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Les dispositifs de contrôle

Être ou ne pas être un « État de droit ». Les dispositifs de contrôle des institutions coercitives en France

Cédric Moreau de Bellaing et Grégory Salle

Résumé

Cet article interroge la distinction réalité/fiction qui caractérise les discours normatifs portant sur l’État de droit. La qualité de ce dernier est régulièrement mise à l’épreuve dans l’espace public par le biais de ses institutions coercitives. Il se présente alors à la fois comme un état de fait avéré et un modèle bafoué. Cette tension est ici envisagée comme une propriété inhérente à l’État de droit plutôt qu’une alternative exclusive. L’article étudie donc les dispositifs mis en place pour réduire cette tension, dans le cas la police et de la prison. En explorant les carences du contrôle externe des prisons françaises, puis le travail d’un service de contrôle interne de la police nationale, est pointée l’aporie des diagnostics définitifs attestant de la réalité ou, à l’inverse, de la fiction de l’État de droit. Sa qualité dépend d’une série de gradations que ces dispositifs explicitent davantage que la figure de l’État en tant que tel.

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Texte intégral

  • 1   Deux policiers ont été mis en examen en février 2007 pour non-assistance à personne en danger.
  • 2  Source : ministère de l’Intérieur français, http://www.interieur.gouv.fr.

1En octobre et novembre 2005, des émeutes ont émaillé chaque nuit de plusieurs villes et quartiers défavorisés français. Elles ont fait suite à la mort de deux adolescents électrocutés alors qu’ils s’étaient réfugiés dans un transformateur électrique en tentant d’échapper à des policiers qui les avaient pris en chasse1. Les affrontements ont souvent pris la forme de face à face entre policiers et émeutiers et se sont soldés par 2 921 interpellations et 56 policiers blessés2. Le développement de la situation fut jugé si inquiétant par les pouvoirs publics que le premier ministre a autorisé les préfets à prononcer l’état d’urgence sur tout ou partie du territoire dépendant de leur autorité. Cette mesure exceptionnelle fut très largement critiquée sous l’angle de sa disproportion, et le spectre de l’État policier volontiers brandi. Dans le même temps, les difficultés éprouvées par la force publique à résorber ces troubles ont également suscité une critique symétrique, accusant l’État de ne pas œuvrer efficacement au rétablissement de l’ordre. La tension portée par cette double injonction s’est manifestée avec acuité lorsque, le 10 novembre, un journal télévisé diffuse les images d’une scène montrant deux policiers, entourés de six collègues qui regardent sans mot dire, porter des coups violents à un jeune homme qui avait été interpellé. Suspecté d’avoir participé à un « caillassage » des forces de l’ordre, il venait d’être relâché, mais s’était disputé avec des policiers à la sortie du commissariat. Sur la base de ces images, les fonctionnaires de police ont été suspendus sur décision immédiate du ministre de l’Intérieur, en attendant une procédure disciplinaire amorcée à l’Inspection générale des services (IGS). Cinq policiers ont été mis en examen. Par une montée en généralité, l’institution était blâmée de s’affranchir des cadres juridiques censés régir son activité, trahissant une menace pour l’État de droit.

  • 3  CNCDH, Étude sur les droits de l’homme dans la prison, Paris, La Documentation française, 2004, p. (...)
  • 4  Ibid., p. 16.

2En 2004, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) rend un rapport sur le (non-)respect des droits de l’homme dans les prisons françaises. Reprenant une critique constamment adressée au fonctionnement pénitentiaire, il dénonce « une situation d’exception juridique contraire aux exigences d’une société démocratique3 ». Pointant les multiples atteintes aux libertés fondamentales dont les lieux de réclusion sont le théâtre, il déplore l’insuffisance des garanties juridiques, parmi lesquelles l’absence d’un contrôle des prisons indépendant et effectif. Une affirmation antithétique manifeste alors le trouble qui entoure la consistance de l’État de droit : « un État de droit comme le nôtre ne saurait tolérer une telle violation des droits essentiels4 ». Cette curieuse formule exprime bien la contradiction qui traverse ce modèle juridicopolitique. D’une part, celui-ci est présupposé déjà donné et donc réel (« un État de droit comme le nôtre ») ; d’autre part, il est en même temps admis qu’il est partiellement fictif, parce que défaillant. En effet, puisque des droits élémentaires sont bafoués, il n’est pas question d’un État de droit accompli.

3Chacune à leur manière, ces deux situations mettent en évidence le caractère problématique de la qualité d’« État de droit » que revendique l’autorité politique. Cette figure, volontiers objet de célébration, tend à être projetée comme un acquis stabilisé et même définitif. Mais que surviennent des actes illégaux de personnes mandatées en son nom, ou un rapport officiel pointant de graves irrégularités dans le fonctionnement d’une de ses institutions, et la voici mise en cause, questionnée, critiquée. Les exigences qu’elle est censée porter sont régulièrement mises à l’épreuve dans l’espace public, dans des configurations qui font émerger un état d’incertitude sur la « réalité » de l’État de droit. Sous ce rapport, celui-ci doit être considéré comme une puissance à être, une série de prétentions ; prétentions qui sont dans certains épisodes de la vie sociale mises en défaut, voire démenties.

  • 5  D . Linhardt, La force de l’État en démocratie. La République Fédérale Allemande face à la guérill (...)
  • 6  M. Foucault, Naissance de la biopolitique, cours au Collège de France, 1978-1979, Paris, Gallimard (...)

4Ainsi, la détermination de la réalité de l’État de droit se formule volontiers sous la forme binaire de la présence ou de l’absence, de la réalité ou de la fiction. La sociologie elle-même argumente à l’occasion en faveur de l’une ou l’autre de ces positions. Nous proposons ici un point de vue décalé. Plutôt que de trancher l’alternative, nous souhaitons considérer ce balancement constant comme une propriété de l’objet d’étude lui-même. Cette oscillation n’est en effet pas circonstancielle ou anecdotique tant elle est consubstantielle à toute interrogation, à toute description, à toute préhension sociologique de « l’État5 ». On peut à cet égard établir une analogie entre l’État de droit et la raison d’État, communément opposés. Si le droit fut historiquement un principe de limitation externe de la raison d’État, il est possible d’appliquer à l’État de droit ce que dit Foucault de celle-ci, entendue précisément comme ratio de la pratique gouvernementale. Selon sa rationalité propre, il « est à la fois ce qui existe, mais ce qui n’existe encore pas assez », et constitue à sa manière singulière « une pratique ou plutôt une rationalisation d’une pratique qui va se situer entre un État présenté comme donné et un État présenté comme à construire et à bâtir6 ».

5En considérant que ce balancement est constitutif de l’entité que l’on appelle communément « État », on peut emprunter une piste de travail fructueuse, en portant le regard sociologique sur les dispositifs concrets qui sont amenés à gérer, à administrer cette oscillation.

  • 7  Voir « Éthique policière, militaire et pénitentiaire », Éthique publique, vol. 2, no 1, 2000.

6Or cette tension est particulièrement aiguë dans le cas des institutions coercitives auxquelles a été attribuée l’habilitation à user de la violence légitime7. Deux raisons essentielles, interdépendantes, permettent de l’expliquer. D’une part, étant chargées du travail de law enforcement, ces instances dépositaires de la force publique sont susceptibles, dans leur travail quotidien, de contourner les lois pour mener à bien leurs missions, de s’autonomiser du cadre contraignant des textes officiels pour se donner d’autres cadres d’intervention, voire de commettre des illégalités dans l’intérêt propre des agents qui les composent. Elles sont donc traversées d’un paradoxe : chargées de faire respecter les lois, leur activité les amène régulièrement à s’émanciper au moins partiellement des contraintes légales. D’autre part, du point de vue de la critique, et en raison du pouvoir d’emprise directe sur les corps qui leur est confié, ces institutions sont régulièrement érigées en témoins fiables, en lieux de vérité révélant à elles seules la qualité réelle de l’État. Dans ce cas, la critique se radicalise : ce n’est plus seulement une déficience locale qui est pointée, mais l’ensemble du modèle qui est disqualifié – non seulement idéal inachevé, mais idéal mensonger.

7L’actualisation régulière de l’opposition réalité / fiction autour de l’activité des institutions coercitives étatiques nous amène à étudier deux lieux empiriques où l’enjeu de la qualification d’État de droit se pose avec acuité : celui de leurs dispositifs de contrôle et le cas échéant de sanction. Ils occupent en effet une place de premier plan dans la dramaturgie étatique. Ils incarnent l’activité réflexive de l’État sur sa propre activité, la capacité de l’État de droit à rendre effectif les mécanismes d’endiguement dont il est supposé se doter. De ce fait, ils se trouvent à leur tour plongés dans la controverse lorsque sont questionnées leur neutralité, leurs méthodes, leur objectivité, leurs fonctions. Nous croiserons deux cas emblématiques de ces tensions : le premier traitera de l’absence toujours déplorée d’un contrôle externe des prisons ; le second prendra pour lieu d’observation l’instance de contrôle interne de la police parisienne.

L’impossible contrôle externe des prisons ?

  • 8  M. Foucault, op. cit., p. 173-179.

8L’État de droit a conquis ses lettres de noblesse politiques et morales en se définissant par opposition à deux figures honnies : le despotisme et l’État de police. À la charnière du dix-huitième et du dix-neuvième siècle, cette démarcation s’est effectuée par le biais de trois critères8. Le premier organise la soumission de la puissance publique aux dispositions de la loi, et donc le refus d’identifier les injonctions de l’autorité politique aux caprices du souverain. Le deuxième établit la nécessité d’une dissociation des dispositions légales et des mesures administratives. Le troisième critère, plus tardif, adjoint à l’obligation faite au système politique de protéger les libertés par la loi, l’impératif de les assurer aussi contre les abus qui lui sont liés, en vertu de possibilités de recours offertes aux citoyens à l’encontre de la puissance publique. S’il touche à tous ces critères, le problème lancinant du contrôle des prisons est éminemment lié au dernier d’entre eux, puisqu’il prévoit une intervention tierce entre la puissance publique et ses assujettis.

  • 9  J. Bentham, Le Panoptique, Paris, Mille et une nuits, 2002 (lire aussi la postface de C. Laval).
  • 10  Congrès pénitentiaire international de Stockholm, 15-26 août 1878 : Comptes rendus des séances pub (...)
  • 11  M. Vogel, Contrôler les prisons. L’Inspection générale des services administratifs et l’administra (...)

9L’enjeu d’un tel contrôle extérieur est tout sauf récent étant donné la caractéristique primordiale du dispositif carcéral, celle d’être un espace clos propice à l’opacité et au secret. On sait que le Panoptique imaginé par Bentham, loin de cautionner l’arbitraire, se voulait au contraire l’instrument de la plus grande transparence, le magistrat pouvant embrasser d’un seul et large coup d’œil la situation d’ensemble de la prison9. Plus prosaïquement, l’exhortation à mettre en place un organe de contrôle est le pendant d’une dénonciation qui court tout au long des deux siècles derniers, que des témoignages édifiants de prisonniers réactivent régulièrement. Quoique encastrées dans l’ensemble des mécanismes sociaux, les prisons se dérobent au regard public ; la violence de leur fonctionnement réel est dissimulée et euphémisée par les gouvernants. Lors des congrès pénitentiaires européens dont le dernier quart du dix-neuvième siècle est friand, le problème du contrôle agite toujours les préoccupations savantes. Ainsi, au congrès de Stockholm de 1878, à la question : « Quelle doit être la compétence d’une inspection générale des prisons ? », la résolution est claire : « Il est non seulement utile, mais nécessaire, qu’il y ait dans l’État un pouvoir central qui dirige et surveille toutes les prisons sans aucune exception10. » Au début du vingtième siècle, le contrôle des activités de l’administration pénitentiaire française est confié à l’Inspection générale des services administratifs11. C’est ce contrôle interne qui, depuis, est en butte aux critiques, y compris de la part des porte-parole de l’État, du moins en période critique. Son inefficacité chronique a été maintes fois dévoilée. Et la formulation du problème ne varie guère : exercé sur l’administration par l’administration, comment pourrait-il satisfaire les conditions de crédibilité nécessaires à une évaluation rigoureuse et même intransigeante sur les principes ?

  • 12  Sénat, Prisons : une humiliation pour la République, 2000, t. I, p. 157-185.
  • 13  Ibid., p. 157.
  • 14  Ibid., p. 160.
  • 15  Ibid., p. 161.
  • 16  Assemblée nationale, La France face à ses prisons, 2000, t. i, p. 149-167.

10Le rapport de la CNCDH de 2004 évoqué dans l’introduction, qui réaffirme officiellement les défaillances de l’État de droit dans ce domaine, n’est pas isolé. Il s’inscrit dans un relatif retour de la question carcérale en France, faisant suite à l’affaire qui y a occupé l’espace médiatique en 2000 et des deux rapports parlementaires accablants qu’elle a engendrés. Ils soulignaient sans équivoque l’insuffisance et l’ineffectivité du contrôle des prisons. Dans le rapport des sénateurs, intitulé Prisons : une humiliation pour la République, un chapitre entier fait état de « contrôles nombreux et variés, mais mal exercés12 ». Le contenu est plus sévère que ce titre ne le suggère : en l’absence d’un organe spécialisé indépendant, malgré les recommandations des institutions supranationales, il y est question de contrôles « à peu près dépourvus d’effets […]. Le bilan en matière de contrôles est clairement accablant13.» Le contrôle est soit fort peu rigoureux, soit beaucoup trop formel, soit tout simplement inexistant. Ses modalités administratives sont jugées d’une « efficacité nulle14 » ; si elles étaient effectives, « un grand nombre d’établissements pénitentiaires seraient purement et simplement fermés, compte tenu des dangers qu’ils présentent15 ». Une commission de surveillance datant du début du dix-neuvième est depuis longtemps purement décorative. Les magistrats ne vont pas dans les maisons d’arrêt comme le Code de procédure pénale le prévoit. Enfin, quand il existe des rapports externes fiables, tels ceux du Comité européen de prévention contre la torture (CPT), ils sont loin d’être toujours suivis d’effets. Bien que formulées plus prudemment, les conclusions des députés sur ces carences sont similaires16.

  • 17  G. Canivet (dir.), Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, Paris, La (...)
  • 18  Ibid., p. 11.

11Peu de temps auparavant, une commission ad hoc avait été mandatée en juillet 1999 sur ce problème. La commission Canivet remet son rapport au garde des Sceaux en mars 2000. Portant sur l’« amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires », il confirme l’inefficacité des systèmes de contrôle existants17. Sous des formes plus pondérées, il ne dit guère autre chose que ce que les associations militantes engagées sur le terrain carcéral affirment depuis longtemps : la prison se contrôle elle-même, de façon discrétionnaire. Le rapport Canivet reconnaît que la situation française déroge aux recommandations du Conseil de l’Europe et aux résolutions du Parlement européen, qui préconisent la création d’un organe extérieur habilité à visiter les prisons et recevoir les plaintes des détenus. Cette régulation endogène grève les prétentions étatiques à assurer la violence légitime de façon équitable et maîtrisée, et elle laisse le détenu soumis sans protection face à l’autorité. Il s’agirait donc de confier à des instances distinctes les « trois fonctions de vérification, de médiation et d’observation, constitutives d’un contrôle extérieur18 ». Le rapport Canivet prône donc la création d’un contrôle général des prisons indépendant, ayant pour champ de compétence l’application du statut des détenus, le contrôle des conditions d’exécution des peines, l’organisation et la déontologie du personnel, etc. ; il recommande l’instauration d’un corps de « médiateurs des prisons » organisé par région, chargé de traiter les réclamations des détenus dans leurs conflits avec l’administration ; il souhaite enfin la création de délégués du médiateur des prisons, des citoyens bénévoles réunis en comité avec pour tâche l’observation des conditions de détention. Ces conclusions ont fait l’objet d’un large consensus au sein du champ politique. En revanche, le texte s’est heurté à des critiques des associations comme l’Observatoire international des prisons (OIP). Elles portent sur le caractère vague des modalités présumées garantir l’indépendance des organes de contrôle, ainsi que sur l’imprécision des moyens de sanction dont ces derniers disposeraient. C’est en regrettant le marasme observable sur cette question que la CNCDH préconise à nouveau la création de voies de recours et de moyens de contrôle indépendants et efficaces.

  • 19  Le médiateur de la République, Lieux privatifs de liberté : garantir la dignité. Vers un mécanisme (...)
  • 20  Ibid.

12La création d’une instance de contrôle des prisons indépendante, permanente et efficace est tenue pour une condition d’existence d’un État de droit digne de ce nom, selon un critère établi depuis au moins un siècle et demi. Or, les constats d’échec officiels se succèdent. L’année 2007 est le théâtre de nouvelles initiatives. Après un essai en 2005, une mission de contrôle externe des établissements pénitentiaires est d’abord confiée au médiateur de la République. En avril 2007, celui-ci fait paraître une brochure, intitulée Lieux privatifs de liberté : garantir la dignité, récapitulant les nombreux dénis de priorité récents – plusieurs propositions de loi n’ayant pas été discutées – ; son texte prévoit la généralisation de médiateurs non seulement dans les prisons, mais dans tous les lieux privatifs de liberté. Le lien entre ces espaces et la consistance de l’État de droit est expressément établi : « Il n’est plus acceptable que la France soit régulièrement critiquée pour ses centres de détention et de rétention. La qualité d’une démocratie et d’un État de droit se juge aussi à cela19. » Le mot le plus important est peut-être « aussi » : il permet d’éviter de faire de cette question la pierre de touche d’une disqualification totale de l’État de droit. Quant au terme clef du médiateur de la République, il est désormais monitoring, que le document traduit par suivi, évaluation et contrôle. Mais l’ambition du projet demeure restreinte : cette autorité se place sur le terrain de la prévention mais non sur celui de la sanction20.

  • 21  http://www.justice.gouv.fr/index.php?rubrique=10036&ssrubrique=10262&article=12952.
  • 22  « Le Sénat critique le contrôle des prisons », Libération, 1er août 2007 ; « L’OIP dénonce le manq (...)
  • 23  « Ouvrir les prisons au contrôle ! Appel aux députés », L’Humanité, 22 septembre 2007.
  • 24  « Contrôleur des prisons : Amnesty demande des améliorations », Le Nouvel Observateur, 25 septembr (...)

13Au printemps, le médiateur de la République a de fait été démis de cette tâche par le nouveau gouvernement, qui a repris le flambeau du contrôle extérieur en la personne de Rachida Dati. La ministre, qui dit s’inspirer du Chief Inspector britannique (elle a effectué une visite outre-Manche en juillet), insiste sur la volonté de se conformer aux règles pénitentiaires européennes adoptées par le Conseil de l’Europe en janvier 2006 ; en omettant volontiers de préciser qu’elles remettent à jour des recommandations édictées depuis 1973 et déjà revues en 1987. Le projet de loi créant la fonction de « contrôleur général des lieux privatifs de liberté » adopté le 31 juillet par le Sénat – qui n’hésite pas au passage à s’en arroger l’idée ! – a levé une restriction importante : le contrôleur ne sera pas tenu d’informer les autorités responsables de ses visites21. Il sera nommé par décret présidentiel pour un mandat non renouvelable de six ans, et sa compétence s’étendra à tous les lieux privatifs de liberté (près de six mille selon le ministère). Mais les objections ne manquent pas : selon le porte-parole de l’OIP, le « dispositif en l’état était déjà incapable de chasser l’arbitraire du milieu carcéral. Mais là, avec les moyens alloués, il confine au ridicule22.» Fin septembre, un appel aux députés signé par plusieurs associations et syndicats témoigne de leur vigilance avant la discussion à l’Assemblée23. Il souligne la fragilité statutaire du contrôleur sur le plan juridique, le maintien injustifié de restrictions à son pouvoir et la faiblesse des moyens alloués ; d’aucuns rappellent qu’existe déjà une Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), compétente en matière carcérale, mais budgétairement exsangue… Les signataires réclament le renforcement de son autonomie, de ses compétences et de ses moyens. Dans le même sens, Amnesty International a réclamé de meilleures garanties d’indépendance24, qui n’ont pas été entendues. Coincée par une mesure qu’elle n’a jamais osé mettre en œuvre, la gauche s’est abstenue. Selon la ministre, un « État de droit n’a pas à craindre le contrôle d’une autorité indépendante du pouvoir exécutif. Au contraire, il a tout à redouter du soupçon d’opacité qui pèserait, sans cela, sur le fonctionnement de ses institutions. » En dépit des amendements adoptés lors de la lecture à l’Assemblée le 25 septembre, la réalité de cette indépendance peine à convaincre. Et plus encore, la réduction de la production du contrôleur des prisons à la rédaction d’un rapport annuel adressé au chef de l’État et aux parlementaires. Après l’adoption du texte définitif le 18 octobre 2007, le contrôleur devrait prendre ses fonctions dès le début 2008.

  • 25  M. Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Paris, Gallimard, « Tel », 1975, p. 123.
  • 26  J. Rancière, Aux bords du politique, Paris, La Fabrique, 1998, p. 126.
  • 27  « Il s’agit d’une réforme en trompe-l’œil », Nouvel Observateur, 18 octobre 2007.

14Car qu’en est-il de ses pouvoirs de sanction ? Si, comme l’a établi Max Weber, c’est l’existence d’un appareil de sanction extérieur au droit qui en assure l’effectivité, le progrès apparaît fragile, insignifiant et même vicié. On sait en effet que, depuis le dix-huitième siècle, rendre l’art de punir moins arbitraire est une condition de son efficacité25. La quête de contrôle a pour implication tacite la réinstitution de l’appareil carcéral comme technique de pouvoir légitime. L’instauration d’un tel contrôle n’en est-il pas moins un progrès, même ténu ? En ce cas, l’existence de l’État de droit dépend moins d’une dichotomie entre présence et absence que d’une gradation. Elle doit s’envisager moins comme une abstraction à démentir que comme une puissance à actualiser. On rejoint sous un autre rapport l’idée que formule Jacques Rancière au sujet de l’égalité, et qui est transposable à la justice : « Du point de vue politique, les inscriptions de l’égalité qui figurent dans les Déclarations des droits de l’homme ou dans les préambules des Codes et des Constitutions, celles que matérialisent telle ou telle institution ou qui sont gravées au fronton de leurs édifices, ne sont pas des “formes” démenties par leur contenu ou des “apparences” faites pour cacher la réalité. […] Le problème n’est pas d’accuser la différence de cette égalité existante à tout ce qui la dément. Il n’est pas de démentir l’apparence mais au contraire de la confirmer26. » La réforme est sans doute en « trompe-l’œil » comme l’affirme l’OIP27 ; elle offre cependant une nouvelle prise dans le rapport de forces pour l’action comme pour la critique.

Heurs et malheurs du contrôle interne : le cas de la police nationale

  • 28  H. L’Heuillet, Basse politique, haute police. Une approche historique et philosophique, Paris, Fay (...)
  • 29  D. Monjardet, « Professionnalisme et médiation de l’action policière », Les Cahiers de la sécurité (...)
  • 30  « La garantie des droits de l’homme et du citoyen nécessite une force publique, cette force est do (...)
  • 31  W. Westley, Violence and the Police. A Sociological Study of Law, Custom and Morality, Cambridge, (...)

15À l’instar des vicissitudes des contrôles de l’institution pénitentiaire, les formes de contrôle portant sur les activités policières sont régulièrement mobilisées dans les controverses mettant en cause l’efficacité, la rectitude et la probité de la force publique. La question du contrôle de l’institution policière se trouve intensifiée par la large publicité de son action. Œil qui surveille par excellence28, la police est aussi constamment sous les regards. Peel, le modernisateur anglais tenu pour le fondateur de la police contemporaine, n’a-t-il pas décidé d’habiller le policier en uniforme non seulement pour que l’on puisse s’adresser à lui directement mais surtout afin qu’il soit constamment sous le regard, et donc le contrôle, des citoyens29 ? La Déclaration des droits de l’homme, dont l’article 12 énonce le principe de la force publique30, affirme aussi dans son article 15 que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». De la même manière, les travaux pionniers de la sociologie de la police comptent pour l’un de leurs principaux résultats le fait d’avoir montré que les policiers se sentent, dans leur profession, exposés au monde extérieur et assiégés par lui31. L’importance de ce public se manifeste aussi à travers l’équipement matériel et juridique du policier (uniforme, carte de réquisition), tandis que les pouvoirs dont il dispose sont soumis à une série de procédures devant garantir l’impossibilité d’une utilisation injustifiée à l’encontre du public ou au service d’un intérêt propre.

  • 32  C . Vigouroux, « Le contrôle de la police », dans L’État de droit. Mélanges en l’honneur de Guy Br (...)

16L’exigence d’un contrôle de l’institution policière est donc doublement motivée. En premier lieu par la spécificité des missions qui lui sont confiées : l’habilitation à l’usage de la coercition physique est en effet une délégation qui offre de nombreuses possibilités de dérives et d’abus, tout à fait intolérables dans un État de droit. Ensuite par la qualité publique de l’institution policière : son action étant par nature publique, aussi contre-intuitif que cela puisse paraître, il n’est pas surprenant qu’elle soit questionnée, interrogée, surveillée. Dès lors, les formes de contrôle qui pèsent sur l’activité policière sont nombreuses. Globalement, celles-ci s’agencent autour de quatre grands pôles : les contrôles internes, les contrôles d’interrogation et d’investigation, les contrôles juridiques et le contrôle citoyen32.

17À la croisée de ce regard public et de l’habilitation à user de la violence légitime émerge une question récurrente portant sur la régulation des violences policières, que l’on désigne souvent par le terme de « bavures ». L’emploi de la force par la police mobilise en effet un type analogue du dualisme présence / absence, qui s’actualise ici sous la forme d’une controverse entre, d’une part, ceux qui estiment que les violences illégitimes policières font l’objet d’un traitement strict et satisfaisant et, d’autre part, ceux qui estiment que l’institution policière tend à protéger les membres de son institution. D’un côté, l’État de droit est suffisamment présent par l’intermédiaire des dispositifs qu’il met en place pour combattre les « brebis galeuses » qu’abrite l’institution policière ; de l’autre, l’État de droit est trop absent, au mieux parce qu’il laisse faire les déviances policières, au pis parce qu’il s’appuie sur ces violences pour asseoir sa domination. Pour prendre au sérieux ce balancement, nous proposons de nous intéresser aux manières dont une instance de contrôle interne traite de ces questions, alors qu’elle incarne de manière paroxystique l’exigence contradictoire, chère à l’État de droit, de protection par et contre la loi.

  • 33  Voir F. Renaudin, op. cit., p. 25-26.
  • 34  F. Labrousse, « L’inspection générale des services : la légitimité d’un service de contrôle intern (...)
  • 35  Pour lesquels existe une permanence ouverte de 9h à 19h, du lundi au vendredi. Les plaintes déposé (...)

18La première instance de contrôle interne de la police française apparaît en 1854 et prend le nom d’Inspection générale des services (IGS) par un arrêté préfectoral du 16 février 191433. L’IGS a compétence sur Paris et les trois départements limitrophes à la capitale. Aujourd’hui, ses missions sont avant tout consacrées à la lutte contre les déviances policières34. Le service de contrôle interne compte plus de soixante-dix fonctionnaires et se compose de trois cabinets d’enquête disciplinaire et d’un service d’audit qui peuvent être saisis selon trois voies : les autorités judiciaires, les autorités administratives et les particuliers35. L’IGS est un service d’enquête. À ce titre, elle ne prend pas de décisions d’elle-même ; ses membres sont en revanche habilités à diriger des enquêtes administratives et des enquêtes judiciaires. Une fois les enquêtes menées à leur terme, l’enquêteur IGS en charge du dossier peut formuler, avec l’accord du commissaire dont il dépend, trois types de recommandations : soit il propose un classement de l’affaire ; soit il suggère aux directions des policiers incriminés la prise de sanctions légères (mise en garde écrite, observation, avertissement, blâme) ; soit, enfin, l’enquêteur demande la traduction du policier concerné devant un conseil de discipline lorsqu’il estime que celui-ci mérite une sanction plus forte. À partir de ce moment, l’avenir du dossier ne dépend plus de l’IGS, le conseil de discipline n’incluant aucun membre du service parisien de contrôle interne.

  • 36  Nous nous appuierons, pour ce qui suit, sur les rapports annuels établis en interne par le bureau (...)

19L’IGS traite une moyenne d’un millier d’affaires par an36. Au cours de la période 1996-2001, pour laquelle nous disposons de l’ensemble des rapports annuels, 5 239 dossiers ont été ouverts. Suivant les catégories employées par l’IGS, 12 % de ces enquêtes sont classées en « atteintes aux biens » (vols, escroqueries et atteintes à la propriété), 36,5 % en « atteintes aux personnes » (violences et atteintes aux mœurs), 34,9 % traitent de « fautes professionnelles » (comportements envers l’administration, comportements personnels, comportements vis-à-vis du public ainsi que pertes et vols de matériel administratif), 7,3 % impliquent des « faits d’ordre privé » (endettements, comportements privés critiquables, différends de voisinage ou avec des automobilistes notamment) et 9,2 % des dossiers sont versés dans une catégorie « divers » (enquêtes de réintégration, réglementations particulières et infractions au code de la route). Durant cette période, 1 065 sanctions statutaires ont été prises suite aux enquêtes de l’IGS. 16,7 % ont frappé des cas d’atteintes aux biens, 20,4 % des faits d’atteintes aux personnes, 41,2 % des fautes professionnelles, 13 % des fautes d’ordre privé, tandis que les motifs divers en réunissent 8,7 %. Une distorsion est nettement lisible si l’on compare la répartition des dossiers en fonction des motifs allégués et celle des sanctions prises en fonction des mêmes motifs dans le cas des « atteintes aux personnes ». Elle est encore plus nette si, dans cette catégorie, on isole les seuls faits de violences et que l’on s’intéresse aux sanctions les plus lourdes : alors que les « violences » représentent 33,3 % des faits allégués, elles ne représentent que 16,7 % du total des sanctions graves (c’est-à-dire aboutissant à une rupture définitive avec l’administration).

20Cet écart vient évidemment alimenter les litiges portant sur la réalité / fiction de l’État. Si les violences policières sont moins souvent et moins fortement sanctionnées que les autres illégalités, l’hypothèse d’une lacune de l’État de droit se fait plus forte. Nous avons, pour comprendre les raisons de cet écart, procédé au dépouillement de 70 dossiers disciplinaires ainsi que de 303 comptes rendus de conseils de discipline. Une description fine des modes de fabrication des dossiers disciplinaires et de leur circulation tout au long de l’enquête a permis de mettre en lumière quatre mécanismes concourant à une moindre récurrence dans l’établissement des faits de violences disproportionnées.

  • 37  F. Jobard, Bavures policières ? La force publique et ses usages, Paris, La Découverte, 2002.
  • 38  J. Dewey, Logique. La théorie de l’enquête, Paris, PUF, 1993 [1967], p. 169 et suiv.

21Le premier est l’existence d’une « zone grise », expression empruntée aux acteurs, qui permet de qualifier l’incertitude récurrente qui pèse sur les situations d’emploi de la force. Alors que d’autres travaux sociologiques ont montré que les interactions violentes entre policiers et « clients » ont une probabilité bien plus forte d’arriver lorsque la rencontre a lieu hors des regards publics dans des situations fortement marquées par l’interconnaissance et / ou la discrétion37, ces conditions d’occurrence se retrouvent dans les dossiers disciplinaires, dans la mesure où elles expliquent l’indétermination des situations problématiques sur lesquelles les enquêteurs de l’IGS sont amenés à travailler. Alors qu’une enquête se définit comme le passage d’une situation indéterminée à une situation si déterminée qu’elle donne cohérence aux éléments épars qui la caractérisaient en premier lieu38, il est aisé de comprendre en quoi l’existence de cette zone grise complique la tâche d’éclaircissement qu’est censée assurer l’enquête.

22Le deuxième élément explicatif tient à la liste des conditions de témoignage qui ressortent des dépouillements. Certaines étapes de l’enquête comme la communication de la procédure initiale ou les explications fournies par les attestations des unités médico-judiciaires peuvent faire émerger des points problématiques sur lesquels les enquêteurs vont se pencher mais, sans l’occurrence d’un tiers permettant de trancher – dans un sens ou dans un autre – le jugement de l’enquêteur, il y a peu de chances que les faits allégués par le plaignant parviennent à être établis. Si ne surgit aucune figure du tiers, ni lié au requérant ni au mis en cause, et que les autres éléments de l’enquête maintiennent une hésitation, le dossier a de fortes probabilités de faire l’objet d’un classement.

23Ce classement s’explique par notre troisième point. L’organisation judiciaire française met à l’honneur le principe de présomption d’innocence qui suppose qu’en absence de preuves suffisantes le mis en cause soit relaxé. Ce principe et ses modalités pratiques bénéficient dès lors aussi aux policiers soupçonnés de transgressions, et plus encore lorsqu’il s’agit de violences présumées. Cependant, ce mécanisme est aussi important que controversable dans la mesure où, nous venons de le voir avec le deuxième point, les violences policières ont d’autant plus de chances d’éclore que les possibilités de témoignages pouvant en attester sont inexistantes. Le principe de présomption d’innocence s’inscrit alors dans les processus homologiques favorisant non plus la survenue de violences, mais leur relative impunité.

24Le quatrième élément notable, enfin, concernant le traitement des dossiers ouverts pour violences relève de la présomption de véracité accrue du témoignage policier aux yeux des enquêteurs de l’IGS. Il n’a certes rien de surprenant, d’autres études ayant déjà démontré par exemple le surcroît de crédibilité du témoignage policier aux yeux d’autres acteurs de la chaîne pénale, comme les juges. Cela l’est encore moins puisque l’IGS est une instance de contrôle interne de la Police nationale, ce qui signifie que ces membres sont des policiers à part entière et que l’importance du sentiment d’appartenance au corps n’est plus à démontrer. Or cette appartenance statutaire n’est pas anodine aux yeux des enquêteurs de l’IGS et ils entendent bien le rappeler : cette tendance a été à plusieurs reprises confirmée pendant l’observation ethnographique, tant les enquêteurs de l’IGS se réfèrent régulièrement à leur condition commune avec la population sur laquelle ils font peser leur surveillance.

  • 39  Nous serions tentés de parler ici, à l’instar de Dominique Linhardt, d’opération d’intensification (...)

25Cette analyse des modes de constitution et des conditions d’aboutissement des plaintes déposées à l’IGS à l’encontre de violences policières nous permet de pointer en quoi la question de la présence ou, à l’inverse, de l’absence de l’État fuit les réalités empiriques qu’elle cherche pourtant à décrire. Les dynamiques propres aux enquêtes de l’IGS montrent comment les logiques qui président à l’élucidation des cas de violences alléguées ne se laissent pas enfermer dans une dichotomie aussi réductrice. Ces dernières se caractérisent au contraire par un enchevêtrement complexe de nécessités situationnelles, de rationalités judiciaires et de logiques professionnelles qui se trouvent emboîtées dans chaque dossier traité. La question est alors moins de savoir si le travail de contrôle est effectué de manière satisfaisante ou lacunaire, que de bien mesurer la quantité d’entités, d’arguments, d’êtres que l’on parvient à rassembler pour faire tenir le dossier. De ce point de vue, le travail de l’IGS se situe bien plus dans une grammaire de la gradation que dans le cadre d’une alternative entre présence et absence. Si la liste des conditions parvient à être remplie, l’énoncé général « l’État fait correctement son travail » acquiert une validité ; si des éléments manquent (ce qui est souvent le cas), la dénonciation est susceptible de pointer, par une montée en généralité, un « laisser-faire » de la part de l’État. Mais la plupart du temps, la gradation résultant de l’enquête reste au niveau de l’institution policière et n’implique pas la figure de l’État. Dès lors, la présence ou l’absence de ce dernier n’est pas une explication, mais devient le résultat de la description du travail d’enquête de l’IGS. C’est d’ailleurs pour cela que l’État en tant que tel n’est, in fine, pas systématiquement mis en cause par l’intermédiaire des accusations portées à l’encontre de la police. Lorsque la gradation « convient », la controverse reste au niveau du dispositif de contrôle interne de la police. Ce n’est que lorsqu’elle se « brise » ou qu’elle est réinterrogée que l’État est convoqué en tant que tel39. L’engagement de l’État en tant que figure présente ou absente sur les questions de violences policières tient donc aux multiples petites gradations effectuées par l’IGS dans le déroulement routinier de son activité de contrôle.

26Nous avons tenté d’engager, au fil de cet article, une posture sociologique selon laquelle les interrogations publiques portant sur la « réalité » de l’État de droit appartiennent au domaine de ce qui doit être décrit et analysé, autant qu’à celui des réponses que les sciences sociales peuvent apporter quant aux modes d’existence de l’État. Prendre pour lieux d’observation les instances de contrôle des institutions coercitives incite à saisir les controverses autour de cette réalité comme un enjeu de description ainsi que comme une prise pragmatique, plus que comme une vérité à découvrir. Intégrer la critique dans l’objectivation ne signifie en aucun cas l’abandon de toute ambition normative, bien au contraire. Une fois affranchi du fantasme de la découverte des réalités inaltérables d’un monde de vérités dissimulé derrière les paravents de l’apparence, le travail sociologique peut nous guider vers une réinterprétation du couple célébration/dénonciation qui accompagne presque inéluctablement la figure de l’État de droit.

  • 40  M . Foucault, Dits et écrits II. 1976-1988, Paris, Gallimard, « Quarto », 2001 [1994], p. 139-140.

27L’examen des dispositifs de contrôle des institutions les plus communément qualifiées d’étatiques, comme la police et la prison, montre que leur travail quotidien se caractérise avant tout par des tâtonnements locaux, par la mise en évidence d’un nombre limité d’éléments qui offre une gradation différenciée de l’activité de ces deux institutions, et, par conséquent, qu’il n’engage la plupart du temps que ces dernières et non « l’État de droit ». Dès lors, la mise en cause ou, à l’inverse, la célébration de l’État à partir de ces dispositifs de contrôle réclament un travail spécifique, souvent éludé par le lien trop rapidement effectué entre État et police ou État et prison. C’est ce travail politique – et ses modalités concrètes – qu’il faut interroger afin d’en finir avec les interrogations essentialistes sur la nature de l’État de droit. Celle-ci n’est toujours que le résultat d’épreuves au sein desquelles cet État a été convoqué en tant que tel et se trouve sommé de redéfinir ses qualités principales – celles-là mêmes qui formeront ensuite le socle de ce bloc appelé « nature de l’État ». L’enjeu normatif est alors double : quelles épreuves pour faire ressortir quelles qualités de l’État ? Sans doute faudrait-il voir du côté d’une forme de critique qui, « au lieu de rendre plus menaçants les mécanismes du pouvoir, abaisse le seuil à partir duquel on supporte ceux qui existent déjà, travaille à rendre plus irritables les épidermes et plus rétives les sensibilités, aiguise l’intolérance aux faits de pouvoir et aux habitudes qui les assourdissent, les fait apparaître dans ce qu’ils ont de petit, de fragile, et par conséquent d’accessible ; modifie l’équilibre des peurs, non pas par une intensification qui terrifie, mais par une mesure de la réalité qui, au sens strict du terme, “encourage”40 ».

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Notes

1   Deux policiers ont été mis en examen en février 2007 pour non-assistance à personne en danger.

2  Source : ministère de l’Intérieur français, http://www.interieur.gouv.fr.

3  CNCDH, Étude sur les droits de l’homme dans la prison, Paris, La Documentation française, 2004, p. 5.

4  Ibid., p. 16.

5  D . Linhardt, La force de l’État en démocratie. La République Fédérale Allemande face à la guérilla urbaine (1967-1982), thèse pour le doctorat de socioéconomie de l’innovation, École des mines, Paris, 2004.

6  M. Foucault, Naissance de la biopolitique, cours au Collège de France, 1978-1979, Paris, Gallimard et Seuil, 2004, p. 5-6.

7  Voir « Éthique policière, militaire et pénitentiaire », Éthique publique, vol. 2, no 1, 2000.

8  M. Foucault, op. cit., p. 173-179.

9  J. Bentham, Le Panoptique, Paris, Mille et une nuits, 2002 (lire aussi la postface de C. Laval).

10  Congrès pénitentiaire international de Stockholm, 15-26 août 1878 : Comptes rendus des séances publiés sous la direction de la commission pénitentiaire internationale, t. I, Stockholm, 1879, p. 203 et 208.

11  M. Vogel, Contrôler les prisons. L’Inspection générale des services administratifs et l’administration pénitentiaire, 1907-1948, Paris, La Documentation française, 1998.

12  Sénat, Prisons : une humiliation pour la République, 2000, t. I, p. 157-185.

13  Ibid., p. 157.

14  Ibid., p. 160.

15  Ibid., p. 161.

16  Assemblée nationale, La France face à ses prisons, 2000, t. i, p. 149-167.

17  G. Canivet (dir.), Amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires, Paris, La Documentation française, 2000.

18  Ibid., p. 11.

19  Le médiateur de la République, Lieux privatifs de liberté : garantir la dignité. Vers un mécanisme français d’évaluation, avril 2007, p. 31 (http://www.mediateur-republique.fr/fr-citoyen-05-73).

20  Ibid.

21  http://www.justice.gouv.fr/index.php?rubrique=10036&ssrubrique=10262&article=12952.

22  « Le Sénat critique le contrôle des prisons », Libération, 1er août 2007 ; « L’OIP dénonce le manque de moyens du futur contrôleur des prisons », Le Nouvel Observateur, 31 juillet 2007.

23  « Ouvrir les prisons au contrôle ! Appel aux députés », L’Humanité, 22 septembre 2007.

24  « Contrôleur des prisons : Amnesty demande des améliorations », Le Nouvel Observateur, 25 septembre 2007.

25  M. Foucault, Surveiller et punir. Naissance de la prison, Paris, Gallimard, « Tel », 1975, p. 123.

26  J. Rancière, Aux bords du politique, Paris, La Fabrique, 1998, p. 126.

27  « Il s’agit d’une réforme en trompe-l’œil », Nouvel Observateur, 18 octobre 2007.

28  H. L’Heuillet, Basse politique, haute police. Une approche historique et philosophique, Paris, Fayard, 2001, p. 225 et suiv.

29  D. Monjardet, « Professionnalisme et médiation de l’action policière », Les Cahiers de la sécurité intérieure, no 33, 1998, p. 45.

30  « La garantie des droits de l’homme et du citoyen nécessite une force publique, cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux à qui elle est confiée. »

31  W. Westley, Violence and the Police. A Sociological Study of Law, Custom and Morality, Cambridge, MIT Press, 1970 ; J. Skolnick, Justice without Trial, New York, Wiley, 1966.

32  C . Vigouroux, « Le contrôle de la police », dans L’État de droit. Mélanges en l’honneur de Guy Braibant, Paris, Dalloz, 1996, p. 744 et suiv. Voir aussi J.-C. Monet, Polices et sociétés en Europe, Paris, La Documentation française, 1993 ; F. Renaudin, L’inspection générale de la Police nationale I. G. p. N. I. G. S., Paris, Paris II Panthéon-Assas, 1999, p. 31-37.

33  Voir F. Renaudin, op. cit., p. 25-26.

34  F. Labrousse, « L’inspection générale des services : la légitimité d’un service de contrôle interne et judiciaire », Les Cahiers de la sécurité intérieure, no 44, 2001, p. 172. Francis Labrousse, contrôleur général de la Police nationale, est l’ancien directeur de l’IGS qui nous a autorisés à faire des recherches empiriques au sein d’un de ses trois services de discipline. Qu’il en soit ici à nouveau remercié.

35  Pour lesquels existe une permanence ouverte de 9h à 19h, du lundi au vendredi. Les plaintes déposées au cours du week-end le sont auprès de fonctionnaires qui sont d’astreintes et ne se déplacent que pour l’audition.

36  Nous nous appuierons, pour ce qui suit, sur les rapports annuels établis en interne par le bureau de gestion opérationnelle et de formation. Ces rapports condensent en une quarantaine de pages brochées l’activité globale de l’IGS au cours de l’année écoulée. À vocation interne, ces rapports ne sont pas publiés.

37  F. Jobard, Bavures policières ? La force publique et ses usages, Paris, La Découverte, 2002.

38  J. Dewey, Logique. La théorie de l’enquête, Paris, PUF, 1993 [1967], p. 169 et suiv.

39  Nous serions tentés de parler ici, à l’instar de Dominique Linhardt, d’opération d’intensification et de concentration, mais l’espace nécessaire à l’exposition de cette dynamique nous manque. Nous renvoyons le lecteur à D . Linhardt, « Terrorisme et démocratie en république fédérale d’Allemagne (1964-1983). Essai de sociologie pragmatique d’une épreuve d’État », dans T. Vitale, Alla prova della violenza. Introduzione alla sociologia pragmatica dello stato, Rome, Editori Riuniti, 2007.

40  M . Foucault, Dits et écrits II. 1976-1988, Paris, Gallimard, « Quarto », 2001 [1994], p. 139-140.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Cédric Moreau de Bellaing et Grégory Salle , « Être ou ne pas être un « État de droit ». Les dispositifs de contrôle des institutions coercitives en France », Éthique publique [En ligne], vol. 9, n° 2 | 2007, mis en ligne le 13 octobre 2015, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/1764 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1764

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Auteurs

Cédric Moreau de Bellaing

Cédric Moreau de Bellaing est postdoctorant à l’Institut des sciences sociales du politique (Centre national de la recherche scientifique, université Paris X et ENS Cachan).

Grégory Salle

Grégory Salle est chargé de recherche au Centre lillois d’études et de recherches sociologiques et économiques (Centre national de la recherche scientifique, université Lille 1).

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