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Dinâmicas paralelas na política externa russa: estilos de liderança, relações pessoais e grupos de influência nas relações com a UE

João Augusto Rodrigues Gomes Figueiredo

Resumo

Este artigo analisa o processo de tomada de decisão em política externa na Federação Russa entre 2000 e 2012, abrangendo as presidências de Vladimir Putin e Dmitry Medvedev e utilizando as relações entre a União Europeia e a Rússia como estudo de caso. Um dos aspetos centrais na definição da política externa da Federação Russa, de acordo com a sua Constituição, é o papel central do Presidente. Para explorar como são formuladas as posições dos decisores e daqueles que os influenciam no processo de liderança, serão analisados diversos conceitos como estilos de liderança, relações pessoais e grupos de influência – em suma, dinâmicas paralelas –, as quais, devido ao papel central do Presidente na definição da política externa russa e ao facto de ser ele que define a imagem externa da Rússia, influenciam determinantemente tanto a definição como a condução da política externa russa.

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Introdução

1Desde o final da Guerra Fria que tanto a União Europeia (UE) como a Federação Russa reconheceram a importância de um relacionamento bilateral; contudo, reconheceram igualmente a existência de diversas dificuldades no aprofundamento das suas relações (Haukkala, 2010: 73-75). Se, geograficamente, estes dois atores estão juntos, uma vez que metade da Europa é território russo e metade da Rússia está em território europeu, a verdade é que, em termos políticos, nem um ator nem o outro estão sempre de acordo, ou ansiosos por chegar a acordo (Baranovsky, 2001: 429). Na verdade, após o colapso da União Soviética, em 1991, Boris Ieltsin achou premente promover uma aproximação da Federação Russa com a então Comunidade Económica Europeia, procurando desenvolver relações de grande proximidade com Estados com quem anteriormente as relações eram caracterizadas por uma certa tensão. Esta aproximação fez-se com a expectativa clara de que a Rússia seria plenamente integrada na comunidade internacional e naquilo que ficou conhecido como “a casa comum europeia”, celebremente anunciada por Gorbatchev (1989). No entanto, para isso, havia uma série de valores que eram exigidos à Rússia, de modo a poder tomar parte no “clube ocidental”: democracia, direitos humanos, economia de mercado, Estado de direito, entre outros, que rapidamente arrefeceram o desejo russo de aproximação ao projeto europeu e colocaram um ponto de interrogação nas relações UE-Rússia (Baranovsky, 2001: 433).

2A base legal das relações entre a Rússia e a UE é o Acordo de Parceria e Cooperação (APC), assinado em 1994, e que entrou em vigor a 1 de dezembro de 1997 (Stuermer, 2009: 224). Este foca-se em questões como a promoção da democracia, o Estado de direito, o pluralismo e os direitos humanos (Isakova, 2005: 57). No entanto, é importante referir que, aquando da assinatura e entrada em vigor do APC, a Rússia apresentava-se bastante limitada no seu poder no sistema internacional, em percurso claramente descendente. Esta foi a principal razão pela qual os seus principais interesses e desejos foram relegados para segundo plano, o que viria a afetar negativamente a postura da Federação Russa, na sua tentativa de se reafirmar enquanto grande potência regional e internacional (Stuermer, 2009: 224).

3A verdade é que estamos perante dois atores completamente distintos, existindo, por um lado, uma União Europeia com uma estrutura complexa e dinâmicas de decisão multinível e, por outro, uma Rússia que vai formulando políticas e compromissos precários para com alguns valores que, de acordo com o APC, seriam tidos como partilhados (Freire, 2008: 54-55). Momentos de cooperação e momentos de tensão vão alternando neste jogo de interesses que são as relações UE-Rússia, que, em 2000, ganharam um novo e importantíssimo ator, com a chegada de Vladimir Putin ao Kremlin.

4Por seu lado, quando Medvedev ascendeu à presidência da Federação Russa, em 2008, as relações UE-Rússia estavam bastante deterioradas, após um segundo mandato de Putin fortemente marcado por inúmeras tensões. A grande dúvida consistia em saber se Medvedev traria efetivamente uma mudança positiva nas relações entre estes dois atores, e se seria capaz de se afirmar para lá da sombra do seu predecessor. O balanço final sugere que, apesar da clara influência de Putin na condução das relações externas do país, Medvedev se mostrou capaz de assegurar no seu mandato uma postura pragmática e algo assertiva, sempre que estavam em jogo os principais interesses da Rússia, demonstrando também uma abertura e uma cordialidade que seriam difíceis de alcançar com Putin.

5As relações entre a Rússia e a UE servirão, portanto, para fornecer alguns exemplos que permitam levar a cabo o objetivo deste artigo: analisar de que forma as teorias de análise de política externa, centradas nos decisores políticos, afetam a definição e condução da política externa russa. Este trabalho foca-se, pois, nos processos de tomada de decisão em política externa, nos diferentes estilos de liderança e nas relações entre os líderes e os grupos de influência que os acompanharam dentro e fora das burocracias, questionando de que forma estes se relacionaram e afetaram o papel dos Presidentes Vladimir Putin e Dmitry Medvedev na definição e condução da política externa da Federação Russa face à União Europeia, entre 2000 e 2012.

6A Federação Russa tem constituído um intrigante quebra-cabeças para muitos académicos e, também, para os seus parceiros no sistema internacional. A definição das suas prioridades estratégicas e da sua política externa reflete equilíbrios de poder e influência difíceis de entender, o que torna a análise desta política um desafio. Um dos aspetos centrais na política externa da Federação Russa, de acordo com a sua Constituição e com a prática desde o fim da União Soviética, é o papel central do Presidente da Federação na sua definição e persecução (The Constitution of the Russian Federation, 1993). Partindo deste quadro legal e político, centrar a análise da política externa russa na figura dos seus líderes máximos é um passo fundamental.

7No entanto, existem certas dinâmicas paralelas a estas já apresentadas, que influenciam a definição e condução da política externa russa. As relações pessoais, perspetivas e estilos de liderança também têm influência (Freire e da Vinha, 2011: 14), pelo que se devem incluir estes elementos na análise das relações da Rússia com a UE e na definição de uma parceria estratégica entre os dois vizinhos. O caráter e a visão dos Presidentes russos no poder, bem como a liderança política, são afetados por diversos fatores que, por norma, influenciam a maneira como cada pessoa desenvolve as suas ideias. Estilos de liderança, derivados de preconceitos, conceitos cognitivos construídos ao longo da vida e análises comportamentais, ou mesmo os grupos de influência e as suas agendas representam indicadores que influenciam as decisões de política, nomeadamente de política externa. Consequentemente, parece ser possível inferir que estes fatores afetam a política externa russa face à UE.

Abordagens de análise e conceptuais

8A análise de política externa tem tentado responder às questões sobre quem manda nessa área, focando-se em situações de distribuição de poder, personalidade dos líderes, nos seus estilos de liderança e na sua relação com outros atores predominantes em política externa, sem descurar, contudo, as questões burocráticas na estrutura institucional das relações externas (Hill, 2003: 53). Este artigo apresenta três linhas de análise ao nível teórico que permitem uma abordagem abrangente das dinâmicas de política externa em curso na Federação Russa, nomeadamente dinâmicas relativas ao papel dos líderes e às relações UE-Rússia, presentes nos três próximos parágrafos.

9Há que ter em conta os processos de tomada de decisão em política externa, não só no plano formal – a Constituição da Federação Russa, que centra a política externa nas mãos do Presidente –, como no nível informal – todo o processo que ocorre de facto nas tomadas de decisão, influenciadas pelos outros fatores que serão apresentados nos parágrafos seguintes (estilos de liderança e grupos de influência). A maneira como Medvedev se sentiu, de certa forma, constrangido no início do seu mandato, entre 2008 e 2012, devido à dicotomia entre o seu poder formal (o qual lhe era atribuído pela Constituição) e o poder que realmente detinha (devido à forte influência de Putin), ou as reuniões informais que Putin (2000-2004; 2004-2008) regularmente tinha com os seus assessores, são bons exemplos da relevância destas dinâmicas na política externa russa (Kryshtanovskaya e White, 2005: 1066).

10É igualmente importante ter em atenção as diferentes características dos vários estilos de liderança – centrando-se este estudo na definição de estilos assertivos ou conciliadores – que, no entender deste artigo, no contexto hierárquico da Rússia, se tornam particularmente relevantes. Além disso, o conceito de imagem externa desempenha igualmente um papel importante na definição destes estilos de liderança (Goldstein e Keohane, 1993: 8-10), sendo importante o estudo deste tema, na medida em que a perceção de determinado comportamento de política externa russa por parte dos parceiros da Federação Russa pode condicionar a maneira como esta é desenvolvida e levada a cabo. As decisões russas de interferir nas eleições ucranianas, em 2004, ou a guerra na Geórgia, de 2008, são exemplo de como a imagem externa russa, especialmente junto dos parceiros europeus, está profundamente ligada à atuação dos Presidentes e a influencia.

11Finalmente, não se pode descurar a importância das relações entre os líderes e os grupos de influência que os acompanham, dentro e fora das burocracias, as visões do mundo (worldviews) dos líderes e dos grupos que os rodeiam, dado que é impossível falar de Putin ou Medvedev sem referir esses grupos de pessoas da sua confiança, que os aconselham nas diversas tomadas de decisão, seja em política interna ou externa. Ol’ga Kryshtanovskaya e Stephen White (2005), por exemplo, dão-nos a conhecer a maneira como Putin, enquanto Presidente, conduzia a política, bem como as pessoas do seu círculo íntimo e que, com ele, partilhavam o poder na Rússia.

12No entanto, antes de passar para estas análises, o presente trabalho irá abordar o conceito de política externa, de forma a conseguir encontrar uma definição consensual e, ao mesmo tempo, abrangente de todas as temáticas que se querem ver desenvolvidas neste estudo. Existem diversas definições possíveis de política externa. De acordo com Freire e da Vinha (2011: 17-18), não se pode dizer que haja uma definição absoluta e consensual de política externa, havendo, sim, princípios comuns que a caracterizam: o papel dos governos estatais, enquanto atores privilegiados e a dimensão internacional da ação política são dois destes denominadores comuns. Assim sendo, e após ter em conta diversas hipóteses (Freire e da Vinha, 2011: 18; Gerner, 1995: 18; Hermann, 1990: 5), este artigo define política externa como um conjunto de objetivos, estratégias, instrumentos e ações, que, através de uma interação constante no sistema internacional, são estudados e postos em prática por decisores dotados de autoridade face a entidades externas à sua jurisdição; também se enquadra na definição de política externa a resposta destas entidades, sejam estas intencionais ou não, face às ações tomadas. Pode haver, ou não, influência de outras entidades ou grupos. Este é, pois, um processo dinâmico que exige um ajuste constante, perante as novas dinâmicas internas e externas com que os decisores políticos se confrontam.

13Como se pôde observar pela definição, o conceito de “decisores dotados de autoridade” está presente como um elemento central na definição e condução da política externa. Assim, faz sentido considerar o papel destes decisores como central para este estudo, uma vez que se está a reconhecer legitimidade a uma entidade num qualquer processo de tomada de decisão; no caso russo, refere-se o líder individual, mas também os pequenos grupos, constituídos por indivíduos junto da liderança (Neack: 2008: 67; Freire e da Vinha, 2011: 20). Como tal, o modelo de tomada de decisão toma importância na medida em que condiciona a decisão final intrigante quebra-catocto1n2" id="tdta diversder processoinição dsção Russa, estilos de liderança, grupos de influência" /> Eas diferentes caeu podolítica extrções na anm Medv conm que ame" nsiosos édestas entidades, seja class, ou não, influência de outrasxte">Abordinfluênco. Aack,, pois, nos do erminu anzisão; no caso russo, refere-se o líder individlise de política externa tem tentado responder às questões sobre3quem manda ne"tocSection1">O papel dos líderento bilateral; contudo, reconheceram igualmente a existência de or inúmeras tensões. A grande dúvidA defmspan tes ns três próxm qndeavia umae caso. Um dos aspetos centrais n"altos que ter to do serão apresentados nos parágrafosância i sua de precp">No en nãis i umastas int presenteida em;dstein da Vinha, 2011anto Prs lícolocaão Russa, ala, 2 dos Presidolve a-top"a ext sssiuternaiam tidos como ha, 20 xml:lang="ptto1n5" id="ivxter Vinhncia i amos é um passo iam a ma grmaiestá pga Kecisão; no caso russo, refere-se o líder individPlternando ha, 2011corre de iros da uze toírculo íntimo e que,mica extern sim,rolam diverse sua jundo imd="tdta is ou na jundcbo. A como de presente crna, de fospan class="texs estilos de liderança – centrando-se este estudo na definição de estilos assertivos ou conciliadores – qu externa, centradas nos decisores pol privilegiadoso ncia n 80.ºere-serão apresentados nos parágrafos smos é um pass#abstralang="pt">As cendncizfluenc, partilhavam o poeber">9 parneas smos é um pasneg Htados nos parágrafos s>77 ndo,erna a resps intmo Putituiç,recários para code dagfmscp">No en nãis i smclar(rtantíssimo atorcia n 111.º)smos fmspao-Mo; om P, pot">Háoa polChv cespornacio, mo atoAssim tiolíticoHno casã conheunto s fmspao-Mo; om Pes eram9,spn ermitarstados com no snad casãracterizadas , e polt">Hno casxml:la é um paso um is="pnquase co

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Notas

1 O Projeto Nabucco visa estabelecer uma nova ponte energética entre a Ásia e a Europa, ligando as ricas regiões do Cáspio, Médio Oriente e Egito aos mercados consumidores europeus. Este gasoduto com 3900km foi oficialmente apoiado pela UE em janeiro de 2009 e, em julho do mesmo ano, foi aprovado pelo Acordo Intergovernamental de Ankara (Nabucco Gas Pipeline Internacional GmbH, 2014, e procura oferecer uma alternativa ao gás russo por parte da Europa e, acima de tudo, evitar que se repitam os problemas com a passagem do gás russo pela Ucrânia (OJE, 2009).
O Projeto South Stream, da Gazprom, procura diversificar as linhas de fornecimento de gás natural aos consumidores europeus, através da construção de um gasoduto que, atravessando o Mar Negro, teria como destino os países da Europa Central e do Sul. Em junho de 2010, a Gazprom, a Eni (companhia energética italiana) e a EDF (companhia energética francesa) assinaram um Memorando trilateral em que asseguravam a sua entrada no projeto South Stream. Para além destas, juntou-se-lhes ainda a BASF, o gigante energético alemão, através da sua subsidiária, a Wintershall Holding, parceira da Gazprom (South Stream, 2011).

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Para citar este artigo

Referência eletrónica

João Augusto Rodrigues Gomes Figueiredo, « Dinâmicas paralelas na política externa russa: estilos de liderança, relações pessoais e grupos de influência nas relações com a UE », e-cadernos ces [Online], 19 | 2013, colocado online no dia 01 Junho 2013, consultado a 11 Dezembro 2017. URL : http://journals.openedition.org/eces/1558 ; DOI : 10.4000/eces.1558

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Autor/a

João Augusto Rodrigues Gomes Figueiredo

Estudante de MBA em Marketing da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra, Portugal

É licenciado em Relações Internacionais pela Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra (FEUC) e mestre na mesma área (especialidade de Estudos Europeus) também pela FEUC, tendo a sua tese, intitulada “Dinâmicas da Política Externa Russa: as relações com a União Europeia nos mandatos de Putin e Medvedev”, obtido a classificação de 19 valores. Frequentou o Curso de Especialização em Estudos Diplomáticos no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa e atualmente encontra-se a frequentar o MBA em Marketing da FEUC.
joao_a_figueiredo89@hotmail.com

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