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Réalités régionales

L’ouverture des frontières à l’épreuve de la résistance : l’exemple du MERCOSUR

Caroline Caplan

Résumés

Alors que l’intervention étatique est de plus en plus marquée à l’intérieur ainsi qu’à l’extérieur des frontières nationales, nous utilisons le cas du marché commun d’Amérique du Sud pour imaginer ce que l’ouverture des frontières à l’échelle mondiale pourrait avoir comme conséquence. Cet article, en utilisant le cas de Paso de los Libres-Uruguayana, villes jumelles du MERCOSUR, entend souligner les limites de l’effacement des frontières dans les processus d’intégration régionale. Ainsi, en montrant l’hostilité des États à transférer une partie de leur pouvoir, cet article montre que l’ouverture des frontières ne signifie pas encore leur effacement et présage ainsi des difficultés avec lesquelles un monde sans frontières devrait composer pour se mettre en place.

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Texte intégral

1Le contexte d’interdépendance des économies nationales et régionales suggère un renouvellement des territoires. Plus que jamais l’identité nationale est utilisée comme bouclier de protection par rapport aux changements qui s’opèrent tant d’un point de vue économique, que social ou normatif. Sans aller jusqu’à remettre en question la pertinence du territoire national et la légitimité de l’État-nation de conteneuriser ce territoire, alors même qu’il s’impose difficilement à lui-même des frontières dans l’exercice de sa souveraineté, il nous semble ici nécessaire de nous interroger sur les espaces transfrontaliers et sur leur capacité à se renouveler dans un contexte de suppression des frontières. En effet, nous cherchons à imaginer ce que pourrait produire l’ouverture des frontières à l’échelle du monde (donnant lieu à une intégration sur le plan mondial). Nous choisissons de le faire au moyen de l’exemple d’un processus d’intégration régionale latino-américain, le MERCOSUR. Parce que l’ouverture des frontières semble naturelle pour les uns et politiquement manipulée pour les autres, nous choisissons d’envisager non pas le caractère indispensable de l’ouverture des frontières, mais les effets, sur les territoires, que pourrait avoir celle-ci. Pour cela, nous étudions dans le présent article le cas du MERCOSUR, puisque ce processus d’intégration régionale met en lumière les défis politiques, économiques et sociaux que soulève l’ouverture des frontières. De plus, par cette expérience d’intégration régionale, nous tenterons de voir en quoi les territoires de vie transfrontaliers sont au cœur de l’enjeu de l’ouverture. Dans le même temps, nous montrerons que les puissances nationales limitent la capacité des espaces transfrontaliers à faire territoire. L’échelon local a, jusqu’à maintenant, révélé la façon dont les décisions politiques et les pratiques quotidiennes des individus se nourrissent mutuellement ; il est, par conséquent, en constante négociation avec les autres paliers de gouvernance. Dans cet article, nous nous intéressons à la place, dans l’espace politique, qui est accordée à la frontière. Pour ce faire, nous rendrons compte des projets régionaux et de leurs conséquences sur la structuration des espaces transfrontaliers. Nous montrerons alors la mise sous tutelle de ces espaces qui restent sous le joug des États souverains.

2Nous ferons ce constat à l’aide du cas de Paso de los Libres-Uruguayana, ensemble urbain (ou conurbation) transfrontalier entre l’Argentine et le Brésil. Nous présenterons dans un premier temps le projet de territoire tel qu’il est défini par la politique mercosurienne pour encadrer le développement de la conurbation Paso de los Libres-Uruguayana. Nous envisagerons ce cas comme un exemple emblématique de l’ouverture des frontières dans le MERCOSUR. Cette première partie, descriptive, aura pour vocation de comprendre l’intérêt pour le MERCOSUR d’ériger cette frontière en territoire de vie et d’en identifier les limites. Cette description servira dans un deuxième temps à analyser la politique d’ouverture des frontières de la région. Notre analyse consistera principalement à montrer que les territoires restent soumis aux doctrines nationalistes des États membres et que, par conséquent, la construction de territoires transfrontaliers s’en trouve limitée. Nous montrerons ainsi que de fortes résistances s’opposent à l’ouverture des frontières et que, dans le même temps, les frontières nationales tendent à se maintenir et à contraindre le développement des territoires transfrontaliers.

L’espace frontalier comme espace d’enjeu de l’intégration du MERCOSUR

3La construction du Marché commun d’Amérique du Sud, MERCOSUR (ou MERCOSUL en portugais) actée par le traité d’Asunción en 1991, repose sur le principe d’une coopération des États membres au bénéfice du renforcement de leur capacité économique (l’Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Paraguay, l’Uruguay et le Venezuela), les conduisant, entre autres, à harmoniser les législations nationales, à coordonner les politiques macro-économiques et à assurer la libre circulation des biens, des services et des facteurs de production. Bien que cet espace couvre 60 % du territoire sud-américain et représente 60 % du produit intérieur brut régional, le succès du MERCOSUR est en demi-teinte. D’abord parce que des tensions apparaissent entre les États qui sont réticents à tout transfert de souveraineté ; ensuite, parce que l’intérêt des capitales tend à primer sur les espaces transfrontaliers. C’est pourquoi le bilan du MERCOSUR est aujourd’hui un échec pour les plus idéalistes et une réussite pour les plus réalistes (Rhi-Sausi et Conato, 2009 ; Rhi-Sausi et Oddone, 2009).

  • 1  Ces volets d’intégration seront détaillés aux points 1.2 et 1.3.

4L’Argentine compte plus 9 300 km de frontières et le Brésil, près de 16 000. Faisant – idéalement – office d’interfaces, les frontières sont de véritables espaces stratégiques pour les échanges (de marchandises, de biens, de personnes, etc.) régionaux et internationaux et font l’objet de politiques de développement économique et territorial (dans les politiques d’intégration régionale). C’est pourquoi la frontière s’intègre au projet d’intégration économique du MERCOSUR, lequel s’engage lentement vers une politique sociale dans le but de produire des territoires transfrontaliers facteurs d’intégration. C’est notamment à partir de 2002 que le dispositif institutionnel s’est mis en marche pour faciliter le processus d’intégration aux frontières. Par l’intermédiaire du Groupe ad hoc pour l’intégration aux frontières (GAHIF), le MERCOSUR envisageait, dès lors, d’accompagner la formation de territoires transfrontaliers où l’intégration serait non seulement économique, mais aussi sociale et culturelle1. Cette démarche s’accompagne de l’idée qu’il est indispensable, à tout processus d’ouverture des frontières, d’envisager une intégration sociale puisque celle-ci favorise la mise en place d’un tissu social fonctionnel et libéré des effets de frontières (notamment des disparités sociales).

  • 2  Peut également s’écrire Uruguaiana.
  • 3  Nous insistons sur le fait que la frontière qui fait l’objet de la discussion ici est une frontièr (...)

5Toutefois, nous constatons que ce processus d’intégration s’ancre dans un projet principalement économique et se consacre à l’amélioration des communications entre l’Argentine et le Brésil (dans le cas ici étudié de Paso de los Libres-Uruguayana2). De cette façon, il sert essentiellement les pays membres du marché commun sud-américain les plus riches. Structurées au moyen d’éléments naturels, les frontières posent désormais le défi majeur de respecter le besoin des populations locales tout en favorisant le commerce inter-océanique et international3. Nous verrons comment, dans le cas de Paso de los Libres-Uruguayana, le commerce inter-océanique a pris le pas sur l’intégration sociale et comment cette interface se vide de son sens territorial pour les décideurs politiques. Cela nous permettra d’évoquer les limites auxquelles l’ouverture des frontières peut être confrontée. Une limite qui est avant tout politique et sociale.

L’intégration des pays du MERCOSUR

  • 4  L’intégration de la Bolivie (en 2013) en est également la preuve puisque, rappelons-le, sa candida (...)
  • 5  Tous les pays d’Amérique du Sud font partie de l’UNASUR, à l’exception de la Guyane française.

6Le développement économique de la région repose fortement sur la capacité des frontières à agir comme des accélérateurs de « mobilités biocéaniques ». L’espace d’échange défini par le cadre territorial du MERCOSUR, en intégrant les pays qui lui sont associés (Chili, Colombie, Pérou, Guyane, Surinam), cherche à encadrer et à favoriser les échanges commerciaux entre l’océan Pacifique et l’océan Atlantique. De cette façon, les enjeux économiques dépassent le cadre territorial des pays membres et mettent l’intégration mercosurienne sur la voie de l’ouverture sud-américaine4. On constate ainsi que le MERCOSUR tend à participer activement à l’UNASUR (Union des Nations sud-américaines), processus d’intégration régionale sud-américain créé en 20085.

  • 6  Il s’agit des voies terrestres qui traversent le continent sud-américain d’Est en Ouest. Plusieurs (...)
  • 7  On note les axes d’intégration suivants : l’axe andin, l’axe du sud des Andes, l’axe du capricorne (...)
  • 8  Pour l’axe MERCOSUR-Chili, qui fait l’objet de cet article, cinq groupes territorialisés (Belo Hor (...)

7Cette participation se fait notamment par l’effort de collaboration du MERCOSUR au développement de l’infrastructure sud-américaine, celle-ci ayant pour vocation d’innerver l’espace régional sud-américain et d’assurer un transit des marchandises transocéanique performant. Les priorités pour l’intégration régionale du MERCOSUR se nourrissent donc des axes d’intégration de l’UNASUR qui se matérialisent sous deux formes : sous une forme territoriale régionalisée, et sous une forme en réseau. Tout d’abord, l’intégration dans l’espace régional consiste à prendre en compte les grands axes de communication6 et à les rendre fonctionnels pour l’ensemble des pays membres et associés7. Il s’agit ensuite de créer des territoires d’intégration aux frontières regroupant des espaces géographiques de proximité8.

8Cela revient, alors, dans le cadre de la gestion des territoires transfrontaliers du MERCOSUR à rendre l’intégration régionale effective et respectueuse des engagements pris bilatéralement. L’intérêt de Paso de los Libres-Uruguaiana est qu’il se trouve à la jonction de deux axes d’intégration situés dans le cône Sud (l’axe MERCOSUR–Chili et l’axe Belo Horizonte-Buenos Aires). C’est aussi une frontière naturelle qui oppose deux langues (l’espagnol et le portugais). Enfin, c’est un espace de transit majoritairement utilisé pour le commerce transocéanique et intra-MERCOSUR. Cet espace est par conséquent un bon laboratoire d’étude pour l’ouverture des frontières.

9Pourtant, l’intégration dans la région semble souffrir de l’inaction des pouvoirs publics lesquels « rechignent » à voter nationalement les engagements pris bilatéralement ou multilatéralement avec d’autres États membres. Cela a pour effet de retarder (voire d’annuler) leur mise en application. Nous envisageons ici de documenter les accords qui ont été passés entre les chefs et les représentants des gouvernements et d’en discuter la lenteur d’application.

Paso de los libres : un axe stratégique pour l’intégration économique et sociale du MERCOSUR

10Paso de los Libres est une ville située dans la province de Corrientes au nord de l’Argentine et est jumelée avec la ville brésilienne d’Uruguayana située dans l’État de Rio Grande do Sul. Cette frontière est, très tôt, devenue un espace d’échange en Amérique du Sud, justifiant alors la création du pont international Getulio Vargas-Agustin P. Justo en 1947. Outre le fait que cette construction ait marqué les débuts de la coopération dans le cône sud, ce pont a contribué à améliorer les échanges entre l’océan Pacifique et l’océan Atlantique, créant ainsi un couloir transocéanique et permettant d’accélérer le commerce des biens intra-régionaux. Associée à l’axe d’intégration MERCOSUR-Chili et au territoire d’intégration Belo Horizonte-Buenos Aires, la conurbation de Paso de los Libres-Uruguayana est aujourd’hui un espace de double intérêt pour le MERCOSUR.

  • 9  Donnée 2010 de l’IIRSA (Initiative pour l’intégration de l’infrastructure régionale).

11Paso de los libres est le point de passage le plus utilisé dans le commerce mercosurien et sud-américain. Au total, ce sont près de 2,4 millions de tonnes de marchandises qui transitent par le pont chaque année9 – soit 60 % du trafic régional – ce qui en fait un espace stratégique pour le développement du commerce mercosurien et un facteur d’échange avec l’international. Mais Paso de los Libres-Uruguayana, c’est aussi une conurbation de 200 000 habitants qui cherche à profiter des mobilités transfrontalières pour son développement.

  • 10  D’autres projets de villes jumelles transfrontalières existent à la frontière entre l’Argentine et (...)

12L’intérêt des pouvoirs publics est donc de transformer cette frontière en un espace politique et social fonctionnel, habité et normé. En coordonnant des projets de constructions territoriales, qui combinent la vision économique et juridictionnelle de l’espace transfrontalier à une vision plus humaine de l’ensemble urbain, et qui intègrent les populations dans un projet de territoire à la frontière (entre Paso de los Libres et Uruguaiana), les États membres laissent entendre leur souhait de produire un territoire d’un genre nouveau. C’est pourquoi cette frontière est la cible privilégiée des politiques visant à servir le processus d’intégration10.

13Aujourd’hui, alors que le volet économique semble avoir avancé, le reste, lui, est au point mort. En effet, le projet de villes transfrontalières prend du retard et peine à convaincre les décisionnaires. C’est en cela que l’exemple de Paso de Los Libres nous permet d’être sceptiques quant à un réel effacement des frontières à l’échelle mondiale. En effet le cas de Paso de los Libres est loin de livrer l’exemple d’un territoire supranational dont l’autorité ne relèverait plus d’un seul pays. Paso de los Libres révèle au contraire un espace sous le joug des politiques nationalement ancrées. Se construisant sur le modèle européen des groupements européens de coopération territoriale (GECT), qui s’érigent en territoires de projets supra-étatiques, les villes jumelles mercosuriennes doivent dépasser les conflits interétatiques qui maintiennent les frontières fermées.

14Pour mieux appréhender les problèmes qui se posent, nous détaillerons ce projet dans la partie qui suit.

La frontière : une dernière marge

  • 11  Le MERCOSUR prend appui sur le modèle d’intégration européenne ; il pourrait ou aurait pu se nourr (...)

15Parce que les transfrontaliers font de la frontière leur territoire, ils sont les premiers à la dynamiser et à mobiliser l’attention des pouvoirs publics. Quel que soit le lieu, les transfrontaliers transforment la frontière en territoire en se l’appropriant. La dimension nationale de la culture tend alors à s’effacer au profit d’un espace dans lequel cohabitent et s’associent les résidents, révélant l’existence d’une communauté de partage ancrée dans les pratiques quotidiennes. Il s’agit alors pour les habitants de prendre part à un espace économique et social fonctionnel plutôt que nationalement territorialisé. Les espaces transfrontaliers, qu’ils soient au sein du MERCOSUR, de l’ALENA ou de l’Union européenne, restent majoritairement ancrés dans leurs espaces nationaux dont il convient pourtant de se détacher. Alors que les pouvoirs publics reconnaissent le besoin de mettre en place des structures de gouvernance locale directement associées aux échelles de gouvernance supra-étatiques, les États membres acceptent difficilement de transférer une partie de leur souveraineté. Pourtant, la création de territoires autonomes transfrontaliers rendrait les processus d’intégration plus efficaces. Sans aller jusque là, des entités à vocation transnationale pourraient être créées, auxquelles les municipalités de chaque pays pourraient être associées, conduisant ainsi à une articulation des politiques locales et régionales dans le but d’assurer le bon fonctionnement de l’interface tout en respectant les engagements en matière de développement économique, social et environnemental11.

16Dans le cas de Paso de los Libres, aucune structure intercommunale transfrontalière n’a été mise en place laissant le projet Ciudad Gaucha dans un vide institutionnel qui freine son développement et pénalise les résidents.

  • 12  On retrouve ces observations notamment dans les travaux de François Taulelle et Cécile Jebeili (20 (...)

17Quel que soit l’exemple pris, le problème des espaces transfrontaliers est qu’ils demeurent soumis aux législations nationales12. Cela conduit à limiter la construction territoriale et l’autonomisation des territoires à l’échelle transfrontalière. La frontière peine à faire sens pour les décideurs et, ainsi, peine à faire territoire.

Ciudad Gaucha : un projet dans l’attente

18Le projet d’intégration locale entre Paso de los Libres et Uruguayana s’est renforcé en 2005, au cœur de la mise en place – à l’échelle régionale – des outils utiles à la coopération transfrontalière dans le MERCOSUR. Cette intégration entend répondre à deux enjeux : l’enjeu économique et l’enjeu social. Pourtant, on observe jusqu’à présent une domination des travaux qui œuvrent pour le développement économique : amélioration des voies de communication ainsi que des services structurants (aéroport de Paso de los Libres, gazoduc, pont supplémentaire, route Paso de los Libres-Gualeguayachu).

  • 13  Nommé Plan de integración fronteriza Paso de los libres-Uruguayana.
  • 14  Loi 26.523 du 27 octobre 2009, relative aux communes transfrontalières Localidades Fronterizas Vin (...)
  • 15  Carte d’identification de « résident transfrontalier »à afficher dans les véhicules pour permettre (...)

19Ciudad Gaucha est le nom donné au processus d’intégration local transfrontalier qui existe entre Paso de los Libres et Uruguayana13 et qui a été acté par les présidences brésilienne et argentine en 200914. Il s’agit plus précisément d’un projet de développement mis en place sur la frontière entre l’Argentine et le Brésil et dont la responsabilité revient à l’Agence de développement productif de Paso de los Libres (ADP – PL) ainsi qu’à l’Agence de développement d’Uruguayana (ADU). Cette intégration consiste notamment à favoriser l’intégration à la frontière et à répondre aux axes d’intégration de l’UNASUR et du MERCOSUR. Ciudad Gaucha a pour vocation d’aller au-delà de l’intégration économique et consiste à mettre en place des mesures de dimension humaine, se réclamant ainsi d’un exemple paradigmatique d’une intégration qui s’établit à toutes les échelles organisationnelles de la société. Le projet Ciudad Gaucha se propose alors de définir un « agenda » global respectant les besoins des habitants, s’engageant à rendre l’infrastructure adéquate pour le développement local et à renforcer les activités productives des petites et moyennes entreprises régionales tout en garantissant une politique sociale et culturelle intégrée. Il s’agit d’engager l’intégration locale par les mobilités transfrontalières (notamment par la mise en place de la carte Tarjeta de Transito Vecinal Fronterizo – TVF15), par l’enseignement de l’espagnol et du portugais au moyen de professeurs transfrontaliers et plus globalement d’ériger cet espace transfrontalier en véritable territoire à la fois normé, mais aussi pratiqué et vécu par les habitants. Jusqu’à maintenant, ce projet peine toutefois à avancer.

  • 16  Il s’agit de projets tels que : modernisation de l’aéroport d’Asunción, Co.Te.Car, ponts internati (...)

20Le développement timide et tardif d’une politique en faveur du territoire transfrontalier et de ses habitants reste en retrait par rapport aux intérêts économiques que représente la frontière. En effet, les financements du MERCOSUR qui assurent l’intégration régionale veillent particulièrement au développement économique. Ainsi, le MERCOSUR agit principalement aux côtés de l’IIRSA (Initiative d’intégration de l’infrastructure de la région sud-américaine), destinée à améliorer l’infrastructure existante en Amérique du Sud et à la rendre plus cohérente16. Pour cela, dix millions de dollars américains ont été investis sur l’axe d’intégration territorial Belo Horizonte-Buenos Aires, pour le développement d’un poste frontalier intégré Argentine-Brésil. C’est dans ce sens que la priorité de l’intégration à Ciudad Gaucha s’est dirigée sur la création de la plateforme Co.Te.Car, le terminal de fret, susceptible de servir aux deux autorités pour le contrôle du transit des marchandises entre l’Argentine et le Brésil.

21Aussi, cet espace fait encore difficilement office de territoire, du moins pour les décideurs politiques. On constate alors que les habitants peinent à passer la frontière (surcroît de temps principalement puisque les contrôles restent les mêmes pour tous ceux qui transitent par le pont, quel que soit leur lieu de résidence). Les mobilités transfrontalières restent donc contenues. Pourtant, voilà dix ans que les outils utiles à cette intégration sociale ont été développés. Mais, entravées dans leur mise en place par une mauvaise gestion administrative du projet et surtout par un problème de survivance des projets au-delà des mandats confiés aux élus locaux, les communautés nationales restent « confinées ».

La fabrique transfrontalière : un projet politique fragile

  • 17  Entretien avec Mauricio Mecozzi, Agencia de Desarrollo Productivo Paso de los Libres.

22Parce que « tous les jours s’apprécie un processus d’intégration économique, culturelle, sportive, technologique, sociale et politique, comme produit des échanges quotidiens17» entre Paso de los Libres et Uruguayana, l’espace d’intégration transfrontalier semble faire territoire d’après les autorités. Pourtant, les échanges transfrontaliers restent pénalisés par des fractures marquées aux frontières qui limitent la pratique quotidienne des habitants de la conurbation dans sa globalité et inscrivent la séparation administrative dans le quotidien.

23Nous avons mentionné l’existence de projets favorables à la libre circulation des transfrontaliers. Dans le cas de Paso de los Libres-Uruguayana, il s’agit principalement d’octroyer aux habitants des cartes de « résidents transfrontaliers », ou TVF. Ces cartes auront pour vocation de faciliter les mobilités transfrontalières en réduisant le temps d’attente des résidents aux postes-frontière.

  • 18  Voir la note 9.

24Cette initiative s’accompagne de la construction, décidée par les États membres, d’un pont supplémentaire. Il permettrait de répondre à la forte pression journalière sur le pont déjà existant et ancien. Aussi, les pays membres entendent inciter les transfrontaliers à vivre cette Ciudad Gaucha en leur octroyant la carte TVF et en fluidifiant le trafic. Cette carte est réservée aux résidents de quelques espaces transfrontaliers précis du MERCOSUR (Argentine-Brésil et Argentine-Uruguay notamment) connus sous le nom de « villes jumelles » du MERCOSUR ou ciudades gemelas18. Nous insistons ici sur cette carte de transit dans la mesure où les difficultés liées à sa mise en place sont symptomatiques des tensions politiques qui s’installent aux frontières.

  • 19  Ces revendications viennent principalement du réseau des villes jumelles du MERCOSUR Red de Mercoc (...)

25La mise en place de la carte TVF s’inscrit dans la dynamique d’intégration aux frontières qui s’est renforcée à partir de l’année 2002 dans le MERCOSUR lors de la création du GAHIF sous l’impulsion du Brésil, ce dernier souhaitant conférer un statut particulier aux espaces frontaliers. Pourtant, ce groupe qui est constitué de ministres des Affaires étrangères et de hauts fonctionnaires ne s’est jamais réellement chargé de la mise en œuvre d’une politique spécifique aux frontières (SELA, 2011). Ainsi, le projet d’intégration Ciudad Gaucha reste pour le moment au stade de projet. Ce laisser-faire au plus haut palier décisionnel permet de comprendre comment, à l’échelon local, les décideurs politiques peinent à poursuivre le processus d’intégration transfrontalier. Pour preuve, les tensions qui émergent localement, les élus locaux se sentant oubliés de la coopération régionale19.

  • 20  Le projet des écoles bilingues grâce au jumelage est une volonté du SEM « Secteur éducatif du Merc (...)
  • 21  Voir « IX reunión del comité de integración fronteriza Uruguayana-Paso de los Libres », Actes de l (...)

26Un même constat d’échec peut être fait pour l’ensemble des projets à vocation sociale sur cette frontière. Au projet de villes jumelles, s’ajoutent les écoles bilingues (escuelas bilingües de frontera)qui peinent à voir le jour20. Dès 2004, les écoles bilingues aux frontières sont pensées pour développer, sur les espaces frontaliers, une éducation interculturelle, ouvrant la connaissance à l’espagnol et au portugais à tous les élèves. L’ambition est alors de faire circuler les professeurs entre les écoles. Si ce projet semble s’être concrétisé à Paso de los Libres et Uruguayana entre la Commission d’audit de la dette CAIC (Brésil) et Veron (Argentine), les problèmes de circulation maintiennent les élèves dans leurs réalités nationales (OEA, 2008). De ce fait, dix ans après, le comité (comite de frontera) affirme le besoin de réactiver les écoles, en s’occupant du transport transfrontalier, qu’il reconnaît comme un levier de développement du jumelage scolaire, mais qui reste toutefois en suspens21.

27Si les promesses sont là, on peut douter de la pertinence d’une mesure bureaucratique supplémentaire alors même que les infrastructures permettent difficilement sa mise en œuvre. On peut également s’interroger sur le bien-fondé d’une mesure aussi restrictive alors même que les hommes, quel que soit leur lieu de résidence, devraient pouvoir circuler librement au sein du MERCOSUR.

  • 22  Nous rappelons que pour le moment ce dispositif n’a pas été mis en place.
  • 23  Voir l’étude de la CEPAL d’avril 2014, Boletín FAL Édition n°199, mars 2003. Dans cette étude la C (...)

28En effet, ce dispositif qui semble répondre aux besoins de la population de traverser régulièrement le fleuve (Rio Uruguay) réduit la capacité des autres personnes de circuler, en favorisant les résidents de Ciudad Gaucha et laissant les autres attendre plus longuement au poste-frontière22. Il s’agit donc, ici, de revoir l’articulation et la gestion de la circulation des biens et des personnes, car il est clair que les pays protègent leur territoire de la pénétration de marchandises étrangères et perpétuent ainsi la tradition protectionniste de la frontière, en accord avec les pays tiers. Cette tendance protectionniste des États conduit à limiter la liberté de circulation entre les pays membres du MERCOSUR et rend la frontière plus hermétique. De plus, ce véritable entonnoir crée des difficultés de circulation (800 camions empruntent le pont international tous les jours), pouvant parfois s’étaler sur plusieurs kilomètres. Ceci, ralentit par conséquent le commerce bi-océanique, le rend plus coûteux, pénalisant ainsi le premier levier de développement économique du MERCOSUR23.

Ciudad Gaucha, partagée entre le désir d’ouverture et le protectionnisme

29La création du statut de villes jumelles sur la frontière entre l’Argentine et le Brésil est née d’une initiative brésilienne au début des années 2000. Cette décision s’installe dans le renouvellement de l’« agenda » pour la coopération transfrontalière des États du MERCOSUR. En effet, c’est à partir des années 2000 que les gouvernements arrivent, enfin, à s’accorder sur l’ouverture des frontières et sur le renforcement des dispositifs concourant à la création de territoires transfrontaliers. De plus, ce nouvel « agenda » de coopération qui s’est traduit par des négociations bi- et multilatérales en 2002, a pour vocation de favoriser les coopérations transfrontalières en matière de santé, d’environnement, de garantir la coopération policière et judiciaire ainsi que d’assurer un développement intégré notamment dans le secteur de l’éducation et des services. Pourtant, malgré ce « rebond » constaté au début des années 2000, à la suite du renouvellement des équipes présidentielles, les projets d’intégration aux frontières se font attendre.

30Un monde sans frontières n’est pas un monde sans limites. Et le cas de Paso de los Libres-Uruguayana est une parfaite illustration des forces politiques qui le confirme. C’est pourquoi, dans cette deuxième partie, nous poursuivons notre réflexion sur le cas de Paso de los Libres, comme exemple paradigmatique des freins apposés à l’intégration, à la mise en cohésion des espaces aux frontières et, plus largement donc, à leur effacement.

Une lenteur administrative délibérée : à Ciudad Gaucha et dans le MERCOSUR

31Si le traité d’Asunción et le MERCOSUR ont ouvert la voie à l’intégration latino-américaine et à l’ouverture des frontières en son sein, il faut bien remarquer que cette ouverture reste dominée par des accords bilatéraux et se caractérise par l’inexistence d’institutions supranationales.

  • 24  Le protocole d’Ouro Preto est un protocole complémentaire au traité d’Asunción, signé le 16 décemb (...)

32À l’occasion du protocole d’Ouro Preto24, qui inaugurait l’union douanière du MERCOSUR, de nombreuses exceptions étaient prévues à l’ouverture des échanges régionaux. Mais très vite, le libre échange commercial a laissé place à un tissu d’exceptions douanières, révélant un MERCOSUR encore partagé entre revendications de souveraineté et insertion des économies dans la mondialisation (Dabène, 1995).

  • 25  Voir Bloqueio de arrozeiros na ponte afeta setor do transporte, Central Sul de Jornais, 18.05.2011

33Vingt ans plus tard, ce partage continue de freiner la construction du territoire mercosurien. L’exemple de Ciudad Gaucha illustre ce constat dans la mesure où le manque d’institutions supranationales et l’inexistence du principe de transfert des compétences ralentissent l’ouverture des espaces aux frontières et entretient la méfiance des populations à l’égard des « autres »25.

  • 26  La bilatéralisation du dialogue d’ouverture se traduit par un dialogue d’ouverture des frontières (...)
  • 27  Voir notamment les actes de la septième réunion du comité pour l’intégration Paso de los Libres-Ur (...)
  • 28  Voir notamment Acta de reunião da comissão de cultura e educação du 26 septembre 2013 dans lequel (...)

34C’est principalement la lenteur administrative qui est à l’origine des malentendus entre communautés nationales, et qui est à l’origine du confinement des populations à l’intérieur des frontières étatiques. Au-delà du droit de circuler, qui, nous l’avons vu, reste fortement soumis à l’interventionnisme étatique, c’est la production d’un territoire transfrontalier, venant contrarier l’exercice de souveraineté nationale, qui agit comme un ralentisseur du processus d’intégration régionale. Nous l’avons fait remarquer, l’absence d’entité supranationale et la bilatéralisation du dialogue d’ouverture dans le MERCOSUR26 ralentissent la mise en place des engagements pris, même au plus haut niveau de l’État. Il faut en effet procéder au vote de ces accords dans les congrès nationaux ce qui, au-delà de la possibilité de rendre ces accords caducs, retarde fortement leur mise en place. Ainsi, la carte TVF reste au cœur des discussions bilatérales, mais peine à se matérialiser27, tout comme les écoles transfrontalières bilingues et la mise en place de programmes adaptés aux résidents transfrontaliers. Si les vœux se renouvellent d’année en année, ceux-ci semblent condamnés à n’être que de bonnes intentions28.

  • 29  Voir notamment Bloqueio de arrozeiros na ponte afeta setor do transporte, Central Sul de Jornais, (...)

35Ciudad Gaucha est donc au point mort. Les frontaliers sont de cette façon pénalisés par un tissu urbain dans lequel les liens se rompent aux limites territoriales des États (renforcé ici par une frontière naturelle). C’est pourquoi les cas du MERCOSUR et de Ciudad Gaucha nous laissent penser que même dans un monde où les circulations seraient ouvertes, la fracture entre espaces nationaux tendrait très probablement à persister. Aux frontières argentines, les ponts internationaux restent, encore aujourd’hui, des espaces de revendication sociale29, de protestations contre « l’autre », autant que des espaces d’affirmation du pouvoir des gouvernements. Nous soulignons ici que l’ouverture n’est pas synonyme de liberté et que le réflexe protectionniste des États, veillant à faire appliquer les lois nationales, maintient une tension sur les espaces frontaliers. De nombreux travaux montrent d’ailleurs que les processus d’intégration régionaux riment souvent avec une attitude protectionniste des États (Abida, 2013 ; Shin et Sneider, 2008).

La frontière : un espace de réaffirmation de l’État

  • 30  El control de las fronteras […] se sostiene a partir de discursos y practicas hegemónicas frente a (...)

36Dans son travail sur les frontières du MERCOSUR, Elena Maidana livre une réflexion sur laquelle il semble pertinent de s’intéresser. En effet, elle affirme que les frontières mercosuriennes restent contrôlées politiquement, économiquement, socialement et culturellement par les États30. De cette façon elle décrit la frontière comme un espace d’exercice de « pouvoir et de souveraineté ». Et cela n’est pas sans rappeler la politique argentine aux frontières mise en place en 1972. Dolores Linares (2009), mobilise cette loi 19.248 du 21 septembre 1972 pour rendre compte des contradictions de l’ouverture des frontières dans le MERCOSUR notamment dans le cas de la frontière Argentine-Paraguay par l’exemple Posadas-Encarnacion. L’article 54 de la loi 19.248 précise en effet que l’ambition de promouvoir le développement économique, social, démographique et culturel aux frontières a pour unique objectif de réaffirmer l’exercice de la souveraineté, d’assurer l’intégrité territoriale et de projeter l’influence du pays vers l’extérieur. Cet article permet de mieux apprécier alors les raisons pour lesquelles l’Argentine laisse peu de place au transfert de compétences à l’échelle locale transfrontalière et assure principalement une fonction policière sur le pont international entre Paso de los Libres et Uruguayana. Ainsi, la collaboration bilatérale pourla réalisation du terminal de fret ou terminal de cargas n’a pour sa part souffert d’aucun manque de budget, alors que l’intégration sociale, moins coûteuse, reste lettre morte.

37Qui plus est, l’ouverture des frontières ne bénéficie pas aux populations qui vivent « aux limites » contrairement aux objectifs qui semblent fixés. En effet, la limite semble volontiers perçue comme un espace de flux plutôt que comme un territoire, vécu et perçu par des résidents transfrontaliers. De la sorte, les stratégies mises en place par les gouvernements servent avant tout l’ouverture des économies nationales dans le MERCOSUR. Pourtant, le manque d’ouverture sociale et les freins encore présents à la libre circulation des marchandises permettent d’émettre des doutes quant à l’effectivité de l’ouverture des économies et du gain pourtant attendu par le MERCOSUR. Par ailleurs, les États restent préoccupés par le maintien de leur légitimité sur l’ensemble du territoire national et entendent faire respecter leurs frontières. Cette mise sous tutelle des territoires met directement en péril la production et/ou le maintien de territoires transfrontaliers, qui se nourrissent naturellement de la frontière comme un espace d’échange, bien loin des préoccupations d’identité nationale et d’ethnicité.

Une ouverture des frontières « trop encadrée » ?

38Le constat que nous dressons ici, d’utilisation de la frontière comme espace d’affirmation de l’État-nation, n’est toutefois pas surprenant au regard de la propension des pays du MERCOSUR à cultiver le sentiment d’appartenance nationale.

39Paradoxalement, le manque d’institutions supranationales que les membres du MERCOSUR justifient comme une volonté de rompre avec le modèle bruxellois, qu’ils jugent trop bureaucratique, semble s’accompagner d’un encadrement trop fort de la frontière.

  • 31  Dispositif argentin de rencontres bilatérales. Il s’agit de réunir les hauts fonctionnaires une fo (...)
  • 32  Voir ADP Paseo de los Libres (2012) et Rascovan (2010).
  • 33  Réseau des élus locaux des villes du MERCOSUR, depuis 1995. On compte aujourd’hui 293 municipalité (...)

40En effet, ce vide institutionnel supranational est compensé par la multiplication de dispositifs favorables à l’intégration aux frontières. On dénombre notamment les comités pour l’intégration (comites de integración)31 auxquels s’ajoutent les villes jumelles (ciudades gemelas)32 ainsi que le réseau mercociudades33. En plus de complexifier la lecture du territoire à l’échelle locale et de multiplier les préconisations, cette multiplication des acteurs révèle le sur-encadrement dont la frontière fait l’objet. C’est en cela que réside le paradoxe des frontières mercosuriennes.

41L’absence de transfert des compétences à des entités transfrontalières qui appliqueraient directement les décisions prises bilatéralement ou multilatéralement se traduit finalement par la multiplication d’une série de dispositifs incompétents et surtout non contraignants pour les États.

42La remise en question de la souveraineté nationale dans la mise en place des processus d’intégration suscite une réaction vive des États-nations. C’est du moins ce que révèle le cas de Paso de los Libres-Uruguayana. En effet, la volonté de produire un territoire cohérent et bien articulé à l’échelle supranationale rend nécessaire la production de territoires qui ne sont pas associés seulement au territoire d’un seul État-nation. Les réticences qui se comprennent par le laisser-aller de la politique d’ouverture mercosurienne constituent la principale limite de la construction d’un MERCOSUR où les circulations sont libres et où les frontières sont intégrées. Parce que Paseo de los Libres-Uruguayana montre que l’intégration aux frontières est ralentie par le réflexe protectionniste des États, nous pouvons également penser que la production de territoires supranationaux reste la principale limite à l’ouverture et à l’effacement des frontières.

43L’exemple de Paso de los Libres-Uruguayana nous a permis de décoder les forces qui retiennent encore l’ouverture des frontières et son interprétation locale à entendre comme la considération des territoires transfrontaliers comme des espaces d’échanges économiques et sociaux. En effet, malgré les volontés affichées en faveur de l’intégration mercosurienne on constate que l’ouverture des territoires, qui reste encadrée par des dialogues bilatéraux, s’érode au profit d’une affirmation de l’État-nation aux frontières. Aussi, les communes frontalières et les frontaliers sont les premiers à payer les politiques du maintien de l’hégémonie construite sur un idéal nationaliste.  En effet, nous avons vu que la frontière entre l’Argentine et le Brésil, à Paso de los Libres, reste avant tout une frontière pensée pour la circulation des marchandises et que le défaut d’intégration sociale pénalise en retour les échanges et freine potentiellement la croissance économique régionale.

44Nous constatons en effet que les politiques cherchant à diminuer la pénibilité du passage de la frontière et à renforcer les échanges entre villes jumelles, notamment dans le secteur de l’éducation, se mettent difficilement en place.

45Cet exemple révèle la difficulté d’ouvrir les frontières dans un monde où les lois sont nationales et où les limites sont imposées par les États-nations. Effacer les frontières est un défi bien plus grand que de les ouvrir. Effacer les frontières suppose en effet de se doter de systèmes de gouvernance adaptés, qui dépassent le cadre national. Le cas des systèmes urbains transfrontaliers évoque particulièrement bien l’enjeu de ces constructions transnationales ne répondant pas du système d’obédience traditionnel. Les territoires transfrontaliers mettent donc au défi les États-nations de repenser le territoire d’exercice de leur souveraineté. De plus, les réticences à l’ouverture des frontières, que les États expriment par un laisser-aller politique, maintiennent les résidents frontaliers dans des découpages politico-administratifs hostiles à l’autre.

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Notes

1  Ces volets d’intégration seront détaillés aux points 1.2 et 1.3.

2  Peut également s’écrire Uruguaiana.

3  Nous insistons sur le fait que la frontière qui fait l’objet de la discussion ici est une frontière naturelle (fleuve) et qu’elle constitue ainsi un obstacle sur lequel une réflexion est indispensable pour coopérer dans les domaines économiques, sociaux, mais aussi environnementaux.

4  L’intégration de la Bolivie (en 2013) en est également la preuve puisque, rappelons-le, sa candidature a été rejetée par le passé car elle appartenait déjà à la Communauté andine des Nations. Voir aussi Adrienzén (2014).

5  Tous les pays d’Amérique du Sud font partie de l’UNASUR, à l’exception de la Guyane française.

6  Il s’agit des voies terrestres qui traversent le continent sud-américain d’Est en Ouest. Plusieurs routes permettent en effet de traverser le continent sur sa largeur (depuis le Chili ou le Nord du Chili vers le Brésil en passant ou non par l’Argentine, ainsi que des routes partant de l’Équateur vers le Nordeste brésilien).

7  On note les axes d’intégration suivants : l’axe andin, l’axe du sud des Andes, l’axe du capricorne, l’axe voie hydraulique Paraguay-Paraná, l’axe de l’Amazonie, l’axe des Guyanes, l’axe du sud, l’axe interocéanique central, l’axe MERCOSUR-Chili, l’axe Pérou-Brésil-Bolivie.

8  Pour l’axe MERCOSUR-Chili, qui fait l’objet de cet article, cinq groupes territorialisés (Belo Horizonte-Buenos Aires via frontière Argentine-Brésil ; Porto Alegre-Buenos Aires via Uruguay ; Valparaiso-Buenos Aires ; Coquimbo-Paysandu ; Talca-Mar del Plata) et un groupe thématique (Énergie).

9  Donnée 2010 de l’IIRSA (Initiative pour l’intégration de l’infrastructure régionale).

10  D’autres projets de villes jumelles transfrontalières existent à la frontière entre l’Argentine et le Brésil, il s’agit de : Monte Caseros (Corrientes) et Barra do Quarai (Rio Grande do Sul), La Cruz-Alvear (Corrientes) et Itaquí (Rio Grande do Sul), Santo Tomé (Corrientes) et Sao Borja (Rio Grande do Sul), et San Javier (Misiones) et Porto Xavier (Rio Grande do Sul).

11  Le MERCOSUR prend appui sur le modèle d’intégration européenne ; il pourrait ou aurait pu se nourrir des territoires transfrontaliers que l’UE a pu construire sous la forme des GECT.

12  On retrouve ces observations notamment dans les travaux de François Taulelle et Cécile Jebeili (2014).

13  Nommé Plan de integración fronteriza Paso de los libres-Uruguayana.

14  Loi 26.523 du 27 octobre 2009, relative aux communes transfrontalières Localidades Fronterizas Vinculadas entre l’Argentine et le Brésil. Dans cette loi sont désignées comme communes transfrontalières : Puerto Iguazu-Foz do Iguaçu, Andresito-Capanema, Bernardo De irigoyen-Dionisio Cerqueria, Alba Posse-Porto Maua, San Javier-Porto Javier, Santo Tomé-Sao Borja, Alvear-Itaquí, Paso de los Libres-Uruguayana, Monte Caseros-Barra do Quarai.

15  Carte d’identification de « résident transfrontalier »à afficher dans les véhicules pour permettre un passage plus rapide de la frontière. Voir la sous-section 1.3.2.

16  Il s’agit de projets tels que : modernisation de l’aéroport d’Asunción, Co.Te.Car, ponts internationaux entre l’Argentine et le Brésil, etc.

17  Entretien avec Mauricio Mecozzi, Agencia de Desarrollo Productivo Paso de los Libres.

18  Voir la note 9.

19  Ces revendications viennent principalement du réseau des villes jumelles du MERCOSUR Red de Mercociudades, lequel réclame une meilleure application de la décision 41/04 du Conseil du marché commun du Sud. Voir José Luis Rhi-Sausi et Nahuel Oddone (2010).

20  Le projet des écoles bilingues grâce au jumelage est une volonté du SEM « Secteur éducatif du Mercosur ». L’idée s’est construite à partir de 2004 dans le but de veiller à l’ouverture des frontières en ouvrant les cultures au-delà des frontières nationales.

21  Voir « IX reunión del comité de integración fronteriza Uruguayana-Paso de los Libres », Actes de la commission Culture et éducation, 10 et 11 décembre 2014.

22  Nous rappelons que pour le moment ce dispositif n’a pas été mis en place.

23  Voir l’étude de la CEPAL d’avril 2014, Boletín FAL Édition n°199, mars 2003. Dans cette étude la CEPAL chiffre un surcoût de 170 dollars en moyenne par camion pour passer les frontières du MERCOSUR entre l’Argentine et le Brésil.

24  Le protocole d’Ouro Preto est un protocole complémentaire au traité d’Asunción, signé le 16 décembre 1994.

25  Voir Bloqueio de arrozeiros na ponte afeta setor do transporte, Central Sul de Jornais, 18.05.2011.

26  La bilatéralisation du dialogue d’ouverture se traduit par un dialogue d’ouverture des frontières  qui se maintient à une négociation entre deux pays.

27  Voir notamment les actes de la septième réunion du comité pour l’intégration Paso de los Libres-Uruguayana d’octobre 2012 Acta reunión de la comisión de facilitacion fronteriza, accessibles en ligne à www.integrac-fronteriza.cancilleria.gob.ar

28  Voir notamment Acta de reunião da comissão de cultura e educação du 26 septembre 2013 dans lequel les parties affirment rester sans réponse des autorités compétences en matière d’éducation et de mise en place des écoles bilingues Destacou-se que a situação das Escolas Bilingues permanece sem resposta por parte das autoridades competentes de ambos países desde as definições constantes na ata da VII Reunião do Comitê de Integração Fronteiriça realizado em 2012.

29  Voir notamment Bloqueio de arrozeiros na ponte afeta setor do transporte, Central Sul de Jornais, 18.05.2011, qui relate des manifestations sur le pont international des habitants contre la concurrence jugée déloyale des Argentins.

30  El control de las fronteras […] se sostiene a partir de discursos y practicas hegemónicas frente a la capacidad constitutiva de las relaciones y procesos fronterizos, por lo que en el complejo tramado de situaciones de fronteras no debe descuidarse la especifica carga de significaciones e instituciones como las fuerzas armadas, las escuela y los medios de comunicación, que tradicionalmente se han hecho protaderos de las políticas hacia las fronteras en cada estado nacional. Citée dans Miguel Angel Vilte (2010).

31  Dispositif argentin de rencontres bilatérales. Il s’agit de réunir les hauts fonctionnaires une fois par an. Ils sont aussi appelés comites de frontera.

32  Voir ADP Paseo de los Libres (2012) et Rascovan (2010).

33  Réseau des élus locaux des villes du MERCOSUR, depuis 1995. On compte aujourd’hui 293 municipalités associées.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Caroline Caplan , « L’ouverture des frontières à l’épreuve de la résistance : l’exemple du MERCOSUR », Éthique publique [En ligne], vol. 17, n° 1 | 2015, mis en ligne le 10 juin 2015, consulté le 14 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/1725 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1725

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Auteur

Caroline Caplan

Caroline Caplan a récemment obtenu le titre de docteur en géographie. C’est à l’Université Paul Valéry de Montpellier qu’elle a préparé son doctorat. Ses travaux portent sur les diasporas du savoir et sur la contribution des migrants qualifiés au développement scientifique et technique des pays du Sud. Elle a également contribué, pendant sa formation doctorale, à de nombreux projets de recherche pour l’IRD, pour Paris Descartes, mais aussi pour le ministère des Affaires étrangères. Elle est actuellement en postdoctorat à l’Université Paris Descartes.

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