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Qui sont les « élus de l’eau » ? À propos de l’investissement sectoriel des élus locaux

Who are the « water representatives »? About the sectoral involvement of local elected representatives
Sylvain Barone, Bastien Sannier, Maylis Razès, Myriam Campardon, Laetitia Guérin-Schneider et Audrey Richard-Ferroudji

Résumés

Cet article vise à mieux comprendre qui sont les « élus de l’eau », entendus comme les élus (locaux) exerçant des responsabilités en matière de cours d’eau et de milieux aquatiques. Leur investissement dans ce domaine peut-il s’expliquer par une compétence ou un intérêt particulier ? L’eau est-elle au contraire un secteur comme les autres, où les trajectoires individuelles viennent d’abord sanctionner des logiques classiques de sélection sociale et politique ? Prenant appui sur deux enquêtes quantitatives, nous dressons un portrait des « élus de l’eau » en analysant leurs mandats et leurs fonctions, leurs profils sociologiques et politiques, leur rapport à l’eau, avant de replacer leur investissement sectoriel dans l’horizon plus large de leurs pratiques d’élus.

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Texte intégral

  • 1 Autrement dit, dans sa dimension « grand cycle », que l’on oppose traditionnellement au « petit cyc (...)
  • 2 Cette réforme, incluse dans la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmat (...)

1Les logiques de l’investissement dans la carrière politique sont désormais relativement bien documentées. On ne compte plus les travaux consacrés aux modes de sélection, aux éléments biographiques et contextuels concourant au « passage à l’acte » politique, aux phénomènes de professionnalisation, aux prescriptions de rôle ou encore aux activités concrètes des élus (Kesselman, 1972 ; Lagroye, 1973 ; Garraud, 1988 ; Abélès, 1989 ; Faure, 1992 ; Politix, 1994 ; plus récemment : Demazière et Le Lidec, 2014a ; Faure, 2016). En revanche, l’investissement spécifique des élus dans tel ou tel domaine de l’action publique reste encore peu étudié. Cet article propose précisément d’analyser les ressorts de cet investissement sectoriel en s’intéressant aux « élus de l’eau ». Nous entendons par là les élus qui, dans le cadre de l’un de leurs mandats, sont conduits à exercer des responsabilités dans le domaine de l’eau, ici appréhendée dans sa dimension cours d’eau et milieux aquatiques1. Dans le domaine de l’eau, la question de la spécialisation des élus se pose de manière très antérieure à la relance de l’intercommunalité dans les années 1990, qui a été un moment d’émergence de figures d’élus-experts (Moquay, 1998). Elle se pose néanmoins avec une acuité particulière à l’heure de la réforme « GEMAPI »2, qui confie la responsabilité de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI FP).

  • 3 Même si certains élus se sont fait un nom grâce à leur investissement dans la gestion de l’eau, com (...)
  • 4  Présidée par un élu local, la CLE est une assemblée délibérante qui se compose de trois collèges : (...)
  • 5  Le comité de milieu est institué par arrêté préfectoral pour piloter l'élaboration du contrat qu'i (...)
  • 6 Les SIVU (syndicats intercommunaux à vocation unique) gèrent une seule activité d'intérêt intercomm (...)
  • 7 Les SIVOM (syndicats intercommunaux à vocation multiple) permettent aux communes de s'associer pour (...)
  • 8 Les syndicats mixtes doivent comprendre au moins une collectivité et permettent l'association de co (...)

2La perspective proposée se distingue de celle, plus classique, consistant à aborder des catégories bien établies d’élus locaux et/ou l’investissement dans des fonctions exécutives : maires (Le Bart, 2003), adjoints de grande ville (Borraz, 1998) ou encore conseillers/vice-présidents régionaux (Demazière et Le Lidec, 2014b ; Demazière, 2016). Les « élus de l’eau » constituent un groupe plus difficile à cerner3, recrutant essentiellement parmi la foule des quelque 500 000 élus municipaux. La planification et la gestion de l’eau relèvent en effet principalement des échelons locaux et de structures où les élus municipaux sont majoritaires : commissions locales de l’eau (CLE)4, comités de milieu5, ou encore syndicats de gestion (établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre pouvant prendre la forme de SIVU6, de SIVOM7 ou de syndicats mixtes8). Il s’agit par ailleurs d’aller au-delà du rôle de ces élus dans l’action collective ou de leur participation à l’action publique (Le Bourhis, 2004 ; Douillet et Robert, 2007). L’investissement des élus est compris ici dans un sens extrêmement large, de l’exercice a minima d’une fonction dans une petite structure de gestion à la présidence d’une organisation importante. Cet investissement peut (se) traduire (par) un intérêt pour ces questions, ou non. Par exemple, des élus incités, voire contraints par leur maire à siéger dans l’une de ces instances feraient partie de cette population d’élus. L’objectif ici est à la fois de comprendre ce qui pourrait favoriser cet investissement sectoriel tout en tentant de saisir de quoi celui-ci est fait.

  • 9 Ces deux enquêtes ont été réalisées grâce à un cofinancement de l’Agence de l’eau Rhône-Méditerrané (...)
  • 10 309 réponses, dont 271 complètes pour les élus des CLE et comités de milieu ; 395 réponses, dont 28 (...)

3Cet article repose sur des données empiriques collectées à l’occasion de deux enquêtes quantitatives par questionnaire réalisées entre 2013 et 2016 dans le bassin Rhône-Méditerranée, qui couvre 23 départements du sud et de l’est de la France et représente un quart de la superficie du territoire national9. La première enquête (2013) portait sur les élus des CLE et des comités de milieu ; la seconde (2015-2016) sur les élus des syndicats de gestion. Ces enquêtes nous ont permis de recueillir 704 réponses, dont 558 réponses complètes10.

1. Point méthodologique

4Dans les deux enquêtes réalisées, nous ne connaissions pas précisément les contours des groupes-cibles, en raison à la fois de l’absence d’information disponible, a fortiori de base de données, sur ces élus et les structures auxquelles ils appartiennent, et des cumuls de fonctions, que ce soit entre plusieurs CLE/comités de milieu, entre plusieurs syndicats de gestion ou entre CLE/comités de milieu et syndicats de gestion. Il a donc fallu constituer nous-mêmes les bases de départ. La tâche a été spécialement ardue concernant l’enquête sur les élus des syndicats de gestion, pour laquelle nous avons dû réaliser une pré-enquête téléphonique exhaustive, ce qui nous a permis de recueillir des données sur les structures : statut juridique, date de création, compétences exercées, nombre d’élus, etc.

5Les questionnaires ont été administrés en ligne avec le logiciel LimeSurvey. L’utilisation du papier a été marginale. Un lien a été envoyé au/à la responsable administratif-ive (animateur-trice ou directeur-trice) de chacune des 324 structures identifiées. L’avantage était d’éviter un envoi individuel aux quelque 10 000 élus potentiellement concernés. L’inconvénient majeur était de devoir compter sur un intermédiaire pouvant faire écran avec la population ciblée. Nous avons effectué des contrôles sur quelques variables basiques :
- genre, échelon géographique et âge pour les élus des CLE, en analysant les arrêtés préfectoraux de composition de ces commissions et en réalisant des recherches sur 693 élus dans le Registre national des élus du ministère de l’Intérieur ;
- localisation, nature juridique et compétences de la structure d’appartenance pour les élus des syndicats de gestion.

6Le temps de remplissage pour les deux questionnaires a été d’environ 25 minutes. Les données ont ensuite été traitées avec le logiciel R.

  • 11 Cela renvoie à une difficulté plus générale : autant il est possible de dénombrer les mandats et fo (...)

7Il n’a pas été possible d’agréger les résultats de ces deux enquêtes dans la mesure où, d’une part, ces deux groupes d’élus se superposent en partie11, et dans la mesure où des élections municipales ont eu lieu en 2014, entre les deux enquêtes. Il faut donc voir ces enquêtes comme deux « photographies » distinctes, de nature à être comparées sans pouvoir être fusionnées.

8Comment interpréter l’investissement des élus dans ce domaine ? Celui-ci vient-il valider et légitimer une compétence et/ou un intérêt particulier, ou bien l’eau constitue-t-elle un domaine « normalisé » de l’activité politique (Clavier, 2009), où les trajectoires des élus sanctionnent d’abord des logiques classiques de sélection sociale et politique ? Des travaux récents sur la sociologie des élus intercommunaux sont de nature à stimuler ces questionnements, à l’image de ceux de Sébastien Vignon sur les processus de semi-professionnalisation de ces élus (2010) ou de ceux de Sébastien Ségas sur les vice-présidents aux finances des EPCI FP (2015). Ces travaux nous incitent à orienter des réflexions de trois manières. : en nous interrogeant tout d’abord sur la manière dont des prédispositions individuelles acquises au cours du parcours scolaire, associatif, professionnel, etc. sont activées au début ou en cours de mandat et peuvent permettre d’accéder à des fonctions particulières ; en nous posant en même temps la question de savoir si, à l’inverse, l’exercice d’une fonction peut générer de la compétence ou de l’intérêt, à l’instar de ces profanes suivant des trajectoires de spécialisation à l’intérieur de l’institution ; en nous demandant enfin comment une responsabilité dans un domaine d’action particulier peut, et à quelles conditions, constituer un élément de carrière politique.

9Nos enquêtes apportent des éléments de réponse à ces différentes questions. Après un rapide panorama des mandats primaires et des fonctions « eau » exercés par les élus de notre échantillon, nous analyserons leurs caractéristiques sociologiques et politiques, puis leur rapport à l’eau, avant de replacer l’investissement sectoriel dans l’horizon plus large de leurs pratiques.

2. Mandats primaires et fonctions « eau »

  • 12 Lorsque les chiffres sont présentés ainsi, ils renvoient à chacune des deux enquêtes réalisées. Sui (...)
  • 13 Les chiffres mentionnés tout au long de ce papier concernant les élus en général sont issus de docu (...)

10Il convient tout d’abord de mieux saisir qui sont les « élus de l’eau » qui constituent notre échantillon en évoquant leur mandat primaire (c’est-à-dire le mandat par lequel ils accèdent à la CLE, au comité de milieu ou au syndicat de gestion) et les fonctions qu’ils exercent dans ce domaine particulier. 97 et 91 %12 de nos élus sont des élus municipaux (ces élus représentent environ 86 % des élus en France13). 53 et 44 % sont des conseillers communautaires (ils représentent environ 13 % des élus en France). Le mandat primaire des élus restants se situe aux échelles départementale et régionale.

Tableau 1. Répartition des élus selon l’échelon territorial

Élus en général

« Élus de l’eau »

Élus municipaux

86 %

97 % et 91 %

Élus communautaires

13 %

53 % et 44 %

Élus hors bloc communal

14 %

3 % et 9 %

11Les deux tiers des répondants qualifient leur commune d’élection de très ou d’assez rurale. Ceux-ci sont élus, tous mandats confondus, depuis 18 et 12 ans en moyenne, avec une médiane située à 19 ans pour les élus des CLE/comités de milieu et à 8 ans pour les élus des syndicats. Enfin, plus la fonction « eau » est importante (présidence de CLE/comité de milieu ou de syndicat, notamment), plus elle est liée à la détention d’un mandat primaire exécutif : maire, adjoint au maire, président ou vice-président d’EPCI FP, etc. Cela est le cas par exemple de 90 % des présidents de CLE/comités de milieu.

12Concernant à présent la fonction exercée en CLE, comité ou syndicat, une majorité d’élus (52 %) siège dans une instance « eau » depuis cinq ans maximum. Ce chiffre est significatif d’un turn over important, en grande partie lié aux élections municipales (en l’occurrence de 2008 et 2014). Toutefois, plus la fonction est élevée, plus la durée d’élection est importante. S’agissant des syndicats par exemple, 68 % des présidents sont élus depuis 10 ans ou plus, ce qui n’est le cas que de 27 % des conseillers. 45 % des présidents de syndicat sont élus depuis 21 ans ou plus. Par ailleurs, si 73 % des répondants n’appartiennent qu’à un seul syndicat, plus la fonction syndicale est élevée, plus la proportion d’élus cumulant les fonctions dans des instances « eau » est importante : 34 % pour les conseillers, 73 % pour les présidents.

13À l’issue de ce premier tour d’horizon rapide, on voit déjà se dessiner une pluralité de profils avec, notamment, une majorité d’élus municipaux et/ou communautaires, issus de communes rurales, n’occupant pas de fonctions exécutives et cumulant peu, que ce soit dans le temps ou dans l’espace, et des présidents au profil presque en tous points opposé, et par conséquent davantage professionnalisés.

3. Des élus (presque) comme les autres

3.1. Du point de vue sociologique

14Les « élus de l’eau » sont des hommes dans 86-87 % des cas. Cette proportion est plus importante que chez les élus du bloc communal en général, où les hommes occupent, depuis l’abaissement du seuil déclenchant l’obligation de listes paritaires de 3 500 à 1 000 habitants, environ 60 % des sièges. Les femmes sont proportionnellement encore moins nombreuses que les hommes à occuper des fonctions de présidentes (8 et 5 %) que de simples membres ou conseillères (18 et 16 %). Ce phénomène de sélection n’est pas sans rappeler celui qui s’applique chez les maires, dont 16 % seulement sont des femmes.

Tableau 2. Répartition des élus selon le genre

Élus municipaux (2014)

Maires (2014)

« Élus de l’eau » (2013 et 2016)

Président-e-s de CLE /comités et syndicats (2013 et 2016)

Femmes

40,3 %

16 %

14 % et 13 %

8 % et 5 %

Hommes

59,7 %

84 %

86 % et 87 %

92 % et 95 %

15Les réformes de la parité ne s’appliquent pas aux plus petites communes, bien représentées dans notre échantillon, et où les effets de sélection en faveur des hommes fonctionnent à plein. Classiquement, ces effets semblent encore démultipliés lorsqu’il s’agit de siéger dans une instance « eau », et plus encore d’en occuper la présidence ; non seulement parce qu’il s’agit de cumuler des fonctions, et notamment des fonctions prestigieuses, mais aussi parce que les femmes sont fréquemment sous-représentées dans les instances considérées comme techniques (Achin et Lévêque, 2014).

  • 14 Les chiffres cités dans cet article concernant la population française sont issus de l’INSEE (www.i (...)

16L’âge moyen de nos « élus de l’eau » est de 61 et 58 ans, l’âge médian de 63 et 61 ans – contre respectivement 41 et 40 ans pour la population française14. Parmi eux, les moins de 40 ans représentent 3 et 6 %, et les retraités 56 et 43 %. Parmi l’ensemble des élus, ces derniers représentent 24 % des conseillers municipaux, 42,5 % des maires et 36 % des conseillers communautaires – voir tableau 3 ci-dessous. Les hypothèses que l’on peut formuler ici sont d’une part celle, générale et classique, de l’entrée tardive en politique (Le Bart, 2003), et d’autre part celle, plus particulière à l’exercice et au cumul de ce type de fonctions, de la disponibilité en temps, plus importante a priori chez les retraités que chez les actifs.

17De manière tout aussi attendue, les « élus de l’eau » apparaissent surdiplômés : les sans-diplôme, titulaires du certificat d’étude primaire ou du BEPC/brevet des collègues sont trois fois moins nombreux que dans la population française, et les diplômés du supérieur deux fois plus nombreux. Assez logiquement, cela se reflète dans les CSP occupées. Étant donné l’âge des élus, la première catégorie occupée est la CSP « Retraité ». Cependant, lorsque l’on cumule CSP actuelle et, pour les retraités, ancienne CSP, la catégorie qui arrive en tête de classement est celle des « Cadres, professions intellectuelles supérieures, professions libérales » (47 et 45 %). Cette catégorie représente 9,6 % de la population française de 15 ans et plus, 11,8 % des conseillers municipaux et 14,7 % des conseillers communautaires, mais hors retraités.

Tableau 3. Répartition des élus selon la CSP

Population de 15 ans et plus

(2016)

Élus municipaux (2014)

Élus com-munautaires (2014)

Élus de l’eau

(2013 et 2016)

Retraités

30 %

24,2 % (42,5 % des maires)

35,6 %

56 % et 43 %

Cadres, professions intellectuelles supérieurs, professions libérales

9,6 %

11,8 % (11,8 % des maires)

14,7 %

19 % et 22 %, mais 47 % et 45 % avec retraités

Agriculteurs exploitants

1 %

10,2 % (13,7 % des maires)

8,9 %

5 % et 12 %, mais 10 % et 15 % avec retraités

18Nos chiffres se rapprochent de ceux produits par S. Vignon sur les dirigeants d’EPCI FP (Vignon, 2011). Cette sélection s’explique en partie par le bien connu « cens caché » lié notamment au niveau d’étude (Gaxie, 1978). Il convient cependant de se demander si cette surreprésentation n’est pas aussi liée, eu égard à la dimension technico-scientifique de l’eau, à la valorisation d’un capital professionnel de nature sectorielle. Nous apporterons quelques éléments de réponse à ce questionnement dans la partie suivante. Une autre hypothèse est que cette surreprésentation est liée à un intérêt plus important à siéger dans ce type d’instances, où le travail sur dossiers et les prises de parole permettent de valoriser des savoir-faire, cette fois-ci plus transversaux, acquis au cours de l’expérience professionnelle. La réponse à cette question exigerait de plus amples investigations qualitatives.

19Les agriculteurs en activité et retraités représentent quant à eux 10 et 15 % de notre échantillon. Les seuls agriculteurs en activité représentent 5 % et 12 % de nos élus. Ce chiffre est relativement cohérent avec leur proportion au sein du bloc communal en général (10,2 % des conseillers municipaux, 8,9 % des conseillers communautaires), qui illustre leur surreprésentation déclinante, mais toujours effective chez les élus du bloc communal, et notamment les maires, dont près de 14 % sont encore agriculteurs (Hervieu et al., 2010). Ces derniers rassemblent en effet 1 % de la population de 15 ans et plus. Cette surreprésentation semble d’abord concerner les collectivités et instances à faible importance politique (petites communes et petits syndicats de gestion de l’eau notamment).

20Pour conclure sur ce point, les « élus de l’eau » sont par conséquent en majorité des hommes, âgés et « CSP + » ; encore plus, du reste, que les élus locaux en général et que ceux du bloc communal en particulier. Le fait de siéger dans une instance « eau » semble jouer comme un filtre supplémentaire renforçant les tendances à l’œuvre pour l’accès au mandat primaire. Les effets de ce filtre paraissent d’autant plus importants que l’on se situe ici dans des arènes réputées « techniques », ce qui peut avoir pour effet de freiner la désignation de femmes (plutôt aiguillées vers des instances à dimension « sociale »), de jeunes (par manque de disponibilité) et d’employés, ouvriers, etc. (par défaut de réinvestissement possible de savoir-faire professionnels et plus généralement d’un habitus professionnel moins adapté à ce type d’arènes).

3.2. Du point de vue politique

21En ce qui concerne à présent l’identité politique, nous avons déjà vu que la proportion d’élus municipaux parmi les « élus de l’eau » était plus importante que dans l’ensemble des élus et qu’une plus grande proportion encore d’entre eux était constituée d’élus communautaires. Il faut dire que nous sommes ici dans un univers de gestion sectorielle relevant pour l’essentiel de ces niveaux, avec une montée en puissance tendancielle des EPCI FP que la réforme « GEMAPI » en cours illustre bien. Nous avons vu également que les élus bénéficiant de fonctions importantes occupaient davantage de fonctions exécutives dans le cadre de leur mandat primaire et disposaient d’une longévité plus importante. En d’autres termes, leur assise politique apparaît plus importante. Cela peut s’interpréter de deux manières complémentaires. D’une part, l’accès à la fonction de président est favorisé par le capital politique détenu. D’autre part la présidence d’une instance « eau » constitue l’un des éléments constitutifs d’une entreprise politique plus globale dont la réussite, même à ce niveau de semi-professionnalisation, est conditionnée par l’occupation d’une pluralité de mandats et de fonctions.

22Voyons pour terminer ce qu’il en est de l’étiquette partisane. Une large majorité des « élus de l’eau » (64 % et 78 %) se déclarent « sans étiquette ». Les élus désignés « sans étiquette » sont dans leur immense majorité des élus municipaux issus de communes petites à moyennes (Barone et Troupel, 2010). Ceux qui se déclarent membres d’un parti sont d’abord membres du Parti socialiste et des Républicains. Anticipant la proportion de « sans étiquette », nous avons posé aux élus la question de leur sensibilité politique. Ici, l’item le plus plébiscité est « ni gauche ni droite » (29 % et 34 %), qui peut certes faire figure de valeur refuge pour les répondants. À part cela, les réponses se répartissent de manière assez conforme à l’état des forces politiques sur l’éventail gauche-droite. La seule distorsion manifeste concerne la faible proportion de « Très à droite », qui s’explique au moins par deux facteurs : une tendance non négligeable des électeurs d’extrême droite à se positionner sur le créneau « ni gauche ni droite » ; des caractéristiques socio-professionnelles (faible niveau de diplôme, forte proportion d’employés et ouvriers, etc.) défavorisant toujours l’accès à un mandat politique quel qu’il soit (Crépon et al., 2015). Conformément au constat établi plus haut au sujet du capital politique des présidents, plus la fonction « eau » est importante au sein des structures étudiées, plus les élus sont membres d’un parti.

  • 15 Cela est également le cas d’EELV, comme en témoigne par exemple le retour en régie de la gestion de (...)
  • 16 Nous sommes cependant loin de l’homogénéité partisane observable par exemple chez les vice-présiden (...)

23Certaines filières d’accès de nature partisane à des responsabilités dans le domaine de l’eau semblent pouvoir être repérées, notamment au sein d’Europe Écologie-Les Verts (EELV) et du Parti de gauche. Le fait d’appartenir à EELV introduit une présomption d’intérêt, voire de compétence sur les questions environnementales, y compris donc sur la gestion des cours d’eau, qui peut jouer au moment de choisir les élus appelés à siéger dans les instances « eau ». De fait, l’eau en tant que patrimoine ou ressource naturelle fait partie des thèmes couramment discutés au sein de cette formation. Cela est également le cas au sein du Parti de gauche. Ici, c’est davantage l’eau en tant que service public (eau potable et assainissement) qui fait l’objet d’un investissement politique. En particulier, le Parti de gauche se positionne clairement en faveur de la régie lorsque celle-ci est possible15. On voit ainsi certains élus du Parti de gauche accéder à des responsabilités dans le domaine de l’eau en raison, entre autres considérations politico-stratégiques, de leur intérêt pour le « petit cycle », comme à Montpellier depuis 201416.

24De manière extrêmement classique dans la sociologie des élus, la sélection est à la fois liée à des variables sociologiques et à un activisme politique, et d’autant plus liée à ces variables que l’on progresse dans l’échelle des responsabilités. De ce point de vue, les « élus de l’eau » ne se distinguent guère des autres. Ils se singularisent en revanche par le rapport personnel qu’ils entretiennent avec l’eau.

4. Un rapport à l’eau singulier

25Nous avons tenté d’appréhender ce rapport en utilisant des questions à la fois factuelles et d’opinion. La construction d’un rapport à l’eau peut tout d’abo, la profession exercée et/ou l’appartenance à une association. 33 % et 31 % des répondants ont suivi une formation initiale où l’eau constituait une dominante ou une composante. Ces formations sont d’abord en lien avec l’agriculture. Viennent ensuite, dans des proportions assez proches, l’environnement et l’écologie, l’hydraulique, les infrastructures et les équipements, et la biologie, physique ou chimie de l’eau. À ce sujet, une petite moitié des répondants souhaiteraient recevoir une formation complémentaire dans le domaine de l’eau. Les souhaits concernent d’abord la réglementation. Moins d’enquêtés font part d’un souhait de formations scientifiques ou techniques.

26De manière plus significative encore que la formation, 27 % (pour les élus des CLE et des comités de milieu) et 36 % (pour les élus des syndicats de gestion) des répondants exercent ou exerçaient une profession en rapport avec l’eau. Ces professions concernent d’abord l’agriculture irriguée, puis les services d’eau potable et d’assainissement, puis la protection des milieux aquatiques et la gestion des inondations.

  • 17 Les ASA sont des groupements de propriétaires qui contribuent à la prévention contre les risques na (...)
  • 18 Dans ce cas précis, même si la proportion de pratiquants n’est pas négligeable, le rapport à l’eau (...)

27Le rapport de ces élus à l’eau se lit également à travers leurs appartenances associatives. Ainsi, 32 % et 35 % des répondants se déclarent membres d’au moins un des types d’association en rapport avec l’eau suivants : association syndicale autorisée (ASA)17 ; association de défense des consommateurs ; association de défense de l’environnement ; association de sports ou de loisirs nautiques ; association de pêche ; association de chasse18. Pour ne retenir que les chiffres les plus significatifs, chez les élus syndicaux, 13 % se déclarent membres d’une association de pêche. La distorsion avec la population française en général est importante ici. Selon la Fédération nationale des fédérations de pêche, il y a 1,5 million de pêcheurs en eau douce à jour de cotisations. Cela représente 3 % de la population de 20 ans et plus. La surreprésentation, dans notre échantillon, d’hommes, et notamment d’hommes âgés, explique sans doute en partie cette distorsion (aucune élue de notre échantillon n’est membre d’une association de pêche). Mais surtout, le fait d’être pêcheur peut être suscité par, et peut susciter un intérêt particulier pour les cours d’eau et leur gestion. De même, 11 % et 8 % de nos élus sont membres d’une association de défense de l’environnement. Nous avons là aussi clairement un effet de surreprésentation : ce chiffre n’a en effet jamais excédé 3 % dans la population française en général (Hatchuel, 2001).

28Enfin, lorsqu’on leur demande de qualifier leur relation à l’eau, 50 % et 44 % des « élus de l’eau » se décrivent comme des « observateurs-trices attentifs-tives des milieux ». Ce rapport semble marqué dans un nombre assez surprenant de cas (46 % des élus syndicaux par exemple) par l’expérience personnelle d’une catastrophe qui concerne généralement une ou plusieurs inondations. Il peut également être lié à une pratique en lien avec les milieux aquatiques, par exemple la pêche (cf. supra). Il semble donc que les élus se perçoivent eux-mêmes comme entretenant un rapport particulier à l’eau. Il est évident qu’ici, plus encore qu’ailleurs, la nécessité de compléter la réflexion sur ces aspects très personnels, voire intimes par des enquêtes qualitatives se fait ressentir.

29L’ensemble des chiffres que l’on vient d’évoquer témoignent d’un rapport à l’eau singulier. D’autant que notre échantillon comprend, comme l’indique notre enquête par entretiens en démarrage, une proportion non négligeable d’élus sans intérêt particulier pour ce domaine, voire « désignés volontaires » pour aller siéger dans une instance spécialisée, faute de candidat. Si le contour de notre échantillon, établi à partir de positions institutionnelles, était resserré autour d’élus caractérisés par un degré, même minimal, de mobilisation (que ce soit pour accéder à des fonctions « eau » ou dans le cadre de ces mêmes fonctions), il est vraisemblable que les indicateurs retenus pour témoigner de la singularité de ce rapport à l’eau seraient encore plus tranchés.

30Les présidents de CLE, comité de milieu et de syndicat de gestion sont plus nombreux à se considérer comme des « observateurs-trices attentifs-tives des milieux » et sont plus nombreux à déclarer une adhésion à une association en rapport avec l’eau. Leurs capitaux social et politique, mais aussi leur expertise sectorielle les rapprochent dans nombre de cas de la figure du semi-professionnel (Vignon, 2010), autrement dit de l’élu qui n’exerce pas de fonction politique à temps plein, mais apparaît de plus en plus compétent. Cette compétence n’est pas seulement sociale, elle est aussi professionnelle, technique, managériale, etc. Le semi-professionnel vit plutôt « pour » que « de » la politique, dont il ne fait pas une activité professionnelle et/ou sa principale source de revenus, sans pour autant correspondre à la définition classique du notable.

31Le cas des « élus de l’eau » semble confirmer l’hypothèse de la validation et de la légitimation d’une compétence et/ou d’un intérêt particulier pour le domaine investi. Cette opération peut du reste se produire presque contre le gré des élus, dont la perception de la trajectoire et de l’identité, de la part des élus dirigeants de la collectivité d’origine, peut suffire à justifier leur cooptation dans des instances sectorielles spécialisées. D’une certaine manière, ce qui a pu être observé au sujet des vice-présidents aux finances des EPCI FP (Ségas, 2015) s’applique également dans le domaine de l’eau. Le choix des élus s’explique en partie par leur trajectoire individuelle, même si la reconnaissance d’une expertise n’apparaît jamais suffisante. Dans le cas des vice-présidents « Finances », la capacité à comprendre et respecter les règles du jeu communautaire, par exemple, doit être attestée. De plus, la socialisation et l’acculturation à des savoirs sectoriels peuvent avoir lieu au sein de l’institution, en cours de mandat. Le monde de la gestion intercommunale, et sans doute plus encore dans les structures étudiées ici, se caractérise par une technicisation du travail – et une dépolitisation quasi totale des débats (Desage et Guéranger, 2011). Dès lors, les modes de légitimation mobilisent beaucoup plus que pour l’éligibilité primaire des compétences sectorielles plus ou moins pointues que viennent par exemple attester une carrière professionnelle ou une appartenance associative en lien avec l’eau.

5. Un (retour sur) investissement sectoriel limité

32Enfin, les enquêtes ont permis de mettre en perspective l’investissement concret des élus dans ce domaine particulier de l’action publique vis-à-vis d’autres domaines. Les élus locaux en général, et les cumulants en particulier, investissent du temps dans quatre grandes directions : construction d’un rapport à la population locale, mise en œuvre des politiques publiques, gestion d’une identité partisane, et investissement dans d’autres arènes institutionnelles (Lefebvre, 2014). En tant que représentants investis dans le domaine de l’eau, nos élus sont avant tout concernés par l’investissement dans des arènes à l’échelle intercommunale ou de bassin versant, et par la mise en œuvre des politiques publiques. Mais en tant qu’élus d’une collectivité territoriale, ils ne peuvent oublier de travailler le rapport à la population (l’investissement partisan étant en revanche une dimension très secondaire chez les élus municipaux des communes rurales). La question de l’emploi du temps des élus est cependant méthodologiquement complexe. Les agendas sont différents chaque semaine. Ils débordent et évoluent sans cesse. Il est donc loin d’être évident, y compris pour les élus eux-mêmes, d’être en capacité de dire comment se répartit leur temps et quelle est la place de l’eau dans cet agenda. De ce point de vue, des enquêtes par questionnaire ne peuvent qu’apporter de premiers éléments, qui devront être complétés par des méthodes plus qualitatives, relevant notamment de l’approche ethnographique (suivi d’élu, analyse de l’agenda papier ou électronique, etc.).

33Cette limite étant posée, nos enquêtes indiquent que 68 % et 72 % de nos élus consacrent entre 0 et 2 jours par mois aux questions d’eau (13 % et 11 % plus de 5 jours par mois). Les présidents et les élus cumulant les fonctions « eau » y consacrent sans surprise davantage de temps. Les présidents, par exemple, sont 31 % et 42 % à y consacrer plus de 5 jours par mois (contre 6 % et 1 % des simples membres ou conseillers). Ils sont 23 % et 31 % à y consacrer moins de 2 jours par mois (contre 81 % et 94 % des simples membres ou conseillers).

  • 19 D’autant que certaines réponses ayant abouti dans la rubrique « Autres » relèvent de domaines proch (...)

34Nous avons par ailleurs cherché à savoir dans quels autres domaines s’investissaient, le cas échéant, les « élus de l’eau ». Les tableaux de réponses indiquent que l’eau est un domaine auquel 20-21 % seulement de nos élus consacrent le plus de temps. Par conséquent, ces derniers se consacrent d’abord à d’autres domaines. Ceux-ci sont prioritairement impliqués dans l’urbanisme19, puis les finances et/ou la gestion du personnel, et l’environnement. Ces réponses font sens lorsque l’on sait de quoi est fait le quotidien des élus municipaux, largement majoritaires au sein de notre échantillon, qui doivent à la fois répondre à des sollicitations ayant souvent trait à l’urbanisme, aux travaux, etc., et gérer eux-mêmes une partie des affaires courantes ; lorsque l’on sait également de quoi est fait, parmi eux, le quotidien des élus délégués aux réseaux et/ou aux compétences techniques en général, dont l’eau fait souvent partie, au même titre que la voirie par exemple. Il existe cependant des exceptions : les présidents ainsi que la strate des membres du bureau, présidents de commission et vice-présidents se consacrent eux prioritairement aux questions d’eau. Dans le cas des présidents, l’implication en matière de finances et/ou de gestion du personnel (concernant en particulier la structure qu’ils président) fait cependant presque jeu égal avec l’implication sur les questions d’eau.

  • 20 La DCE définit le cadre pour la gestion et la protection des eaux en Europe. Elle fixe en particuli (...)
  • 21 La question concernait les décrets dits « digues » (décret du 12 mai 2015) et « EPTB-EPAGE » (décre (...)

35Cet investissement sectoriel à la fois limité et hétérogène des élus se lit par ailleurs dans la connaissance qu’ils déclarent avoir de la réglementation. Ainsi, plus de 50 % des conseillers syndicaux ne connaissent pas la directive-cadre européenne sur l’eau (DCE) de 200020. Cela n’est le cas que de 6,5 % des présidents. De la même manière, si nos élus déclarent avoir une mauvaise connaissance de la réforme GEMAPI à 55-60 %, quel que soit l’aspect considéré (nature et contours de la compétence transférée, modalités de transfert, modalités de financement), cette connaissance semble s’améliorer dès lors que l’on progresse dans l’échelle des fonctions syndicales, même si des effets de posture peuvent contribuer à surestimer ce type de connaissance dans le cas des présidents, y compris dans une enquête anonyme. Une petite moitié des présidents déclarent avoir consulté les différents décrets qui accompagnent la mise en œuvre de cette réforme21, contre moins de 7 % des simples conseillers. Cela s’explique assez bien par le fait que nombre de ces élus, issus de communes petites à moyennes, non seulement cumulent peu les fonctions « eau », ce qui peut limiter l’intérêt d’un investissement en temps dans ce secteur, mais sont aussi absorbés, et à titre principal, par d’autres tâches et d’autres domaines d’action.

  • 22 Comme Jean Launay et Daniel Marcovitch au Parti socialiste, ou André Flajolet et Michel Dantin à l’ (...)

36On note au final une présence extrêmement faible de professionnels de la politique. Au niveau national, rares sont d’ailleurs les élus investissant une partie de leur carrière sur les questions d’eau. Ce sont toujours les quelques mêmes noms que l’on voit apparaître dans les manifestations sur ce thème ou présider des comités ou des commissions dans ce domaine22. Il faut dire que les élus semblent attendre peu de retours sur investissement électoral d’un engagement dans ce secteur, et notamment sur les questions de « grand cycle ». Autant les « élus de l’eau » estiment à 85-87 % que l’eau potable et l’assainissement constituent la première préoccupation des électeurs dans le domaine de l’eau, autant ils sont moins de 50 % à considérer que cela est le cas de l’environnement et des milieux aquatiques.

  • 23 Il existe des exceptions notables, notamment en matière de prévention des inondations, où les réali (...)

37La question de l’imputabilité des réalisations se pose ici. Si la restauration d’un cours d’eau ou la protection contre les crues peuvent donner lieu à des réalisations matérielles, visibles, et donc imputables, elles interviennent dans des zones souvent peu fréquentées et émanent de structures mal identifiées, dont les responsables sont souvent peu connus23. Cette question serait elle aussi à creuser par une étude qualitative, notamment sur les processus de désignation des élus appelés à siéger dans les instances « eau ».

Conclusion

38Les élus siégeant dans les instances locales de gestion de l’eau sont en majorité issus de l’échelle communale, et notamment de communes rurales. Partageant de nombreux traits avec les élus en général et avec les élus du bloc communal en particulier (plus masculins, plus âgés, plus diplômés, plus « CSP + » que la population, mais rarement membres d’un parti politique), ils se distinguent par un rapport individuel à l’eau (perçu comme) singulier. Pour autant, ils apparaissent moins occupés par les questions d’eau que par d’autres aspects de leur(s) mandat(s). Les présidents des structures étudiées correspondent quant à eux davantage au portrait-robot suivant : des hommes faisant partie de l’exécutif au sein de leur collectivité d’origine, membres d’un parti politique et cumulant plusieurs mandats électifs et fonctions « eau ». Engagés sur les questions d’eau depuis assez longtemps, ils s’investissent bien plus que les autres dans ce domaine. Ils sont d’ailleurs les principaux, sinon les seuls, interlocuteurs politiques, au sein de leur structure, des partenaires aux côtés desquels ils sont engagés dans la gestion de l’eau (Agence de l’eau, services de l’État, autres collectivités locales), la participation des simples conseillers ou membres se limitant bien souvent aux votes en séances plénières.

39Comme dans d’autres domaines de l’action publique, le niveau EPCI FP est consacré par les réformes en cours comme l’échelon de référence des politiques locales de l’eau. Cette évolution pourrait déboucher sur une professionnalisation tendanciellement renforcée des « élus de l’eau ». Le fait d’être coopté par un EPCI FP dans un syndicat au périmètre élargi, comme cela sera le cas demain en de nombreux endroits, ou d’exercer une responsabilité au sein d’un EPCI FP de plus grande importance territoriale et démographique ne pourra que favoriser encore davantage ce type de profil. La baisse du nombre de fonctions syndicales, et notamment de fonctions de président, accroîtra la sélection par la (présomption de) compétence, mais aussi par le poids politique. Cela est également vrai pour les EPCI FP qui choisiront d’exercer en propre la compétence GEMAPI. Cette tendance pourrait encore renforcer l’ultra-présidentialisation des structures de gestion de l’eau. En même temps, cette évolution ne sera pas généralisée dans la mesure où la gouvernance de l’eau demeurera à géométrie variable, avec au final une situation de quasi-statu quo dans certains territoires.

40Pour répondre aux questions posées en introduction, certaines caractéristiques et dispositions individuelles acquises au cours du parcours personnel, scolaire, associatif, professionnel, etc., semblent faciliter l’accès à des fonctions sectorielles, et notamment aux plus importantes d’entre elles. Réciproquement, l’exercice d’une responsabilité sectorielle, comme la présidence d’une CLE, d’un comité de milieu ou d’un syndicat, peut s’analyser comme un élément de carrière politique, du moins pour les élus (largement minoritaires dans notre échantillon, on l’a vu) que la notion de carrière concerne. En revanche, nous manquons à ce stade d’éléments qui permettraient d’étayer ou de réfuter l’idée selon laquelle l’exercice d’une fonction génère de la compétence ou de l’intérêt pour un domaine d’action particulier.

41Il apparaît à présent nécessaire de compléter ces enquêtes quantitatives par des enquêtes qualitatives, notamment sous forme d’entretiens auprès d’élus (réputés) investis dans le domaine, autrement dit d’élus qui contribuent effectivement aux processus de négociations et qui endossent les décisions. De nombreux élus sont cooptés par leur conseil municipal par défaut, faute de volontaires, et ne participent qu’aux votes formels. Notre attention doit à présent se porter sur la manière dont un parcours, un bagage scolaire, une activité professionnelle, des appartenances associatives, etc. se trouvent activés, soit au moment de l’entrée dans le mandat primaire (pour figurer sur une liste électorale par exemple), soit en cours de mandat (dans le jeu de la cooptation dans les instances spécialisées). Il s’agit en d’autres termes de passer de la question « qui sont les élus de l’eau ? » à « comment devient-on un élu de l’eau ? ». Cela permettra de répondre aux questions laissées en suspens dans cet article, par exemple celles traitant du rapport intime à l’eau, de la gestion des agendas ou encore des effets d’imputation et de légitimation liés à l’implication dans de ce domaine ; d’approfondir les réflexions sur le rôle de la compétence/spécialisation sectorielle dans l’éligibilité et/ou la carrière politique, ou encore sur les rapports entre investissement sectoriel et appartenances partisanes ; d’aborder enfin de nouvelles questions comme la part des hasards et des opportunités et d’explorer les relations intra-institutionnelles : capacité des élus à renégocier leur autorité au sein de l’institution d’origine (Moquay, 1998), négociations implicites (Demazière, 2016) et rapports de socialisation/stigmatisation entre élus et administratifs (Marmont et Ségas, 2010), etc. C’est l’étape qui s’ouvre à présent devant nous.

42Enfin, nous ne saurions conclure sans appeler au développement de réflexions similaires sur d’autres domaines d’action publique. En particulier, la façon dont les élus étudiés ici se singularisent par leur rapport à l’eau rendrait stimulante une comparaison intersectorielle. Celle-ci permettrait d’avancer dans la réponse à la question suivante : le fait d’exercer des responsabilités dans un domaine particulier conduit-il majoritairement à l’émergence de profils combinant des variables sociopolitiques de sélection classiques et un intérêt ou une compétence (manifeste ou présumé-e) pour le domaine en question ?

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Notes

1 Autrement dit, dans sa dimension « grand cycle », que l’on oppose traditionnellement au « petit cycle » (eau potable, assainissement).

2 Cette réforme, incluse dans la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles de 2014, crée une compétence ciblée et obligatoire relative à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations (GEMAPI), et l’attribue aux communes avec transfert obligatoire aux EPCI FP à l’horizon 2018, la possibilité étant laissée à ces EPCI de confier cette gestion à d’autres structures, syndicats de bassin versant en premier lieu.

3 Même si certains élus se sont fait un nom grâce à leur investissement dans la gestion de l’eau, comme Anne Le Strat à Paris dans le domaine de l’eau potable et de l’assainissement.

4  Présidée par un élu local, la CLE est une assemblée délibérante qui se compose de trois collèges : les collectivités territoriales, les usagers (agriculteurs, industriels, associations, etc.), l’État et ses établissements publics. Elle élabore le schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), qui est un outil de planification institué par la loi sur l'eau de 1992.

5  Le comité de milieu est institué par arrêté préfectoral pour piloter l'élaboration du contrat qu'il anime et qu'il suit (généralement contrat de rivière, mais également de lac, de baie ou de nappe), lui-même étant un accord technique et financier entre partenaires concernés pour la gestion d'une unité hydrographique particulière.

6 Les SIVU (syndicats intercommunaux à vocation unique) gèrent une seule activité d'intérêt intercommunal. Généralement de taille réduite, ils représentent la forme la plus répandue de syndicats de communes (46 % des syndicats de gestion de l’eau recensés dans le bassin Rhône-Méditerranée).

7 Les SIVOM (syndicats intercommunaux à vocation multiple) permettent aux communes de s'associer pour gérer plusieurs activités (4 % des syndicats de gestion de l’eau recensés dans le bassin Rhône-Méditerranée).

8 Les syndicats mixtes doivent comprendre au moins une collectivité et permettent l'association de communes avec des départements, des régions ou des établissements publics. On distingue parmi eux les syndicats mixtes fermés (SMF, 33 % des syndicats de gestion de l’eau recensés), composés de communes et d’EPCI et les syndicats mixtes ouverts (SMO, 16 % des structures recensées), constitués entre des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d’autres personnes morales de droit public (chambres de commerce et d'industrie, d'agriculture, etc.).

9 Ces deux enquêtes ont été réalisées grâce à un cofinancement de l’Agence de l’eau Rhône-Méditerranée-Corse.

10 309 réponses, dont 271 complètes pour les élus des CLE et comités de milieu ; 395 réponses, dont 287 complètes pour les élus des syndicats de gestion.

11 Cela renvoie à une difficulté plus générale : autant il est possible de dénombrer les mandats et fonctions disponibles en France, autant il est nettement plus difficile de dénombrer combien d’individus les occupent (Demazière et Le Lidec, 2014a). Cela est particulièrement vrai aux échelles communale et intercommunale.

12 Lorsque les chiffres sont présentés ainsi, ils renvoient à chacune des deux enquêtes réalisées. Suivant l’ordre chronologique de nos travaux, le premier chiffre renvoie à l’enquête sur les élus des CLE/comités de milieu, et le second à celle sur les élus des syndicats de gestion.

13 Les chiffres mentionnés tout au long de ce papier concernant les élus en général sont issus de documents produits par la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l’Intérieur (www.collectivites-locales.gouv.fr).

14 Les chiffres cités dans cet article concernant la population française sont issus de l’INSEE (www.insee.fr).

15 Cela est également le cas d’EELV, comme en témoigne par exemple le retour en régie de la gestion de l’eau à Paris, piloté par A. Le Strat (élue Verts jusqu’en 2008).

16 Nous sommes cependant loin de l’homogénéité partisane observable par exemple chez les vice-présidents « transports » des conseils régionaux, presque tous issus du Parti communiste dans les années 2000 (Barone, 2011).

17 Les ASA sont des groupements de propriétaires qui contribuent à la prévention contre les risques naturels ou les pollutions, la préservation, la restauration et l’exploitation de ressources naturelles, ou encore l’aménagement et l’entretien des cours d’eau.

18 Dans ce cas précis, même si la proportion de pratiquants n’est pas négligeable, le rapport à l’eau n’est pas nécessairement évident, les pratiques de chasse pouvant avoir lieu loin des milieux aquatiques.

19 D’autant que certaines réponses ayant abouti dans la rubrique « Autres » relèvent de domaines proches, la compétence « travaux » par exemple.

20 La DCE définit le cadre pour la gestion et la protection des eaux en Europe. Elle fixe en particulier des objectifs pour la préservation et la restauration de l’état des eaux superficielles et souterraines, avec obligation de résultats.

21 La question concernait les décrets dits « digues » (décret du 12 mai 2015) et « EPTB-EPAGE » (décret du 20 août 2015).

22 Comme Jean Launay et Daniel Marcovitch au Parti socialiste, ou André Flajolet et Michel Dantin à l’UMP/Les Républicains.

23 Il existe des exceptions notables, notamment en matière de prévention des inondations, où les réalisations sont davantage visibles et chargées de symbole, en particulier lorsqu’il s’agit de préserver des vies humaines. Ainsi, le maire de Lattes, dans l’Hérault, également président d’un syndicat de gestion, a construit une partie de sa légitimité élective dans ce domaine (Durand, 2014).

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Pour citer cet article

Référence électronique

Sylvain Barone, Bastien Sannier, Maylis Razès, Myriam Campardon, Laetitia Guérin-Schneider et Audrey Richard-Ferroudji, « Qui sont les « élus de l’eau » ? À propos de l’investissement sectoriel des élus locaux », Développement durable et territoires [En ligne], Vol. 8, n°2 | Juillet 2017, mis en ligne le 28 juillet 2017, consulté le 18 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/developpementdurable/11832 ; DOI : 10.4000/developpementdurable.11832

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Auteurs

Sylvain Barone

Sylvain Barone est chercheur en science politique. Ses travaux portent principalement sur les recompositions contemporaines des politiques de l’eau et sur la gestion des illégalismes environnementaux, Sylvain.barone@irstea.fr

Bastien Sannier

Bastien Sannier est collaborateur de groupe politique au conseil départemental du Gard. Titulaire d’un master 2 en métiers des études et du conseil, il a travaillé comme ingénieur d’études à Irstea, Bastien_sannier@hotmail.fr

Maylis Razès

Maylis Razès est ingénieur agronome. Elle a travaillé comme ingénieur d’études à Irstea, Maylis.razes@gmail.com

Myriam Campardon

Myriam Campardon est statisticienne. Ses compétences principales sont le traitement et l’analyse de données d’enquêtes sous R, myriam.campardon@irstea.fr

Laetitia Guérin-Schneider

Lætitia Guérin-Schneider est chercheur en management public, spécialisée dans le suivi de la performance des services d’eau et d’assainissement, en lien avec les collectivités locales et leurs opérateurs, laetitia.guerin-schneider@irstea.fr

Audrey Richard-Ferroudji

Audrey Richard-Ferroudji est sociologue. Elle s’intéresse à la gouvernance de l’eau, domaine de sa formation initiale d’ingénieur. Elle conduit depuis 2014 ses recherches en Inde, Institut français de Pondichéry et associée à l’UMR G-EAU. audrey.richard@ifpindia.org

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