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Dossier : Lutte contre le changement climatique et maîtrise de la demande d’énergie

La prise en compte des innovations en matière de mobilité dans la planification urbaine : le cas des Services de transports personnalisés (STP)

Consideration of mobility innovations in the urban planning: the case of Personalized Transport Services (PTS)
Élodie Castex, Séverine Frère et Annette Groux

Résumés

Cet article s’intéresse à la façon dont la planification peut ou non permettre aux politiques de déplacements d’innover, de prendre en compte des nouveaux besoins et formes de mobilité. S’appuyant sur un travail de recherche qui porte sur la place des modes de transports alternatifs que sont le covoiturage, l’autopartage, le vélo-en-libre-service et le transport à la demande dans les politiques publiques, cet article tentera de comprendre comment les modes de déplacement innovants sont pris en compte dans des documents de planification qui peinent à intégrer des approches intersectorielles. Ce travail vise à mieux appréhender l’inscription de ces nouveaux modes de transport dans les politiques de déplacement et les documents de planification. In fine, il vise à contribuer à repenser la planification afin de mieux répondre aux enjeux sociétaux de durabilité.

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Texte intégral

  • 1 Art. L1214-3 du code des transports.
  • 2 Art. L. 302-1 à L. 302-4-1 du code de la construction et de l’habitation.

1Le système français de planification conçu par l’État vise à assurer une cohérence spatio-temporelle, de l’action publique locale : « La planification urbaine est un outil au service d’une plus grande cohérence de l’action publique » (Gallez et Maksim, 2007). Sur chaque territoire, elle s’élabore par la rédaction de documents généraux (Schéma de cohérence territoriale (SCoT), Plan local d’urbanisme (PLU)), régis par le code de l’urbanisme, ou par le code des transports, ou encore le code de la construction et de l’habitation lorsqu’il s’agit de documents spécialisés (Plan de déplacements urbains (PDU), Programme local de l’habitat (PLH)), (CERTU, ACDF, 2013). Ces documents qui sont soit des plans (Plans climat-énergie territoriaux (PCET), SCoT, PDU, PLU), soit des programmes (PLH), posent de nombreuses questions en termes de gouvernance dans la mesure où leur élaboration relève de maîtrises d’ouvrage diverses (Régions, Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), communes). Leur mise en œuvre dépend d’une multitude d’acteurs tant publics que privés. L’opérationnalité de ces documents est de fait variable, les maîtres d’ouvrage des plans n’ont pas d’engagement programmatique contrairement à ceux des programmes qui doivent décliner la méthode et les moyens (notamment financiers) de mise en œuvre des actions proposées. En outre, les documents d’urbanisme sont complétés, dans le respect des règles de hiérarchie des normes (Douay, 2013), par des documents de planification thématiques comme les PDU1 et PLH2. Cette hiérarchie résulte d’une volonté de l’État, suite à la décentralisation des années quatre-vingt, de conserver un contrôle sur la conception et la mise en œuvre des documents d’urbanisme décentralisés. Néanmoins, force est de constater que la hiérarchie définie dans les textes et la recherche de compatibilité des documents ne suffisent pas toujours à améliorer la prise en compte d’enjeux intersectoriels dans les territoires.

  • 3 Ensemble d’actions qui visent à instaurer une coordination entre des domaines relevant de domaines (...)
  • 4 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.
  • 5 Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie.
  • 6 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
  • 7 Art. L122-1-3 et L123-12-3 du code de l’urbanisme.
  • 8 Art. L110 du code de l’urbanisme.
  • 9 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 d’engagement national pour l'environnement, dite Grenelle 2,

2En effet, ces différents documents renvoient bien souvent à des approches sectorielles des problèmes. Par exemple, malgré la tentative d’introduire de la transversalité et de l’intersectorialité3 entre transports et urbanisme, notamment en intégrant les PDU en 1982 dans la Loi d’orientation des transports intérieurs (LOTI)4 (Menerault et Mongin, 2000), cette approche est restée longtemps focalisée sur une logique d’offre de transports. La remise en scène des PDU à la fin des années 1990 par la Loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE)5 s’est également heurtée à la difficulté d’intégrer les enjeux liés à la qualité de l’air dans ces plans (Frère et al., 2000). De ce fait, la prise en compte de l’environnement dans les documents de planification est arrivée assez tardivement. « Il faut attendre le vote de la loi sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie de 1996 pour que la problématique environnementale soit spécifiquement associée au milieu urbain […] En matière de transport, le texte de loi (loi sur l’air) se focalise sur l’objectif d’un report modal de la voiture vers les transports collectifs, la marche et le vélo » (Gallez et al., 2013). De même, il faut attendre le début des années 2000, avec la loi Solidarité et renouvellement urbains (SRU)6, pour que soit introduite la notion de durabilité avec les Projets d’aménagement et de développement durable (PADD)7 dans les SCoT et PLU. Ces derniers doivent désormais décliner et promouvoir des politiques publiques intégrées et un projet de territoire durable8 à visée prospective : « Il ne s’agit plus de réglementer le droit de construire détenu par les propriétaires. Dorénavant, les documents d‘urbanisme doivent contenir des projets de développement de la ville, sur sa croissance et son fonctionnement, conduisant à la saisir comme un tout quasi organique » (Foulquier, 2014). Enfin, 10 ans plus tard, la loi « ENE9 » renforce le code de l’urbanisme en tant qu’outil du développement et de l’aménagement durables des territoires et de lutte contre l’étalement urbain, notamment par la simplification et le renforcement des outils de planification que sont les SCoT et PLU.

Tableau 1. Chronologie des lois et dispositifs de planification

Tableau 1. Chronologie des lois et dispositifs de planification

3Les travaux de recherche menés sur les politiques des transports à l’échelle locale se sont souvent intéressés à la multiplication des échelles d’intervention, aux systèmes d’acteurs et au rôle de ces procédures dans l’action publique locale (Gallez et Menerault, 2005) en montrant de quelle manière la planification urbaine agit sur la mise en cohérence des politiques de transports. Nous voudrions dans cet article nous intéresser à la manière dont la planification peut ou non permettre aux politiques de déplacements d’innover, c’est-à-dire de prendre en compte des nouveaux besoins et formes de mobilité.

4Malgré le nombre important de dispositifs, l’articulation de certaines politiques publiques étudiée sous le prisme des documents de planification demeure aujourd’hui difficile, et l’intégration de certaines actions innovantes reste problématique, notamment en raison des contraintes techniques et économiques. Même si la planification n’est qu’une modalité de production des politiques publiques, l’un de ses principaux enjeux est d’orienter l’action sur un périmètre et un temps donnés. C’est pourquoi nous avons souhaité comprendre comment de nouveaux modes de transports peuvent « faire leur entrée » dans les politiques publiques à travers les documents de planification. Partant du postulat que les STP sont des modes requérant davantage de souplesse et d’innovation dans les modes de régulation de l’action publique, nous nous sommes demandé si leur intégration dans la planification pouvait fournir l’occasion de la faire évoluer. Les résultats présentés ensuite seront aussi l’occasion d’interroger la pertinence de l’instrument de politiques publiques (Lascoumes et Le Galès, 2005) qu’est la planification pour la prise en compte de systèmes de transports innovants à travers l’exemple de l’autopartage, du covoiturage, du Vélo en libre service (VLS) et du Transport à la demande (TAD).

  • 10 Dans cette recherche, une enquête réalisée par questionnaire auprès des usagers des STP a montré qu (...)

5Ces modes de déplacement qui sont à l’interface des modes individuels et collectifs connaissent un renouveau depuis l’avènement des technologies numériques (CERTU 2013). Ensemble, ils constituent dans l’étude des comportements de mobilité, du point de vue des usages, une nouvelle « famille » de transport qui tente de compléter le système traditionnel de transport en commun et cherchent à offrir de nouvelles alternatives à la voiture particulière10 (Frère, Mathon, Castex, 2015). Malgré leur différence, les STP auraient en commun le fait de participer à la définition d’un nouveau modèle de mobilité passant d’un système monomodal caractérisé par des pratiques très routinières à un autre beaucoup plus multimodal, s’appuyant sur une palette diversifiée de modes de transports flexible et ajustable en fonction des besoins individuels. Les objectifs liés à leur développement sont nombreux (environnementaux, sociaux, territoriaux…). Pourtant, ils ont longtemps été laissés de côté dans les politiques de déplacements et leur prise en compte dans les documents d’urbanisme et de planification des déplacements demeure récente. De ce fait, la plupart des initiatives ont d’abord été portées par le privé ou le monde associatif et se sont développées en marge du système de transport public. Même si les STP sont désormais mieux connus du grand public grâce à une meilleure médiatisation et au succès de quelques services (Vélo’v, Autolib, Blablacar…), leur pérennisation reste un enjeu.

  • 11 Les articles 51 et 52 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique (...)
  • 12 Plans climat-énergie territoriaux, Schéma de cohérence territoriale, Plan de déplacements urbains, (...)
  • 13 Recherche menée de 2011 à 2014, dans le cadre de appel à projets du PREDIT 4, par le laboratoire TV (...)

6À cette fin, nous nous sommes intéressés à la façon dont les Autorités organisatrices de transport urbain (AOTU)11 se sont approprié ces modes de déplacement, regroupés ici sous le vocable de Services de transports personnalisés (STP). Nous avons cherché à comprendre comment ils ont été intégrés dans l’offre de transport des territoires durant la dernière décennie, et selon quelles entrées. Dans ce but nous nous sommes attachés à l’étude des documents de planification12 de huit agglomérations françaises. Cette recherche conduite dans le cadre d’un projet de recherche PREDIT13 a été complétée par des entretiens semi-directifs.

7Après avoir présenté succinctement les modes étudiés et la méthodologie utilisée, cet article s’attachera à exploiter les matériaux recueillis et à en tirer des enseignements. Ainsi, la partie 2 reviendra sur les enjeux qui motivent leur inscription sur les territoires étudiés afin d’appréhender les logiques sous-jacentes. Face à la faible inscription des STP dans les documents, la partie 3 montrera que la prise en compte de ces modes de déplacement amène à repenser la planification et peut lui donner l’occasion d’évoluer pour prendre en compte l’innovation, à condition de lever quelques obstacles.

1. Étudier la place des STP dans les documents de planification

1.1. Une famille de mode de déplacement aux contours mouvants

8Les modes étudiés ici présentent la particularité de se situer à l’interface des modes individuels et des modes collectifs. Ils reposent sur l’usage d’un mode de transport individuel (vélo, voiture) ou collectif (taxis, minibus…) qui va être détourné par « hybridation modale » (Amar, 2010) pour proposer une nouvelle offre. Ainsi le covoiturage propose une collectivisation de trajets individuels réalisés en voiture particulière (CERTU, 2007), l’autopartage repose sur l’usage collectif d’une flotte de voitures individuelles (CERTU, 2008), le VLS, sur l’usage commun d’une flotte de vélos, enfin le TAD relève d’une adaptation du système de transport public à l’individualisation des mobilités urbaines (Ascher, 2002). Ils se déclinent eux-mêmes en sous-catégories présentant autant de particularités de fonctionnement, de gestion ou encore d’organisation.

  • 14 Sans que cette appellation ne soit clairement définie.
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1.2. Des modes qui connaissent un essor couvants

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1.3. L’analyse des documents de planifiouvants

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2. Les STP dans les documents de planification : une réponse « multi-enjication

2.1. Les STP comme alternative à la voiture et aux pollutions génouvants

2. Les ingré leubjdes dtentest ui modà travers lele code de lides projets de dév">. Ur de nouvelles alternatives organisation.

  • (...)

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Notes

1 Art. L1214-3 du code des transports.

2 Art. L. 302-1 à L. 302-4-1 du code de la construction et de l’habitation.

3 Ensemble d’actions qui visent à instaurer une coordination entre des domaines relevant de domaines d’intervention différents (par exemple entre la construction de logement et la desserte en transport en commun).

4 Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs.

5 Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie.

6 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

7 Art. L122-1-3 et L123-12-3 du code de l’urbanisme.

8 Art. L110 du code de l’urbanisme.

9 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 d’engagement national pour l'environnement, dite Grenelle 2,

10 Dans cette recherche, une enquête réalisée par questionnaire auprès des usagers des STP a montré que l'usage d'un ou de plusieurs services personnalisés n'est pas exclusif d'autres modes plus « classiques », mais révélateur d'une pratique « multimodale » impliquant que l'individu soit en capacité de savoir utiliser l'ensemble des modes, et non pas un mode davantage que d'autres.

11 Les articles 51 et 52 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (dite MAPTAM) remplacent les anciennes Autorités organisatrices des transports urbains (AOT) par des Autorités organisatrices de la mobilité (AOM) ayant des compétences élargies (optionnelles) au-delà des transports collectifs urbains de personnes : à l’autopartage, au covoiturage, aux modes actifs (dont les services de location de vélo), à l’organisation de services de livraison de marchandises en ville et de logistique urbaine afin de limiter la congestion et la pollution. Source : http://www.developpement-durable.gouv.fr, consulté le 12 octobre 2015.

12 Plans climat-énergie territoriaux, Schéma de cohérence territoriale, Plan de déplacements urbains, Plan local d'urbanisme.

13 Recherche menée de 2011 à 2014, dans le cadre de appel à projets du PREDIT 4, par le laboratoire TVES et le CEREMA : interopérabilité et services de transports personnalisés (STP) : de l'anticipation spatiale et technique à l'évaluation socio-économique (Castex et al., 2014).

14 Sans que cette appellation ne soit clairement définie.

15 Ce terme commence à se répandre sur le web. Néanmoins, son contour ne semble pas très bien défini et n’apparaît pas encore dans des articles scientifiques. Il est utilisé principalement dans des lettres professionnelles ou par divers sites et blogs liés à l’écologie ou à l’économie collaborative.

16 Appellation utilisée par la Plateforme de recherche et d'expérimentation pour le développement de l'innovation dans la mobilité (PREDIM) et G. Uster (2011).

17 Utilisé jusqu’à présent pour des systèmes de vélos en libre service de type Vélib (Amar, 2010), Velov (Huré, 2012b) ou de voiture en libre-service (ex. : Liselec à La Rochelle).

18 L’appellation inclut des services autres comme des systèmes d’information (sur smartphone par exemple).

19 Voie réservée aux covoitureurs (voie dédiée sur autoroute par exemple).

20 Notion elle-même introduite par la LOTI de 1982.

21 Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement et loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant Engagement national pour l'environnement.

22 La communauté urbaine de Lille (LMCU) créée statutairement par la loi du 31 décembre 1966, a été transformée, comme la communauté urbaine de Strasbourg, en métropole européenne au 1er janvier 2015 par la loi MAPTAM.

23 Le guide structuré en quatre parties (description de la structure, perception de la famille des STP, place des STP dans les documents d’urbanisme et dans l’offre locale de déplacement) se composait d’une vingtaine de questions adaptées en fonction du contexte local (Bereaux et al., 2012).

24 Agence de Développement et d'Urbanisme de Lille Métropole (ADULM), 2002, Schéma Directeur de Développement et d'Urbanisme (SDDU) de Lille Métropole, Syndicat mixte du schéma directeur de Lille Métropole, 254p.

25 Le PLU est un outil de planification prospectif qui permet l’instruction des autorisations d’urbanisme (permis de construire, permis d’aménager), il permet l’opérationnalité des projets.

26 Plan climat de la CUB, fiches actions n° 2, 8 et 9.

27 Sauf quand cela est imposé par la loi.

28 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de Modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) ; loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'Accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR).

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Chronologie des lois et dispositifs de planification
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Titre Figure 1. Développement des services du xxe et au début du xxie siècle
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Titre Carte 1. Localisation et principales caractéristiques des sites étudiés
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Pour citer cet article

Référence électronique

Élodie Castex, Séverine Frère et Annette Groux, « La prise en compte des innovations en matière de mobilité dans la planification urbaine : le cas des Services de transports personnalisés (STP) », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 8, n°2 | Juillet 2017, mis en ligne le 28 juillet 2017, consulté le 18 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/developpementdurable/11780 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.11780

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Auteurs

Élodie Castex

Élodie Castex est maître de conférences à l’université de Lille sciences et technologies, en aménagement et urbanisme. Elle est membre du laboratoire de recherche TVES (EA 4477). Coordinatrice du projet InteroSTeP, ses recherches portent sur l’intégration des nouveaux services à la mobilité dans les territoires, elodie.castex@univ-lille1.fr

Séverine Frère

Séverine Frère est maître de conférences à l’université du Littoral Côte d’Opale (ULCO) en aménagement et urbanisme, membre du laboratoire de recherche TVES (EA 4477). Ses recherches portent sur les politiques de mobilité et leur impact sur la qualité de l’air, severine.frere@univ-littoral.fr

Articles du même auteur

Annette Groux

Annette Groux est professeur des universités à l’université de Lille sciences et technologies, membre du laboratoire de recherche TVES (EA 4477), directrice de l’Institut d’aménagement et d’urbanisme de Lille (IAUL), annette.groux@univ-lille1.fr

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