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Extension et radicalisation de la démocratie participative

Représentation politique et projets démocratiques concurrents

Francis Garon

Abstracts

The practice of political representation and the functioning of representative institutions have become increasingly under pressure in the last twenty years. New democratic ideas and discourses claiming changes in government practices thus gained in popularity. But as “representative government” remains the paradigm that governs western democratic regimes, how were ideas turned into new governmental practices? Are actors who demand change unified behind a single project or do they hold different conceptions of the changes that they envision? This article identifies two competing democratic projects which challenge political representation: the deliberative and the participative projects. The two projects are distinct in the place and the role they claim for citizens in the policy process and in the institutional as well as cultural transformations their projects require. These two projects are used to analyze Canada, where a discourse about citizen engagement became popular in the 1990s.

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  • 1  Sur ces vastes questions, voir notamment M. Callon, P. Lascoumes et Y. Barthe, Agir dans un monde (...)

1La participation de groupes et de citoyens à l’élaboration des politiques publiques grâce à une plus grande ouverture du processus politique devient une exigence de plus en plus incontournable pour des gouvernants en quête d’une nouvelle légitimité. L’insuffisance des mécanismes traditionnels de la démocratie représentative, la hausse générale du niveau d’éducation et l’évolution des valeurs, ainsi que les transformations récentes des appareils étatiques occidentaux sont autant de raisons qui expliquent l’émergence de nouvelles formes de démocratie1.

  • 2  Ces expressions proviennent respectivement de J. Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond. Libera (...)
  • 3  S. J. Pharr et R. D. Putnam (dir.), Disaffected Democracies. What’s Troubling the Trilateral Count (...)

2Ceux qui s’intéressent à cette question de la participation politique des groupes et des citoyens ont qualifié cette évolution de « tournant délibératif », de « contexte participationniste » ou « d’impératif délibératif2 ». Selon Blondiaux et Sintomer, l’impératif délibératif comporte trois aspects principaux : la valorisation récente dans le discours politique d’un ensemble de notions telles que consultation, concertation, débat et délibération ; la multiplication des dispositifs visant à élargir la participation au processus politique ; et l’évolution des idées démocratiques, comme en témoigne d’ailleurs l’effervescence entourant la démocratie délibérative. Cet impératif délibératif s’inscrit ainsi dans un contexte global, qui dépasse les frontières nationales. Peu d’États occidentaux peuvent en effet prétendre échapper à ce qui est aujourd’hui communément appelé la crise de confiance envers les institutions démocratiques3.

3Cette crise mettrait plus particulièrement en cause la représentation politique et ses institutions, considérées à plusieurs égards comme incapables de répondre aux besoins et aux aspirations des citoyens. Toutefois, malgré la nature et l’ampleur de cette crise, la représentation politique demeure le mode d’organisation politique des sociétés occidentales. Comment qualifier dès lors les pressions qui s’exercent sur les institutions représentatives pour une plus grande ouverture à la participation des groupes et des citoyens ? S’incarnent-elles dans un seul projet démocratique ou dans plusieurs ? Faut-il distinguer entre ces projets ? Que proposent-ils pour démocratiser le processus politique ? Nous voudrions ici fournir des éléments de réponse à ces questions.

4Le texte qui suit est divisé en quatre parties. La première présente sommairement certains changements survenus dans l’action publique, changements qui traduisent les pressions qui s’exercent sur les institutions représentatives. La deuxième distingue entre deux projets démocratiques qui proposent des voies différentes pour démocratiser le processus politique. La troisième partie expose les raisons pour lesquelles une telle distinction est importante. Finalement, nous examinerons un exemple emprunté au contexte canadien.

Les pressions sur les institutions représentatives

  • 4  Voir notamment J. Dryzek, op. cit.; J. Bohman et W. Rehg (dir.), Deliberative Democracy. Essays on (...)
  • 5  Sur les questionnements critiques de la théorie de la délibération, voir certains chapitres des li (...)

5Les changements auxquels on assiste depuis quelques décennies en matière de développement démocratique peuvent être observés à au moins trois niveaux. Tout d’abord, le monde des idées politiques a été le lieu d’un intérêt renouvelé pour la délibération, que ce soit dans le domaine de la théorie politique ou dans le champ plus restreint de l’analyse des politiques publiques4. Cet intérêt a ensuite lui-même fait l’objet d’examen et a donné lieu à la distinction entre plusieurs conceptions de la démocratie5. À la croisée de perspectives normatives et empiriques, ces réflexions cherchent à la fois à rendre compte d’évolutions théoriques et à proposer de nouvelles avenues pour démocratiser les choix politiques.

  • 6  Par exemple, Politiques et boîte à outils concernant la participation du public à la prise de déci (...)
  • 7  Voir notamment le discours sur la définition de la politique étrangère ou celui sur la réforme des (...)

6À un second niveau, les discours politicoadministratifs sont également en mutation et la participation des citoyens en est généralement l’un des thèmes dominants. Les notions d’engagement des citoyens, de débat public, de gouvernance démocratique, de consultation sont maintenant présentées comme des éléments incontournables du processus politique6. Ces discours semblent particulièrement ambitieux en ce qu’ils proposent généralement de modifier en profondeur les pratiques et mécanismes existants7.

7Enfin, de nouveaux processus ou dispositifs participatifs émergent de toute part, autant dans le domaine de la santé, de la politique étrangère, des biotechnologies, que de la réforme des institutions démocratiques. À cet égard, disons de manière synthétique qu’aucun secteur de politique publique n’est aujourd’hui à l’abri de l’instauration de nouveaux dispositifs participatifs.

  • 8  R. D. Putnam, S. J. Pharr et R. J. Dalton, « Introduction : What’s Troubling the Trilateral Democr (...)
  • 9  L. Blondiaux et Y. Sintomer, art. cité, p. 30.
  • 10  Voir R. Inglehart, op. cit.

8Cet ensemble de changements traduit dans une large mesure les pressions qui s’exercent depuis près de deux décennies sur les institutions représentatives. La « crise de la représentation politique », comme on l’appelle communément, serait d’ailleurs profonde dans la mesure où elle toucherait l’ensemble des dimensions du processus politique. Les enquêtes d’opinion démontrent à cet égard une baisse de confiance significative dans la plupart des démocraties avancées autant envers les institutions et les partis que les élites politiques8. Pour certains, cette crise serait devenue un lieu commun, au sens où tous les acteurs partageraient sensiblement le même sentiment subjectif quant à l’inadéquation des « formes traditionnelles de la représentation politique9 ». Dans une perspective plus large, les pressions sur la représentation traduiraient un décalage entre ce que les institutions démocratiques sont en mesure d’offrir et les aspirations des citoyens. Des citoyens plus éduqués, plus informés et dont les valeurs auraient évolué dans un sens postmatérialiste10, ne se satisferaient plus d’institutions qui, à leurs yeux, ne peuvent traiter correctement les nouvelles problématiques qui les préoccupent.

  • 11  P. deLeon, « Democratic Values and the Policy Sciences », American Journal of Political Science, v (...)
  • 12  Par exemple, J. Jenson, « Commissioning Ideas : Representation and Royal Commissions », dans S. D. (...)
  • 13  C. Blatrix, op. cit., p. 80.

9En matière de politiques publiques, les problèmes relatifs aux institutions représentatives apparaissent à travers un certain nombre de critiques qui tournent généralement autour du rôle et de la place du citoyen dans le processus politique, de la nature élitiste et technocratique de ce processus, ainsi que des lacunes des modes « traditionnels » de consultation du public11. Dans leur forme actuelle, les institutions représentatives auraient de la difficulté à intégrer les valeurs et les expériences des citoyens dans les décisions qui les concernent, considérées maintenant comme des dimensions aussi importantes que le savoir savant. Un tel jugement repose sur le principe que le citoyen devrait avoir le droit de participer et, de surcroît, qu’il a la capacité de le faire. Cet argument est souvent avancé dans le cas de problématiques où se croisent des enjeux scientifiques et éthiques importants, ou dans des secteurs où les valeurs des individus sont perçues comme des dimensions aussi importantes que le savoir spécialisé12. On observerait donc un « changement de conception quant au statut du citoyen13 » dans le processus politique, ce nouveau statut expliquant en partie l’émergence de nouvelles formes de démocratie. En somme, le déficit de légitimité que l’on retrouve dans les institutions représentatives, et plus précisément dans la façon dont sont prises les décisions publiques, de même que l’importance d’accorder un nouveau rôle au citoyen dans la conduite des affaires publiques, sont au cœur des pressions qui s’exercent sur la représentation politique.

  • 14  B. Manin, The Principles of Representative Government, Cambridge, Cambridge University Press, 1997
  • 15  M. Callon, P. Lascoumes et Y. Barthe, op. cit., p. 163.

10Malgré la nature et l’importance de ces pressions, il semble cependant clair que les régimes démocratiques sont toujours régis par le principe de la représentation. En effet, l’appareillage institutionnel des États occidentaux et les processus décisionnels qui s’y rattachent s’inscrivent, pour une large mesure, dans une logique représentative dont les fondements, bien que critiqués, demeurent solidement ancrés14. On observe à cet égard peu de modifications significatives dans les institutions et les processus décisionnels. Le vote à intervalle régulier, certains principes tels que la responsabilité ministérielle et le maintien de la confiance envers le gouvernement élu, de même que les mécanismes tels que les commissions, parlementaires ou non, et les enquêtes publiques prenant place à l’intérieur de l’État demeurent les fondements de l’action publique. Certes, les formes de la représentation politique évoluent, mais ses fondements demeurent. On peut résumer ainsi les raisons de la prépondérance et de la longévité de la représentation comme mode d’organisation politique : « Il n’existe pas de démocratie sans une coupure entre représentants et représentés, et la variété des régimes démocratiques trouve une de ses origines dans la diversité des formes d’organisation, qui conduisent à substituer au peuple dans son entier une poignée de porte-parole qui gouvernent en son nom. Entendons-nous bien : la représentation n’est pas un pis-aller. Elle n’est pas une procédure, imparfaite mais incontournable, à laquelle on ne recourt que pour des raisons pratiques15. » Au-delà de ses aspects pratiques, la représentation devrait donc être envisagée comme le « processus de formation des volontés », c’est-à-dire que c’est à travers le débat et, par la suite, la consultation menant au choix du représentant que le représenté est en mesure de former ses préférences. Ce faisant, la représentation devient le mode d’organisation par lequel les sociétés démocratiques peuvent fonctionner.

11Une telle formulation de l’idée de la représentation n’atténue cependant en rien les critiques dont elle est l’objet. Mais celles-ci forment-elles un tout unique ? Plutôt que de rassembler les différentes approches dans un seul projet démocratique cohérent, nous croyons qu’il serait plus juste de parler de deux projets démocratiques qui font concurrence à la représentation politique. Une telle proposition permet de mettre en évidence les divisions importantes, trop souvent occultées, entre deux visions différentes du développement démocratique, lesquelles ont pourtant des incidences majeures sur la façon dont devrait s’effectuer la démocratisation du processus politique. Dans la section qui suit, nous présentons les projets participatif et délibératif comme les deux projets démocratiques qui font concurrence à la représentation politique.

Entre participation et délibération

12Comment distinguer projet participatif et projet délibératif ? Deux critères peuvent à cette fin être dégagés de la discussion précédente sur les pressions qui s’exercent sur la représentation politique : la nature du projet démocratique de chacune de ces conceptions quant au rôle et à la place du citoyen dans le processus politique, et le type de transformation (institutionnelle-culturelle) qu’exige la réalisation de ces deux projets. Nous avons retenu ces deux critères puisqu’ils permettent, nous semble-t-il, d’isoler de façon relativement précise deux questions essentielles du débat en politiques publiques, à savoir qui devrait participer et dans quel but, et quel type de transformation exige la démocratisation du processus politique.

  • 16  Voir L. Bherer, La politique consultative de la Ville de Québec. Une lecture institutionnaliste du (...)
  • 17  R. Blaug, art. cité.

13Qu’en est-il de ces deux conceptions quant à la place et au rôle du citoyen dans le processus politique et aux transformations souhaitées ? Bien que les deux projets se rejoignent sur le fait que les citoyens puissent contribuer de façon constructive à la vie politique, leur vision respective quant à la nature et à la finalité de cette participation diffère substantiellement. Alors que le projet participatif vise l’émancipation politique du citoyen à travers la participation, le projet délibératif propose une vision plus restreinte dans laquelle le citoyen devrait avoir l’opportunité de participer s’il le souhaite16. R. Blaug propose d’ailleurs de distinguer deux formes différentes de la démocratie, l’incumbent et la critical17. Dans sa version critique, celle qu’il préconise, la finalité de la participation est l’empowerment des citoyens – surtout les exclus – et une transformation radicale de leurs capacités politiques. La participation est vue comme une expérience plutôt que comme une forme institutionnelle, laquelle doit permettre d’atteindre la vertu civique. Elle se présente généralement – ou se vit – au niveau local et en périphérie des lieux traditionnels du pouvoir, et prendra de préférence la forme de relations face à face entre citoyens.

  • 18  M. E. Warren, « What Should We Expect from More Democracy ? Radically Democratic Responses to Poli (...)
  • 19  Voir E. Hauptmann, art. cité, et A. Gutmann et D. Thompson, op. cit.
  • 20  L. Bherer, op. cit., p. 7-11.
  • 21  E. Hauptmann, art. cité, p. 398.

14Critiquant cette version radicale et « transformative » de la démocratie, M. E. Warren estime que ce type de proposition ne tient aucunement compte de la complexité et de la diversité des sociétés occidentales modernes et repose sur une conception idéalisée du désir de participation du citoyen18. De telles critiques sont d’ailleurs souvent reprises par les tenants de la délibération à l’égard du projet participatif, et se traduisent généralement chez eux par la proposition d’établir les conditions et les occasions permettant aux citoyens d’être engagés dans les affaires publiques19. L. Bherer abonde dans le sens de cette distinction en avançant « que le courant de la démocratie participative est davantage axée sur l’empowerment, [alors que] l’angle d’attaque du courant [délibératif] est nettement plus institutionnel, pour ne pas dire institutionnalisé20 ». En ce sens, les tenants de la délibération seraient davantage « réformateurs » que « révolutionnaires ». Dans ce contexte, alors que le projet participatif viserait des transformations politiques et sociales et une refonte des grandes institutions représentatives, le projet délibératif s’interrogerait plutôt sur les façons de rendre le processus décisionnel plus ouvert au public et aux initiatives démocratiques susceptibles de se développer à l’intérieur de l’État21.

  • 22  É. Montpetit, « Public Consultations in Policy Network Environments : The Case of Assisted Reprodu (...)
  • 23  B. Barber, Démocratie forte, Paris, Desclée de Brouwer, 1997, p. 275-277.

15Une autre façon d’aborder cette distinction, plus près des politiques publiques, consiste à considérer ces deux projets comme faisant référence à deux formes différentes de relations entre les acteurs. Suivant cette perspective, un projet participatif favoriserait l’inclusion du plus grand nombre d’acteurs possible dans le processus politique, alors que la délibération peut davantage être perçue comme un mode d’interaction22. Dans le cas de l’inclusion, on cherche à élargir la participation à un plus grand nombre d’acteurs, généralement des citoyens « ordinaires » ou des groupes sociaux qui, pour une multitude de raisons, sont considérés comme défavorisés dans leur accès à l’État. L’inclusion devient ici une façon de permettre au citoyen de participer pleinement aux affaires publiques et aux décisions qui le concernent, et c’est dans cette optique que la participation favorise l’émancipation. De telles idées s’incarnent bien dans la vision de Benjamin Barber, que l’on pourrait considérer comme l’archétype du projet participatif : « La démocratie forte repose sur le gouvernement direct du peuple et l’engagement des citoyens ; [elle doit être] axée non pas sur une série de modifications spécialisées et inarticulées, mais sur un programme systématique de réformes institutionnelles. » Bien que Barber avance que toutes ces réformes doivent être « compatibles avec les institutions représentatives des grandes sociétés », il parle du même geste de permettre aux citoyens de participer au « processus commun de décision » et à « l’action ». Parlant des réformes institutionnelles nécessaires, il avance que celles-ci doivent offrir des « alternatives à la représentation, au vote ponctuelle et au diktat des bureaucrates et des experts […] elles doivent mettre en œuvre un gouvernement des citoyens qui remplace l’État des professionnels23 ».

  • 24  B. Manin, « Volonté générale ou délibération ? Esquisse d’une théorie de la délibération politique (...)
  • 25  B. Manin, op. cit., p. 198 ; J. Dryzek, op. cit., p. 167.

16Cette idée d’inclusion ne constitue pas une condition essentielle de la délibération vue comme un mode d’interaction, puisque au-delà du nombre d’acteurs impliqués, c’est dans l’éthique de la discussion que réside la pierre angulaire de la relation entre les acteurs et, par la suite, la légitimité des décisions24. En d’autres termes, plutôt que dans une logique de large inclusion et de transformations institutionnelles fondamentales, c’est dans une discussion dans laquelle les acteurs se détachent du singulier et de l’immédiat pour avancer des arguments impersonnels et ancrés dans le long terme que la légitimité peut se matérialiser25.

17En comparant ces deux projets démocratiques, Blaug en arrive à la conclusion qu’ils doivent être considérés comme mutuellement exclusifs et avance que croire à leur compatibilité serait une erreur. D’un côté, on voit un projet (délibératif) qui s’apparente à un mode d’interaction devant s’inscrire dans un ensemble d’institutions politiques porteuses d’un certain nombre de principes démocratiques, de l’autre, un projet (participatif) présentant la démocratie comme un mode de vie, un code de conduite devant permettre le bien-être de tous, et donc comme une fin en soi. Entre ces deux projets il y aurait donc une réelle tension, l’un proposant que le « vrai » pouvoir de décision soit partagé avec les citoyens, l’autre cherchant à obtenir le plus d’information possible pour en arriver à de « meilleures » décisions.

  • 26  Cela ne veut évidemment pas dire que le projet délibératif refuse tout changement institutionnel – (...)
  • 27  Manin avance à cet égard : « le gouvernement représentatif est ce qu’il a toujours été depuis sa f (...)
  • 28  R. Blaug adhère à ce type d’argument (art. cité).
  • 29  Voir notamment T. Risse, art. cité ; la version classique de cet argument est celle de J. Habermas (...)
  • 30  Voir en particulier J. Mansbridge, « Everyday Talk in the Deliberative System », dans S. Macedo (d (...)
  • 31  D. Torgerson, « Democracy Through Policy Discourse », dans M. A. Hajer et H. Wagenaar (dir.), op. (...)

18Tout bien considéré, on peut dire que ces deux projets visent soit des transformations institutionnelles fondamentales (projet participatif), soit un changement culturel tout aussi fondamental (projet délibératif)26. Les transformations institutionnelles qu’exige la réalisation du projet participatif semblent viser le renversement de la tendance élitiste inhérente à la représentation politique27. Poussée à l’extrême, cette conviction de l’élitisme de la représentation rend suspecte toute initiative de démocratisation émanant de l’État, ces initiatives étant considérées soit comme une mascarade politique, soit comme une tentative de cooptation28. L’idée de changement institutionnel dans le cadre du projet participatif apparaît d’ailleurs inévitable dans la mesure où, suivant Barber, on souhaite que les citoyens participent aux processus communs de décision. Pour sa part, le changement culturel souhaité par le projet délibératif exige des acteurs qu’ils laissent de côté leurs intérêts particuliers et qu’ils s’engagent dans une recherche de la vérité, elle-même guidée par la force du meilleur argument29. C’est d’ailleurs de cette façon qu’on croit être en mesure, du moins en partie, d’apporter une réponse aux inégalités structurelles des sociétés puisque même sans la participation directe et active des citoyens ou groupes dits désavantagés, le niveau et la nature de la discussion devraient permettre que soient incluses leurs préoccupations30. L’objectif devient donc de mettre en place un contexte communicatif dans lequel les citoyens intéressés à participer et les experts peuvent s’engager dans un processus d’apprentissage mutuel31.

19Suivant les distinctions que nous venons de faire, il apparaît possible d’associer, à une conception participative, un projet démocratique qui vise l’émancipation politique du citoyen par l’entremise d’une plus grande participation à la vie politique et qui implique, par voie de conséquence, des transformations institutionnelles importantes, voire fondamentales – cette nécessité de transformer en profondeur les institutions représentatives relève d’un doute profond quant à la possibilité que celles-ci puissent relever le défi de la démocratisation du processus politique –, et, à une conception délibérative, un projet démocratique consistant davantage en l’enrichissement du processus décisionnel par des procédures de dialogue et de délibération se greffant aux institutions existantes mais qui, en proposant une nouvelle éthique de la discussion, vise des changements culturels non moins difficiles à implanter.

Le sens des projets participatif et délibératif

20Pourquoi cette distinction entre projet participatif et projet délibératif est-elle importante ? Elle est importante car elle permet de distinguer deux différents sens que peuvent attribuer les acteurs aux idées, aux principes et aux discours politicoadministratifs véhiculés dans une société. De tels ensembles discursifs étant par nature sujets à interprétation, il semble tout à fait plausible de penser que les acteurs les interpréteront à la lumière de leurs attentes : chaque acteur aura, selon l’ensemble discursif auquel il souscrit, des attentes précises quant à la réalisation concrète de celui-ci. Ces attentes seront par la suite satisfaites ou déçues en fonction de l’évaluation qu’on fera de la conformité entre l’interprétation des discours et les pratiques réelles.

  • 32  P. A. Hall, « Policy Paradigms, Social Learning, and the State », Comparative Politics, avril 1993 (...)

21Les acteurs engagés dans une action politique fonctionnent toujours dans une logique d’idées et principes qui tentent de définir non seulement les objectifs et les moyens de les atteindre, mais également la nature du problème auquel ils souhaitent s’attaquer. L’influence de ce cadre cognitif se fait sentir à travers un langage et une terminologie à partir desquels le problème est construit32. Toutefois, ce cadre cognitif et les idées qui s’y rattachent, bien que partagés à un certain niveau de généralité, devraient tout de même laisser place à certaines interprétations, notamment selon la situation des acteurs et leur vision du problème. Il est également possible de penser que ces interprétations divergeront davantage dans le cas de problématiques à haute teneur symbolique, comme c’est le cas pour la participation au processus politique ; l’une des spécificités de la participation en tant que phénomène politique est en effet le décalage relativement important qui peut exister entre le discours et la réalité.

  • 33  R. Blaug, art. cité, p. 109.

22Blaug avance à cet égard que toute tentative de démocratisation peut être conceptualisée comme un acte de communication, dans lequel une entité politique – l’État par exemple – tente de « communiquer la démocratie » à un récepteur – un citoyen ou un groupe par exemple33. Bien que ces deux entités puissent partager le même sentiment sur la nécessité de démocratiser le processus politique, il se peut que l’acte de communication soit confus et même contradictoire en raison de leurs conceptions différentes quant à la nature réelle du problème et aux moyens à mettre en œuvre. En d’autres termes, il est possible de penser que cette nécessité de démocratiser le processus politique prenne sa source dans des motivations très différentes d’un acteur à l’autre. Par exemple, pour l’élite politique, cette nécessité peut renvoyer à un besoin urgent de rétablir un certain niveau de confiance envers le gouvernement. Pour le fonctionnaire, elle peut provenir soit d’une commande directe des élites politiques indiquant d’accroître les opportunités, soit d’une réelle conviction que l’apport de la société civile est essentiel pour élaborer de « meilleures » politiques. Les acteurs de la société civile, groupes ou citoyens, peuvent pour leur part vouloir être davantage écoutés et entendus, que ce soit pour influer sur des décisions particulières en fonction de leurs intérêts, ou plus largement pour avoir l’impression de participer plus activement aux affaires publiques. On voit là quelques possibilités que peut traduire un même acte de communication qui serait fondé sur la nécessité d’ouvrir le processus politique.

  • 34  J. Dryzek, op. cit.; L. Blondiaux et Y. Sintomer, art. cité, p. 28.

23Blaug ajoute que les « intentions démocratiques », que ce soit au sein du gouvernement ou même dans un groupe d’intérêt qui cherche à démocratiser ses pratiques, seront généralement mitigées (mixed affairs) : ceux qui veulent en toute bonne foi démocratiser leurs pratiques découvrent souvent leur propre ambivalence au sujet de la participation lorsque celle-ci en vient à remettre en question leur pouvoir. Le partage du pouvoir de décision est d’ailleurs l’une des questions centrales lorsqu’on aborde la démocratisation du processus politique. Sur cette question, le projet participatif est beaucoup plus exigeant que le projet délibératif en ce qu’il propose, comme nous l’avons vu notamment avec Barber, que les citoyens participent aux processus communs de décision. Les tenants de la délibération ne vont généralement pas aussi loin dans leurs prescriptions quant au lien entre délibération et décision34. La proposition de Blaug sur le partage du pouvoir ajoute donc à la complexité de la transmission et de la concrétisation de l’intention démocratique. En effet, au-delà du sens à donner à un ensemble discursif, les questions de pouvoir et d’intérêt peuvent réapparaître sous une nouvelle forme, soit lorsque des acteurs en position d’influence – généralement des élites politicoadministratives – s’aperçoivent des implications et décident de renoncer, du moins implicitement, à certains engagements même si ceux-ci sont déjà inscrits dans le discours.

24C’est donc à travers un ensemble discursif que se construisent les attentes envers les dispositifs et les pratiques concrètes qui sont mises en œuvre. C’est également à travers lui que s’établit le lien entre la vision philosophique qu’un acteur peut avoir du fonctionnement démocratique idéal et un ensemble de pratiques plutôt disparates et inégales. Voyons tout cela sur un exemple, la notion d’engagement des citoyens (citizen engagement) telle qu’on la retrouve dans le contexte canadien.

Projets démocratiques et engagement des citoyens

25Comme d’autres pays, le Canada est lui aussi aux prises avec la crise de confiance envers les institutions démocratiques et les acteurs préoccupés par ce problème cherchent des moyens de le résoudre. Comment se traduisent les pressions sur les institutions représentatives dans le contexte canadien ? Quel ensemble discursif sert à représenter ces pressions ? Les années 1990 et le début des années

  • 35  On la retrouve dans les publications savantes, par exemple : S. D. Phillips, « SUFA and Citizen En (...)
  • 36  D. J. Savoie, Governing from the Centre, Toronto, University of Toronto Press, 1999, p. 110.
  • 37  K. A. Graham et S. D. Phillips, op. cit. Lors des entretiens de recherche sur lesquels repose cet (...)

262000 marquent à cet égard un changement important dans les idées et dans les discours politicoadministratifs au Canada. Au cours de cette période, un nouvel ensemble discursif fait son apparition sur la scène politique canadienne, dont l’un des traits distinctifs est la notion d’engagement des citoyens, qui semble traduire le niveau souhaité de participation au sein de l’État canadien35. Le concept a été discuté au « centre du gouvernement » pour tenter d’en trouver l’utilité et les applications36. Des rencontres de travail et des séminaires, sous l’égide du bureau du Conseil privé et du Centre canadien de gestion (aujourd’hui École de la fonction publique), ont eu lieu dans les années 1990 pour que soient partagées diverses expériences et connaissances en matière d’engagement des citoyens. Toute cette effervescence traduisait un changement de conception qui s’est effectué au cours de cette période, où l’on observe le passage de l’idée de consultation du public, tombée progressivement en disgrâce37, à celle d’engagement des citoyens, beaucoup plus englobante et fondée sur une nouvelle philosophie des relations entre gouvernants et gouvernés. Mais au-delà de sa large utilisation, à quoi renvoie la notion d’engagement des citoyens et les discours qui lui sont associés, pour les acteurs engagés dans son développement et dans sa diffusion ? Représente-t-elle davantage un projet participatif ou un projet délibératif ? C’est-à-dire vise-t-on, par son application, l’émancipation politique du citoyen et une participation active de celui-ci à la décision ou souhaite-t-on essentiellement enrichir le processus décisionnel en établissant des conditions permettant de tenir davantage compte des points de vue exprimés par les citoyens ?

  • 38  Entretien de recherche confidentiel, Ottawa, juin 2004. Cette citation est d’ailleurs représentati (...)

27Plusieurs rencontres de travail et séminaires ont donc eu lieu au sein de la fonction publique fédérale à la fin des années 1990 pour discuter de cette notion d’engagement des citoyens. Mis sur pied par le Centre canadien de gestion et des fonctionnaires du bureau du Conseil privé, ces forums regroupaient essentiellement des fonctionnaires de divers ministères venus partager leurs expériences et aussi chercher de nouvelles façons de faire. On y invitait parfois des experts du milieu universitaire ou des membres d’organismes de réflexion pour qu’ils entretiennent les participants sur des questions particulières. Ces derniers sont d’ailleurs très actifs sur le thème de l’engagement des citoyens au cours de cette période, notamment les Réseaux canadiens de recherche en politiques publiques et l’Institut sur la gouvernance. Organisées de façon plutôt informelle, ces rencontres se tenaient à un rythme mensuel. Un des acteurs ayant été étroitement associés à ces séminaires au sein de la fonction publique définissait ainsi ce que, selon lui, les participants entendaient par engagement des citoyens : « Je pense que ceux qui étaient dans ce séminaire ont voulu signifier que l’engagement des citoyens est davantage que la simple participation à des consultations pour donner son point de vue ; il y a une notion de responsabilité citoyenne. Il s’agissait non pas de juste déverser son sac sur le gouvernement mais de prendre ses responsabilités de citoyen pour aider à trouver des solutions, même pour changer ses comportements peut-être… Il y avait aussi l’idée que si on incite les citoyens à s’engager, c’est qu’on est prêt à partager une certaine part du pouvoir. Les citoyens ont un rôle important à jouer jusque dans l’étape finale qu’est la prise de décision. Et il se peut bien qu’ensuite le gouvernement ne soit pas confortable avec certaines de ces décisions, mais il devra composer avec ce que les citoyens ont choisi38. » Une telle conception de l’engagement des citoyens fait clairement référence à un projet participatif, du moins de la façon dont nous l’avons défini précédemment. En effet, cette idée qu’une participation efficace amène les citoyens à assumer leurs responsabilités et à changer leurs comportements s’inscrit dans un projet démocratique relativement large ; on est en effet assez loin de la simple consultation citoyenne en vue de la prise de décision. Mais l’aspect encore plus important, c’est qu’il apparaît clair que le partage du pouvoir de décision devient l’une des dimensions fondamentales de l’engagement des citoyens, et que rendre effectif ce partage à grande échelle nécessite des changements institutionnels permettant de le légitimer. Dans ce cas-ci, toutefois, l’important n’est pas tant de savoir si ce partage du pouvoir est institutionnellement possible – ou même souhaitable –, mais bien que c’est le sens qu’on semble donner à l’engagement des citoyens. Rappelons que ces séminaires regroupent les fonctionnaires qui doivent gérer au jour le jour divers exercices de consultation et qui sont souvent en contact direct avec les groupes et les citoyens ; on peut donc penser que c’est ce genre de message qui leur est communiqué. Il est donc tout à fait plausible de penser que les acteurs construisent leurs attentes dans des termes se rapprochant d’un projet participatif.

  • 39  J. Bourgon, « La parole est à vous : engager les Canadiens au changement », notes pour une allocut (...)
  • 40  Cette mésentente entre parlementaires et fonctionnaires au sujet de l’engagement des citoyens est (...)

28Peut-on penser que cette conception de l’engagement des citoyens est partagée par les élites politicoadministratives ? En d’autres termes, les élus et les hauts fonctionnaires adhèrent-ils à un projet démocratique aussi large que celui que semblent proposer les fonctionnaires, de même que les universitaires et les membres d’organismes de réflexion qui participent à leurs activités ? Cette période est également caractérisée par l’organisation de conférences sur le sujet, généralement à l’initiative des organismes de réflexion particulièrement actifs sur cette question. Dans une allocution prononcée lors d’une de ces conférences, intitulée La parole est à vous : engager les citoyens au changement, Jocelyne Bourgon, alors greffier du Conseil privé, définissait ainsi sa vision de la participation des citoyens : « Même si les citoyens veulent qu’on les entende et qu’on tienne compte de leurs points de vue, ils sont conscients que leur apport n’est qu’un élément du processus décisionnel. Ils ne s’attendent pas à ce qu’on accepte automatiquement toutes leurs idées et à ce qu’on y donne suite. Ils ne croient pas que la participation des citoyens doive se substituer aux institutions politiques ou parlementaires. Au contraire ! Les Canadiens savent que l’action politique et le suffrage des électeurs sont encore les meilleurs moyens d’influencer le processus politique39. » Dans ce cas-ci, on voit clairement que le processus électoral et les représentants qui en sont issus demeurent les fondements légitimes de l’action politique et donc que l’essentiel du processus décisionnel repose sur les institutions représentatives. Cette vision de la place de la consultation et de la participation des citoyens dans le processus politique semble différer de façon relativement importante de celle qui se manifeste, au cours de la même période, dans la fonction publique et dans certains organismes de la société civile. D’ailleurs, après avoir pris connaissance des diverses initiatives en matière d’engagement des citoyens, certains parlementaires auraient été contrariés, affirmant que c’étaient à eux et non aux fonctionnaires que revenait la responsabilité « d’engager les citoyens40 ». Voyant la signification et la portée que semblait prendre ce nouveau discours sur la participation des groupes et des citoyens, les parlementaires avaient l’impression qu’on usurpait une partie de leur travail, mais aussi et surtout une partie de leur pouvoir, celui d’agir au nom du peuple dans le processus de prise décision. Si on peut penser que le projet participatif que tentent de promouvoir les fonctionnaires et autres experts trouve peu d’écho chez les élites politicoadministratives, la question de savoir si ces dernières sont prêtes à s’engager dans les changements culturels qu’exige la réalisation du projet délibératif demeure ouverte.

29À l’instar d’autres ensembles discursifs, l’engagement des citoyens tel que défini par les personnes qui s’intéressent à cette question semble souffrir d’une certaine confusion dans « l’acte de communication ». En effet, une fois admise la nécessité de démocratiser le processus politique, partagée par l’ensemble des acteurs, on observe qu’elle peut s’incarner dans des projets démocratiques très différents. Alors que pour les fonctionnaires et autres acteurs de la société civile le fait d’engager les citoyens semble s’inscrire dans une conception plutôt large de la démocratie, donc qui se rapproche davantage d’un projet participatif, cette conception n’est pas toujours partagée par les élites politicoadministratives. Cette idée d’engagement des citoyens, lors de son adoption dans la fonction publique canadienne, avait certainement parmi ses objectifs de rétablir la confiance des citoyens envers le processus politique. Toutefois, interprétée comme renvoyant à des projets démocratiques légitimes mais distincts, elle pourrait avoir à terme pour effet de créer de la confusion chez les acteurs. En effet, pour ceux qui s’attendent à la mise en œuvre d’un projet participatif pour faire face à la crise de la représentation politique, ce qui est tout à fait plausible compte tenu du discours qui est véhiculé, ils évalueront les efforts étatiques de ce point de vue. Si les initiatives de démocratisation du processus politique émanant de l’État canadien s’écartent de façon trop importante de cet idéal, l’enthousiasme peut rapidement faire place à la déception. Ce faisant, l’idée même d’engagement des citoyens peut conduire à renforcer la crise de confiance plutôt qu’à la résorber.

30La représentation politique et les institutions qui en sont issues font aujourd’hui l’objet d’une série de critiques. S’il est tentant de subsumer toutes ces critiques et les prescriptions qui en découlent sous un seul projet démocratique concurrent, il apparaît plus utile de les distinguer en fonction d’un certain nombre d’éléments constitutifs. Dans cette perspective, nous avons donc proposé de différencier projet participatif et projet délibératif. Selon notre conception, le projet participatif s’inscrirait dans une perspective d’inclusion, viserait l’émancipation politique du citoyen et, en proposant que ce dernier participe activement à la prise de décision, impliquerait des transformations institutionnelles importantes. Ce dernier point nous semble particulièrement important. Toute proposition visant à faire participer les citoyens à la décision publique doit prendre au sérieux les défis institutionnels que cela pose, surtout dans la perspective d’un État national comme le Canada, au risque de créer des attentes qui seront déçues si, dans les faits, l’on ne s’avère pas en mesure de les combler. Devant une telle éventualité, un discours supposé renforcer la confiance envers le processus politique pourrait avoir l’effet inverse.

31Pour sa part, le projet délibératif a été conceptualisé comme un mode d’interaction entre les acteurs qui propose un changement culturel plutôt qu’institutionnel, en ce sens que le problème se situe ici moins dans les institutions elles-mêmes que dans la façon dont elles sont gouvernées. Une nouvelle éthique de la discussion et l’aménagement d’espaces délibératifs à l’intérieur des institutions existantes pourraient permettre de légitimer les choix politiques. Quelle est la place du projet délibératif au Canada ? La fonction publique et les organismes de réflexion proposent un projet davantage participatif. Dans le cas des élites politicoadministratives, bien qu’on semble ouvert à tenir compte davantage des points de vue des citoyens et à tenter de trouver de nouvelles façons de les impliquer, la question de savoir si elles sont réellement prêtes à s’engager dans une nouvelle éthique de la discussion demeure sans réponse.

32Finalement, la fonction publique est souvent accusée d’agir dans le secret et d’être très réfractaire à partager ses responsabilités, ses informations, ses ressources, bref son pouvoir avec d’autres acteurs, qu’ils soient politiques ou de la société civile. Cette supposée culture du secret ne serait d’ailleurs pas étrangère à la crise de confiance envers les institutions démocratiques. Or, notre brève étude de cas laisse à penser que ce sont les fonctionnaires qui semblent les plus ouverts à engager les groupes et les citoyens de façon plus active dans le processus politique. Ceux-ci semblent en effet partager un certain nombre d’idées et de principes qu’ils tentent de véhiculer et de promouvoir au sein de la fonction publique. Dans ce contexte, avancer que le problème de l’ouverture du processus politique relève des fonctionnaires et de leur volonté de préserver leur pouvoir, comme le proposent certaines théories et certains discours, semble pour le moins discutable.

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Notes

1  Sur ces vastes questions, voir notamment M. Callon, P. Lascoumes et Y. Barthe, Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil, 2001 ; R. Inglehart, Modernization and Post modernization, New Jersey, Princeton University Press, 1997 ; T. Akkerman, M. A. Hajer et J. Grin, « The Interactive State : Democratisation from Above ? », Political Studies, vol. 52, 2004, p. 82-95 ; J.-M. Fourniau, « Information, Access to Decision-Making and Public Debate in France : The Growing Demand for Deliberative Democracy », Science and Public Policy, vol. 28, no 6, 2001, p. 441-451 ; S. D. Phillips et M. Orsini, Mapping the Links : Citizen Involvement in Policy Process, Ottawa, Canadian Policy Research Network, 2002.

2  Ces expressions proviennent respectivement de J. Dryzek, Deliberative Democracy and Beyond. Liberals, Critics, Contestations, Oxford, Oxford University Press, 2000 ; de C. Blatrix, « Devoir débattre. Les effets de l’institutionnalisation de la participation sur les formes d’action collective », Politix, vol. 15, no 57, 2002, p. 79-102 ; et de L. Blondiaux et Y. Sintomer, « L’impératif délibératif », ibid., p. 17-36.

3  S. J. Pharr et R. D. Putnam (dir.), Disaffected Democracies. What’s Troubling the Trilateral Countries ?, Princeton, Princeton University Press, 2000.

4  Voir notamment J. Dryzek, op. cit.; J. Bohman et W. Rehg (dir.), Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics, Cambridge (Mass.), MIT Press, 1997 ; S. Macedo (dir.), Deliberative Politics. Essays on Democracy and Disagreement, Oxford, Oxford University Press, 1999 ; A. Gutmann et D. Thompson, Democracy and Disagreement, Cambridge, The Belknap Press of Harvard University Press, 1996. Voir également M. A. Hajer et H. Wagenaar (dir.), Deliberative Policy Analysis. Understanding Governance in the Network Society, Cambridge, Cambridge University Press, 2003.

5  Sur les questionnements critiques de la théorie de la délibération, voir certains chapitres des livres de M. Saward, Democratic Innovation : Deliberation, Representation and Association, Londres, Routledge, 2000, et de S. Macedo, op. cit.; pour la comparaison entre différentes conceptions de la démocratie, voir E. Hauptmann, « Can Less Be More ? Leftist Deliberative Democrats’ Critique of the Participatory Democracy », Polity, vol. XXXIII, no 3, 2001, p. 397-421, et R. Blaug, « Engineering Democracy », Political Studies, vol. 50, 2002, p. 102-116.

6  Par exemple, Politiques et boîte à outils concernant la participation du public à la prise de décision, Ottawa, ministère de la Santé, 2000 ; Secrétariat de la stratégie canadienne en matière de biotechnologie, La stratégie canadienne en matière de biotechnologie (1998) : un processus de renouvellement permanent, Ottawa, ministère de l’Industrie, 1998 ; Commission des communautés européennes, Gouvernance européenne : un Livre blanc, Luxembourg, Office des publications officielles de l’Union européenne, 2001.

7  Voir notamment le discours sur la définition de la politique étrangère ou celui sur la réforme des institutions démocratiques au gouvernement fédéral canadien (www.dfait-maeci.gc.ca/cfp-pec/participate/min-message-fr.asp ; www.lcc.gc.ca/fr/themes/gr/er/Gordon/part1.asp ; www.lcc.gc.ca/fr/themes/gr/er/Gordon/part3.asp).

8  R. D. Putnam, S. J. Pharr et R. J. Dalton, « Introduction : What’s Troubling the Trilateral Democracies ? », dans S. J. Pharr et R. D. Putnam (dir.), op. cit., p. 3-27.

9  L. Blondiaux et Y. Sintomer, art. cité, p. 30.

10  Voir R. Inglehart, op. cit.

11  P. deLeon, « Democratic Values and the Policy Sciences », American Journal of Political Science, vol. 39, no 4, 1995, p. 886-905 ; D. Torgerson, « Between Knowledge and Politics : Three Faces of Policy Analysis », Policy Sciences, vol. 19, 1986, p. 33-59 ; S. Vallemont (dir.), Le débat public : une réforme dans l’État, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 2001 ; K. A Graham et S. D. Phillips, « Citizen Engagement : Beyond the Customer Revolution », Canadian Public Administration/Administration publique du Canada, vol. 40, no 2, 1997, p. 255-273.

12  Par exemple, J. Jenson, « Commissioning Ideas : Representation and Royal Commissions », dans S. D. Phillips (dir.), How Ottawa Spends 1994-1995: Making Change, Ottawa, Carleton University Press, 1994 ; M. Callon, P. Lascoumes et Y. Barthe, op. cit.; F. Scala, « Pratiques discursives et savoir social : l’exemple de la Commission royale sur les nouvelles technologies de reproduction », Politique et sociétés, vol. 16, no 3, 1997, p. 105-127.

13  C. Blatrix, op. cit., p. 80.

14  B. Manin, The Principles of Representative Government, Cambridge, Cambridge University Press, 1997.

15  M. Callon, P. Lascoumes et Y. Barthe, op. cit., p. 163.

16  Voir L. Bherer, La politique consultative de la Ville de Québec. Une lecture institutionnaliste du phénomène participatif, thèse de doctorat, CERVL – Pouvoir, action publique et territoire, 2003.

17  R. Blaug, art. cité.

18  M. E. Warren, « What Should We Expect from More Democracy ? Radically Democratic Responses to Politics », Political Theory, vol. 24, no 2, 1996, p. 241-270.

19  Voir E. Hauptmann, art. cité, et A. Gutmann et D. Thompson, op. cit.

20  L. Bherer, op. cit., p. 7-11.

21  E. Hauptmann, art. cité, p. 398.

22  É. Montpetit, « Public Consultations in Policy Network Environments : The Case of Assisted Reproductive Technology », Canadian Public Policy – Analyse de politiques, vol. XXIX, no 1, 2003, p. 95-110 ; T. Risse, « “Let’s Argue !” : Communicative Action in World Politics », International Organization, vol. 54, no 1, 2000, p. 1-39.

23  B. Barber, Démocratie forte, Paris, Desclée de Brouwer, 1997, p. 275-277.

24  B. Manin, « Volonté générale ou délibération ? Esquisse d’une théorie de la délibération politique », Le Débat, no 33, 1985.

25  B. Manin, op. cit., p. 198 ; J. Dryzek, op. cit., p. 167.

26  Cela ne veut évidemment pas dire que le projet délibératif refuse tout changement institutionnel – on parlera généralement « d’innovations » ou de « possibilités institutionnelles » – et que le projet participatif ne souhaite aucun changement culturel. La distinction permet plutôt d’identifier l’aspect dominant de chacun des projets et les implications qui en découlent.

27  Manin avance à cet égard : « le gouvernement représentatif est ce qu’il a toujours été depuis sa fondation, un système de gouvernance par des élites qui se distinguent de la masse des citoyens par leur statut social, leur mode de vie et leur niveau d’éducation » (op. cit., p. 236).

28  R. Blaug adhère à ce type d’argument (art. cité).

29  Voir notamment T. Risse, art. cité ; la version classique de cet argument est celle de J. Habermas, Droit et démocratie. Entre faits et normes, Paris, Gallimard, 1997.

30  Voir en particulier J. Mansbridge, « Everyday Talk in the Deliberative System », dans S. Macedo (dir.), op. cit., p. 211-239 ; J. Dryzek, op. cit., p. 172.

31  D. Torgerson, « Democracy Through Policy Discourse », dans M. A. Hajer et H. Wagenaar (dir.), op. cit., p. 121.

32  P. A. Hall, « Policy Paradigms, Social Learning, and the State », Comparative Politics, avril 1993, p. 279 ; Y. Surel, « The Role of Cognitive and Normative Frames in Policy-Making », Journal of European Public Policy, vol. 7, no 4, 2000, p. 495-512.

33  R. Blaug, art. cité, p. 109.

34  J. Dryzek, op. cit.; L. Blondiaux et Y. Sintomer, art. cité, p. 28.

35  On la retrouve dans les publications savantes, par exemple : S. D. Phillips, « SUFA and Citizen Engagement : Fake or Genuine Masterpiece ? », Policy Matters, vol. 2, no 7, 2001 ; S. D. Phillips, Mapping the Links : Citizen Involvement in Policy Process, op. cit.; K. A. Graham et S. D. Phillips, art. cité ; K. A. Graham et S. D. Phillips, Citizen Engagement : Lessons in Participation from Local Government, Toronto, Institut d’administration publique du Canada, 1998 ; M. Mendelsohn, « Public Brokerage : Constitutional Reform and the Accommodation of Mass Publics », Canadian Journal of Political Science, vol. XXXIII, no 2, 2000, p. 245-272 ; et dans le discours politicoadministratifs, par exemple, Politiques et boîte à outils…, op. cit.; Secrétariat du Conseil du trésor, Consultation and Citizen Engagement Policy of the Government of Canada (version préliminaire), Ottawa, 2001.

36  D. J. Savoie, Governing from the Centre, Toronto, University of Toronto Press, 1999, p. 110.

37  K. A. Graham et S. D. Phillips, op. cit. Lors des entretiens de recherche sur lesquels repose cet article, les acteurs ont également soulevé cette question de la « mauvaise presse » dont faisaient l’objet les consultations conduites par la fonction publique fédérale.

38  Entretien de recherche confidentiel, Ottawa, juin 2004. Cette citation est d’ailleurs représentative des discussions que nous avons eues avec d’autres acteurs ayant participé à ces séminaires et à d’autres conférences sur le sujet.

39  J. Bourgon, « La parole est à vous : engager les Canadiens au changement », notes pour une allocution de Mme Jocelyne Bourgon, greffier du Conseil privé, conférence de l’Institut sur la gouvernance, Aylmer, 27 octobre 1998.

40  Cette mésentente entre parlementaires et fonctionnaires au sujet de l’engagement des citoyens est revenue de façon récurrente dans les entretiens de recherche.

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References

Electronic reference

Francis Garon , « Représentation politique et projets démocratiques concurrents », Éthique publique [Online], vol. 7, n° 1 | 2005, Online since 12 November 2015, connection on 16 December 2017. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/1988 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.1988

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About the author

Francis Garon

Francis Garon est doctorant du département de science politique de l’université de Montréal.

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