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Dossier: L'Ordre public écologique, du concept à la juridicité

Conflits de valeurs et police(s) de l’eau : quelle place pour l’ordre public écologique ?

Values Conflicts and Water Policies: which Place for the Ecological Public Order?
Marie-Caroline Vincent-Legoux
p. 51-80

Résumés

Les polices de l’eau justifiées par la protection de l’eau visent aussi le respect d’autres valeurs sociales d’ordre public. Les impératifs de salubrité publique, de santé publique et de sécurité publique sont désignés comme des objectifs prioritaires, notamment pour ce qui concerne l’alimentation en eau potable et la lutte contre les inondations. Le souci du développement économique, présenté comme une exigence à concilier avec la protection de l’eau, l’emporte souvent sur elle. Bien plus, l’eau, protégée en quantité et en qualité par les polices de l’eau à travers la lutte contre les risques de pénurie et de pollution et la volonté de préserver le libre écoulement des eaux et la qualité du milieu aquatique, ne l’est que faiblement en tant qu’élément de l’ordre public écologique, patrimoine naturel à transmettre aux générations futures : d’une part, la protection de l’eau visée explicitement peut servir finalement les exigences du « bon ordre » au sens de la police administrative générale (sécurité, salubrité et santé publiques) ; d’autre part, l’idée de ressource vitale et de milieu de vie cède souvent devant celle de ressource économique. Pourtant l’eau, d’intérêt vital, est un préalable nécessaire à la vie en société ; sa protection conditionne donc d’autres valeurs d’ordre public propres à garantir la paix sociale ou à favoriser une harmonie sociale, telles que le « bon ordre » ou l’ordre public économique. Cet élément de l’ordre public écologique mériterait donc d’être placé au premier rang des valeurs sociales protégées.

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Texte intégral

  • 1 Une conception restrictive de l’ordre public qui l’assimilerait au « bon ordre » au sens de la pol (...)
  • 2 Op. cit., p. 16-18.
  • 3 Op. cit., p. 523-528.
  • 4 Op. cit., p. 479 et s. V. aussi CEDH 29.03.2010 Depalle, n°34044/02.
  • 5 M.-C. Vincent-Legoux, « L’ordre public écologique en droit interne », in L’ordre public écologique(...)
  • 6 Art. préc. p. 95-99.
  • 7 Art. 5 de la Charte de l’environnement qui a valeur constitutionnelle (CC n°2008-564 DC du 19.06.2 (...)

1Les polices de l’eau sont des polices spéciales qui poursuivent divers buts relevant de l’ordre public. En effet d’une manière générale, l’ordre public fonde les polices administratives1 comme les incriminations pénales et les règles impératives2. En droit interne l’ordre public protège les valeurs sociales dont le respect est imposé à tous les acteurs de la vie sociale et juridique par une limitation des libertés dont ils sont titulaires : c’est « une marque de prévalence » de certains intérêts généraux sur d’autres intérêts publics ou privés car il garantit la réalisation (partielle mais effective) de l’» idée de droit » qui induit et caractérise l’ordre juridique de l’État. De plus, l’ordre public a pu être qualifié de « norme des normes » puisqu’il ordonne les valeurs sociales qu’il comprend, ce qui permet de trancher un conflit entre deux de ses composantes : ainsi, les valeurs sociales d’ordre public qui sauvegardent la paix sociale l’emportent-elles en principe sur celles qui tendent à construire un projet d’harmonie sociale inspiré en grande partie par la recherche d’équilibres3. Parmi les valeurs d’ordre public qui cherchent à promouvoir une harmonie sociale figure « l’ordre public environnemental »4 dont relève « l’ordre public écologique »5. Mais tous deux bénéficient d’une protection particulière qui les rapproche des valeurs d’ordre public défendant la paix sociale6 : d’une part, et à l’instar du « bon ordre » au sens de la police administrative générale, ils peuvent fonder l’obligation de restreindre une liberté et même de prendre des mesures suffisantes, ce qui garantit un ordre public minimal ; d’autre part, ils peuvent intervenir alors que le risque est seulement potentiel, grâce au principe de précaution7.

  • 8 Art. préc. p. 104. Pour N. Belaïdi, c’est « un ensemble de règles acceptées et reconnues par tous (...)
  • 9 Art. L. 110-1 du Code de l’environnement (CE). Mais cette disposition « se borne à énoncer des pri (...)

2L’ordre public écologique peut être défini comme un élément de la notion d’ordre public en droit interne, élément par lequel, pour garantir le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé proclamé par la Charte de l’environnement, l’État impose aux acteurs de la vie sociale et juridique le respect du patrimoine naturel8. L’eau est reconnue comme un élément de ce patrimoine naturel, à l’instar des espaces, des ressources et des milieux naturels, de la faune, de la flore ou encore de la diversité et des équilibres biologiques9, puisqu’elle « fait partie du patrimoine commun de la nation » aux termes de l’article L. 210-1 du Code de l’environnement (CE). La directive 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau a affirmé que « l’eau n’est pas un bien marchand comme les autres mais un patrimoine qu’il faut  protéger, défendre et traiter comme tel ».

  • 10 Elle peut aussi être assurée par d’autres voies : « le domaine de l’eau est l’un des terrains de p (...)

3Dès lors que l’eau fait partie du patrimoine naturel, sa protection est, en droit français, une composante de l’ordre public écologique. Elle est assurée par les polices de l’eau10. Cependant, celles-ci tendent à garantir aussi le respect d’autres valeurs sociales d’ordre public désignées comme prioritaires pour certaines d’entre elles. La protection de l’eau est donc concurrencée par d’autres valeurs d’ordre public en droit interne. Leur examen permettra de mieux cerner le champ de la protection de l’eau dans le cadre des polices de l’eau. Il faudra ensuite préciser ce que recouvre la protection de l’eau pour déterminer la place réelle de l’ordre public écologique dans les fondements des polices de l’eau.

La protection de l’eau concurrencée par d’autres valeurs sociales d’ordre public

4La protection de l’eau n’est pas le seul but des polices de l’eau. Le Code de l’environnement prévoit d’autres objectifs dont certains sont même présentés comme prioritaires. Ceux dont la place dans la hiérarchie
des valeurs sociales n’est pas précisée pourraient aussi l’emporter dans
l’interprétation des textes.

Des objectifs désignés comme prioritaires

  • 11 A. Van Lang op. cit. n°457.
  • 12 La santé publique a été intégrée aux objectifs de la police administrative générale (CE 21.12.1938 (...)
  • 13 Op. cit.

5Aux termes de l’article L. 211-1 II du Code de l’environnement tel qu’il résulte de la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques (LEMA), « la gestion équilibrée (de la ressource en eau) doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population ». Cette disposition établit explicitement « une hiérarchie entre les différents usages de l’eau à concilier, qui réserve la priorité aux besoins collectifs et essentiels »11. On retrouve là des composantes du « bon ordre » au sens de la police administrative générale, qui sont censées primer sur les exigences de l’ordre public écologique : d’une part, la salubrité et la santé publiques12, d’autre part la sécurité publique. On peut regretter avec le Professeur Van Lang « que les préoccupations d’ordre écologique n’apparaissent qu’en second rang »13.

La salubrité et la santé publiques

  • 14 CC n°514 DC 28.04.2005, JO 04.05.2005 p. 7702.
  • 15 CEDH 27.01.2009 préc.
  • 16 M. Deguergue, « L’eau et le droit. Présentation générale », in Eau et sociétés. Enjeux de valeurs (...)
  • 17 La loi n°2011-156 du 07.02.2011 a instauré un système d’aide aux plus démunis indépendant d’impayé (...)
  • 18 A/64/L.63/Rev.1.
  • 19 N°75/440 du 16.06.1975 ; n°79/869 du 09.10.1979 ; n°91/676 du 19.12.1991 ; n°98/83 du 03.11.1998 ; (...)
  • 20 N°76/160 du 08.12.1976 ; n°2006/7 du 15.02.2007.
  • 21 Le juge administratif contrôle la délimitation des périmètres de protection : CAA Lyon 08.07.2004 G (...)
  • 22 Art. 27 de la loi n°2009-967 du 03.08.2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle (...)
  • 23   Loi n°2010-788 du 12.07.2010 portant engagement national pour l’environnement.

6La salubrité et la santé publiques sont reconnues par les textes et par les juridictions comme des objectifs prioritaires des polices de l’eau. La Charte de l’environnement hisse au niveau constitutionnel le droit de vivre dans un environnement respectueux de la santé (art. 1er)14. Le droit « à la jouissance d’un environnement sain et protégé » a également été affirmé par la Cour européenne des droits de l’homme15. Le droit d’accéder à l’eau potable pour l’alimentation et l’hygiène, dans des conditions économiques acceptables par tous16, a été posé par la LEMA (art. L. 210-1 CE)17, droit à l’eau et à l’assainissement également proclamé par l’Assemblée générale des Nations unies le 28 juillet 201018. Des directives communautaires concernant la qualité des eaux destinées à la production d’eau alimentaire19 et celle des eaux de baignade20 ont cherché à protéger la salubrité et la santé publiques. Ces objectifs inspirent les mesures de protection des captages d’eau potable, prévues par l’article L. 211-3 du Code de l’environnement, qui permettent à l’autorité administrative de délimiter des zones de protection des aires d’alimentation des captages d’eau potable et d’y interdire certaines activités polluantes21. Des plans d’action doivent être mis en œuvre pour assurer la protection des cinq cents captages les plus menacés par les pollutions diffuses22. Des restrictions à l’usage agricole des terres peuvent être apportées dans certaines aires d’alimentation de captages d’eau potable et une déclaration annuelle des quantités d’azote épandues ou cédées peut être imposée dans des bassins connaissant d’importantes marées vertes sur les plages (art. L. 211-3 complété)23.

  • 24   Ce n’est qu’en cas de péril imminent que le maire peut s’immiscer dans l’exercice de cette police (...)

7Pour assurer la protection de la qualité des eaux potables, le préfet dispose de pouvoirs énergiques. En cas d’atteinte accidentelle au milieu aquatique, s’il y a un risque pour la santé publique et l’alimentation en eau potable, le préfet peut prendre ou faire exécuter les mesures nécessaires aux frais et risques des personnes responsables (art. L. 211-5)24. Une sècheresse grave mettant en péril l’alimentation en eau potable des populations justifie des mesures de limitation temporaire des usages de l’eau (art. L. 211-3 I -1° et art. L. 211-8). Dans les zones humides stratégiques pour la gestion de l’eau, en particulier parce qu’elles contribuent de manière significative à la protection de la ressource en eau potable, le préfet peut interdire le drainage, le remblaiement ou le retournement de prairie (art. L. 211-12 V bis).

  • 25 Ils sont définis dans la nomenclature établie par le décret n°2006-881 du 17.07.2006 mod. (art. R. (...)

8Plus généralement, un régime de police administrative analogue à celui des installations classées pour la protection de l’environnement a été institué pour contrôler les installations, ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques, qui menacent la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques (art. L. 214-1)25. Les installations, ouvrages, travaux et activités (IOTA) susceptibles de présenter des dangers pour la santé publique sont soumis à autorisation (art. L. 214-3). Et cette autorisation peut être abrogée ou modifiée sans indemnité dans l’intérêt de la salubrité publique et notamment lorsque cela est nécessaire à l’alimentation en eau potable des populations (art. L. 214-4). Il en est de même des autorisations accordées pour l’établissement d’ouvrages ou d’usines hydrauliques sur les cours d’eau non domaniaux (art. L. 215-10). Le préfet peut aussi interdire ou réglementer la circulation des embarcations à moteur sur un cours d’eau non domanial pour un motif de salubrité publique (art. L. 214-13 CE devenu art. L. 4243-1 du Code des transports). Le nombre et la qualité des mesures qui permettent au préfet d’assurer l’approvisionnement en eau potable de la population montrent la priorité qui est accordée par la loi à l’objectif de salubrité et de santé publiques.

  • 26   CJCE 08.03.2001, C-266/99 ; 27.06.2002, C-258/00 ; 28.10.2004, C 505/03 ; 31.01.2008, C-147/07. T (...)
  • 27 CAA Nantes 01.12.2009 min. de l’Écologie, AJDA 2010 p. 900 note A. Van Lang, condamnant l’État à in (...)
  • 28 V. depuis lors, les décrets n°2012-675 et n° 2012-676 du 07.05.2012 mais aussi CAA Nantes 22.03.201 (...)
  • 29 CJUE 13.06.2013, C-193/12, Env. 08/2013 Alerte n°147 Ph. Billet,  comm. n°63 P. Trouilly. V. ensui (...)

9Cependant, le préfet qui a la charge d’arbitrer les intérêts publics dans le département prend aussi en considération d’autres intérêts, notamment économiques, et il ne fait pas toujours prévaloir la santé. La France a été condamnée à plusieurs reprises par la Cour de justice et par le juge administratif français pour méconnaissance des règles concernant la teneur en nitrates des eaux superficielles destinées à la production d’eau alimentaire en Bretagne26. Pour la Cour administrative d’appel de Nantes, « le phénomène de prolifération des ulves dû essentiellement aux excédents de nitrates issus des exploitations agricoles intensives (…) n’aurait pas revêtu son ampleur actuelle si les normes communautaires et internes (…) avaient fait l’objet d’une application immédiate et stricte et si, en raison des carences dans la mise en œuvre de ces réglementations, n’avait pas été manifestement méconnu dans les départements concernés le principe de gestion équilibrée de la ressource en eau »27. La Commission européenne a une nouvelle fois assigné la France devant la Cour de justice en raison de son incapacité à lutter contre la pollution des eaux par les nitrates28. Faute d’avoir désigné certaines zones vulnérables et d’avoir adopté des mesures efficaces, la France a été encore condamnée29. Ainsi la santé publique elle-même, valeur prioritaire s’il en est, est parfois sacrifiée.

La sécurité publique

  • 30 Pour le Conseil d’État, le principe de la gestion équilibrée de la ressource en eau (art. L. 211-1 (...)
  • 31 CE 19.02.1988 Assoc. des propr. riverains du Cingle de Tremolat, Rec. p. 79.
  • 32 CE 11.02.2011 Assoc. des riverains de France, AJDA 2011 p. 307.

10La sécurité civile fonde des pouvoirs de police confiés au préfet (art. L. 211-5 CE) pour limiter les libertés des usagers de l’eau30. La sécurité publique justifie un régime d’autorisation applicable aux IOTA (art. L. 214-3 et L. 214-4), ainsi que des pouvoirs de police concernant la circulation des embarcations à moteur sur les cours d’eau non domaniaux (art. L. 214-13)31. Les risques que présentent les ouvrages hydrauliques pour la sécurité publique doivent aussi être prévenus, en particulier ceux auxquels sont exposées les personnes circulant sur des engins nautiques non motorisés (art. L. 211-3)32. La police municipale des baignades est également fondée sur la sécurité publique (art. L. 2213-23 CGCT).

  • 33 CE 28.07.2000 Assoc. des victimes des inondations dans la Vallee de l’Eure, Rec. p. 343 : contrôle (...)
  • 34 Art. L. 211-1-1 CE. Conseil d’État, Rapport public préc., p. 34.

11Les inondations sont la principale menace que présente l’eau pour la sécurité publique. La prévention des inondations fait partie des objectifs mentionnés par l’article L. 211-1 I du Code de l’environnement. Le soin de prévenir ou de faire cesser les inondations relève de la police administrative générale municipale (art. L. 2212-2 CGCT)33. Les usages de l’eau peuvent être limités pour faire face à une menace d’inondation ou aux conséquences d’une inondation (art. R. 211-66 et s. CE). Pour prévenir ou faire cesser les inondations, les autorisations accordées pour l’établissement d’ouvrages ou d’usines hydrauliques (barrages) sur les cours d’eau non domaniaux peuvent être révoquées ou modifiées (art. L. 215-10). La protection des zones humides tend à préserver la diversité biologique mais aussi à éviter les inondations34.

  • 35 Loi n°2010-788 du 12..07.2010 qui transpose la directive communautaire n°2007-60 du 23.10.2007.
  • 36 Ce plan doit respecter les dispositions du schéma d’aménagement et de gestion des eaux. Les progra (...)
  • 37 L’impact du réchauffement climatique notamment sur les risques associés à des phénomènes d’inondat (...)
  • 38 Rapport sur les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique et dans le Var, 07 (...)

12Pour réduire les conséquences négatives potentielles des inondations35 il faut procéder à une évaluation préliminaire des risques d’inondation pour chaque bassin, élaborer une stratégie nationale de gestion de ces risques, établir les cartes des surfaces inondables et arrêter à l’échelon de chaque bassin un plan de gestion des risques d’inondation36. Pourtant le risque d’inondation est sous-estimé37 et sa gestion par l’établissement de cartes et de plans présente des lacunes. Les élus n’ont mis aucune hâte à établir ces plans de prévention des risques d’inondation qui impliquaient une cartographie préjudiciable à la valeur des terrains inondables. La Commission européenne a assigné la France devant la Cour de justice ; la Cour des comptes, après avoir dénoncé l’insuffisance des dispositifs de prévention en la matière38, a insisté sur la nécessité de mettre en œuvre cette stratégie nationale de gestion des risques d’inondation prévue par le décret n°2011-227 du 2 mars 2011. Là encore, sur le terrain, l’impératif de sécurité publique peine à s’imposer aux intérêts économiques qui font partie des objectifs non prioritaires selon l’article L. 211-1 du Code de l’environnement devant être conciliés avec la protection de l’eau.

Des objectifs à concilier

  • 39 D. Maillard Desgrées du Lou, Police générale, Polices spéciales, thèse Rennes, 1988, p. 239.
  • 40 M.-C. Vincent-Legoux, op. cit., p. 454 et s..

13« La police spéciale prend (…) nettement le caractère d’un moyen au service d’une politique menée en vue de promouvoir ou de garantir le bien-être collectif ou catégoriel »39. L’ordre public français traduit une idée de la prospérité économique et une idée de la qualité de la vie au sens large40 ; les polices de l’eau en sont une bonne illustration.

Une idée de la prospérité économique

14L’article 6 de la Charte de l’environnement qui tend à promouvoir un développement durable affirme que les politiques publiques doivent concilier la protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès social. Le souci du développement économique apparaît dans l’article L. 211-1 du Code de l’environnement selon lequel « une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau » (…) « vise à assurer » notamment « la valorisation de l’eau comme ressource économique et en particulier pour le développement de la production d’électricité d’origine renouvelable ».

  • 41 CAA Lyon 15.02.2007 A.S.A. de Germa, RJE 2008 p. 69 obs. J. Sironneau : le dispositif prescrit par (...)
  • 42 J. L. Autin, « Rapport de synthèse : la gestion équilibrée de la ressource en eau », Env., 7/2005 n (...)
  • 43 B. Drobenko, « La question de l’eau », RJE 4/2012 p. 659. Le document final de la conférence « Rio (...)

15La gestion de l’eau doit permettre de satisfaire ou concilier diverses exigences telles que celles « de l’agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l’industrie, de la production d’énergie (…), des transports, du tourisme » (art. L. 211-1)41. Cette conciliation est difficile et il a été constaté qu’» en matière de droit de l’eau (…) les intérêts du monde agricole priment trop souvent dans la détermination des politiques publiques locales et nationales concernant la préservation des milieux »42. C’est donc « nécessairement le modèle de production agricole dominant qui doit être interpelé »43.

16L’intérêt du tourisme est aussi pris en compte, de même que, plus généralement, les activités économiques. La valeur touristique de certaines zones humides peut justifier leur maintien ou leur restauration (art. L 211-3 et R. 211-109). Selon la directive n°2007-60, les inondations doivent faire l’objet de plans de gestion parce qu’elles sont susceptibles de compromettre gravement les activités économiques. Pour la loi Grenelle II enfin, c’est « un objectif de compétitivité, d’attractivité et d’aménagement durable des territoires » que poursuivent l’évaluation et la gestion des risques d’inondation. Dans les textes comme dans leur mise en œuvre par les autorités publiques, les polices de l’eau sont au service d’une certaine idée de la prospérité économique.

Une idée de la qualité de la vie

  • 44 M.-C. Vincent-Legoux, op. cit., p. 477 et s.. CAA Bordeaux 07.12.2006 Féd. fr. de canoë-kayak, n°0 (...)
  • 45 CE 11.02.2011 Assoc. des riverains de France préc.. 

17Selon l’article L. 211-1 du Code de l’environnement, la gestion équilibrée de la ressource en eau doit permettre de satisfaire ou concilier les exigences « de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ». S’il est clair que la défense et l’aménagement de l’environnement relèvent de l’ordre public, notamment la préservation et la mise en valeur des patrimoines naturel et culturel, l’organisation des loisirs a également pu être répertoriée comme un élément de l’ordre public en droit interne44. La législation vise une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau qui inclut la protection de la pratique des loisirs et des sports nautiques devant être respectée par les entreprises hydroélectriques concédées45.

18L’article L. 211-3 du Code de l’environnement mentionne d’autres valeurs d’ordre public environnemental que la protection de l’eau : la valeur paysagère ou cynégétique de certaines zones humides justifie leur maintien  ou leur restauration (art. R. 211-109).

  • 46 M.-C. Vincent-Legoux op. cit. p. 487 et s. et 198 et s..

19L’article L. 211-1 se termine avec une formulation très large des exigences à concilier dans le cadre de la gestion équilibrée de l’eau : les exigences « de toutes autres activités humaines légalement exercées ». Les exigences de l’ordre public sont certainement dépassées : toute activité humaine légalement exercée n’est pas d’intérêt général et encore moins d’ordre public. Une telle formulation contribue à renforcer la difficulté de cerner la notion d’ordre public, notamment par rapport à celle d’intérêt général. Or d’une part, l’ordre public n’est pas aussi indéfinissable que l’intérêt général, même s’il est variable ; d’autre part, il joue un rôle spécifique de protection des libertés, alors que l’intérêt général se borne à limiter les libertés ; ainsi joue-t-il un rôle de médiation entre plusieurs libertés différentes en matière de police administrative pour assurer l’effectivité des libertés46.

20Si les polices de l’eau visent prioritairement les exigences du « bon ordre » public mais aussi des objectifs permettant d’assurer la prospérité économique et la qualité de la vie, quelle place accordent-elles à l’ordre public écologique lorsqu’elles ont pour but la protection de l’eau ?

La protection de l’eau au prisme des objectifs assignés aux polices de l’eau

21La protection de l’eau figure parmi les objectifs d’une « gestion équilibrée et durable de la ressource en eau » mentionnés par l’article L. 211-1 du Code de l’environnement. Il s’agit de maintenir la ressource en eau mais aussi de restaurer et de préserver la qualité des eaux.

Le maintien de la ressource en eau

22La protection de la ressource en eau est l’un des objectifs impartis à la gestion équilibrée et durable de cette ressource selon l’article L. 211-1 du Code de l’environnement qui envisage aussi son développement et, depuis la LEMA, « sa mobilisation et sa création ». Le terme de « ressource » renvoie bien sûr à l’idée de ressource vitale pour l’humanité. Comme la Charte de l’environnement l’a rappelé, « les ressources  (…) natu(relles) ont conditionné l’émergence de l’humanité ». Mais ce terme de « ressource » est ambigu en raison de sa connotation économique qui pourra influencer l’interprétation des textes par les autorités administratives. Ne permet-il pas à l’ordre public économique de « phagocyter » la protection de l’eau ?

23Le maintien de la ressource en eau suppose le libre écoulement des eaux et la lutte contre les risques de pénurie.

Le libre écoulement des eaux

  • 47 L’exécution sans autorisation de travaux nuisibles au débit des eaux est pénalement sanctionnée (a (...)
  • 48 CE 28.05.1984 Mariotte, Rec. T. p. 624.
  • 49 CE. 08.04.2005 min. de l’Écologie, RJE 2006 p. 68 obs. J. Sironneau.

24Les exigences du libre écoulement des eaux doivent être satisfaites ou conciliées dans le cadre de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau en vertu de l’article L. 211-1 du Code de l’environnement. Selon l’article L. 211-3, des prescriptions spéciales peuvent être imposées aux installations, travaux ou activités qui modifient le mode d’écoulement de l’eau (art. R. 211-1 et s.). Le préfet peut intervenir en cas de danger pour la circulation des eaux (art. L. 211-5). Les IOTA susceptibles de nuire au libre écoulement des eaux doivent faire l’objet d’une autorisation (art. L. 214-3)47. La police des cours d’eau non domaniaux doit également assurer le libre cours des eaux (art. L. 215-7) et le juge administratif qui opère un contrôle normal sur le caractère approprié des mesures prises48 souligne qu’un obstacle au libre écoulement des eaux crée un risque d’inondation des propriétés situées en amont49. Puisque le libre écoulement des eaux conditionne ici la sécurité publique, la protection de l’eau qu’il assure conditionne le « bon ordre » public au sens de la police administrative générale.

25Ce peut être aussi l’hydro-système qui est sauvegardé lorsque l’on veille au libre écoulement des eaux. Il en est ainsi quand l’institution d’une servitude dans une zone de mobilité d’un cours d’eau est préférée à l’aménagement d’un canal pour stabiliser son lit ; les agriculteurs dont les terrains seront inondés seront indemnisés (art. L. 211-12).

La lutte contre les risques de pénurie

  • 50 Préc., p. 112-113 et dossier de presse p. 6.
  • 51 Ph. Billet, « Grenelle de l’environnement : Acte 1 en plusieurs tableaux », Env., 11/ 2009, Études (...)
  • 52 Décret n°2012-97 du 27.01.2012.

26La gestion équilibrée et durable de la ressource en eau doit permettre de satisfaire ou concilier les exigences de la conservation des eaux. Il faut promouvoir une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau (art. L. 211-1 CE). L’augmentation croissante des besoins en eau et le réchauffement climatique dont l’impact est sous-estimé selon le Rapport public de 2010 du Conseil d’État50 renforcent l’importance de cet objectif. La loi de programmation du 3 août 2009 a manifesté la volonté d’assurer un nouveau modèle de développement durable respectueux de l’environnement grâce à une « diminution des consommations en énergie, en eau et autres ressources naturelles ». Il faudra limiter les prélèvements et les consommations d’eau pour l’ensemble des usages domestiques, agricoles, industriels et de production énergétique, adapter les prélèvements aux ressources, développer la récupération et la réutilisation des eaux pluviales (art. 27). Mais faute d’échéance prévue, la loi a exprimé des vœux au lieu d’impartir des objectifs à atteindre avant une date déterminée51. La loi du 12 juillet 2010 s’est bornée à soumettre la récupération des eaux de pluie pour les usages domestiques intérieurs à une déclaration en mairie (art. L. 1321-7 et L. 2224-9 CGCT). Le souci d’éviter le gaspillage de l’eau a justifié aussi des mesures applicables à la construction et à l’entretien des réseaux et installations publics et privés (art. L 211-9 CE)52. Les IOTA susceptibles de réduire la ressource en eau doivent faire l’objet d’une autorisation (art. L. 214-3).

  • 53 Ph. Billet, « L’usage de l’eau mis en règle : entre droit des équilibres et équilibre des droits » (...)
  • 54 TA Orléans 05.12.1995 Assoc. de déf. du patrimoine aquifère, RJE 1996 p. 133. Le juge administratif (...)
  • 55 Ph. Billet préc. ; « La solidarité contrariée des usages de l’eau dans le cadre de la directive 20 (...)
  • 56 V. les contributions de M. Boutelet et A. Rerolle. Conseil d’État, Rapport public préc., p. 111 et (...)

27D’une manière générale, l’article L. 211-5 du Code de l’environnement donne au préfet un pouvoir de police en cas de danger pour la conservation des eaux. Pour éviter qu’un conflit d’usages ne remette en cause la pérennité de la ressource53, l’article L. 211-2 prévoit que dans les zones présentant une insuffisance, autre qu’exceptionnelle, des ressources par rapport aux besoins,  des règles de répartition des eaux seront fixées par décret afin de concilier les intérêts des diverses catégories d’utilisateurs (art. R. 211-71). Face à un risque de pénurie, l’autorité administrative pourra édicter des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau (art. R. 211-66 et s.), ainsi que des prescriptions spéciales applicables aux IOTA qui font usage de l’eau ou en modifient le niveau (art. R. 211-1 et s.). Le préfet peut donc établir une zone d’alerte où des mesures spéciales d’usage des eaux seront prises54 pour une période limitée ; « l’équilibre est ainsi maintenu entre usages et disponibilité de la ressource et un arbitrage est assuré entre usages »55. La négociation qui entoure l’édiction d’un arrêté-cadre pluriannuel laisse une place importante à la préservation des intérêts économiques, si bien que la valeur écologique de l’eau n’est pas toujours protégée comme elle devrait l’être56.

28Le développement du recours à l’irrigation et la menace de réchauffement climatique doivent donc conduire à renforcer les mesures de police destinées à lutter contre la pénurie. Mais la protection de l’eau n’est pas seulement quantitative ; elle est aussi qualitative.

La restauration et la préservation de la qualité des eaux

  • 57 Art. D. 211-10 et s. CE.
  • 58 Art. R. 211-50 et s., R. 211-75 et s. et R. 211-80 et s. CE (pollutions d’origine agricole) ; art. (...)

29« La restauration de la qualité (des) eaux » est au nombre des objectifs d’une « gestion équilibrée et durable de la ressource en eau » mentionnés par l’article L. 211-1 du Code de l’environnement. Selon l’article L. 211-2, en fonction des différents usages de l’eau et de leur cumul, des normes de qualité et les mesures nécessaires à la restauration et à la préservation de cette qualité sont fixées par décrets57. Les faits susceptibles d’altérer la qualité des eaux peuvent être interdits ou réglementés58. Le préfet dispose de pouvoirs de police en cas de danger pour la qualité des eaux (art. L 211-5).

  • 59 Selon la directive n°2004/35 du 21.04.2004.
  • 60 Loi n°2008-757 du 01.08.2008 sur la responsabilité environnementale ; CAA Lyon 23.04.2009 Assoc. C (...)

30La qualité des eaux est ainsi protégée quand les « services écologiques » de l’eau, c’est-à-dire les fonctions assurées par l’eau au bénéfice d’une autre ressource naturelle (les poissons) ou du public59 (les pêcheurs) sont reconnus60. La qualité des eaux suppose bien entendu la lutte contre les risques de pollution mais aussi, plus largement, la préservation de la qualité et de la diversité du milieu aquatique.

La lutte contre les risques de pollution

  • 61 E. Naim-Gesbert, op. cit., n°371, 373 et 375.
  • 62 F. Caballero, Essai sur la notion juridique de nuisance, LGDJ, 1981, p. 70.
  • 63 Le droit communautaire est intervenu en ce qui concerne le traitement des eaux urbaines résiduaire (...)
  • 64 Art. L. 216-6 CE (délit général de pollution des eaux) ; Crim. 19.10.2004, RJE 2005 p. 498 obs. Ja (...)
  • 65 La solidarité contrariée des usages de l’eau (…) préc..
  • 66 L’ordonnance n°2012-34 du 11.01.2012 prise sur l’habilitation de l’art. 256 de la loi Grenelle II e (...)
  • 67 Art. L. 216-14 CE tel qu’il résulte de la LEMA : la transaction nécessite l’accord du Procureur de (...)
  • 68 V. la contribution de P. Van Bosterhaudt.

31« Polluer, c’est altérer l’ordre public écologique (…) dans une certaine gravité (anormalement) (…) - le droit, entre autres, fixant les conditions d’acceptabilité du fait de pollution »61. Selon F. Caballero62, le premier principe directeur de l’ordre public écologique serait la fixation unilatérale d’un seuil de nuisance au-delà duquel la détérioration de l’environnement est jugée inacceptable par la puissance publique63. En vertu de l’article L. 211-1 du Code de l’environnement, une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau doit viser notamment à assurer « la lutte contre toute pollution (…) par tout fait susceptible de provoquer ou accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques ». Cet aspect de la protection de l’eau est jugé suffisamment important pour que des incriminations pénales aient été posées64. Comme l’a expliqué le professeur Billet, historiquement « la pollution de l’eau caractérise la violation d’un tabou, la commission d’un péché, et seul un rituel de purification – un acte expiatoire – permet le retour à la normale »65. Depuis 2012, les atteintes à l’eau et aux milieux aquatiques peuvent être punies d’un an d’emprisonnement et de 75 000 € d’amende, sanctions susceptibles d’être aggravées quand les faits ont été commis malgré une mise en demeure ou s’ils portent gravement atteinte à la santé ou à la sécurité des personnes ou bien provoquent une dégradation substantielle de la faune, de la flore, de la qualité de l’eau ou de celle du sol66. Mais la possibilité de recourir à la transaction pénale67 diminue la force contraignante de la valeur d’ordre public en cause au profit d’une conception utilitariste, réparatrice du droit de l’environnement. La transaction empêche l’action publique quand le contrevenant consent à réparer le dommage causé sur la base d’une proposition de l’Administration : la réparation est préférée à la punition68.

  • 69 M. A. Bordonneau, op. cit. p. 108 : « La pérennité des usages sanitaires de l’eau a toujours été e (...)
  • 70 M.-C. Vincent-Legoux, art. préc. p. 95 et s. ; CE 26.05.1995 Féd. d’intervention éco-pastorale, RJ (...)

32Pourtant, l’absence de pollution de l’eau est nécessaire à la salubrité publique et à la santé publique qui sont désignées comme des valeurs d’ordre public prioritaires par l’article L. 211-1 du Code de l’environnement en tant qu’éléments du « bon ordre » public au sens de la police administrative générale69. C’est pourquoi le maire peut user de son pouvoir de police générale pour prévenir ou faire cesser les pollutions de toute nature (art. L. 2212-2 CGCT). La protection de l’eau conditionne le « bon ordre » public classique. La hiérarchie établie entre les objectifs prioritaires et les autres par l’article L. 211-1 du Code de l’environnement ne le fait pas apparaître. Mais l’ordre public écologique bénéficie de la protection renforcée accordée au « bon ordre » dans la jurisprudence administrative70. En imposant de maintenir ou de rétablir d’ici à 2015 un « bon état chimique » et un « bon état écologique » de l’eau,  la directive-cadre sur l’eau n°2000/60 a exprimé à sa façon le rapport entre protection de l’eau et « bon ordre ». Elle a en effet affirmé dans son préambule qu’» une bonne qualité de l’eau garantira l’approvisionnement de la population en eau potable », ce qui permettra  de baisser le degré de traitement de purification nécessaire à la production d’eau potable. Le bon état chimique dépend des concentrations en polluants ; le bon état écologique, de la structure et du fonctionnement des écosystèmes aquatiques associés aux eaux de surface. Comment ne pas faire le lien avec la notion globale d’ordre public en droit interne qui non seulement défend l’ordre social étatique contre les risques de troubles mais aussi ordonne le système juridique en fonction des valeurs sociales dominantes ?

  • 71 Art. 27 de la loi de programmation du 03.08.2009.
  • 72 V. aussi les art. R. 212-9 et s. CE et la circulaire DCE n°2005/12 du 28.07.2005 mod..
  • 73 Rapport public préc.. Les principales causes identifiées par l’ONEMA sont l’insuffisante applicati (...)

33Le premier objectif dans le domaine de l’eau est d’atteindre ou de conserver d’ici à 2015 le bon état ou le bon potentiel écologique de l’ensemble des masses d’eau71. C’est l’objectif fixé par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (art. L. 212-1 CE)72. Il justifie l’interdiction de l’utilisation des phosphates dans tous les produits de lessive et la protection des cinq cents captages d’eau les plus menacés par les pollutions diffuses. Il y a urgence car selon un rapport de la Cour des comptes, seul un tiers des masses d’eau superficielles et 40 % des masses d’eau souterraines atteindront très probablement l’objectif de « bon état » en 201573.

34On comprend déjà qu’au-delà de la lutte contre les risques de pollution, la qualité des eaux suppose de préserver la qualité et la diversité du milieu aquatique.

La préservation de la qualité et de la diversité du milieu aquatique

  • 74 Document approuvé par l’Assemblé Générale des Nations unies (Résolution du 27.07.2012, A/RE 5/66/28 (...)

35La protection des équilibres naturels indispensables à la préservation de l’eau a été identifiée comme un intérêt fondamental. L’équilibre du milieu naturel et de l’environnement figure parmi les intérêts fondamentaux de la nation cités par le Code pénal (art. 410-1). La Charte de l’environnement a proclamé le droit de vivre dans un environnement équilibré. La conférence des Nations unies sur le développement durable « Rio + 20 » s’est achevée le 22 juin 2012 après l’adoption d’un document, « L’avenir que nous voulons », soulignant que l’économie verte devrait notamment préserver le bon fonctionnement des écosystèmes de la planète ; « le rôle clef que les écosystèmes jouent dans la préservation de l’eau, que ce soit en quantité ou en qualité » a été mis en avant. Les États devraient donc instaurer des indicateurs pour adapter les activités ayant un impact sur l’eau et les milieux aquatiques à leur capacité de charge74. Le sixième Forum mondial de l’eau qui s’est tenu à Marseille du 12 au 17 mars 2012 a identifié douze priorités d’actions dont l’amélioration de la qualité des ressources hydriques et des écosystèmes.

  • 75 CAA Bordeaux 12.12.2006 Féd. fr. de canoe-kayak, RJE 2007, p. 377, obs. J. Sironneau.
  • 76 La rédaction antérieure prévoyait un retrait de l’autorisation. Cette disposition a fait l’objet d (...)
  • 77 Il appartient au juge administratif d’aggraver ou de compléter les prescriptions de l’arrêté d’aut (...)

36La préservation des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques sont donnés comme objectifs à la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau, gestion qui doit satisfaire ou concilier les exigences de la vie biologique du milieu récepteur spécialement celles de la faune piscicole et conchylicole (art. L. 211-1 CE mod. par loi n°2010-788 du 12 juillet 2010). C’est ainsi que tout fait susceptible d’altérer la qualité du milieu aquatique peut être interdit ou réglementé (art. L. 211-2). La protection de la vie biologique mentionnée à l’article L. 211-1 II.-1° permet au préfet d’interdire la navigation de certaines embarcations sur les cours d’eau non domaniaux pendant la période de frai des salmonidés sur le fondement de l’article L. 214-1275. La destruction de frayères, de zones de croissance ou d’alimentation de la faune piscicole ou bien des déversements, écoulements, rejets ou dépôts même non polluants justifient la soumission des IOTA à un régime d’autorisation ou de déclaration suivant les dangers qu’ils présentent et la gravité de leurs effets sur les écosystèmes aquatiques (art. L. 214-1 et L. 214-2). Le risque d’atteinte grave à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles, oblige l’exploitant d’un IOTA à obtenir une autorisation (art. L. 214-3), autorisation qui ne peut être « abrogée » ou modifiée, sans indemnité, qu’en cas de menace majeure pour le milieu aquatique (art. L. 214-4 tel qu’il résulte de la loi n°2012-387 du 22 mars 2012)76. Le régime d’autorisation est ainsi réservé aux atteintes graves à l’ordre public écologique contrairement aux autres valeurs d’ordre public déjà rencontrées dans le cadre de cette police administrative77.

  • 78 CE 14.11.2012 Féd. fr. des Assoc. de sauvegarde des moulins, Env. 1/2013 comm. n°1 note P. Trouilly (...)
  • 79 Depuis le 1er janvier 2014, les autorisations accordées pour l’établissement d’ouvrages ou d’usines (...)
  • 80 CE 14.11.2012 Féd. fr. des Assoc. de sauvegarde des moulins préc.
  • 81 M. Boutelet-Blocaille, « La LEMA et les ouvrages hydrauliques », Dr. env. 10/2007 p. 265.
  • 82 Préc. p. 127.

37En vue du développement des microcentrales électriques, le régime de classement des rivières a été modifié par la LEMA. Seuls les cours d’eau qui jouent le rôle de réservoir biologique ou accueillent des poissons migrateurs bénéficient d’une garantie contre les obstacles à la continuité écologique78. Tout ouvrage « à construire » dans le lit d’un cours d’eau doit comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux (art. L. 214-18)79. Si le Conseil d’État a validé les dispositions d’une circulaire du 25 janvier 2010 rappelant « la possibilité pour l’administration de fixer un débit minimum supérieur au seuil légal en fonction des particularités d’un cours d’eau pour assurer en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans ses eaux au moment de l’installation de l’ouvrage »80, les dispositions relatives aux ouvrages hydrauliques, telles qu’elles résultent de la LEMA, « montrent bien les tensions qui demeurent dans les arbitrages à réaliser entre les intérêts des exploitants d’ouvrages hydrauliques et les enjeux écologiques de la biodiversité »81. Dans son Rapport public de 2010, le Conseil d’État a proposé de spécialiser les cours d’eau entre réservoirs de biodiversité et ceux dédiés au transport et à l’hydroélectricité82.

  • 83 Circulaire du 25.01.2010 relative à la mise en œuvre d’un plan d’actions pour la restauration de l (...)
  • 84 V. le décret n° 2012-1492 du 27.12.2012 et le décret n° 2014-45 du 20.01.2014.

38L’article 29 de la loi du 3 août 2009 vise la préservation et la remise en état par la trame bleue des continuités écologiques des milieux nécessaires, c’est-à-dire des cours d’eau, parties de cours d’eau et canaux figurant sur les listes établies en vertu de l’article L. 214-17 du Code de l’environnement (art. L. 371-1)83 ainsi que des zones humides. Selon la loi du 12 juillet 2010, il s’agit « d’enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, notamment agricoles, en milieu rural ». Une planification à deux niveaux est prévue, avec des « orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques » et un « schéma régional de cohérence écologique »84 .

  • 85 CAA Lyon 15.02.2007 ASA de Germat préc..

39Toutefois, faute d’être désignée comme prioritaire, la préservation de la qualité et de la diversité du milieu aquatique est conciliée avec d’autres intérêts notamment économiques. L’arrêt de la Cour administrative de Lyon du 15 février 2007 en est une bonne illustration85.

40L’eau protégée en quantité et en qualité par les polices de l’eau ne l’est donc que faiblement en tant qu’élément du patrimoine naturel à transmettre aux générations futures donc en tant qu’élément de l’ordre public écologique. La protection de l’eau peut servir aussi les exigences du « bon ordre » au sens de la police administrative générale et l’idée de ressource vitale et de milieu de vie cède souvent devant celle de ressource économique.

41Au total, la protection de l’eau fonde les polices de l’eau, qu’il s’agisse de protéger la quantité de la ressource en eau ou la qualité des eaux donc « l’approvisionnement durable en eau de bonne qualité propre à satisfaire les besoins essentiels des citoyens » reconnu comme objectif par l’article 27 de la loi du 3 août 2009. Mais elle fait seulement partie des exigences à concilier dans le cadre de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau comme d’autres valeurs de l’ordre public environnemental ou de l’ordre public économique et alors que les exigences du « bon ordre » public sont désignées comme prioritaires.

  • 86 N. Belaïdi, « De la rareté économique aux considérations de ‘développement durable’ : une ressource (...)
  • 87 Cour des comptes, Rapport public 2010 préc. ; CE, Rapport public 2010 préc. p. 230 à 232 . V. C. C (...)

42Or tout bien pesé, c’est la protection de l’eau qui conditionne tant le « bon ordre » public que l’ordre public économique : la lutte contre les risques de pollution des eaux conditionne la santé et la salubrité publiques ; le libre écoulement des eaux, la sécurité publique ; la lutte contre les risques de pénurie, non seulement le « bon ordre » mais aussi l’ordre public économique. L’eau étant d’intérêt vital, elle est un préalable nécessaire à la vie en société86. On ne peut donc que s’étonner avec la Cour des comptes et le Conseil d’État de la faiblesse du volet répressif dans le droit de l’eau87, même si l’ordonnance du 11 janvier 2012 transposant la directive communautaire n°2008/99 a renforcé les sanctions prévues.

  • 88 N. Belaïdi préc.. Pour R. Romi (Droit de l’environnement, Montchrestien, 7e éd., p. 524), il est «  (...)
  • 89 Le Conseil d’État a proposé de transformer la police de l’eau en une police de la protection du mi (...)

43Y-a-t-il ici une réticence de l’autorité normative à placer au premier rang des valeurs sociales un élément de l’ordre public écologique ? Il est vrai que la protection de l’eau suppose aussi de veiller à la préservation de cette ressource vitale et à la qualité et à la diversité du milieu aquatique et il faudrait alors accepter de faire systématiquement primer ces exigences de l’ordre public écologique sur d’autres valeurs sociales d’ordre public telles que l’ordre public économique. Il appartient au législateur « d’organiser et /ou de soutenir la prise de conscience des valeurs portées par la ressource en eau »88 ; encore faut-il qu’il ne se méprenne pas sur la hiérarchie à établir entre elles89.

44Le cinquième alinéa de l’article 2 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique et l’article L. 432-6 du présent code demeurent applicables jusqu’à ce que ces obligations y soient substituées, dans le délai prévu à l’alinéa précédent. À l’expiration du délai précité, et au plus tard le 1er janvier 2014, le cinquième alinéa de l’article 2 de la loi du 16 octobre 1919 précitée est supprimé et l’article L. 432-6 précité est abrogé.

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Annexe

Code de l’environnement

Article L 210-1 (modifié par la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 - art. 1 JORF 31 décembre 2006)

L’eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d’intérêt général.

Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l’usage de l’eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous.

Les coûts liés à l’utilisation de l’eau, y compris les coûts pour l’environnement et les ressources elles-mêmes, sont supportés par les utilisateurs en tenant compte des conséquences sociales, environnementales et économiques ainsi que des conditions géographiques et climatiques.

Article L 211-1 (modifié par la loi  n° 2010-788 du 12 juillet 2010 - art. 132)

I. - Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer :

1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ;

2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d’accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques, qu’il s’agisse des eaux superficielles, souterraines ou des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales ;

3° La restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ;

4° Le développement, la mobilisation, la création et la protection de la ressource en eau ;

5° La valorisation de l’eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d’électricité d’origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource ;

6° La promotion d’une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau ;

7° Le rétablissement de la continuité écologique au sein des bassins hydrographiques.

Un décret en Conseil d’État précise les critères retenus pour l’application du 1°.

II. - La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences :

1° De la vie biologique du milieu récepteur, et spécialement de la faune piscicole et conchylicole ;

2° De la conservation et du libre écoulement des eaux et de la protection contre les inondations ;

3° De l’agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l’industrie, de la production d’énergie, en particulier pour assurer la sécurité du système électrique, des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées.

Article L 211-2

I. - Les règles générales de préservation de la qualité et de répartition des eaux superficielles, souterraines et des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales sont déterminées par décret en Conseil d’État.

II. - Elles fixent :

1° Les normes de qualité et les mesures nécessaires à la restauration et à la préservation de cette qualité, en fonction des différents usages de l’eau et de leur cumul ;

2° Les règles de répartition des eaux, de manière à concilier les intérêts des diverses catégories d’utilisateurs ;

3° Les conditions dans lesquelles peuvent être :

a) Interdits ou réglementés les déversements, écoulements, jets, dépôts directs ou indirects d’eau ou de matière et plus généralement tout fait susceptible d’altérer la qualité des eaux et du milieu aquatique ;

b) Prescrites les mesures nécessaires pour préserver cette qualité et assurer la surveillance des puits et forages en exploitation ou désaffectés ;

4° Les conditions dans lesquelles peuvent être interdites ou réglementées la mise en vente et la diffusion de produits ou de dispositifs qui, dans des conditions d’utilisation normalement prévisibles, sont susceptibles de nuire à la qualité du milieu aquatique ;

5° Les conditions dans lesquelles sont effectués, par le service chargé de la police des eaux ou des rejets ou de l’activité concernée, des contrôles techniques des installations, travaux ou opérations et les conditions dans lesquelles le coût de ces contrôles peut être mis à la charge de l’exploitant, du propriétaire ou du responsable de la conduite des opérations en cas d’inobservation de la réglementation. Si les contrôles des rejets de substances de toute nature, y compris radioactives, ne sont pas effectués par des laboratoires publics, ils ne peuvent l’être que par des laboratoires agréés.

Article L 211-3 modifié par la loi n°2012-1460 du 27 décembre 2012 - art. 8

I. - En complément des règles générales mentionnées à l’article L. 211-2, des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d’État afin d’assurer la protection des principes mentionnés à l’article L. 211-1.

II. - Ces décrets déterminent en particulier les conditions dans lesquelles l’autorité administrative peut :

1° Prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d’accidents, de sécheresse, d’inondations ou à un risque de pénurie ;

2° Édicter, dans le respect de l’équilibre général des droits et obligations résultant de concessions de service public accordées par l’Etat, des prescriptions spéciales applicables aux installations, travaux et activités qui font usage de l’eau ou qui en modifient le niveau ou le mode d’écoulement et les conditions dans lesquelles peuvent être interdits ou réglementés tous forages, prises d’eau, barrages, travaux ou ouvrages de rejet, notamment dans les zones de sauvegarde de la ressource, déclarées d’utilité publique pour l’approvisionnement actuel ou futur en eau potable ;

3° Fixer les dispositions particulières applicables aux sources et gisements d’eaux minérales naturelles et à leur protection ;

4° À l’intérieur des zones humides définies à l’article L. 211-1 :

a) Délimiter des zones dites « zones humides d’intérêt environnemental particulier » dont le maintien ou la restauration présente un intérêt pour la gestion intégrée du bassin versant, ou une valeur touristique, écologique, paysagère ou cynégétique particulière. Ces zones peuvent englober les zones humides dites « zones stratégiques pour la gestion de l’eau » prévues à l’article L. 212-5-1 ;

b) Établir, dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 du code rural et de la pêche maritime, un programme d’actions visant à restaurer, préserver, gérer et mettre en valeur de façon durable les zones définies au a du présent article ;

5° Délimiter, afin d’y établir un programme d’actions dans les conditions prévues au 4° du présent article :

a) Des zones où il est nécessaire d’assurer la protection quantitative et qualitative des aires d’alimentation des captages d’eau potable d’une importance particulière pour l’approvisionnement actuel ou futur, le cas échéant après qu’elles ont été identifiées dans le plan d’aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques prévu au I de l’article L. 212-5-1 ;

b) Les bassins versants identifiés par le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux comme connaissant, sur les plages, d’importantes marées vertes de nature à compromettre la réalisation des objectifs de bon état prévus à l’article L. 212-1 en ce qui concerne les eaux côtières et de transition qu’ils alimentent, telles que définies par la directive 2000/60/ CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau ;

c) Des zones dans lesquelles l’érosion diffuse des sols agricoles est de nature à compromettre la réalisation des objectifs de bon état ou, le cas échéant, de bon potentiel prévus par l’article L. 212-1 ;

6° Délimiter des périmètres à l’intérieur desquels les autorisations de prélèvement d’eau pour l’irrigation sont délivrées à un organisme unique pour le compte de l’ensemble des préleveurs irrigants. Dans les zones de répartition des eaux, l’autorité administrative peut constituer d’office cet organisme. L’organisme unique peut faire participer les préleveurs irrigants dans son périmètre et, le cas échéant, d’autres contributeurs volontaires aux dépenses liées à cette mission. Les critères et les modalités générales de mise en œuvre de cette participation sont fixés par décret en Conseil d’État ;

7° Dans le cas d’une atteinte à la qualité des eaux conduisant ou pouvant conduire au non-respect des normes de potabilité, délimiter tout ou partie de certaines des aires d’alimentation de captages d’eau potable visées au 5°, pour y limiter, dans un délai de trois ans, l’usage agricole des terres à une implantation de prairies permanentes extensives ou de cultures ligneuses sans intrants ou, à défaut, y soumettre le maintien d’autres cultures au respect de conditions limitant ou interdisant l’utilisation d’intrants de synthèse et établir à cette fin, dans les conditions prévues à l’article L. 114-1 du code rural et de la pêche maritime, un plan d’action comportant, sous réserve du respect de la législation européenne, des mesures de compensation ;

8° Délimiter des bassins connaissant d’importantes marées vertes sur les plages, tels que définis par le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux et qui sont dès lors de nature à compromettre la réalisation des objectifs de bon état des masses d’eau, et y rendre obligatoire une déclaration annuelle des quantités d’azote de toutes origines épandues ou cédées ainsi que des lieux d’épandage. Cette obligation vise tout utilisateur ou producteur d’azote, d’origine organique ou minérale, et notamment les exploitants agricoles exerçant les activités mentionnées à l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, les gestionnaires publics et privés d’équipements de traitement d’effluents et de déchets, les utilisateurs d’engrais ou d’amendements azotés dans le cadre de services publics gérés dans les conditions prévues aux articles L. 1411-1 et suivants, L. 1412-1 et suivants et L. 1415-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

III. - Un décret en Conseil d’État détermine :

1° Les règles destinées à assurer la sécurité des ouvrages hydrauliques autres que les ouvrages concédés en application de la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique. Ces règles portent sur les modalités de surveillance des ouvrages par le propriétaire ou l’exploitant et peuvent prévoir, pour certains ouvrages, l’intervention, aux frais du propriétaire ou de l’exploitant, d’organismes agréés ;

2° Les modalités selon lesquelles l’autorité administrative procède à l’agrément des organismes et assure le contrôle du respect des règles visées au 1° ;

3° Les conditions dans lesquelles l’autorité administrative peut demander au propriétaire ou à l’exploitant d’un ouvrage visé à l’article L. 214-2 du présent code ou soumis à la loi du 16 octobre 1919 précitée la présentation d’une étude de dangers qui expose les risques que présente l’ouvrage pour la sécurité publique, directement ou indirectement en cas d’accident, que la cause soit interne ou externe à l’ouvrage. Cette étude prend en compte la probabilité d’occurrence, la cinétique et la gravité des accidents potentiels selon une méthodologie qu’elle explicite. Elle définit et justifie les mesures propres à réduire la probabilité et les effets de ces accidents.

Article L 211-5

Le préfet et le maire intéressés doivent être informés, dans les meilleurs délais par toute personne qui en a connaissance, de tout incident ou accident présentant un danger pour la sécurité civile, la qualité, la circulation ou la conservation des eaux.

La personne à l’origine de l’incident ou de l’accident et l’exploitant ou, s’il n’existe pas d’exploitant, le propriétaire sont tenus, dès qu’ils en ont connaissance, de prendre ou faire prendre toutes les mesures possibles pour mettre fin à la cause de danger ou d’atteinte au milieu aquatique, évaluer les conséquences de l’incident ou de l’accident et y remédier.

Le préfet peut prescrire aux personnes mentionnées ci-dessus les mesures à prendre pour mettre fin au dommage constaté ou en circonscrire la gravité et, notamment, les analyses à effectuer.

En cas de carence, et s’il y a un risque de pollution ou de destruction du milieu naturel, ou encore pour la santé publique et l’alimentation en eau potable, le préfet peut prendre ou faire exécuter les mesures nécessaires aux frais et risques des personnes responsables.

Le préfet et le maire intéressés informent les populations par tous les moyens appropriés des circonstances de l’incident ou de l’accident, de ses effets prévisibles et des mesures prises pour y remédier.

Les agents des services publics d’incendie et de secours ont accès aux propriétés privées pour mettre fin aux causes de danger ou d’atteinte au milieu aquatique et prévenir ou limiter les conséquences de l’incident ou de l’accident.

Sans préjudice de l’indemnisation des autres dommages subis, les personnes morales de droit public intervenues matériellement ou financièrement ont droit au remboursement, par la ou les personnes à qui incombe la responsabilité de l’incident ou de l’accident, des frais exposés par elles. À ce titre, elles peuvent se constituer partie civile devant les juridictions pénales saisies de poursuites consécutives à l’incident ou à l’accident.

Article L 211-8

En cas de sécheresse grave mettant en péril l’alimentation en eau potable des populations, constatée par le ministre chargé de la police des eaux, des dérogations temporaires aux règles fixant les débits réservés des entreprises hydrauliques dans les bassins versants concernés peuvent être, en tant que de besoin, et après consultation de l’exploitant, ordonnées par le préfet, sans qu’il y ait lieu à paiement d’indemnité.

Article L 211-9

Un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles peuvent être imposées les mesures à prendre pour la construction et l’entretien des réseaux et installations publiques et privées dans le but d’éviter le gaspillage de l’eau.

Article L 214-1 modifié par l’ordonnance n°2010-418 du 27 avril 2010 - art. 2

Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6 les installations ne figurant pas à la nomenclature des installations classées, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d’écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d’alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants.

Toutefois, ne sont pas soumises aux dispositions des articles L. 214-3 à L. 214-6 les canalisations de transport mentionnées à l’article L. 555-1.

Article L 214-2 modifié par l’ordonnance n°2005-805 du 18 juillet 2005 - art. 2 JORF 19 juillet 2005

Les installations, ouvrages, travaux et activités visés à l’article L. 214-1 sont définis dans une nomenclature, établie par décret en Conseil d’État après avis du Comité national de l’eau, et soumis à autorisation ou à déclaration suivant les dangers qu’ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l’existence des zones et périmètres institués pour la protection de l’eau et des milieux aquatiques.

Ce décret définit en outre les critères de l’usage domestique, et notamment le volume d’eau en deçà duquel le prélèvement est assimilé à un tel usage, ainsi que les autres formes d’usage dont l’impact sur le milieu aquatique est trop faible pour justifier qu’elles soient soumises à autorisation ou à déclaration.

Article L 214-3 modifié par la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 - art. 14 JORF 31 décembre 2006

I. - Sont soumis à autorisation de l’autorité administrative les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d’accroître notablement le risque d’inondation, de porter gravement atteinte à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique, notamment aux peuplements piscicoles.

Les prescriptions nécessaires à la protection des intérêts mentionnés à l’article L. 211-1, les moyens de surveillance, les modalités des contrôles techniques et les moyens d’intervention en cas d’incident ou d’accident sont fixés par l’arrêté d’autorisation et, éventuellement, par des actes complémentaires pris postérieurement.

La fédération départementale ou interdépartementale des associations de pêche et de protection du milieu aquatique ainsi que les associations départementales ou interdépartementales agréées de la pêche professionnelle en eau douce sont tenues informées des autorisations relatives aux ouvrages, travaux, activités et installations de nature à détruire les frayères ou les zones de croissance ou d’alimentation de la faune piscicole.

II. - Sont soumis à déclaration les installations, ouvrages, travaux et activités qui, n’étant pas susceptibles de présenter de tels dangers, doivent néanmoins respecter les prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3.

Dans un délai fixé par décret en Conseil d’État, l’autorité administrative peut s’opposer à l’opération projetée s’il apparaît qu’elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d’aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l’article L. 211-1 une atteinte d’une gravité telle qu’aucune prescription ne permettrait d’y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l’expiration de ce délai.

Si le respect des intérêts mentionnés à l’article L. 211-1 n’est pas assuré par l’exécution des prescriptions édictées en application des articles L. 211-2 et L. 211-3, l’autorité administrative peut, à tout moment, imposer par arrêté toutes prescriptions particulières nécessaires.

III. - Un décret détermine les conditions dans lesquelles les prescriptions prévues au I et au II sont établies, modifiées et portées à la connaissance des tiers.

IV. - Un décret en Conseil d’État détermine les conditions dans lesquelles plusieurs demandes d’autorisation et déclaration relatives à des opérations connexes ou relevant d’une même activité peuvent faire l’objet d’une procédure commune.

Article L 214-4 modifié par la loi  n°2012-387 du 22 mars 2012 - art. 68

I. - L’autorisation est accordée après enquête publique et, le cas échéant, pour une durée déterminée. Un décret détermine les conditions dans lesquelles le renouvellement des autorisations et l’autorisation de travaux, installations ou activités présentant un caractère temporaire et sans effet important et durable sur le milieu naturel peuvent être accordés sans enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du présent code préalable.

II. - L’autorisation peut être abrogée ou modifiée, sans indemnité de la part de l’Etat exerçant ses pouvoirs de police, dans les cas suivants :

1° Dans l’intérêt de la salubrité publique, et notamment lorsque cette abrogation ou cette modification est nécessaire à l’alimentation en eau potable des populations ;

2° Pour prévenir ou faire cesser les inondations ou en cas de menace pour la sécurité publique ;

3° En cas de menace majeure pour le milieu aquatique, et notamment lorsque les milieux aquatiques sont soumis à des conditions hydrauliques critiques non compatibles avec leur préservation ;

4° Lorsque les ouvrages ou installations sont abandonnés ou ne font plus l’objet d’un entretien régulier. II bis.-A compter du 1er janvier 2014, en application des objectifs et des orientations du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux, sur les cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux classés au titre du I de l’article L. 214-17, l’autorisation peut être modifiée, sans indemnité de la part de l’État exerçant ses pouvoirs de police, dès lors que le fonctionnement des ouvrages ou des installations ne permet pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée. III.-Tout refus, abrogation ou modification d’autorisation doit être motivé auprès du demandeur. IV.-Un décret détermine les conditions dans lesquelles les autorisations de travaux ou d’activités présentant un caractère temporaire, périodique et dépourvu d’effet important et durable sur le milieu naturel seront accordées, sans enquête publique préalable, aux entreprises hydroélectriques autorisées qui en feront la demande pour la durée du titre à couvrir. Les dispositions des décrets en vigueur à la date de la publication de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique seront abrogées si elles ne sont pas en conformité avec les dispositions du décret visé ci-dessus.

Article L 214-12

En l’absence de schéma d’aménagement et de gestion des eaux approuvé, la circulation sur les cours d’eau des engins nautiques de loisir non motorisés s’effectue librement dans le respect des lois et règlements de police et des droits des riverains.

Le préfet peut, après concertation avec les parties concernées, réglementer sur des cours d’eau ou parties de cours d’eau non domaniaux la circulation des engins nautiques de loisir non motorisés ou la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques afin d’assurer la protection des principes mentionnés à l’article L. 211-1.

La responsabilité civile des riverains des cours d’eau non domaniaux ne saurait être engagée au titre des dommages causés ou subis à l’occasion de la circulation des engins nautiques de loisir non motorisés ou de la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques qu’en raison de leurs actes fautifs.

Article L 214-17 créé par la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 - art. 6 JORF 31 décembre 2006

I. - Après avis des conseils généraux intéressés, des établissements publics territoriaux de bassin concernés, des comités de bassins et, en Corse, de l’Assemblée de Corse, l’autorité administrative établit, pour chaque bassin ou sous-bassin :

1° Une liste de cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux parmi ceux qui sont en très bon état écologique ou identifiés par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l’atteinte du bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ou dans lesquels une protection complète des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée est nécessaire, sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s’ils constituent un obstacle à la continuité écologique.

Le renouvellement de la concession ou de l’autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur ces cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux, est subordonné à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d’atteindre le bon état écologique des cours d’eau d’un bassin versant ou d’assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ;

2° Une liste de cours d’eau, parties de cours d’eau ou canaux dans lesquels il est nécessaire d’assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs. Tout ouvrage doit y être géré, entretenu et équipé selon des règles définies par l’autorité administrative, en concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l’exploitant.

II. - Les listes visées aux 1° et 2° du I sont établies par arrêté de l’autorité administrative compétente, après étude de l’impact des classements sur les différents usages de l’eau visés à l’article L. 211-1.

III. - Les obligations résultant du I s’appliquent à la date de publication des listes. Celles découlant du 2° du I s’appliquent, à l’issue d’un délai de cinq ans après la publication des listes, aux ouvrages existants régulièrement installés.

Les obligations résultant du I du présent article n’ouvrent droit à indemnité que si elles font peser sur le propriétaire ou l’exploitant de l’ouvrage une charge spéciale et exorbitante.

Article L 214-18 créé par la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 - art. 6 JORF 31 décembre 2006

I. - Tout ouvrage à construire dans le lit d’un cours d’eau doit comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux au moment de l’installation de l’ouvrage ainsi que, le cas échéant, des dispositifs empêchant la pénétration du poisson dans les canaux d’amenée et de fuite.

Ce débit minimal ne doit pas être inférieur au dixième du module du cours d’eau en aval immédiat ou au droit de l’ouvrage correspondant au débit moyen interannuel, évalué à partir des informations disponibles portant sur une période minimale de cinq années, ou au débit à l’amont immédiat de l’ouvrage, si celui-ci est inférieur. Pour les cours d’eau ou parties de cours d’eau dont le module est supérieur à 80 mètres cubes par seconde, ou pour les ouvrages qui contribuent, par leur capacité de modulation, à la production d’électricité en période de pointe de consommation et dont la liste est fixée par décret en Conseil d’État pris après avis du Conseil supérieur de l’énergie, ce débit minimal ne doit pas être inférieur au vingtième du module du cours d’eau en aval immédiat ou au droit de l’ouvrage évalué dans les mêmes conditions ou au débit à l’amont immédiat de l’ouvrage, si celui-ci est inférieur. Toutefois, pour les cours d’eau ou sections de cours d’eau présentant un fonctionnement atypique rendant non pertinente la fixation d’un débit minimal dans les conditions prévues ci-dessus, le débit minimal peut être fixé à une valeur inférieure.

II. - Les actes d’autorisation ou de concession peuvent fixer des valeurs de débit minimal différentes selon les périodes de l’année, sous réserve que la moyenne annuelle de ces valeurs ne soit pas inférieure aux débits minimaux fixés en application du I. En outre, le débit le plus bas doit rester supérieur à la moitié des débits minimaux précités.

Lorsqu’un cours d’eau ou une section de cours d’eau est soumis à un étiage naturel exceptionnel, l’autorité administrative peut fixer, pour cette période d’étiage, des débits minimaux temporaires inférieurs aux débits minimaux prévus au I.

III. - L’exploitant de l’ouvrage est tenu d’assurer le fonctionnement et l’entretien des dispositifs garantissant dans le lit du cours d’eau les débits minimaux définis aux alinéas précédents.

IV. - Pour les ouvrages existant à la date de promulgation de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, les obligations qu’elle institue sont substituées, dès le renouvellement de leur concession ou autorisation et au plus tard le 1er janvier 2014, aux obligations qui leur étaient précédemment faites. Cette substitution ne donne lieu à indemnité que dans les conditions prévues au III de l’article L. 214-17.

V. - Le présent article n’est applicable ni au Rhin ni aux parties internationales des cours d’eau partagés.

Article L 214-19 créé par la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 - art. 6 JORF 31 décembre 2006

Un décret en Conseil d’État précise les conditions d’application de la présente section.

Article L 215-7

L’autorité administrative est chargée de la conservation et de la police des cours d’eau non domaniaux. Elle prend toutes dispositions pour assurer le libre cours des eaux.

Dans tous les cas, les droits des tiers sont et demeurent réservés.

Article L 215-10  modifié par la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 - art. 4 JORF 31 décembre 2006

I. - Les autorisations ou permissions accordées pour l’établissement d’ouvrages ou d’usines sur les cours d’eaux non domaniaux peuvent être révoquées ou modifiées sans indemnité de la part de l’État exerçant ses pouvoirs de police dans les cas suivants :

1° Dans l’intérêt de la salubrité publique, et notamment lorsque cette révocation ou cette modification est nécessaire à l’alimentation en eau potable de centres habités ou en est la conséquence ;

2° Pour prévenir ou faire cesser les inondations ;

3° Dans les cas de la réglementation générale prévue à l’article L. 215-8 ;

4° Lorsqu’elles concernent les ouvrages établissant ou réglant le plan d’eau ou les établissements ou usines qui, à dater du 30 mars 1993, n’auront pas été entretenus depuis plus de vingt ans ; toute collectivité publique ou tout établissement public intéressé peut, en cas de défaillance du permissionnaire ou du titulaire de l’autorisation, et à sa place, après mise en demeure par le préfet, exécuter les travaux qui sont la conséquence de la révocation ou de la modification de la permission ou de l’autorisation, et poursuivre, à l’encontre du permissionnaire ou du titulaire de l’autorisation, le remboursement de ces travaux ;

I. bis. - À compter du 1er janvier 2014, en application des objectifs et des orientations du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux, sur les cours d’eau classés au titre du I de l’article L. 214-17, les autorisations ou permissions accordées pour l’établissement d’ouvrages ou d’usines peuvent être modifiées, sans indemnité de la part de l’État exerçant ses pouvoirs de police, dès lors que leur fonctionnement ne permet pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée.

II. - Les dispositions du I et du I bis sont applicables aux permissions ou autorisations accordées en vertu des articles L. 214-1 à L. 214-6, ou antérieurement à la mise en vigueur de ces dispositions, ainsi qu’aux établissements ayant une existence légale et aux entreprises concédées ou autorisées en application de la loi du 16 octobre 1919 relative à l’utilisation de l’énergie hydraulique. Les modifications apportées en application du I bis du présent article aux concessions visées par la loi du 16 octobre 1919 précitée n’ouvrent droit à indemnité que si elles entraînent un bouleversement de l’équilibre économique du contrat.

III. - Les conditions d’application du 4° du I sont fixées par un décret en Conseil d’État.

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Notes

1 Une conception restrictive de l’ordre public qui l’assimilerait au « bon ordre » au sens de la police municipale ne peut pas être retenue sans détruire la cohérence de la police administrative : v. M.-C. Vincent-Legoux, L’ordre public. Étude de droit comparé interne, PUF, 2001, coll. « Les grandes thèses du droit français », p. 16-17.

2 Op. cit., p. 16-18.

3 Op. cit., p. 523-528.

4 Op. cit., p. 479 et s. V. aussi CEDH 29.03.2010 Depalle, n°34044/02.

5 M.-C. Vincent-Legoux, « L’ordre public écologique en droit interne », in L’ordre public écologique (sous la dir. de M. Boutelet et J.-C. Fritz), Bruylant 2005, p. 81.   

6 Art. préc. p. 95-99.

7 Art. 5 de la Charte de l’environnement qui a valeur constitutionnelle (CC n°2008-564 DC du 19.06.2008, JO 26.06.2008 p. 10228). CE Ass. 26.10.2011 Cne de Saint-Denis, JCP A 09.01.2012, n°2005 note Ph. Billet. CEDH 27.01.2009 Tatar, RJE 01/ 2010 chron. S. Nadaud et J. P. Marguénaud.

8 Art. préc. p. 104. Pour N. Belaïdi, c’est « un ensemble de règles acceptées et reconnues par tous dont le but est de protéger les processus écologiques supports de toute vie dans la perspective d’assurer le développement durable et le bien-être de l’humanité » (La lutte contre les atteintes globales à l’environnement : vers un ordre public écologique ?, Bruylant 2008 p. 461). Pour E. Naim-Gesbert (Droit général de l’environnement, LexisNexis 2011 n°321), il vise par un système de normes appropriées la sauvegarde de la biodiversité dans la durée et de manière équitable.

9 Art. L. 110-1 du Code de l’environnement (CE). Mais cette disposition « se borne à énoncer des principes dont la portée a vocation à être définie dans le cadre d’autres lois » (CE Ass. 03.10.2008 Cne d’Annecy, JCP A 01.12.2008, n°2279 note Ph. Billet).

10 Elle peut aussi être assurée par d’autres voies : « le domaine de l’eau est l’un des terrains de prédilection de la contractualisation, comme le révèle la grande diversité des accords s’inscrivant dans la descendance du contrat de rivière, depuis le contrat de bassin, de vallée ou de baie jusqu’au contrat de nappe » (A. Van Lang, Droit de l’environnement, PUF 3e éd., n°462). L’ordre public écologique aurait-il cette particularité de ne pas être réfractaire à la voie contractuelle ?

11 A. Van Lang op. cit. n°457.

12 La santé publique a été intégrée aux objectifs de la police administrative générale (CE 21.12.1938 Standard Fr. des Pétroles, Rec. p. 966).

13 Op. cit.

14 CC n°514 DC 28.04.2005, JO 04.05.2005 p. 7702.

15 CEDH 27.01.2009 préc.

16 M. Deguergue, « L’eau et le droit. Présentation générale », in Eau et sociétés. Enjeux de valeurs (sous la dir. de N. Belaïdi), Bruylant 2012, p. 29 : « L’économie tiendrait-elle là encore le droit en l’état ? Doit-elle gouverner les choix de politique environnementale ? ».

17 La loi n°2011-156 du 07.02.2011 a instauré un système d’aide aux plus démunis indépendant d’impayés de factures. La loi n° 2013-6312 du 15.04.2013 a prévu une expérimentation en vue de favoriser l’accès à l’eau et de mettre en œuvre une tarification sociale de l’eau.

18 A/64/L.63/Rev.1.

19 N°75/440 du 16.06.1975 ; n°79/869 du 09.10.1979 ; n°91/676 du 19.12.1991 ; n°98/83 du 03.11.1998 ; n°2000/60 du 23.10.2000.

20 N°76/160 du 08.12.1976 ; n°2006/7 du 15.02.2007.

21 Le juge administratif contrôle la délimitation des périmètres de protection : CAA Lyon 08.07.2004 Groupement forestier de Murat, AJDA 2004, p. 2014.

22 Art. 27 de la loi n°2009-967 du 03.08.2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, après deux décrets de 2007 pris déjà pour améliorer la protection des points de captage d’eau contre la pollution par les nitrates (décret n°2007-882 du 17.05.2007 ; décret n°2007-1281 du 29.08. 2007 ; art. R. 114-1 du Code rural). D’autres dispositions figurant dans le Code de la santé publique (art. L. 1321-1 et s.), le Conseil d’État a appelé à une unification des règles concernant la protection des captages (Rapport public 2010, « L’eau et son droit », EDCE n°61, La Doc. fr., p. 131).

23   Loi n°2010-788 du 12.07.2010 portant engagement national pour l’environnement.

24   Ce n’est qu’en cas de péril imminent que le maire peut s’immiscer dans l’exercice de cette police spéciale (CE 02.12.2009 Cne de Rachecourt-Sur-Marne, JCP A 3/2010, n°2106 note J. Moreau).

25 Ils sont définis dans la nomenclature établie par le décret n°2006-881 du 17.07.2006 mod. (art. R. 214-1 CE).

26   CJCE 08.03.2001, C-266/99 ; 27.06.2002, C-258/00 ; 28.10.2004, C 505/03 ; 31.01.2008, C-147/07. TA Rennes 02.05.2001 Ste Suez, RJE 3/2001 p. 446 note B. Drobenko.

27 CAA Nantes 01.12.2009 min. de l’Écologie, AJDA 2010 p. 900 note A. Van Lang, condamnant l’État à indemniser les associations victimes de préjudices moraux. Dans les zones vulnérables, le préfet avait été chargé d’arrêter un programme d’action concernant l’utilisation des fertilisants azotés (décret n°2001-34 du 10.01.2001 transposant la directive n°91/676). Le juge administratif a contrôlé la proportionnalité des mesures prises au regard des objectifs de la directive (CE 04.11.2009 Féd. Départ. des Synd. d’expl. Agricoles du Finistère, Env. 12/2009 n°137 note P. Trouilly). Le décret n°2011-1257 du 10.10.2011 a remplacé les programmes départementaux par un programme national et des programmes régionaux.

28 V. depuis lors, les décrets n°2012-675 et n° 2012-676 du 07.05.2012 mais aussi CAA Nantes 22.03.2013 Cne Plesvin-Les-Greves, n°12NT00344, condamnant l’État à verser une provision à des communes pour le coût du ramassage des algues vertes.

29 CJUE 13.06.2013, C-193/12, Env. 08/2013 Alerte n°147 Ph. Billet,  comm. n°63 P. Trouilly. V. ensuite le décret n°2013-786 du 28.08.2013. Face à ces difficultés, le Rapport public du Conseil d’État intitulé L’eau et son droit a préconisé de faire davantage appel aux incitations économiques et aux accords collectifs (préc., p. 169-170).

30 Pour le Conseil d’État, le principe de la gestion équilibrée de la ressource en eau (art. L. 211-1 CE) nécessite diverses exigences, y compris de sécurité civile et de protection contre les inondations, lors des différents usages, activités ou travaux portant sur cette ressource (CE 0.12.2006 MEDD, Env. 3/2007 n°41 obs. P. Trouilly).

31 CE 19.02.1988 Assoc. des propr. riverains du Cingle de Tremolat, Rec. p. 79.

32 CE 11.02.2011 Assoc. des riverains de France, AJDA 2011 p. 307.

33 CE 28.07.2000 Assoc. des victimes des inondations dans la Vallee de l’Eure, Rec. p. 343 : contrôle normal sur les mesures de précaution convenables que le maire doit prendre.

34 Art. L. 211-1-1 CE. Conseil d’État, Rapport public préc., p. 34.

35 Loi n°2010-788 du 12..07.2010 qui transpose la directive communautaire n°2007-60 du 23.10.2007.

36 Ce plan doit respecter les dispositions du schéma d’aménagement et de gestion des eaux. Les programmes et les décisions administratives dans le domaine de l’eau devront lui être compatibles (art. L. 566-4). Les inondations faisaient, depuis la loi du 02.02.1995, l’objet de plans de prévention des risques naturels prévisibles. La loi du 13.07.1982 avait déjà prévu des plans de prévention des risques naturels majeurs.

37 L’impact du réchauffement climatique notamment sur les risques associés à des phénomènes d’inondation est sous-estimé selon le Conseil d’État (Rapport public préc., p. 97 et 112, et dossier de presse p. 6).

38 Rapport sur les enseignements des inondations de 2010 sur le littoral atlantique et dans le Var, 07/ 2012, Dr. adm. 8/2012, Alerte n°41.

39 D. Maillard Desgrées du Lou, Police générale, Polices spéciales, thèse Rennes, 1988, p. 239.

40 M.-C. Vincent-Legoux, op. cit., p. 454 et s..

41 CAA Lyon 15.02.2007 A.S.A. de Germa, RJE 2008 p. 69 obs. J. Sironneau : le dispositif prescrit par les premiers juges pour aménager un canal de dérivation afin de permettre l’évacuation des débris et sédiments qui obstruent le lit d’un cours d’eau et risqueraient d’obturer les frayères de salmonidés doit permettre de concilier les intérêts des agriculteurs et la préservation du milieu aquatique.

42 J. L. Autin, « Rapport de synthèse : la gestion équilibrée de la ressource en eau », Env., 7/2005 n°28. Cour des comptes, Rapport public 2010, Les instruments de la gestion durable de l’eau : dénonce la volonté insuffisante de l’État « de remettre en cause des pratiques agricoles durablement marquées par l’encouragement au productivisme et le choix d’une agriculture intensive ». Conseil d’État, Rapport public préc., dossier de presse p. 6 : invite à trouver pour l’agriculture, à la faveur de la réforme de la politique agricole commune, une meilleure harmonie entre objectifs économiques, aujourd’hui prépondérants, et écologiques.

43 B. Drobenko, « La question de l’eau », RJE 4/2012 p. 659. Le document final de la conférence « Rio + 20 » prône le renforcement de l’approche intégrée de la gestion de l’eau et prévoit l’adoption d’un programme international concernant les modes de consommation et de production durables (v. M. Prieur, « Introduction à Rio + 20 ou l’avenir que nous ne voulons pas », RJE 4/2012 p. 609).

44 M.-C. Vincent-Legoux, op. cit., p. 477 et s.. CAA Bordeaux 07.12.2006 Féd. fr. de canoë-kayak, n°04BX00239.

45 CE 11.02.2011 Assoc. des riverains de France préc.. 

46 M.-C. Vincent-Legoux op. cit. p. 487 et s. et 198 et s..

47 L’exécution sans autorisation de travaux nuisibles au débit des eaux est pénalement sanctionnée (art. L. 216-8) ; Crim. 16.11.2010, RJE 4/2011 p. 640.

48 CE 28.05.1984 Mariotte, Rec. T. p. 624.

49 CE. 08.04.2005 min. de l’Écologie, RJE 2006 p. 68 obs. J. Sironneau.

50 Préc., p. 112-113 et dossier de presse p. 6.

51 Ph. Billet, « Grenelle de l’environnement : Acte 1 en plusieurs tableaux », Env., 11/ 2009, Études n°11, p. 13.

52 Décret n°2012-97 du 27.01.2012.

53 Ph. Billet, « L’usage de l’eau mis en règle : entre droit des équilibres et équilibre des droits », Env., 07/2005 n°17.

54 TA Orléans 05.12.1995 Assoc. de déf. du patrimoine aquifère, RJE 1996 p. 133. Le juge administratif veille à ce que le préfet prenne des mesures suffisantes.

55 Ph. Billet préc. ; « La solidarité contrariée des usages de l’eau dans le cadre de la directive 2000/60 sur l’eau et de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques », in Eau et sociétés. Enjeux de valeurs, op. cit. p. 37. 

56 V. les contributions de M. Boutelet et A. Rerolle. Conseil d’État, Rapport public préc., p. 111 et 170 et s. ; dossier de presse p. 7.

57 Art. D. 211-10 et s. CE.

58 Art. R. 211-50 et s., R. 211-75 et s. et R. 211-80 et s. CE (pollutions d’origine agricole) ; art. R. 2224-7 et s. CGCT et R. 211-94 et s. CE (effluents urbains) ; art. R. 22-27 et s. CE (épandage des boues issues du traitement des eaux usées) ; art. R. 211-60 et s. CE (déversement des huiles, lubrifiants et détergents).  

59 Selon la directive n°2004/35 du 21.04.2004.

60 Loi n°2008-757 du 01.08.2008 sur la responsabilité environnementale ; CAA Lyon 23.04.2009 Assoc. Club Mouches Saumon Allier, AJDA 2009.1429 note C. Vinet. La même loi a doté le préfet d’un arsenal de sanctions administratives pour réparer en nature les atteintes au milieu aquatique.

61 E. Naim-Gesbert, op. cit., n°371, 373 et 375.

62 F. Caballero, Essai sur la notion juridique de nuisance, LGDJ, 1981, p. 70.

63 Le droit communautaire est intervenu en ce qui concerne le traitement des eaux urbaines résiduaires (directive n°91/271 du 21.05.1991 mod.) mais la France a été condamnée faute de l’avoir correctement appliqué (CJCE 23.09.2004, C-280/02 ; 16.06.2005, C-191/04).

64 Art. L. 216-6 CE (délit général de pollution des eaux) ; Crim. 19.10.2004, RJE 2005 p. 498 obs. Jaworski. Art. L. 432-2 (dommage causé à la vie ou à la santé des poissons) ; Crim. 23.02.1983, Bull. n°65 ; CA Bordeaux 04.05.2010, JurisData n°2010-010477. Ces délits ont une nature non intentionnelle (Crim. 24.01.2012, n°11-84522). La directive n°2008/99/CE du 19.11.2008 relative à la protection de l’environnement par le droit pénal a imposé l’obligation de prévoir des peines effectives, proportionnées et dissuasives.

65 La solidarité contrariée des usages de l’eau (…) préc..

66 L’ordonnance n°2012-34 du 11.01.2012 prise sur l’habilitation de l’art. 256 de la loi Grenelle II et ratifiée par la loi n°2013-619 du 16.07.2013 tend à simplifier et à harmoniser les dispositions de police administrative et de police judiciaire du CE.

67 Art. L. 216-14 CE tel qu’il résulte de la LEMA : la transaction nécessite l’accord du Procureur de la République avant la mise en mouvement de l’action publique ; la nature des mesures sur lesquelles il est possible de transiger est précisée ; le plafond de l’amende que peut proposer l’Administration est fixé. Cet article issu de l’ordonnance n°2005-805 du 18.07.2005 avait été annulé par le Conseil d’Etat en raison de la méconnaissance de l’art. 16 de la DDHC (Ass. 07.07.2006 France Nature Env., JCP A, 9/2006, n°1209, note Ph. Billet). Selon un rapport de la Cour des comptes de juillet 2009, la transaction a été utilisée pour résoudre 20 % des affaires ayant donné lieu à la transmission d’un procès-verbal. L’ordonnance n°2012-34 du 11.01.2012 a étendu la transaction pénale à tous les domaines de l’environnement (art. L.173-12 CE).

68 V. la contribution de P. Van Bosterhaudt.

69 M. A. Bordonneau, op. cit. p. 108 : « La pérennité des usages sanitaires de l’eau a toujours été et sera toujours dépendante de la qualité des milieux naturels aquatiques ». Déclaration finale de la conférence « Rio + 20 » : « la réduction de la pollution chimique et de la contamination de l’air et de l’eau a des effets positifs sur la santé ».

70 M.-C. Vincent-Legoux, art. préc. p. 95 et s. ; CE 26.05.1995 Féd. d’intervention éco-pastorale, RJE 1996 p. 439.

71 Art. 27 de la loi de programmation du 03.08.2009.

72 V. aussi les art. R. 212-9 et s. CE et la circulaire DCE n°2005/12 du 28.07.2005 mod..

73 Rapport public préc.. Les principales causes identifiées par l’ONEMA sont l’insuffisante application de la directive sur les eaux résiduaires urbaines, l’utilisation excessive de nitrates, phosphates et pesticides, la faible protection des captages et l’hydro-morphologie médiocre de bon nombre de cours d’eau (Conseil d’État, Rapport public préc. p. 125).

74 Document approuvé par l’Assemblé Générale des Nations unies (Résolution du 27.07.2012, A/RE 5/66/288).

75 CAA Bordeaux 12.12.2006 Féd. fr. de canoe-kayak, RJE 2007, p. 377, obs. J. Sironneau.

76 La rédaction antérieure prévoyait un retrait de l’autorisation. Cette disposition a fait l’objet d’une Question Prioritaire de Constitutionalité. Le Conseil constitutionnel a décidé que le « règlement d’eau » d’une entreprise concessionnaire de la fourniture d’électricité ne peut pas être retiré au titre de la police des eaux et les modifications qui peuvent y être apportées à ce titre pour garantir la salubrité et la sécurité publiques ou pour protéger le milieu aquatique d’une menace majeure ne peuvent remettre en cause l’équilibre général de la concession ; dans ces conditions, le législateur n’a pas porté aux situations légalement acquises une atteinte qui serait contraire à la garantie des droits proclamée par l’art. 16 de la DDHC. (n°2011-141 QPC du 24.06.2011, RJEP 1/2012 n°6 comm. V. Loy).

77 Il appartient au juge administratif d’aggraver ou de compléter les prescriptions de l’arrêté d’autorisation ou de substituer aux règles fixées par le préfet d’autres prescriptions techniques de nature à assurer la préservation de l’environnement : TA Dijon 25.05.2010 SARL Le Moulin Simonot, RJE 3/2011 p. 411 obs. J. Sironneau. 

78 CE 14.11.2012 Féd. fr. des Assoc. de sauvegarde des moulins, Env. 1/2013 comm. n°1 note P. Trouilly ; CE 30.01.2013 Sté P., Env. 4/2013 comm. n°25 note P. Trouilly : les indications du SDAGE ne peuvent pas se substituer par anticipation à la liste des cours d’eau approuvée et publiée au JO par le préfet coordinateur de bassin. V. la circulaire du 18.01.2013 relative à l’application des classements de cours d’eau en vue de leur préservation ou de la restauration de la continuité écologique.

79 Depuis le 1er janvier 2014, les autorisations accordées pour l’établissement d’ouvrages ou d’usines sur les cours d’eau non domaniaux peuvent être modifiées dès lors que leur fonctionnement ne permettra pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée (art. L. 215-10).

80 CE 14.11.2012 Féd. fr. des Assoc. de sauvegarde des moulins préc.

81 M. Boutelet-Blocaille, « La LEMA et les ouvrages hydrauliques », Dr. env. 10/2007 p. 265.

82 Préc. p. 127.

83 Circulaire du 25.01.2010 relative à la mise en œuvre d’un plan d’actions pour la restauration de la continuité écologique des cours d’eau et CE 14.11.2012 Féd. fr. des Assoc. de sauvegarde des moulins préc.

84 V. le décret n° 2012-1492 du 27.12.2012 et le décret n° 2014-45 du 20.01.2014.

85 CAA Lyon 15.02.2007 ASA de Germat préc..

86 N. Belaïdi, « De la rareté économique aux considérations de ‘développement durable’ : une ressource pluridimensionnelle », in Eau et sociétés. Enjeux de valeurs, op. cit. p. 18.

87 Cour des comptes, Rapport public 2010 préc. ; CE, Rapport public 2010 préc. p. 230 à 232 . V. C. Courtaigne-Deslandes, L’adéquation du droit pénal à la protection de l’environnement, Univ. Paris II, 2010.

88 N. Belaïdi préc.. Pour R. Romi (Droit de l’environnement, Montchrestien, 7e éd., p. 524), il est « gênant que le législateur prône à la fois, sans établir de hiérarchie, « le développement et la protection de la ressource en eau » et « la valorisation de l’eau comme ressource économique », alors qu’a priori les deux groupes d’objectifs peuvent se révéler antithétiques ».  

89 Le Conseil d’État a proposé de transformer la police de l’eau en une police de la protection du milieu appréhendant l’eau dans son unité naturelle (Rapport public préc. p. 223).

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Pour citer cet article

Référence papier

Marie-Caroline Vincent-Legoux, « Conflits de valeurs et police(s) de l’eau : quelle place pour l’ordre public écologique ? », Droit et cultures, 68 | 2014, 51-80.

Référence électronique

Marie-Caroline Vincent-Legoux, « Conflits de valeurs et police(s) de l’eau : quelle place pour l’ordre public écologique ? », Droit et cultures [En ligne], 68 | 2014-2, mis en ligne le 02 décembre 2014, consulté le 13 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/droitcultures/3418

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Auteur

Marie-Caroline Vincent-Legoux

Marie-Caroline Vincent-Legoux est maître de conférences en droit public à l’Université de Bourgogne depuis 1997. Elle mène des travaux de recherche sur l’ordre public, le droit des contrats publics et le contentieux administratif. Après la publication de sa thèse de doctorat portant sur L’ordre public. Étude de droit comparé interne (PUF, 2001, coll. « Les grandes thèses du droit français », préface Pr. J.-P. Dubois), elle s’est interrogée sur l’émergence d’un ordre public écologique en droit interne (article in M. Boutelet, J.-C. Fritz (sous dir.), L’ordre public écologique, Bruylant, 2005, p. 81) puis sur la place laissée à cet ordre public écologique dans le cadre des polices de l’eau. Elle a également poursuivi des recherches en droit des contrats publics et en contentieux administratif et publié divers commentaires de jurisprudence (v. notamment, « Respect de l’obligation d’informer les candidats du délai à l’issue duquel le marché allait être signé », JCP A 47/2013, n°2326 ; « L’office du juge de l’exécution après l’annulation d’un acte détachable de la passation du contrat », AJDA 30/2011, p. 1739-1743 ; « Créer des emplois c’est bien ... en rapport avec l’objet du contrat c’est mieux », JCP A 7/2011, n°2062 ; « Portée des obligations de transparence pesant sur le pouvoir adjudicateur à l'égard du candidat évincé », AJDA 28/2009 p. 1554-1559 ; « Sur une tentative d’extension du recours pour excès de pouvoir en matière contractuelle », RFDA 2007 p. 951-957). Elle a enfin commenté la Loi type de la Commission des Nations unies pour le droit commercial international (CNUDCI) sur la passation des marchés publics du 1er juillet 2001 (chron. des sources informelles du droit des affaires internationales, Rev. de droit des affaires internationales (revue bilingue français/anglais), 2012, n°5, p. 527-536).

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