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Débat : Scandale des commandites, rapport Gomery : quelles leçons ?

À propos de certains vices cachés du premier rapport Gomery

Gilles Paquet

Résumés

Dans ce texte, l’auteur fait appel à Kafka pour analyser le premier rapport du juge Gomery sur l’affaire des commandites. Il conclut que le premier rapport Gomery est une faillite à deux niveaux. D’abord, parce que le juge a construit son rapport sur un grand nombre de présomptions discutables. Et ensuite, parce qu’il a évité de commenter la source profonde de cette affaire qui touche le cœur du fédéralisme canadien : jusqu’à quel point est-il légitime dans une démocratie pour « un parti au pouvoir » d’utiliser les fonds publics pour des opérations de marketing visant à convaincre la population que « son option » ou « sa cause » est la bonne ?

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Texte intégral

1Il pourrait sembler incongru de faire appel à Kafka pour analyser le premier rapport du juge Gomery sur l’affaire des commandites. Et pourtant il y a bien dans ce dernier quelque chose de kafkaïen. C’est le Kafka désolant dont son Journal témoigne, qui divise une feuille de papier en deux colonnes pour en arriver à déterminer s’il doit se marier ou non : les raisons pour d’une part, les raisons contre d’autre part. Cela n’a rien à voir avec les beautés et désolations du mariage mais avec l’angoisse de Kafka qui, se croyant incapable d’aimer, se sent foncièrement coupable. D’ailleurs, toute son œuvre peut être lue comme une mise en scène de cette culpabilité.

2Gomery n’est pas un pur esprit. Il a mené sa tâche avec son bagage et selon son esprit : les rapports de commissions d’enquête ne résultent pas d’une immaculée conception !

  • 1  D. Fisher, « Gomery Was a Whitewash », Toronto Sun, 5 novembre 2005.

3D’abord, il est un juge : il porte cette croix comme la tortue sa maison. Ce n’est ni un spécialiste des organisations ni un expert en philosophie politique ou en administration publique. Qu’on le choisisse pour démêler l’écheveau des interactions sous-jacentes à l’affaire des commandites n’allait donc pas de soi. Ensuite, c’est un Anglo-québécois qui, comme ses congénères, suggère Douglas Fisher1, reste obnubilé par la sagesse conventionnelle westmountoise de la fin des années 1970 à savoir que, face au mouvement politique souverainiste québécois, le meilleur remède, le seul peut-être, est un Parti libéral du Canada intransigeant à la Trudeau qui impose son autorité. Ce sont là deux travers qui marqueront profondément le premier rapport que rendra Gomery.

4On lui a confié une tâche en apparence relativement simple : établir les faits. Mais voilà qui exige une certaine intelligence du contexte dans lequel ces « faits » sont inscrits. Dans la définition de ce contexte, Gomery a fait certains choix structurants qui ont eu l’heur de gauchir son rapport dans des directions difficilement défendables et de lui donner une saveur kafkaïenne. L’affaire des commandites sera pour lui comme une sorte de Rorschach : son rapport va révéler tout autant ses présomptions qu’une réalité extérieure objective.

5Gomery a « choisi » de donner à son mandat une saveur politique – avouant récemment en entrevue qu’il avait « choisi » Bernard Roy (ancien lieutenant du premier ministre conservateur Brian Mulroney) comme avocat principal parce qu’il voulait ne pas être considéré comme inféodé au gouvernement libéral. Il a aussi « choisi » de s’entourer de conseillers (Donald Savoie, par exemple) qui ont une vue particulière fort centralisatrice du système politique canadien et qui ont aidé à conforter sa vision des choses. Il a, ce faisant, accepté de construire son rapport sur un certain nombre de présomptions comme celle d’une vision intégriste de type Westminster du régime de responsabilité ministérielle au Canada. Finalement, il a « choisi » de décerner des blâmes et des exonérations. Pour y arriver, il a évidemment construit son jugement sur certaines présomptions quant à la nature du fonctionnement de l’appareil gouvernemental, de la notion de responsabilité et des éléments qui peuvent fonder une démarcation entre coupables et innocents.

  • 2  A. Camus, La chute, Paris, Gallimard, 1956, p. 152 et 153.

6Sur tous ces fronts, les choix et présomptions du juge Gomery sont discutables. Ses conclusions sont donc sujettes à caution. Mais plus sérieux encore est le fait que, ayant fait ces choix, Gomery tergiverse. Il s’accorde une grande liberté pour les abandonner quand cela lui convient. On s’attendrait pourtant à ce que, comme le juge-pénitent d’Albert Camus, il puisse dire : « Chez moi, on ne bénit pas, on ne distribue pas d’absolution. On fait l’addition, simplement2… » Mais il n’en est pas capable.

Gomery et Westminster

7Il n’y a pas de doctrine canonique dominante quant à la réalité d’un régime de type Westminster au Canada. Certains croient qu’il existe toujours, d’autres pensent que c’est un spectre du passé et un être de raison. Les proches conseillers de Gomery l’ont amené à choisir de se faire un défenseur stoïque de la version intégriste de Westminster qui continue de prévaloir dans certaines chapelles canadiennes. Il soutient donc que le ministre est responsable devant le Parlement des actions de ses subordonnés, même lorsqu’elles relèvent de responsabilités déléguées par le Conseil du trésor ou la commission de la fonction publique. Le commissaire se refuse par là même à voir une séparation entre politique et administration, ce qui le pousse à exonérer massivement les fonctionnaires supérieurs sauf dans quelques cas particuliers (Charles Guité et Ran Quail).

  • 3  Cité dans C. Clark, « Liberals Unveil New Bureaucratic Controls », Globe & Mail, 26 octobre 2005.

8Voilà qui aurait dû l’amener à se concentrer sur les instances politiques au moment de déterminer qui doit être tenu responsable des impairs dans l’affaire des commandites. Or il ne s’en tient pas à ce principe pour la bonne raison qu’il n’a pu que se rendre compte, au fil des témoignages, que la vision intégriste du régime de Westminster ne correspond pas à la réalité canadienne. Car avec le temps, à proportion que la complexité et la taille de l’État ont grandi, la responsabilité ministérielle a été « délayée ». Reg Alcock, le président du Conseil du trésor, pouvait dire au moment où il déposait sa nouvelle politique de contrôles de gestion en octobre 2005 – ne faisant que dire à haute voix ce que tous les observateurs sérieux savent depuis longtemps – que la responsabilité ministérielle « ne signifie pas que le ministre doit accepter le blâme quand il y a quelque chose qui ne tourne pas rond dans son ministère. La responsabilité et le blâme sont différents : le blâme s’applique seulement si les problèmes sont attribuables à une action inappropriée ou à l’inaction du ministre3

9Il est en effet déraisonnable de croire que, dans des ministères où sont employés des dizaines de milliers de fonctionnaires, où les dossiers techniques abondent et où il y a nécessité d’appliquer de manière différenciée les règles selon les circonstances, le ministre est en mesure de surveiller toutes les activités et qu’on peut sérieusement le tenir responsable de tous les impairs. Il doit certes rendre compte de ceux-ci en Chambre des communes, mais ne peut pas en être vraiment tenu responsable.

10Gomery est donc insensiblement conduit à devoir jeter le blâme sur un bien plus large éventail de personnes – ministres mais aussi fonctionnaires. Mais comme l’enquête qu’il a menée n’a pas fait toute la lumière sur la responsabilité claire et nette de chacun (« rien ne prouve » est une expression qui revient souvent dans le texte sans que cela stoppe l’urgence de conclure), il est amené à départager responsabilité et blâme, sans pourtant bien souvent avoir de quoi fonder un tel jugement.

11Par exemple, quel blâme doit retomber sur les épaules du ministre Gagliano et quel blâme sur les épaules de son sous-ministre Ran Quail dans ce qui semble avoir été une grande incurie dans la supervision de l’administration du programme de commandites ? Comment en arriver à déterminer qui du premier ministre (le patron de Gagliano) ou du greffier du Conseil privé (la patronne de Quail) doit accepter le blâme pour avoir réussi à ne pas savoir ce qui se passait ? Gomery n’a pas la plupart du temps de faits déterminants (direct evidence): il n’a que des versions contradictoires des faits et des présomptions à géométrie variable pour l’aider à séparer le bon grain de l’ivraie.

12On peut dès lors constater qu’il y a un certain degré d’improvisation et de caprice quand Gomery choisit de retenir certains faits et d’en laisser tomber d’autres, de blâmer certaines personnes et d’en exonérer d’autres, de défendre ici la version intégriste de Westminster et là non. Bref, pour reprendre l’analogie avec Kafka, Gomery, devant sa feuille de papier, se demande s’il doit se marier ou non !

Gomery et le palimpseste de la responsabilité

13Puisque Gomery a une idée bien floue de l’appareil gouvernemental, on ne sera pas surpris d’apprendre que sa notion de responsabilité l’est tout autant. Comme tout le monde semble en partie responsable jusqu’à un certain point, on est donc dans le gris. C’est là que les règles du jeu de l’enquête publique prennent un ascendant sur l’investigation substantielle. Au lieu de chercher à comprendre le fonctionnement de l’organisation qui a déraillé, de démonter les rouages du système, de mettre au jour la logique qui a entraîné les dérapages, on cherche les déclarations compromettantes. Dans cette vaste enquête, la « preuve » est bien mal définie, les interrogatoires plus ou moins concluants selon qu’on presse de plus ou moins près le témoin de ses questions.

14S’il est vrai que certaines activités sont répréhensibles, compte tenu des règles usuelles d’allocation de contrats, et que certaines pratiques (comme la surfacturation, la facturation pour du travail qui ne semble pas avoir été fait, les ristournes au Parti libéral par les agences de communication, etc.) paraissent franchement malhonnêtes, il est difficile dans le saucissonnage du processus décisionnel en tranches minces de décider à quelle tranche on peut attribuer la responsabilité pour le dérapage du processus, ou de dire jusqu’à quel point ces tranches de décision ont été prises délibérément pour frauder ou simplement parce que les règles usuelles paraissaient mal ajustées, trop restrictives pour le processus en question (unworkable, dira Guité).

15De même qu’on ne lance pas un appel d’offre urbi et orbi pour certaines enquêtes d’opinion à saveur éminemment politique parce qu’il ne saurait être question de mettre l’opposition « dans le coup », de même, en période de crise présumée, on va arrondir les angles, permettre à de mauvaises habitudes de s’incruster, sans que l’observateur puisse vraiment faire la démonstration qu’il y a conspiration explicite. C’est ainsi qu’un processus décisionnel laxiste, associé à quelques actions malhonnêtes, peut donner des résultats désastreux. Dans de tels cas, à quel impair, à quelle tranche du processus décisionnel doit-on attribuer le désastre ?

  • 4  D. Dörner, The Logic of Failure, Reading (Mass.), Addison-Wesley, 1997.

16Dans son livre The Logic of Failure4, Dietrich Dörner montre que, dans le cas du désastre de Tchernobyl, il a été impossible de mettre le doigt sur un coupable : un ensemble de mauvaises habitudes avaient été prises dont aucune en particulier n’était déterminante, mais quand elles se sont toutes conjuguées, la centrale nucléaire a explosé.

17La responsabilité est encore plus difficile à établir lorsqu’il ne s’agit plus seulement de relever les péchés de commission (c’est-à-dire des impairs qui sont attribuables à des actions délibérées des acteurs) mais aussi les péchés d’omission (« une insouciance déréglée ou téméraire », dit le code criminel pour caractériser un comportement « négligent », un pattern d’inaction qui n’est pas à la hauteur de ce qu’on attendrait d’un professionnel).

18Pour les actes qui sont des péchés de commission (fraude, fausses factures, ristournes illégales, etc.), le blâme est souvent facile à attribuer : un acte commis volontairement est à la source du problème. Quand il s’agit de péchés d’omission, c’est plus complexe. À quelle condition peut-on parler d’« insouciance déréglée et téméraire » ? Dans le cas d’un processus décisionnel opaque, sur quelle base peut-on déterminer qui « aurait dû savoir » et « aurait dû agir » ? Un spécialiste des organisations, comme un plombier, doit partir de la fuite pour remonter jusqu’à la source du dysfonctionnement. Gomery cherche qui blâmer et qui exonérer ; il y parvient, mais c’est sur la base d’une « preuve » plutôt mal assurée – preuve lite, diraient les Anglo-saxons !

19Il faut rappeler que la notion de « preuve », et de ce que, en anglais, on nomme evidence, est beaucoup plus lâche dans le monde des « enquêtes » que dans les cours de justice. On n’a qu’à penser comment une de ces enquêtes a, il y a deux décennies, « blâmé » l’ancien ministre Sinclair Stevens pour inconduite, alors qu’une vraie cour de justice, suivant les règles de « vraie preuve », devait l’exonérer des années plus tard – une fois le dommage fait.

20On se serait attendu dans ce rapport à ce que, au nom de la prudence, dans bien des cas, le blâme soit attribué au système plutôt qu’à des individus, or ce n’est pas le cas. Dans sa détermination à allouer le blâme plus finement, Gomery a choisi de le personnaliser en inventant des bons et des mauvais. Ce n’est que dans son deuxième rapport qu’il doit identifier les mauvaises habitudes et les mauvaises routines et proposer des moyens de les corriger. Entre-temps, le premier rapport nomme des coupables, donne des bénédictions et des absolutions.

Gomery et la culpabilité

21C’est un des travers professionnels des juges que d’avoir à trouver des coupables. Mais dans les cours de justice, on l’a dit, les règles sont précises. Toute personne est présumée innocente jusqu’à preuve du contraire, et la preuve doit être établie de manière que ne subsiste pas de doute raisonnable sur le fait que les actions du prévenu ont été la cause du préjudice. Un juge-enquêteur, en revanche, n’est pas soumis à ce genre de contraintes. Et le juge Gomery ne s’est pas privé de la marge de manœuvre que lui accordait ce laxisme.

22Il n’est pas déraisonnable de dire qu’il a distribué les blâmes et les exonérations d’une manière qui n’est pas facile à comprendre. Dans certains cas, il a relevé des péchés de commission et la justice est en train de suivre son cours. Dans d’autres cas, il a retenu certains péchés d’omission censément commis par « insouciance déréglée et téméraire » alors que d’autres péchés semblables n’ont pas été sanctionnés.

23Dans le cas d’une organisation accusée de négligence, la théorie dite d’identification est utilisée pour déterminer l’état d’esprit qui aurait été le sien au moment où l’acte de négligence aurait été commis : on étudie le comportement des âmes dirigeantes de l’organisation et on le compare au comportement qu’auraient eu les âmes dirigeantes d’une organisation raisonnable, placées dans les mêmes circonstances.

24Voilà où la marge de manœuvre que s’accorde le juge Gomery joue à plein. En particulier, il est difficile de croire que Paul Martin n’avait aucune information pertinente sur le programme de commandites compte tenu du témoignage d’Allan Cutler, qui a déposé à la commission Gomery un document daté du 26 janvier 1996 dans lequel il portait à l’attention de ses supérieurs et mettait en question un amendement de 909 000 dollars à un contrat avec Groupe Everest effectué pour le ministère des Finances (au moment où ce poste était occupé par Martin). En effet, cet amendement avait trait à « une situation complètement rétroactive » dans laquelle Groupe Everest « devait présumément obtenir une commission sur le sous-contrat sans avoir fait le moindre travail ».

25De la même manière, il est difficile de croire que le greffier du Conseil privé n’était pas au courant de ce qui se passait quand on sait que le secrétaire adjoint du cabinet au bureau du Conseil privé (et l’adjoint principal du greffier), Ron Bilodeau, avait téléphoné à Ran Quail (le sous-ministre des Travaux publics), fin 1996 début 1997, pour lui dire qu’un de ses sous-ministres adjoints (Jim Stobbe) posait trop de questions à Charles Guité au sujet des activités du programme de commandites, et pour lui faire comprendre que ce n’était pas bienvenu.

26Tout aussi difficile est de comprendre comment, face à des témoignages contradictoires, Gomery prend sur lui de croire Charles Guité plutôt que Jean Pelletier.

27Certes le juge Gomery a le droit de départager qui il croit et qui il ne croit pas, de condamner et d’absoudre qui il veut, mais il est aussi clair que c’est l’opinion d’une seule personne, qu’elle est fondée sur certaines présomptions, et que ses décisions peuvent ne pas être expliquées d’une manière qui apparaisse nécessairement raisonnable et crédible à un tiers.

28Dans de telles circonstances, on peut suivre trois seuils normatifs : « rien que la vérité », « toute la vérité » et « une certaine plausibilité ». Selon le premier, on ne fonde son jugement que sur ce qui a été solidement confirmé et prouvé hors de tout doute, on exclut donc toutes les incertitudes ; le deuxième admet que le jugement se forme à partir de bon nombre d’incertitudes et de conjectures qui n’ont pas été « prouvées » hors de tout doute ; le troisième va plus loin dans cette voie et permet de spéculer en laissant encore davantage libre cours à l’imagination.

  • 5  S. Fuller, The Intellectual, Cambridge, Icon Books, 2005.

29Comme le suggère Steve Fuller dans son livre The Intellectual5, le pouvoir judiciaire s’en tient communément au premier niveau, alors que le pouvoir législatif se permet souvent d’aller à la chasse à « toute la vérité » en dehors du petit cercle de ce qui a été prouvé hors de tout doute. Les normes suivies par le pouvoir législatif sont donc beaucoup plus laxistes et inclusives lorsqu’il s’agit de décider ce qui peut être considéré comme un fait.

30Dans le cas de Gomery, il semble bien qu’il soit allé encore plus loin en se contentant d’une certaine plausibilité : c’est un laxisme dangereux dont souffre son rapport. Le magistrat y laisse trop souvent courir son imagination pour déterminer qui aurait dû savoir et qui n’a pas aboyé suffisamment.

Conclusion

31Il ne faudrait pas conclure de cette analyse que tout ce que contient le premier rapport est irrecevable. Beaucoup de faits ont été établis hors de tout doute par la commission. On peut s’attendre à ce que la police judiciaire soit en mesure de porter des accusations et d’obtenir des condamnations pour fraude dans un certain nombre de cas.

  • 6  G. Paquet, « The $100-Million Mirage : A Cautionary Note », Optimum Online, vol. 34, no 1, 2004, p (...)

32On peut aussi s’attendre à ce que les analyses du premier rapport conduisent le commissaire à proposer, dans le deuxième, un certain nombre de réformes dans les processus décisionnels de l’État. Reste à voir si ces recommandations ne vont pas tout simplement « ossifier » le système et accroître déraisonnablement les contrôles (à la lueur d’impairs somme toute très localisés) au lieu d’engendrer une responsabilité intelligente accrue. À la lumière du premier rapport, on a des raisons de ne pas être trop optimiste6.

33En revanche, on peut d’ores et déjà conclure que le premier rapport est une faillite à un double égard. D’abord, Gomery s’est appuyé sur un grand nombre de présomptions discutables dans son enquête, avec pour résultat qu’il existe un certain coefficient de caprice dans ce qu’on aurait voulu être un document qui s’en tienne rigoureusement à « rien que la vérité ».

34Ensuite, Gomery a évité comme la peste de commenter la source profonde de cette affaire qui touche au cœur du fédéralisme canadien : jusqu’à quel point est-il légitime dans une démocratie pour « un parti au pouvoir », qui est censé gouverner au nom de toute la population (au provincial comme au fédéral), d’utiliser les fonds publics pour des opérations de marketing visant à convaincre la population que « son option » ou « sa cause » est la bonne.

35Dans le premier cas, Gomery semble avoir bâclé son travail ou donné libre cours à son imagination en indiquant quelques boucs émissaires et en choisissant de noircir l’avant (le clan Chrétien) pour mieux exonérer l’après (le clan Martin). Or il n’est pas certain que la crédibilité du rapport ne souffrira pas de la paradoxale témérité et timidité du juge Gomery qui a choisi, d’une part, d’accuser sans preuve certains acteurs (alors qu’un devoir de réserve s’imposait) et, d’autre part, de faire appel de manière inexplicable au devoir de réserve pour absoudre à répétition d’autres acteurs dont il est difficile de croire qu’ils n’étaient pas dans le coup (alors que moins de timidité s’imposait).

36Dans le second cas, le problème reste entier. Le Parti libéral du Canada continue de promouvoir son point de vue (l’unité canadienne à tout prix, de gré ou de force) avec le soutien des fonds publics constitués des impôts de bien des gens qui ne partagent pas ce point de vue. Le Parti québécois n’a pas hésité à faire la même chose quand il était au pouvoir à Québec. Dans les deux cas, peu importe semble-t-il qu’une fraction importante de l’électorat (pour de bonnes ou de mauvaises raisons, là n’est pas la question) ne supporte pas la vision proposée. Il ne suffisait pas pour le juge Gomery d’établir si les sommes destinées au programme de commandites avaient été dépensées de manière administrativement appropriée, il devait aussi se demander si ces dépenses étaient légales (selon nos lois) et légitimes (dans une démocratie comme la nôtre).

37Il n’est pas déraisonnable de dire que le Parti libéral du Canada non seulement affirme vouloir imposer l’unité nationale mais vouloir l’imposer dans les conditions qu’il déclare désirables, c’est-à-dire dans un régime fortement centralisé. D’où il suit que tous les moyens de « persuasion » lui semblent légaux et légitimes pour défendre cette « cause », qu’ils contournent la loi ou fassent usage de désinformation, de contre-vérités ou d’intimidation.

38De là à accuser les adversaires qui ne croient pas en l’unité nationale de gré ou de force ou en un régime fortement centralisé (lesquels croient plutôt qu’un déséquilibre fiscal existe et doit être réglé si on veut que le fédéralisme canadien survive, qu’une décentralisation de la fédération servirait mieux les Canadiens, qu’il est néfaste que le gouvernement fédéral envahisse les champs de juridiction provinciale, qu’il est contre-productif d’enrôler certaines institutions nationales – Via Rail, la Gendarmerie royale du Canada, Postes Canada, etc. – dans des campagnes de marketing pour préserver un mode de gouvernance hypercentralisée au Canada qui correspond aux préférences du Parti libéral) de vouloir briser le pays, il n’y a qu’un pas qui a été vite franchi par le Parti libéral.

39Il aurait été utile que le premier rapport se penche sur les limites à respecter par le parti politique au pouvoir dans l’usage des fonds publics (soit avec l’appui de la majorité de l’assemblée législative ou de manière occulte) pour faire la promotion d’un point de vue partisan sur le genre de régime politique à adopter ou à combattre.

40La même logique qui a présidé à la réglementation des dépenses électorales réclamerait que le parti au pouvoir (tant au niveau fédéral que provincial) ne puisse faire la promotion de sa cause par la voie d’un usage illégitime des fonds publics qui ont été remis à l’État par des citoyens qui ne partagent pas nécessairement ses vues et exclusivement pour d’autres usages comme la provision de biens et services publics. Il est évident que des règles s’imposent pour éviter ce genre d’abus de part et d’autre.

41Cependant, c’est un terrain miné sur lequel le juge Gomery – pour des raisons obscures qui peuvent avoir trait à son bagage – n’a pas eu le courage de s’aventurer. Et il est à parier qu’on n’en parlera pas non plus dans le second rapport.

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Notes

1  D. Fisher, « Gomery Was a Whitewash », Toronto Sun, 5 novembre 2005.

2  A. Camus, La chute, Paris, Gallimard, 1956, p. 152 et 153.

3  Cité dans C. Clark, « Liberals Unveil New Bureaucratic Controls », Globe & Mail, 26 octobre 2005.

4  D. Dörner, The Logic of Failure, Reading (Mass.), Addison-Wesley, 1997.

5  S. Fuller, The Intellectual, Cambridge, Icon Books, 2005.

6  G. Paquet, « The $100-Million Mirage : A Cautionary Note », Optimum Online, vol. 34, no 1, 2004, p. 3-7 (www.optimumonline.ca) ; G. Paquet, Pathologies de gouvernance. Essais de technologie sociale, Montréal, Liber, 2004 ; G. Paquet, « Gomery as Glasnost », Literary Review of Canada, vol. 13, no 7, 2004, p. 12-15. R. Hubbard et G. Paquet, « The Quail Enigma », Optimum Online, vol. 35, no 3, 2005, p. 12-23.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Gilles Paquet , « À propos de certains vices cachés du premier rapport Gomery », Éthique publique [En ligne], vol. 8, n° 1 | 2006, mis en ligne le 13 octobre 2015, consulté le 18 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/1886 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1886

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Auteur

Gilles Paquet

Gilles Paquet est professeur émérite et chercheur associé à l’École d’études politiques de l’université d’Ottawa.

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