les provinces riches et pauvres. Depuis l’ouverture au marché de la Chine, le développement économique est devenu l’objectif le plus important à tous niveaux, y compris au niveau des villes-régions et des districts. Cependant, au lieu de promouvoir les services publics locaux comme dans les démarches keynésiennes classiques, ces réformes en Chine ont promu essentiellement le développement financier et économique. C’est pourquoi les compétences transférées vers les niveaux locaux tournent essentiellement autour du développement économique, alors même que les contrôles financiers et politiques restent essentiellement dévolus au niveau central. Ainsi, l’État développementaliste et centralisé coexiste avec le néolibéralisme et l’initiative économique locale des niveaux territoriaux en Chine.

38La globalisation, dans laquelle s’insèrent ces réformes, apparaît être tant socioéconomique que politico-institutionnelle. Smith (1993) considère que l’Europe comme les autres parties du monde ont alors été conduites à mettre en œuvre des « politics of scales ». La gouvernance du modèle contemporain d’urbanisation porte dès lors non seulement sur une nouvelle industrialisation, mais aussi sur de nouvelles organisations territoriales dans lesquelles l’espace urbain ou régional est mobilisé afin de renforcer les capacités étatiques (Scott, 1988). Dans les pays occidentaux, surtout les plus néo-libéraux, les forces du marché ont joué un rôle essentiel dans le processus de rescaling, alors que, c’est l’État lui-même qui a joué un rôle important dans ce processus en Chine (Ma, 2005). L. Kennedy (2017), de son côté, a appliqué les analyses du rescaling aux pays non occidentaux, particulièrement en mettant la Chine et l’Inde en comparaison. Elle a bien souligné les différences dans le rescaling entre ces deux pays. Elle observe en effet que des compétences ont été transférées aux niveaux locaux par des réformes administratives en Chine, tandis qu’en Inde ce sont essentiellement les politiques économiques qui ont fait plus participer les acteurs privés au développement local. Cependant, dans cette comparaison, L. Kennedy n’a pas beaucoup analysé les effets de la transition politique du système local dans chaque pays, ni les interactions entre les différents niveaux territoriaux ou entre les différents types d’acteurs en présence.

39En Chine, le rescalling n’a pas été qu’une injonction de type top down : les forces socio-économiques locales ont été mobilisées dans le même temps. De fait, nous avons remarqué que dans la province du Zhejiang, surtout dans le district de Yiwu, les acteurs locaux ont joué un rôle très dynamique au cours de la période initiale et expérimentale de cette réforme. Cette réforme a été ensuite généralisée, mais l’autorité locale dans le Zhejiang a obtenu relativement plus de compétences que d’autres provinces, d’autant que s’ajoutaient aux dynamiques institutionnelles les initiatives des entrepreneurs locaux, surtout ceux qui dirigent les PME privées et qui ont pris plus d’autonomie dans la vie locale.

40Ces coopérations multi-niveaux et multi-acteurs en Chine méritent d’être soulignées. Néanmoins, elles s’accompagnent aussi, on l’a noté, de concurrences entre les initiatives locales en matière de création de zones d’activité. Et ceci n’empêche pas ces dynamiques bottom up au niveau des districts de rester encore sous le contrôle administratif de la tutelle des niveaux supérieurs (province ou ville). Les autorisations préalables restent de rigueur pour les gros investissements et les grands projets de développement territorial. Les relations multi-niveaux dans ces domaines sont donc faites à la fois de coopérations financières, de concurrences et de tutelles. Ce qui explique par exemple que le fait que le contrôle des opérations d’aménagement des districts soit « remonté » récemment du niveau ville au niveau province a été perçu en Chine comme un desserrement des tutelles. En effet, on préfère généralement un contrôle lointain, même à un niveau élevé, à un contrôle trop proche, fait par une instance locale, qui peut se révéler être également une concurrente directe.

41Par conséquent, sous l’impact des réformes en Chine, un modèle de relations multi-niveaux émerge progressivement, plus multi-polaire et moins hiérarchique de type exclusivement descendant, qui nous revoie à la notion de Multilevel Governance. Hooghe et Marks, on l’a dit, cherchent ainsi à caractériser des situations qui ne sont ni purement centralistes ni vraiment fédérales, mais «complexes et fluides » (Marks et Hooghe, 2004). Les régions et les villes sont censées préserver la diversité aux niveaux local et régional (Van den Brande and Delebarre, 2009). En même temps, les coopérations interrégionales et les partenariats sont encouragés. Cette notion accompagne à travers le monde de nouvelles et importantes questions sur le rôle, le pouvoir et l’autorité des États. Dans le contexte chinois, les coopérations et les initiatives économiques sont devenues de plus en plus dynamiques aux niveaux territoriaux, sans exclure des conflits entre des niveaux ou des acteurs. Cependant, le rôle d’accompagnement et parfois d’incitation de l’État n’est pas négligeable non plus concernant le développement économique.

Une notion qui est transposable à la réalité chinoise, mais avec certaines limites

42Dans le contexte chinois de l’après 1978 et jusque dans les années 2010, la période d’envol du PIB a été accompagnée par deux réformes territoriales. On a observé alors le développement tout à la fois de concurrences dans les initiatives pour attirer les activités d’un secteur privé en expansion, en milieu urbain comme dans les villages, mais aussi de coordinations entre les différents niveaux territoriaux, dans le cadre d’une tutelle toujours existante mais plus éloignée et plus négociable, de style souple en somme. Tout en mettant l’accent sur la coopération, les relations multi-niveaux en Chine s’appuient d’abord sur le marché pour promouvoir des coopérations interrégionales ou transprovinciales. Mais parfois, les compétences ont pu être directement transférées depuis l’autorité provinciale, voire centrale, aux districts. Par exemple, dans le district de Yiwu, dans le Zhejiang, des relations économiques interrégionales voire même transnationales, ont été beaucoup développées sur la base des réseaux d’associations d’entrepreneurs exportateurs locaux en coopération avec le district et la province, et peuvent donc être considérées comme une forme de multilevel governance « à la chinoise », où l’État central conserve un rôle fort d’encadrement mais où les collectivités locales peuvent prendre de l’importance en s’appuyant sur des réseaux d’acteurs économiques privés.

43Cependant, c’est un mode de faire à fort risque technocratique et corporatiste, car il est basé sur des consultations qui sont détachées des contrôles démocratiques pluralistes. En Chine, comme l’ont montré certains de nos cas d’étude, dans les districts de Yiwu ou de Linshui où le développement économique est fort, le mode technocratique est souvent évident. La participation se circonscrit souvent au dialogue entre cadres politico-administratifs locaux et patrons des PME, avec adjonction de quelques associations environnementales officielles où le PCC est représenté.

La compatibilité entre pluralisme décisionnel et contexte autoritaire

44En termes fonctionnels, la gouvernance se présente généralement comme une approche décisionnelle qui fait place à une souplesse institutionnelle et politique, relativisant les schémas hiérarchiques et qui est, en même temps, transversale aux modèles unitaires ou bien fédéralistes classiques. Cependant, c’est également un modèle de négociation ouvert, faisant place à une pluralité d’acteurs, et facilitant une potentielle délibération (He et Warren, 2010; King, Pan et Roberts, 2013) ; c’est donc une perspective qui se veut également démocratique. Comment ce style de gouvernance peut-il être compatible avec les régimes politiques à parti unique, à suffrage très encadré avec interdiction des oppositions organisées ? Les éléments de réponses sont de plusieurs ordres, inscrits dans l’histoire et la géographie nationale de la Chine mais aussi dans les effets politiques de la globalisation.

La dialectique du centralisme et des autonomies locales en Chine : une longue tradition, une actualité récente

45L’histoire longue des Empires chinois est une succession de crues et de décrues territoriales, de conquêtes puis de sécessions de régions périphériques, voire de partages imposés au cœur même du territoire national. À ces échelles, tout ne pouvait être gouverné depuis le centre, malgré le quadrillage territorial systématique des districts et le déploiement de la bureaucratie uniformisée. En réalité, les gouverneurs des provinces et les responsables militaires régionaux introduisaient de la souplesse locale dans les règles générales. Aujourd’hui encore, il existe de fait une autonomie politique relative des provinces, souvent réactivée à travers l’histoire, et des styles de gouvernement différentiés (sans parler des autonomies politiques relatives des villages).

46Même la structuration actuelle top-down du PCC et la pyramide emboitée des assemblées populaires n’empêchent pas les compétitions politiques territoriales et certains forts leaderships locaux, qui s’impriment jusque dans la composition du gouvernement central et du Bureau politique. Ceci explique qu’il y ait « du jeu » dans l’application des réformes, des marges d’initiative différentes et des recours variables à la coordination, voire à la négociation entre divers niveaux d’acteurs politiques et économiques (Dimitrov, 2013). L’ère des réformes de la période du président Deng s’insère dans ce contexte général et l’actualise.

47Depuis cette période, l’État central contrôle toujours l’essentiel de la recette fiscale, mais les niveaux locaux, particulièrement le district, engagent la plupart des dépenses publiques. La réforme dite des « districts provinciaux » a renforcé la proportion de la fiscalité gérée et répartie au niveau du district.

48Par ailleurs, avec la réforme du processus de l’« approbation administrative » (contrôle a priori par le niveau supérieur ou par une tutelle de l’État) à partir de l’année 2001, les compétences permettant d’approuver des projets publics ont été largement transférées à certains niveaux locaux, principalement ceux de la province et de la ville-région. La réforme des « districts provinciaux » (2005) a ainsi eu des effets accrus sur les compétences du district. Comme conséquence, on a pu observer au total un certain affaiblissement du contrôle hiérarchique dans les provinces choisies pour notre enquête. Il y a également une tendance au renforcement de la négociation entre les acteurs administrativo-politiques de niveaux différents concernant les choix publics. Cette tendance est plus évidente et plus forte dans les provinces à l’Est de la Chine comme le Zhejiang, car les différents acteurs au niveau local (entreprises privées, associations d’entrepreneurs et ONG...etc.) ont été plus fortement intégrés dans cette réforme.

La « gouvernance multi-niveaux », un modèle décisionnel opaque qui ne l’empêche pas d’être pratiqué dans beaucoup de pays…

49De plus en plus d’États se revendiquent aujourd’hui d’une pratique de gouvernance. Cela nous amène à réfléchir sur la compatibilité entre un pluralisme décisionnel nouveau en Chine et un contexte autoritaire. Nous savons que la structuration actuelle top-down du pouvoir par le PCC n’empêche pas les concurrences politiques territoriales, l’écoute des responsables économiques du privé et l’existence de forts leaderships locaux et même l’expérimentation de démarches participatives, tout en restant de style autoritaire à l’échelle nationale. Plus largement, beaucoup de pays pratiquent aujourd’hui une forme de participation très encadrée et filtrée ; et ils développent des formes de consultation ad-hoc, ciblées sur leurs politiques économiques, sociales et environnementales. L’ouverture bien contrôlée du débat, sa focalisation sur des associations labellisées et sur des responsables économiques légitimistes se rencontrent donc fréquemment dans des pays à régime autoritaire, voire dans des pays démocratiques où existent des îlots d’autoritarisme (armement, sécurité, médias). D’autant qu’il importe d’être en phase avec le discours international sur la « bonne gouvernance », tant sur le plan managérial que participatif. C’est une question d’image internationale à laquelle la Chine ne peut être indifférente.

Conclusion

50Les autorités chinoises ont accéléré « l’ouverture économique » à une échelle plus large dès les années 2000, en allant des provinces de la côte vers l’intérieur du pays. Cette ouverture s’est fait sentir dans la société chinoise jusqu’au niveau du district. Il s’agissait de transférer ou d’élargir les compétences liées au développement économique vers les échelons inférieurs. Le transfert des compétences aux districts constituait un moyen stratégique pour à la fois résoudre des problèmes financiers locaux et stimuler les espaces de production, ceci conduisant à former de nouveaux pôles de croissance. Les compétences au niveau du district ont été beaucoup renforcées dans la gestion financière, économique et sociale. Le district joue donc à présent un rôle plus actif dans le développement local. Dans un même moment, les relations qui s’établissent entre collectivités au sein des provinces sont devenues moins hiérarchiques et « descendantes » depuis les années 1980. En effet, cette réforme a cherché à mette l’accent sur les relations intergouvernementales locales, plutôt que sur les relations entre l’État central et les territorialités. Il est important de connaître ces évolutions récentes dans les relations intergouvernementales entre provinces, villes et districts. Ces relations sont devenues importantes en Chine pour favoriser le développement local et elles sont souvent décisives pour le tissu économique des entreprises moyennes de statut privé, qui produisent l’essentiel des biens de consommation. Le phénomène essentiel que nous avons observé et analysé est celui d’un accroissement des initiatives conférées aux pouvoirs locaux urbains dans le domaine du développement économique, accompagné d’une gestion plus flexible des relations multi-niveaux, mais sans impliquer une décentralisation d’ensemble pour autant. Notons que, à partir d’une étude portant sur un autre domaine de politique publique en Chine (urbanisme), un article très récent (Wu, 2016) aboutit exactement aux mêmes conclusions, soulignant le rôle des nouvelles procédures de négociation plutôt que celui des grands changements institutionnels globaux.

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Notas

1 « La loi organique de la République populaire de Chine sur les Congrès et les gouvernements locaux à tous les niveaux » a été approuvée le 1 juillet 1979 par la deuxième session de la cinquième Assemblée populaire nationale et après quatre ajustements en 1982, 1986, 1995, 2004. (1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过 « 中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 » ,经过1982年、1986年、1995年、2004年四次修正。)

2 Ceci concerne de la recette et des dépenses locales.

3 Ceci concerne l’autorisation des investissements étrangers et des usages du sol.

4 Ceci concerne de la gestion du séjour des étrangers et celle de l’immigration interne.

5 Ceci concerne de la gestion du cadre local.

6 Le district de Yiwu est identifié par les Nations Unies et la Banque mondiale comme le plus grand marché du monde.

7 Entretien avec le directeur du bureau du développement et de la réforme du Yiwu District, 2012.

8 Entretien avec M. Zhu, 2012, directeur du bureau des affaires législatives du District de Linshui

9 « Le programme de reconstruction de logements suite au tremblement de terre à Wenchuan par la Province du Sichuan », 2008 (« 四川省"5·12"汶川地震灾后农房重建工作方案 », 2008)

10 D’après un entretien avec M. Zhu, 2012, directeur du bureau des affaires législatives du district de Linshui.

11 « Le programme de reconstruction de logements suite au tremblement de terre à Wenchuan par la province du Sichuan », 2008 (« 四川省"5·12"汶川地震灾后农房重建工作方案 », 2008).

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Índice de ilustraciones

Título Tableau 1 - Structure de l’administration fiscale en Chine
Leyenda *GP : Gouvernement provincial; GR: Gouvernement régional; GD: Gouvernement du district.
Créditos Source : Le système fiscal, thèse de Liao, 2014
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/28348/img-1.png
Ficheros image/png, 42k
Título Carte 1 - Plan des provinces concernées par cette réforme
Créditos Source : Plan de la réforme « districts Provinciaux », thèse de Liao, 2014 (voir légende des couleurs dans le tableau 2)
URL http://journals.openedition.org/cybergeo/docannexe/image/28348/img-2.jpg
Ficheros image/jpeg, 1,3M
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Para citar este artículo

Referencia electrónica

Liao Liao y Jean Pierre Gaudin, « L’ouverture au marché en Chine (années 1980-2000) et le développement économique local : une forme de gouvernance multi-niveaux ? », Cybergeo : European Journal of Geography [En línea], Política, Cultura, Representaciones, documento 821, Publicado el 14 junio 2017, consultado el 15 diciembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/cybergeo/28348 ; DOI : 10.4000/cybergeo.28348

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Autores

Liao Liao

Cherpa, Sciences Po Aix, France, Chercheur postdoctoral, l_liao@hotmail.com

Jean Pierre Gaudin

Cherpa, Sciences Po Aix, France, Professeur, jean-pierre.gaudin@sciencespo-aix.fr

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