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Démantèlement et pérennité des offices de commercialisation : une question de paradigme ?

Dismantlement and Sustainability of Agricultural Marketing Boards: A Paradigm Issue?
Annie Royer, Jean-Michel Couture et Daniel-Mercier Gouin
p. 25-40

Résumés

La pérennité des offices de commercialisation agricoles canadiens contraste avec le démantèlement massif de ces organisations partout ailleurs dans le monde. Cet article propose d’analyser les raisons sous-jacentes aux démantèlements des offices laitiers de Grande-Bretagne, Nouvelle-Zélande et Australie afin de mieux comprendre pourquoi les offices canadiens perdurent. L’analyse des divers cas est faite à l’aide d’une grille d’analyse des conditions de changement de paradigme politique. Les résultats montrent que les démantèlements ont tous été effectués au cours ou à la suite d’un changement de paradigme économique. Les offices canadiens n’auraient pas connu le même sort, notamment parce que le paradigme qui soutient ces organisations n’a toujours pas été remis en question pour des raisons de pragmatisme économique et politique.

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Texte intégral

1Certains auteurs mentionnent que les récentes réformes en matière de politiques agricoles sont l’aboutissement d’un changement de paradigme économique (Coleman, 1998). Les politiques ne seraient plus modelées par le modèle de l’exception agricole et de l’État interventionniste, mais par celui du libre marché. D’autres argumentent que les réformes sont plutôt programmatiques et qu’elles ne constituent que des changements à l’intérieur du même paradigme (Skogstad, 2008b). Ainsi, le paradigme de l’État interventionniste serait toujours dominant dans le paysage des politiques agricoles. Le démantèlement des offices de commercialisation au cours des années 1980-1990 représente un cas intéressant dans le cadre de ce débat. Les offices de commercialisation sont des institutions disposant de pouvoirs délégués par l’État leur permettant de commercialiser les produits agricoles au nom des producteurs, et donc de s’interposer dans l’échange du produit agricole brut entre producteurs agricoles et acheteurs. Ces institutions bénéficient de pouvoirs délégués par l’autorité gouvernementale, sont obligatoires pour les producteurs visés par leurs activités, résultent de la volonté des producteurs et sont financées par des contributions obligatoires des producteurs au prorata de leur volume de production.

2Au cours des années 1970, on retrouvait des offices de commercialisation des produits agricoles dans la plupart des pays du Commonwealth, ainsi qu’en Europe du Nord, en Afrique et en Asie. Or, depuis le milieu des années 1980, ces offices, ou marketing board, ont commencé à perdre de leur importance. Dans plusieurs cas, ils ont même été démantelés, tout particulièrement dans les pays du Commonwealth. À l’opposé, au Canada, la commercialisation des produits agricoles se fait toujours en grande partie par le biais d’offices de commercialisation. Il y subsiste encore cinq offices fédéraux et environ 90 offices provinciaux et régionaux (Royer, 2009). Ce contraste en matière de réglementation des marchés agricoles est tout particulièrement frappant dans le cas du secteur laitier. Le démantèlement des offices du lait dans plusieurs pays, tels le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et l’Australie, et leur pérennité au Canada soulèvent plusieurs questionnements, surtout que le Canada est soumis au même environnement économique international que les autres. Les raisons avancées pour expliquer cette résilience sont nombreuses. Certains avancent que la pérennité des offices au Canada est due au lobby des producteurs, particulièrement puissant dans l’Est du pays (Schmitz et al., 2001). D’autres soutiennent que c’est la délicate question du fédéralisme canadien qui impose ce statu quo (Skogstad, 2008a). Le coût budgétaire d’une déréglementation associé aux mesures d’ajustement et de réinstrumentation qui seraient à prévoir est aussi une hypothèse proposée pour expliquer la pérennité actuelle du système (Couture et al., 2012).

3Afin de faire la lumière sur la question de la pérennité des offices canadiens, ce travail propose une analyse comparative de cas de démantèlements sur la base du concept de paradigme politique afin d’évaluer en quoi les conditions qui ont conduit aux démantèlements dans ces pays ne sont apparemment pas réunies au Canada. Pour ce faire, trois cas de démantèlement d’offices de commercialisation dans le secteur laitier – le Royaume-Uni, l’Australie et la Nouvelle-Zélande – sont ici analysés à l’aide d’une grille d’analyse des conditions de changement ou non de paradigme politique et d’une revue de la littérature publiée sur ces expériences de réforme. Le recours à cette grille, construite à partir des cadres justificatifs proposés dans la littérature, vise à déterminer en quoi le cas canadien diffère des autres. Ces trois pays, tous membres du Commonwealth comme le Canada, étaient les seuls à avoir des offices de commercialisation semblables aux offices canadiens dans le secteur laitier. L’utilisation du concept de paradigme politique convient pour traiter de cette question puisqu’il a été utilisé dans plusieurs études pour expliquer des constats semblables (Coleman, 1998), notamment les différences de politiques entre l’Europe et les États-Unis (Skogstad, 1998). L’utilisation de ce concept dans une analyse comparée de la pérennité et du démantèlement de plusieurs offices de commercialisation est cependant tout à fait originale. Cette approche permet d’apporter un éclairage plus englobant sur la question puisque les analyses précédentes ne s’attardaient qu’à l’étude de cas individuels (Harris et Rae, 2004 ; Franks, 2001). Compte tenu de l’envergure de l’analyse proposée, nous avons délimité le champ d’analyse à l’application de la grille développée. Ainsi, comme le fonctionnement des offices de commercialisation est relativement semblable d’un pays à l’autre, nous ne nous attardons pas à décrire en détails le fonctionnement initial de chacun des systèmes à l’étude, sauf lorsque cela est jugé nécessaire à l’analyse.

4L’article est construit comme suit. Tout d’abord, nous examinons les conditions de changement de paradigme et élaborons une grille d’analyse. Puis, nous nous attardons au démantèlement des offices laitiers en Grande-Bretagne, en Australie et en Nouvelle-Zélande à partir de la grille d’analyse développée. Ensuite, nous observons le cas de résilience canadien. Enfin, nous concluons.

Paradigme, politiques publiques et institutions

5Les politiques agricoles des pays développés ont connu d’importantes réformes au cours des deux dernières décennies. Certains analystes parlent de changements radicaux basés sur un changement de paradigme économique. D’autres auteurs parlent plutôt de changements plus graduels qui prennent place à l’intérieur du paradigme existant (Skogstad, 2008b). Pourtant, le démantèlement de nombreux offices de commercialisation dans différents pays laisse présager que leur disparition n’est pas due à un simple changement programmatique, mais que les facteurs en cause seraient plus fondamentaux. Cette section a pour objectif d’examiner la littérature portant sur les facteurs explicatifs des changements d’orientation des politiques publiques économiques, et plus spécifiquement ceux découlant d’un changement de paradigme économique. La méthodologie consiste à élaborer une grille d’analyse des principales conditions d’un changement de paradigme à partir des justificatifs proposés dans la littérature. Cette grille est basée essentiellement sur les travaux de Hall (1993), auxquels nous ajoutons des références à des travaux d’autres auteurs afin de la bonifier et de l’adapter au sujet à l’étude. C’est sur cette base que sont analysés les cas de démantèlement en Nouvelle-Zélande, en Australie et au Royaume-Uni ainsi que la persistance des offices laitiers canadiens.

6Toutes les politiques publiques se développent à l’intérieur d’un cadre interprétatif (Hall, 1993). Ce cadre interprétatif est défini comme un ensemble de croyances normatives et cognitives qui spécifient les objectifs des politiques publiques, le type d’instrument qui doit être utilisé par ces politiques, et la nature des problèmes à résoudre (Hall, 1993). Cet ensemble de croyances, qui forment un paradigme politique, sert de cadre dans l’élaboration de politiques (Skogstad, 2008a). Selon Hall (1993), un paradigme est, par définition, non quantifiable en termes scientifique ou technique. Chaque paradigme possède sa propre vision du fonctionnement du monde et chaque vision est différente, ce qui rend impossible un accord sur une vision identique des faits entre les tenants de différents paradigmes. Toujours selon Hall, cette situation mène à trois implications. D’abord, le processus de changement d’un paradigme à un autre est plus sociologique que scientifique. Le changement de paradigme ne dépendra donc pas seulement des arguments des groupes qui s’affrontent mais également de leur capacité à influencer les décideurs politiques, que ce soit par leur avantage positionnel dans le cadre institutionnel général, des ressources qu’ils peuvent mobiliser dans leur conflit avec les autres groupes et des facteurs exogènes qui affectent le pouvoir du groupe à imposer son paradigme. Deuxièmement, les questions d’autorité et de crédibilité seront centrales dans le processus de changement de paradigme. Devant choisir parmi les opinions contradictoires des experts, les politiciens doivent décider qui, de ces experts, a le plus d’autorité et de crédibilité par rapport aux problématiques posées. Comme l’indique Shirley (2008), un nouveau paradigme a plus de chance d’être accepté s’il est promu par des individus qui sont perçus comme des experts crédibles. Enfin, les dysfonctionnements, notamment économiques, de la politique existante peuvent aussi jouer un rôle dans le changement de paradigme puisqu’ils minent la cohérence et les fondements du paradigme originel. Le paradigme alternatif sera alors vu comme étant plus pertinent pour résoudre le problème perçu et gagnera en influence auprès des décideurs politiques (Shirley, 2009).En résumé, les conditions d’un changement de paradigme sont, selon Hall (1993) a) l’accumulation de dysfonctionnements du paradigme existant, b) l’existence d’un paradigme alternatif perçu comme viable d’un point de vue économique et politique et c) la présence d’acteurs en faveur du nouveau paradigme à des postes décisionnels ou d’influence dans la structure gouvernementale.

7D’autres auteurs jugent que les discussions sur les changements de politiques sont souvent confinées aux réseaux sectoriels et que ce sont des négociations entre l’État et les organisations sectorielles qui seraient à l’origine d’un changement de paradigme (Coleman et al., 1997). Dans le secteur agricole par exemple, les effets des politiques sont surtout visibles des producteurs agricoles et beaucoup moins du public en général. Les politiques agricoles prédisposent donc à la formation et l’institutionnalisation de groupes d’intérêt sectoriels, alors que les politiques macroéconomiques, utilisées en exemple par Hall (1993), ne génèrent généralement pas ce type d’organisation étant donné leur nature. Coleman et al. (1997) vont plus loin en mentionnant qu’il y aurait deux types de réseaux politiques dans le secteur agricole, les groupes de pression pluralistes et le corporatisme sectoriel. Les groupes de pression pluralistes montrent généralement de faibles niveaux d’intégration verticale et horizontale, poursuivent des intérêts concurrents, et agissent sur une base ad hoc. Des changements significatifs de politiques ont peu de chance d’être opérés en présence de tels groupes puisque ces derniers poursuivent généralement des intérêts concurrents. Les groupes corporatistes, au contraire, sont souvent des monopoles représentationnels institutionnalisés qui participent à la formulation de politiques publiques qui visent leurs membres. Ces groupes ont pour objectif de protéger les intérêts collectifs à long terme et sont donc plus enclins à négocier les changements de politiques avec l’État, ce qui peut avec le temps mener à un changement de paradigme. La présence de groupes corporatistes dans le secteur agricole peut donc avoir des conséquences sur un changement ou non de paradigme. Coleman et al. (1997) en déduisent que la transition vers un changement de paradigme peut être plus graduelle que ce que Hall (1993) semble avancer.

8Une autre explication des changements d’orientation des politiques publiques basée sur le concept de synchronisme a été développée par Jobert et Muller (1987). Selon ces auteurs, le paradigme sectoriel porterait en lui-même certaines images de la relation entre le secteur et le reste de l’économie et de ce que cette relation devrait être. Jobert et Muller appellent cette relation le rapport global – sectoriel. Lorsque les autorités politiques perçoivent le paradigme sectoriel en synchronisme avec celui de l’économie générale, le besoin de réformer ou de changer les politiques n’est pas aussi impératif que lorsque le paradigme économique sectoriel semble ne pas être en adéquation avec le paradigme de l’économie générale.

9À la lumière de cette revue de littérature, il est possible d’identifier les principales conditions menant à un changement de paradigme. Ces facteurs sont présentés dans le tableau 1.

Tableau 1. Grille d’analyse de changement de paradigme

Tableau 1. Grille d’analyse de changement de paradigme

Source : les auteurs.

10Notre démarche, qui consiste à s’appuyer sur l’analyse de Hall bonifiée par celle d’autres auteurs, ne prétend pas à l’exhaustivité de couverture de la littérature pertinente. Il existe en effet plusieurs conceptualisations de la notion de paradigme dans la littérature. Celle retenue, assez large pour des raisons de simplification, reprend essentiellement le concept de paradigme politique utilisé par Coleman pour expliciter la libéralisation des marchés agricoles dans les pays membres de l’OCDE. L’originalité de notre analyse tient plutôt au fait de mobiliser pour la première fois l’approche des paradigmes pour étudier le démantèlement d’offices de commercialisation de façon comparative dans le but de trouver les points de similitudes ou de divergences.

Le démantèlement des offices au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande et en Australie

11Pendant plusieurs décennies, au sortir de la Seconde Guerre mondiale jusqu’à tout récemment, le secteur agricole des pays industrialisés était considéré comme un secteur économique d’exception. Cette exception était basée sur une série de caractéristiques qui toutes combinées à l’intérieur du secteur agricole conduisaient au « problème agricole ». Hathaway (1968) les résumaient ainsi : une demande fortement inélastique au prix et au revenu pour les produits agricoles, un taux rapide de changements technologiques qui augmentent la productivité des intrants, une structure compétitive du secteur de production face à une industrie d’aval plus concentrée, un haut degré de fixité des actifs qui réduit la mobilité des ressources employées dans le secteur. On peut ajouter à ces caractéristiques le caractère bioclimatique de l’agriculture.

12Ces particularités du secteur agricole étaient à l’origine de plusieurs défaillances de marché qui compromettaient l’atteinte d’objectifs sociétaux tels que la sécurité alimentaire. L’exception agricole a donc servi de base pour élaborer des politiques agricoles dans lesquelles l’intervention de l’État était nécessaire à l’atteinte de ces objectifs. Cet ensemble d’idées et de politiques publiques appliquées à l’agriculture constituait un paradigme que l’on a qualifié « d’interventionniste ». La plupart des offices de commercialisation ont été mis en place dans ce cadre. Or, depuis une vingtaine d’années, le paradigme de l’État interventionniste perd du terrain dans de nombreux pays au profit d’un paradigme qui prône le libre marché et la déréglementation (Skogstad, 1998 ; Coleman, 1998). Cette section analyse trois cas de démantèlements d’offices laitiers sur la base de ce changement de paradigme. 

Les Milk Marketing Boards au Royaume-Uni

13En 1994, le Royaume-Uni a démantelé les quatre offices qui régulaient la commercialisation de la totalité du lait du pays depuis plus de 60 ans. Ces offices constituaient l’unique et obligatoire intermédiaire entre les producteurs et les acheteurs lors des transactions de lait. Les principales fonctions des offices étaient de négocier les prix et les conditions de commercialisation avec les acheteurs, de s’occuper du paiement aux producteurs, et d’organiser la collecte et le transport du lait des fermes aux usines de transformation. Les offices pouvaient également pratiquer une discrimination de prix lors de la vente du lait selon son utilisation. Pendant près de soixante ans, les Milk Marketing Boards ont su s’adapter à l’environnement économique et politique afin de conserver leurs pouvoirs. Or en 1994, la commercialisation du lait a été dérégulée et les offices démantelés. Les producteurs laitiers pouvaient dès lors vendre leur production à l’acheteur de leur choix et négocier le prix et les modalités de commercialisation du lait directement avec ce dernier.

14Lors de l’entrée du Royaume-Uni dans la Communauté économique européenne (CEE) en 1973, la politique agricole anglaise se voit dans l’obligation de s’harmoniser avec la PAC. Les offices de commercialisation tels qu’on les retrouvait en Grande-Bretagne posaient problème dans le cadre de la PAC parce qu’ils n’existaient dans aucun autre pays de la CEE et ne cadraient donc pas avec l’objectif d’uniformité de la politique européenne. Le Royaume-Uni réussit toutefois à négocier une exemption en faisant référence à un lait de type anglais (un lait entier sans standardisation aucune) afin de conserver ses offices. La CEE avait accepté cette exemption temporaire tout en accordant cinq ans au secteur laitier anglais pour harmoniser ses politiques avec la PAC. De plus, les amendements faits à la législation établissant les offices devaient désormais passer par la Commission européenne. À la fin de la période transitoire, les offices, craignant que leur existence ne soit contestée par la Cour de justice des Communautés européennes, ont proposé des aménagements à la loi afin de se conformer aux règles de la PAC. Les offices conservaient alors leur droit exclusif d’achat du lait à l’intérieur de zones délimitées, le droit de payer le prix de mise en commun (pool) et de charger aux acheteurs un prix selon l’utilisation du lait, mais se voyaient cependant imposer quatre conditions (Doyon et al., 1999) : une quantité prédominante de lait devait être mise en marché sans transformation aucune (lait consommé sous forme de lait liquide) ; les offices devaient recevoir l’approbation d’au moins 80 % des producteurs qui représentaient au moins 50 % du lait mis en marché ; la consommation per capita de lait sous forme liquide devait être supérieure à la moyenne européenne ; et le lait destiné aux produits exportés devait être libre de circuler.

15Ces conditions ont créé de nombreux dysfonctionnements au sein des offices ce qui a eu pour effet de diminuer leur efficacité. Dans un premier temps, avec la condition sur l’exportation, les offices perdaient le contrôle sur la destination du lait à l’exportation et son approvisionnement en usine. Avec l’instauration des quotas européens en 1984, la production anglaise est amputée de 12 %. Les transformateurs se retrouvent avec une sous-utilisation de leur capacité de transformation (Franks, 2001). Ils détournent alors une plus grande partie de leurs activités de transformation vers les exportations afin de reprendre le volume perdu (Doyon et al., 1999). Les offices n’avaient plus de contrôle sur ce lait destiné à l’exportation, et qui était de surcroît moins rémunérateur pour les producteurs. Cette réorientation vers les produits d’exportation aurait par la suite conduit à la diminution du prix pool versé aux producteurs et au mécontentement de ces derniers par rapport à la pertinence des offices. Dans un deuxième temps, les offices ont été amenés à défendre leur position concernant certaines conditions (traitement à la chaleur, transformation du lait écrémé, contractualisation directe) ce qui a abouti à d’importantes batailles juridiques (Doyon et al., 1999). Les ressources des offices ont été détournées des préoccupations traditionnelles, comme la mise en marché et le lobbying politique, vers ces batailles ce qui a eu pour conséquence d’augmenter les frais de mise en marché à moyen terme.

16Il faut dire que le contexte économique global et sectoriel de l’époque favorisait ce changement. D’une part, le marché laitier subissait d’importantes mutations. La demande des consommateurs pour une plus grande variété de produits était en forte croissance et la structure centralisatrice des offices était mieux adaptée à la commercialisation de produits homogènes que différenciés. Cette demande était donc en partie comblée par les importations qui faisaient compétition aux produits domestiques régulés par les offices. D’autre part, la période d’adaptation et de transformation des offices laitiers s’est déroulée au cours de la même période qu’un important changement de paradigme économique au Royaume-Uni. Comme l’explique Hall (1993), les politiques macroéconomiques britanniques, traditionnellement influencées par le paradigme économique keynésien, sont graduellement passées sous l’influence du paradigme monétariste et libéral à partir de 1970, et encore plus au cours des années Thatcher de 1979 à 1990. La politique économique libérale du gouvernement Thatcher se voulait une réponse aux échecs du keynésianisme à résorber la situation économique critique de l’Angleterre affectée par la crise économique mondiale des années1970. Bien que les réformes libérales et antisyndicales de Thatcher n’aient pas visé directement l’existence des offices laitiers, ce qui peut sembler étonnant, le changement de paradigme était bel et bien enclenché et son influence s’est surtout fait sentir par la prise de contrôle des offices par des acteurs favorables au paradigme de libre-marché (Doyon et al., 1999).

17Devant l’accumulation d’inefficiences et la diminution du soutien sectoriel au mode de régulation collectif, le gouvernement et les offices en venaient à la conclusion que ce type de commercialisation devait être remplacé. Les offices ont été abolis en 1994 après une consultation publique (Royer, 2009). Par ailleurs, les différentes analyses du démantèlement des offices en Grande-Bretagne ne semblent pas démontrer que l’action de groupes corporatistes ait été prépondérante dans le processus de démantèlement des offices laitiers (Doyon et al., 1999 ; Franks, 2001).

L’office de commercialisation du lait en Nouvelle-Zélande

18Trois secteurs de production, le lait de consommation (lait consommé sous forme liquide), les œufs et le blé d’alimentation humaine, tournés vers l’approvisionnement du marché intérieur ont été déréglementés à la suite de la mise en œuvre des réformes économiques en Nouvelle-Zélande au milieu des années 1980. Il ne s’agissait pas de réformes visant spécifiquement le secteur agricole, c’est plutôt l’ensemble du système de régulation de l’économie néo-zélandaise qui a été revu dans un contexte de crise économique profonde.

19À la fin des années 1970 et au début des années 1980, tous les indicateurs macro-économiques étaient convergents pour démontrer la piètre performance de l’économie néo-zélandaise : déficit budgétaire, balance des paiements négative, chômage croissant, inflation élevée (Gouin et al., 1995). Cette crise avait été provoquée entre autres par la perte partielle du marché du Royaume-Uni pour les produits agricoles néozélandais lors de l’entrée de ce pays dans la CEE en 1973. Ce marché représentait alors le tiers des exportations totales néozélandaises. Alors même que la Nouvelle-Zélande perdait des marchés d’exportation, sa balance des paiements se détériorait davantage avec le renchérissement du coût de ses importations en hydrocarbure à la suite du choc pétrolier des années 1970.

20Dans un premier temps, la réaction du gouvernement, dans la plus pure tradition keynésienne, a consisté à investir massivement dans les infrastructures et un soutien au développement des secteurs de production exportateurs, essentiellement l’agriculture (Rayner, 1990). Le remède n’a pas alors été efficace. Un changement de gouvernement en 1984, au moment où les difficultés économiques du pays culminaient, conduira à une réforme en profondeur du système de régulation économique de la Nouvelle-Zélande, qui se tournera alors vers le plus pur libéralisme économique, au point de faire de ce pays un modèle en la matière. Les réformes sont rapides et majeures : dévaluation du dollar néo-zélandais, libéralisation des marchés financiers, abolition des contrôles des prix et des salaires, abolition du soutien aux exportations, diminution de la protection du marché domestique ; privatisation de nombreuses entreprises publiques, etc. (Wallace, 1990). Vu son importance historique dans le développement économique du pays, le secteur agricole ne pouvait échapper aux réformes. Les dépenses de soutien à ce secteur, qui avaient été croissantes dans les années précédentes, ont été drastiquement diminuées. De plus, le gouvernement a décrété que les systèmes de régulation qui couvraient la production et la mise en marché des produits agricoles destinés au marché domestique conduisaient à des distorsions dans l’allocation des ressources (Sandrey, 1990). L’office de commercialisation du lait de consommation a alors été progressivement démantelé pour en arriver à une dérégulation totale du secteur sur une dizaine d’années. Il faut dire que ce secteur était particulièrement réglementé. Le principe de base était la livraison à domicile, sept jours par semaine. Le système fonctionnait sur la base de quotas de production journaliers, de zones exclusives de marché pour chaque laiterie et d’une subvention à la consommation. De plus, le prix du lait était fixé de la production jusqu’au détail (Gouin et Jean, 1995).

21La réforme du secteur a été initiée à la suite d’un rapport produit en 1985 par The Industries Development Commission. Cette Commission avait pour mandat de revoir le secteur du lait de consommation avec l’objectif de promouvoir la compétition et l’efficacité à tous les niveaux de la filière dans « l’intérêt public » (IDC, 1985). Les rigidités du système de régulation qui offraient peu de choix aux consommateurs en matière de contenants, de variétés de produits de lait frais, de possibilités de restructuration des usines de pasteurisation (Sandrey, 1990) ont contribué à sa remise en question. Même les commissaires du Milk Board s’étaient prononcés majoritairement pour une déréglementation majeure du secteur.

22Ainsi, tous les contrôles existants ont été démantelés progressivement et l’action la plus significative a été l’abolition du Milk Board. La fixation des prix a été abolie à tous les niveaux. La plupart des pouvoirs exercés précédemment par le Milk Board ont été laissés au jeu du marché mais le principe de base du système demeurait, soit la livraison à domicile pour tous (Moffit et Sheppard, 1988).

23Au niveau de la production, les laiteries se sont vues confier la responsabilité d’assurer un approvisionnement suffisant tout au long de l’année. Les producteurs de chacune des zones ont donc dû négocier avec leur laiterie les nouvelles règles d’approvisionnement du marché (Moffitt et Sheppard, 1988). Le secteur du lait de consommation est donc passé d’un secteur fortement réglementé dans le cadre d’un office de commercialisation à un secteur totalement déréglementé où les contrats privés entre agents régulent la circulation du produit du producteur jusqu’au consommateur.

24Il est important de noter que dans le cas de la Nouvelle-Zélande, le Milk Board, tourné vers l’approvisionnement du marché intérieur, a été emporté par le nouveau paradigme très libéral en matière économique. Il s’agissait là d’une filière de production et de transformation distincte de celle du lait de transformation destinée aux produits laitiers transformés. Pour ces derniers, ils relevaient du Dairy Board, entreprise commerciale d’État qui constituait un monopole à l’exportation pour les produits laitiers néo-zélandais, lequel a été maintenu en activité jusqu’au tournant des années 2000. Il s’agissait là d’un acteur jugé essentiel pour un pays qui exporte l’équivalent de 95 % de sa production laitière. Et si ce Board a été finalement démantelé, ce n’est qu’après un long processus de fusion d’entreprises qui a laissé une seule entreprise, Fonterra, contrôler près de 95 % de la collecte laitière. De facto, il s’agit toujours d’un quasi-monopole à l’exportation. Pour résumé, le Milk Board a été emporté par le changement du paradigme sociétal, alors que le Dairy Board a été maintenu en activité pour des raisons très pragmatiques.

Démantèlement des offices de commercialisation du lait en Australie

25Bien que l’Australie soit aujourd’hui l’un des pays membres de l’OCDE soutenant le moins son agriculture, elle a été, pendant l’essentiel du XXe siècle, l’une des économies les plus protégées des pays développés (Pritchard, 2005).Au cours des dernières années, l’économie australienne a fait l’objet d’un processus de déréglementation de grande envergure qui n’a épargné aucun secteur d’activités, incluant le secteur agricole et le secteur laitier, dont le régime de mise en marché a été aboli le 1er juillet 2000.

26Avant sa réforme en 2000, le secteur laitier se caractérisait par l’absence de marché unique pour les produits laitiers. La législation australienne avait divisé la production laitière selon que le lait soit celui dédié à la consommation sous forme de lait liquide (18 % de la production) ou voué à la transformation (82 % de la production). Le gouvernement fédéral était responsable de l’intervention sur le lait de transformation, tandis que les six États administraient chacun leur législation du marché du lait de consommation (Kubota, 2006). Il en résultait des différences marquées en matière de mise en marché du lait.

27Le secteur du lait de transformation ne faisait pas l’objet d’un encadrement gouvernemental particulier en matière de mise en marché, bien qu’il ait historiquement bénéficié d’un soutien des prix, d’un contrôle des importations et de subventions aux exportations. La régulation de la mise en marché du lait de consommation était beaucoup plus imposante. Les dispositions propres à chaque État étaient administrées par les State Marketing Authorities (SMA). Ces SMA, des offices de commercialisation étatiques responsables de la mise en marché, détenaient un monopole sur la commercialisation du lait au niveau de la production, en plus de réglementer la mise en marché à tous les échelons de la filière (Edwards 2003). Au cours des années 1980-90, la plupart des États ont abandonné leurs contrôles des prix en aval, mais ont maintenu leur régulation sur la production. Celle-ci prenait la forme soit d’incitatifs au niveau des prix combinés à une péréquation des revenus (Victoria, South Australia et Tasmania), soit de systèmes de contingentement de la production de lait de consommation (New South Wales, Queensland, et Western Australia). Dans l’ensemble, ces mécanismes permettaient de fixer un prix pour le lait de consommation plus élevé que le prix payé sur le marché du lait de transformation. Compte tenu des différences de prix entre les États, des mesures légales permettaient de restreindre le commerce du lait de consommation entre les États (Edwards, 2003). C’est justement ce cadre d’intervention qui, le 1er juillet 2000, a été démantelé. Depuis cette date, il n’y a en Australie qu’un seul marché du lait, sa mise en marché étant laissée à la charge des intervenants du secteur et aux forces du marché.

28Cette réforme tire ses origines d’un long processus qui a touché l’ensemble du secteur agricole australien. Selon Pritchard (2005), la réforme des politiques agricoles australiennes – dont la politique laitière – s’explique fondamentalement par l’influence idéologique qu’a eue l’École de Chicago dans le cercle des économistes agricoles australiens, puis au sein de la fonction publique fédérale où ces derniers ont travaillé. Les acteurs du nouveau paradigme se sont donc retrouvés à des postes décisionnels, pour reprendre les termes de notre grille d’analyse.

29Selon cet auteur, trois grands débats à caractère économique ont ponctué le processus de déréglementation de l’économie, mais surtout de l’agriculture australienne. Le premier, qui a eu lieu au cours des années 1970, a porté sur la pertinence de la protection tarifaire accordée aux industries manufacturières. Les milieux politiques ont alors conclu que l’agriculture était l’un des principaux secteurs pouvant bénéficier d’une ouverture des marchés. Cette première étape a été suivie, dans la décennie 1980, par un second débat concernant cette fois la politique commerciale australienne. Dû à la perte de son accès privilégié au marché du Royaume-Uni à la suite de l’adhésion de celui-ci à la CEE en 1973, l’Australie a décidé de multiplier les accords bilatéraux, puis, avec le lancement du Cycle d’Uruguay en 1986, de favoriser l’approche multilatérale. La compétitivité des filières et l’efficacité des mécanismes de régulation des marchés ont quant à eux été au cœur du troisième volet de réforme. La National Competition Policy (NCP) adoptée au milieu des années 1990 spécifie qu’aucune restriction réglementaire à la concurrence ne peut être justifiée à moins qu’il ne soit démontré qu’elle relève de l’intérêt public et que la réglementation soit le seul moyen efficace pour garantir la primauté de celui-ci (Martini, 2007). Dès lors, le paradigme interventionniste devenait caduc et le paradigme libéral gagnait en crédibilité et en pertinence.

30Plus de 250 lois agricoles ont alors été scrutées par la NCP et c’est à partir de ces évaluations qu’a découlé la décision finale de réformer progressivement la politique laitière. Le premier jalon remonte à 1986, au moment de l’adoption du Kerin Plan, qui concernait le secteur du lait de transformation. Il avait pour objectif d’accroître la compétitivité de l’industrie laitière en réduisant le soutien à l’industrie. En remplacement, une subvention aux exportations réservées aux transformateurs et financée par une taxe appliquée à toute la production laitière a été introduite. Tout en permettant de soutenir indirectement le prix au producteur, cette mesure cherchait à diminuer les prix des produits laitiers australiens afin de les rendre plus compétitifs face aux importations en provenance de la Nouvelle-Zélande, pays qui avait signé un accord de libre-échange avec l’Australie en 1983 (SRRATRC, 1999). Par la suite, le Crean Plan de 1992 a proposé une réduction graduelle du soutien devant mener à l’abolition complète de l’intervention dans le secteur du lait de transformation à l’horizon de juin 2000 (Industry Commission, 1991).

31Cet échéancier est dès lors devenu le principal catalyseur qui a entraîné le démantèlement des offices de commercialisations du lait de consommation. En effet, l’annonce de l’abolition du soutien réservé au secteur du lait de transformation retirait l’incitatif pour l’industrie laitière de l’État de Victoria, la plus importante de l’Australie, de ne pas vendre sur le marché, plus profitable, du lait de consommation des autres États. Profitant du contexte créé par la National Competition Policy, l’État de Victoria décida de démanteler dès juin 2000 son système de mise en marché du lait de consommation (Edwards, 2003).

32Cette réforme devait rendre inefficaces les systèmes de mise en marché du lait de consommation dans les autres États, bien que ces derniers aient exprimé, dans le cadre de la NCP, la volonté de maintenir cette régulation. Conséquemment, l’ensemble de l’industrie laitière australienne a dû reconnaître la nécessité d’entreprendre une réforme généralisée de la politique laitière et a demandé aux autorités fédérales d’encadrer ce processus par le biais d’un programme de transition, au terme duquel le secteur devait se retrouver complètement libéralisé (SRRATRC, 1999). Il peut sembler étonnant de constater qu’un tel consensus ait pu émerger à ce sujet entre les intervenants impliqués. Selon certains observateurs, la désorganisation et les divergences de vues des regroupements agricoles australiens auraient en réalité limité leur capacité à faire valoir d’autres types d’approches qui auraient pu faire contrepoids au paradigme libéral de marché promu au sein de l’appareil gouvernemental (Martini, 2007).

Convergence des trois études de cas

33L’analyse faite à partir de la grille développée montre que tous les cas de démantèlement analysés ont pour dénominateur commun des dysfonctionnements dans le paradigme de l’État interventionniste et un changement graduel ou radical vers des politiques publiques influencées par le paradigme de libre-marché. Les trois conditions menant à un changement de paradigme sectoriel selon Hall (1993) se retrouvent d’ailleurs dans les trois cas de figure. Nos résultats semblent donc corroborer les postulats théoriques de cet auteur. Bien que les origines des dysfonctionnements et du changement de paradigme économique ne soient pas les mêmes, les conséquences de ces conditions sur le secteur agricole et les offices de commercialisation sont relativement similaires. Des groupes corporatistes sont présents dans les trois études de cas mais nos analyses révèlent qu’ils n’étaient pas vraiment parties prenantes au changement de paradigme sectoriel. Ce qui semble plutôt caractériser les trois cas, c’est la désorganisation de ces groupes lors de la période précédant le démantèlement des offices de commercialisation ou leur divergence quant à cette décision. Enfin, la condition de non-synchronisme sectoriel avec l’économie en général se vérifie pour l’Australie et le Royaume-Uni, alors qu’elle ne s’est pas posée en Nouvelle-Zélande.

Résilience des offices de commercialisation du lait au Canada

34À la lumière de ces analyses de cas, comment interpréter la persistance des offices de commercialisation laitiers canadiens ? Notre analyse semble indiquer que le démantèlement des offices de commercialisation dans les trois autres cas étudiés serait bel et bien le résultat d’un changement de paradigme économique qui s’est étendu au secteur agricole. Pourquoi le Canada n’a pas suivi la même tangente ?

Conditions non-vérifiées au Canada

  • 1 Dans le cas de la filière laitière canadienne, le marché d'exportation a été historiquement considé (...)

35Au Canada, les dysfonctionnements du paradigme de l’État interventionniste, que ce soit dans l’économie en général ou dans le secteur agricole, ne sont pas apparus avec autant d’évidence que dans d’autres pays. Les crises économiques qu’a connues le Canada au cours de cette période n’ont notamment pas été aussi sévères que les cas anglais, néo-zélandais et australien. Au niveau sectoriel, les offices laitiers, bien que critiqués par nombre d’économistes pour leurs effets anticoncurrentiels, n’ont pas souffert de dysfonctionnements majeurs qui auraient pu mener à leur remise en question. Le système de régulation du lait au Canada est basé sur trois principes de base qui paraissent toujours cohérents et qui participent donc à sa pérennité. Il s’agit tout d’abord de la fixation du quota global canadien sur la base de la demande nationale en matière grasse du lait. Le deuxième principe vise à responsabiliser les producteurs laitiers pour le coût de la disposition des surplus, les producteurs obtenant un prix nul pour leur production hors-quota. De plus, les surplus structurels, composés de protéines et autres solides issus de la valorisation de la matière grasse, doivent être écoulés à rabais et à la charge des producteurs sur le marché intérieur ou à perte sur le marché international, dans la limite des engagements du Canada à l’OMC1. Le troisième principe a pour effet de garantir un prix de soutien à la production basé sur les coûts de production du lait. Ces derniers sont calculés annuellement sur la base d’une enquête réalisée auprès de producteurs de lait de toutes les provinces.

36L’application de cette politique laitière nationale relève des juridictions respectives de chacune des provinces. Ainsi, chaque province reçoit une part du quota national qui est ensuite partagée aux producteurs qui se voient allouer un quota individuel de production. Le prix réellement payé au producteur, déterminé sur la base du prix de soutien national, est négocié dans chacune des provinces par les offices de producteurs et les associations d’acheteurs, le tout sous supervision d’institutions de régulation provinciales. Les conventions de vente, ou contrats collectifs, qui en résultent précisent les conditions de mise en marché et de paiement du lait. Notamment, les transformateurs paient leur matière première selon l’utilisation finale qu’ils en font. Ainsi, ils paient un prix du lait d’autant plus élevé qu’ils fabriquent des produits à plus haute valeur ajoutée tels le lait de consommation, les yogourts et autres produits frais, la crème glacée, etc. Il en découle un système de priorité dans les livraisons de lait aux usines, celles fabriquant les produits les plus payants bénéficiant de garanties d’approvisionnement. Le dispositif est complété par un mécanisme de péréquation des prix, c’est-à-dire que tous les producteurs reçoivent un même prix moyen, quelle que soit l’utilisation qui est faite de leur lait par l’usine qui le reçoit.

  • 2 En 2008, alors que les prix des produits laitiers connaissaient une hausse très importante dans de (...)

37Ce système a entre autres pour effet de diminuer la volatilité des prix, ce qui procure des bénéfices aux producteurs, aux transformateurs mais aussi aux consommateurs comme l’a confirmé la crise alimentaire de 20082. Il présente aussi l’avantage pour les autorités gouvernementales de s’autoréguler en bonne partie et de ne pas émarger au budget de l’État, les producteurs et les transformateurs tirant leur rémunération directement du marché et non pas de subventions gouvernementales. De plus, les importants groupes agricoles corporatistes présents au Canada ont été capables de faire perdurer le concept de l’exception agricole, surtout grâce à l’argument du faible pouvoir de négociation des producteurs (Skogstad, 2008a). Il est vrai que les secteurs de la transformation laitière et de la distribution sont particulièrement concentrés au Canada. La structure de marché donnerait donc des arguments en faveur de ce système. Finalement, bien que plusieurs analystes critiquent ce système comme étant coûteux pour les consommateurs (Petkantchin, 2005 ; Milke, 2012), d’autres études ont montré que sur une longue période, la dérégulation de certaines économies laitières n’a pas bénéficié au consommateur (Gouin, 2005).

38En ce sens, la pertinence du paradigme interventionniste au Canada fait incontestablement ombrage à la viabilité du paradigme de libre marché dans le secteur agricole. Cela s’explique aussi par le fait que le paradigme interventionniste soit encore la règle dans les pays et régions ayant des systèmes de production agricole semblables au Canada, même si les modalités de l’intervention publique peuvent y être différentes. C’est le cas notamment des États-Unis et de l’Europe qui subventionnent, régulent et protègent encore largement la très grande majorité de leurs secteurs de production agricole (Skogstad, 2008b). De plus, les accords internationaux n’imposent pas directement l’élimination des offices de commercialisation canadiens et l’impasse des négociations à l’OMC diminue la pression sur le paradigme interventionniste. Pour toutes les raisons évoquées, il ne semble pas y avoir une présence prépondérante d’acteurs clés du paradigme de libre-marché dans les organisations des offices de commercialisation du lait canadiens.

39Par ailleurs, la condition de non-synchronisme du secteur agricole avec l’économie générale n’est pas vérifiée au Canada. Certains économistes mentionnent que le secteur laitier, avec son système d’offices de commercialisation et de gestion de l’offre crée des inefficacités qui affectent le surplus des consommateurs. Jusqu’à présent, ces arguments n’ont cependant jamais été au centre de débats politiques ou publics qui remettraient en cause le système d’offices de commercialisation du secteur laitier.

Facteurs favorisant le paradigme en place

40Selon Skogstad (2008a), certains facteurs pourraient ralentir le processus de changement de paradigme. On note d’abord que le cadre normatif sociétal au Canada est plutôt favorable à l’intervention de l’État en agriculture. Les arguments des groupes agricoles, notamment que le système permet de conserver des fermes familiales, qu’il procure des produits de haute qualité et qu’il encourage l’agriculture domestique, trouvent écho dans la population (Skogstad, 2008a). Ensuite, Skogstad (2008) mentionne que la présence d’un cadre institutionnel politique qui fige les politiques en place peut influencer le processus de changement de paradigme. La question du fédéralisme canadien mérite d’être considérée sous cet angle. Les offices de commercialisation fédéraux sont le produit d’une volonté politique aussi bien au niveau du gouvernement central que de ceux de chacune des provinces. Dans toutes les provinces, les organisations de producteurs jouent un rôle central dans la gestion du système de régulation. Même si les gouvernements provinciaux et le gouvernement canadien adoptent des positions différentes par rapport au libéralisme économique, aucun n’a voulu à ce jour remettre en question les offices de commercialisation du lait. Les plus importantes régions de production laitière, le Québec et l’Ontario, ne semblent voir aucun intérêt économique ou politique au démantèlement des offices, contrairement à ce qui s’est passé en Australie avec l’État de Victoria. Il en résulte semble-t-il un certain équilibre qu’aucune des autres provinces ne semble vouloir rompre.

41Quant au gouvernement canadien, on peut penser qu’il fait là la preuve d’un certain pragmatisme face au coût budgétaire éventuel d’une réinstrumentation pour pallier le démantèlement éventuel des offices de commercialisation du lait. Ainsi, certains pourraient qualifier le cas canadien d’exemple de dépendance au sentier (path dependency), c’est-à-dire un exemple d’institution qui fut mise en place pour des raisons justifiées à une époque, mais qui a cessé d’être optimale avec le temps puisque son abolition impliquerait un coût trop élevé à court terme malgré les gains à long terme (Palier et Bonoli, 1999). Or, encore faut-il que la présence d’offices de commercialisation laitiers au Canada ne soit plus pertinente, ce qui est loin de faire consensus dans la littérature compte tenu des bénéfices que le système procure (Gouin 2004 ; Royer, 2011). L’hypothèse de la dépendance au sentier ne semble donc pas pouvoir expliquer la résilience des offices dans ce pays, bien qu’il faille reconnaître que le fonctionnement actuel des offices et leur évolution dans le temps empruntent un sentier balisé par les conditions qui ont prévalu au moment de leur mise en place. Il serait par conséquent intéressant de revisiter le concept de dépendance au sentier à la lumière de notre analyse sur la pérennité du système canadien en vue d’évaluer en quoi il permet d’expliquer le maintien d’une institution dont la pertinence n’est pas nécessairement remise en cause. Il s’agit d’une piste de recherche qui permettrait d’enrichir le cadre d’analyse proposé dans cet article.

Conclusion

42Les offices de commercialisation ont, pendant plusieurs décennies, encadré la commercialisation des produits agricoles dans de nombreuses régions du globe. Leur prépondérance s’est cependant abruptement terminée au cours des années 1990 alors qu’on a assisté à leur démantèlement massif. Ces démantèlements ne semblent pas être des ajustements à la marge, ils présentent des signes d’un changement radical d’orientation de la commercialisation des produits agricoles. Au Canada, ces constats ne sont pas présents, ou du moins, pas encore présents, ce qui expliquerait leur pérennité. De fait, bien que les offices canadiens de commercialisation du lait aient bénéficié d’une relative stabilité jusqu’à ce jour, leur développement futur n’est pas assuré. D’une part, certaines menaces internes se font plus sérieuses depuis l’élection en mai 2011 d’un gouvernement conservateur majoritaire en faveur du paradigme de libre-marché en agriculture, comme le montre le démantèlement du monopole de la Commission canadienne du blé en août 2012.

  • 3 La conclusion récente d'un accord de libre-échange avec l’Union européenne qui aura pour effet d'au (...)

43D’autre part, les offices ne sont pas à l’abri de menaces extérieures tels d’éventuels accords de libre-échange qui viendraient compromettre l’efficacité des offices. Jusqu’à maintenant, les pressions externes ont été menaçantes, mais sont demeurées relativement sans conséquence. Plusieurs négociations multilatérales et bilatérales ont toutefois cours, ce qui pourrait à terme modifier les piliers économiques et institutionnels qui soutiennent les offices. La récente décision du Canada de s’associer au projet de libre-échange du Pacifique soulève déjà des questions en ce sens. Bien que le gouvernement fédéral assure ne pas vouloir mettre la gestion de l’offre sur la table de négociation, l’issue de telles négociations demeure généralement très incertaine3. À la lumière des enseignements des différents cas de démantèlements abordés dans cet article et du changement de paradigme économique qui s’impose progressivement aussi au Canada, comme ailleurs, il apparaît que les conditions menant à un démantèlement des offices de commercialisation laitiers dans ce pays se raffermissent. En Europe, par exemple, l’efficacité des systèmes de régulation dans le secteur laitier tels les quotas a été reconnue mais le virage idéologique a conduit à leur démantèlement malgré tout (Kroll et al., 2010 ; Lelyon et al., 2012 ; Bouamra-Mechemache et al., 2008). La question est maintenant de savoir si l’importance grandissante du paradigme de libre-marché au Canada l’emportera sur le pragmatisme économique qui a longtemps caractérisé ce pays.

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Notes

1 Dans le cas de la filière laitière canadienne, le marché d'exportation a été historiquement considéré comme un marché peu porteur, lieu de dumping des surplus de plusieurs grandes économies laitières. C’était bien le cas au moment de la mise en œuvre du contingentement au Canada au début des années 1970. Cet état de fait s'est poursuivi pour plusieurs décennies alors que l'Union européenne et les États-Unis, ont abondamment utilisé les subventions à l'exportation pour se débarrasser de leurs surplus sur le marché international.

2 En 2008, alors que les prix des produits laitiers connaissaient une hausse très importante dans de nombreux pays, les prix de ces mêmes produits sont restés stables au Canada.

3 La conclusion récente d'un accord de libre-échange avec l’Union européenne qui aura pour effet d'augmenter sensiblement les importations de fromage sur le marché canadien l'illustre bien. Toutefois, une telle ouverture du marché canadien ne remet pas pour autant en cause le maintien du système de régulation par gestion de l'offre, bien qu'elle puisse l'affaiblir.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Grille d’analyse de changement de paradigme
Crédits Source : les auteurs.
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Pour citer cet article

Référence papier

Annie Royer, Jean-Michel Couture et Daniel-Mercier Gouin, « Démantèlement et pérennité des offices de commercialisation : une question de paradigme ? », Économie rurale, 341 | 2014, 25-40.

Référence électronique

Annie Royer, Jean-Michel Couture et Daniel-Mercier Gouin, « Démantèlement et pérennité des offices de commercialisation : une question de paradigme ? », Économie rurale [En ligne], 341 | mai-juin 2014, mis en ligne le 15 mai 2016, consulté le 17 janvier 2018. URL : http://journals.openedition.org/economierurale/4313 ; DOI : 10.4000/economierurale.4313

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Auteurs

Annie Royer

Université Laval, Département d’économie agroalimentaire et des sciences de la consommation, Québec

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Jean-Michel Couture

Groupe AGECO, Québec

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Daniel-Mercier Gouin

Université Laval, Département d’économie agroalimentaire et des sciences de la consommation, Québec

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