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L’éthique gouvernementale : la perception des répondants en éthique du gouvernement du Québec

Yves Boisvert

Résumés

Ce texte présente une partie des résultats de l’étude empirique faite avec les répondants en éthique du gouvernement du Québec. Dans cette étude, on cherchait à vérifier si ces agents publics, considérés par plusieurs comme l’avant-garde en éthique du gouvernement du Québec, confirmaient ou infirmaient l’hypothèse général de travail selon laquelle, malgré les projets annoncés par les instances gouvernementales, la place de l’éthique dans la culture de la fonction publique québécoise est très limitée et les assises des dispositifs de nature éthique fragiles.

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Texte intégral

  • 1  OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, Paris, Publication de l’OCDE, « Gouvernance », 2 (...)

1Au cours des dernières années, il a tellement été question des démarches entreprises par le gouvernement du Québec en matière d’éthique que l’on pourrait facilement croire que nous sommes en présence d’un mouvement de fond conçu de façon concertée et reposant sur un plan stratégique raffiné. Dans leur présentation devant les membres de la commission de l’administration publique du Québec, le 18 octobre 2001, M. Jean St-Gelais, secrétaire général du Conseil exécutif, et Mme Diane Jean, secrétaire du Conseil du trésor, s’étaient d’ailleurs fait un devoir de démontrer que le gouvernement du Québec était déjà très avancé dans la mise en place de son infrastructure de l’éthique. Ils donnaient aux parlementaires l’assurance que l’évolution de ce dossier ne pouvait que s’accélérer au cours des prochaines années, car le gouvernement du Québec en faisait une priorité. Ils voulaient ainsi les rassurer en précisant que notre administration publique fait belle figure parmi les pays qui ont dévoilé leur infrastructure de l’éthique dans le rapport que l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) a rendu public en 20001. En se référant à cette idée d’infrastructure, les représentants du gouvernement du Québec n’ont fait que suivre la tendance mondiale qui s’impose en la matière.

  • 2  OCDE-puma, L’éthique et le service public, note synthèse no 1, février 1997.

2Chef de file dans le domaine des études comparées dans le secteur de l’éthique gouvernementale, comme dans de nombreux autres dossiers publics, l’OCDE a effectivement imposé, avec cette notion d’infrastructure de l’éthique, un nouvel étalon de mesure du service public. Afin d’éliminer les « comportements indésirables » et de stimuler la « bonne conduite » des agents publics, on incite les gouvernements à être encore plus précis dans la mise au point de cette infrastructure dite de l’éthique en l’organisant à partir d’une série de mesures complémentaires. L’OCDE propose de mettre en place une infrastructure de l’éthique qui intégrerait huit éléments : 1) « l’engagement politique (les hommes politiques devraient souligner l’importance de l’éthique, donner l’exemple et soutenir la bonne conduite avec des ressources adéquates) » ; 2) « un cadre juridique efficace (lois et règlements qui établissent et font respecter des normes de conduites) » ; 3) « des mécanismes de responsabilisation efficaces (procédures administratives, audits, évaluations de la performance d’une agence, mécanismes de consultation et de supervision)»; 4) « les codes de conduites (énoncé de valeurs d’une organisation, de son rôle, des responsabilités et des obligations de ses employés, et des restrictions sur les activités) » ; 5) « des mécanismes de socialisation professionnelle (éducation et formation)»; 6) « de bonnes conditions d’emploi dans la fonction publique (traitement juste et équitable, rémunération et sécurité appropriées) » ; 7) « un organisme de coordination pour la question d’éthique »; 8) « une société civile active (y compris des médias zélés) qui surveille les activités gouvernementales2 ».

3À la fin du rapport de 2000, tous les pays de l’OCDE ont présenté leur architecture d’infrastructure de manière à offrir le panorama des démarches organisationnelles officielles entreprises par les organismes centraux des gouvernements membres. Cela permet de comparer les dispositifs mis en place par chacun des pays afin de contenir les inconduites ou de soutenir les bonnes conduites de ses agents publics. Ces outils d’analyse comparée font assurément partie des contributions les plus importantes de l’OCDE. Leur objectif n’est pas neutre politiquement, puisqu’il y a, au cœur de la mission de cette organisation, un désir d’établir certains standards internationaux en matière de bonne gouvernance de l’État. Comme le précise Jean-Herman Guilmette dans sa récente étude sur les méthodes de travail à l’OCDE3, l’objectif de cette organisation est de faire évoluer les habitudes de bonne gouvernance par le partage des connaissances entre les États membres.

Problématique

4Si l’initiative de l’OCDE est certes intéressante, ses méthodes d’analyse ont une limite importante, pour ne pas dire une faiblesse majeure : la perspective formelle prédominante dans les officines du groupe de travail puma, qui coordonne le dossier de l’éthique, ne nous permet pas d’évaluer la portée réelle des mesures adoptées par les gouvernements et encore moins d’évaluer l’efficacité et l’efficience des dispositifs de régulation des comportements. On est ainsi porté à penser que plusieurs gouvernements semblent se contenter de multiplier les structures dans le domaine de l’éthique gouvernementale uniquement afin d’avoir une bonne note dans le bulletin de l’OCDE.

5L’exemple du gouvernement fédéral canadien est à cet égard révélateur. Si l’on se fie à l’enquête de l’OCDE en 2000, le Canada est en effet un pays dont l’infrastructure de l’éthique est fort louable. Dans les faits, pourtant, les scandales politico-administratifs s’y sont multipliés au cours des dernières années et ont mis le gouvernement dans des situations fort embarrassantes : scandale des commandites, scandale du commissaire à la vie privée (George Radwanski), « Shawinigate » et affaire de l’auberge Grand’Mère, népotisme chez Via Rail et Postes Canada, séjours des ministres au chalet de la famille Irving. Tous ces scandales ont vu le jour malgré les multiples dispositifs en matière d’éthique gouvernementale, notamment le code régissant la conduite des agents publics et de l’après-mandat4 ainsi que la présence du conseiller en éthique5, Howard Wilson.

6Le nouveau standard de l’infrastructure de l’éthique, inspiré par l’OCDE, ne garantit donc nullement, on le voit bien, que les agents publics soient véritablement inspirés par une culture de la bonne conduite et de l’éthique. Il importe par conséquent de dépasser la simple évaluation abstraite de ces nouvelles infrastructures en matière d’éthique. Dans ce sens, nous devons tenter d’élaborer de nouvelles méthodes d’analyse permettant de mieux saisir la qualité et l’efficacité des dispositifs mis en place. Et nous pensons que des analyses qualitatives permettront de mieux évaluer les programmes en matière d’éthique gouvernementale et de voir s’ils répondent aux promesses que les dirigeants politiques ou responsables administratifs avaient formulées lors de leur conception. De même, il faudra élaborer des grilles d’évaluation des performances éthiques de nos organismes publics.

  • 6  H. Roy et Y. Boisvert, « L’éthique gouvernementale au Québec, une histoire fragile », dans R. Bern (...)
  • 7  On pense notamment au scandale de M3I/Hydro-Québec qui avait éclaboussé les libéraux de Daniel Joh (...)
  • 8  Voir, à ce sujet, Vérificateur général du Québec, Éthique au sein de l’administration gouvernement (...)

7C’est dans cet esprit que nous avons entrepris des recherches dans le domaine de l’éthique gouvernementale, en utilisant des méthodes d’analyse relevant de la micro-sociologie des organisations, le but étant de cerner la qualité et l’efficacité des dispositifs et des démarches d’éthique organisationnelle des gouvernements et des organismes publics. Nous nous sommes concentrés sur la démarche entreprise par le gouvernement provincial québécois en matière éthique. Nous avons présenté ailleurs les résultats de la première tranche de ce travail6. À partir d’un examen approfondi des débats en commission parlementaire, des politiques gouvernementales adoptées par le gouvernement québécois en matière d’éthique ainsi que de certains débats publics dans les médias québécois, nous avons démontré que, contrairement aux prétentions de vertu qu’elles laissent souvent entrevoir, les instances gouvernementales n’ont, depuis 1990, mis en place que des dispositifs minimaux afin de colmater les larges brèches dans l’ordre du contrôle des comportements des agents publics. Nous avons également constaté que l’implantation de ces dispositifs s’est faite la plupart du temps en réaction à des scandales7 ou à des critiques8 faites sur la place publique, ce qui a éveillé notre scepticisme à l’égard des assises d’une culture de l’éthique.

8Nous avons par la suite transformé cette première conclusion en hypothèse que nous avons voulu tester empiriquement auprès des agents publics directement concernés par les mesures mises en œuvre par le gouvernement québécois en vue d’assurer que l’éthique soit prise en compte par les organisations étatiques. Ce sont les résultats de cette enquête que nous consignons ici.

L’enquête

9C’est dans le cadre d’une recherche financée par le Centre d’expertise en gestion des ressources humaines du secrétariat du Conseil du trésor du gouvernement du Québec que nous avons pu entreprendre ce projet9. Notre échantillonnage provient d’une frange particulière de l’administration publique québécoise, les membres du réseau des répondants en éthique du gouvernement du Québec. Ce réseau, qui a vu le jour en janvier 2002, nous semblait fort original, dans la mesure où sa mission n’était pas de type déontologique, c’est-à-dire qu’il ne visait ni la surveillance ni la conception de contraintes imposées ou de sanctions. Autrement dit, il n’était pas lié à une obligation formelle de faire respecter les normes établies par l’infrastructure juridique ou déontologique.

10Dans les documents officiels du Conseil exécutif et du Conseil du trésor, la mission des répondants en éthique des ministères et organismes du gouvernement québécois se limite à seconder les ministères et organismes en matière d’éthique et à favoriser les échanges à propos des diverses problématiques éthiques. Bien que ces attributions soient plutôt vagues, elles nous ont permis d’émettre l’hypothèse que ce réseau constitue « l’avant-garde gouvernementale » en matière d’éthique et qu’il s’agit là d’un bassin particulièrement riche en imaginaire éthique. Nous étions en effet en droit de penser que ce réseau regroupait les personnes les plus informées dans ce domaine, ce qui, à nos yeux, les rendait plus aptes à porter un jugement précis sur la qualité et le sérieux de la démarche gouvernementale québécoise dans ce domaine.

  • 10  Nous avons complété notre étude qualitative par un volet quantitatif que nous ne présenterons ici (...)

11Même si notre étude comportait deux perspectives méthodologiques, les entretiens semi-directifs et les questionnaires électroniques10, nous n’utiliserons dans le présent texte que les résultats de la première, qui permettent une analyse plus approfondie. Sur les soixante-seize répondants de la liste officielle du secrétariat du Conseil du trésor, nous en avons rencontré dix-neuf, le quart, en entrevue semi-directive. À partir de la liste officielle, nous avons tenté de définir une architecture de terrain la plus représentative possible de la structuration du réseau. Nous avons retenu trois critères à cette fin : le type d’organisme de rattachement, la formation et le lieu de travail. Ainsi, dix répondants relevaient d’organismes gouvernementaux (52 %), et neuf de ministères (48 %) ; huit avaient une formation de juriste (42 %), onze n’en avaient pas (58 %) ; enfin, neuf entrevues ont eu lieu à Montréal, neuf à Québec et une en région. Les dix-neuf entrevues se sont déroulées entre le 3 et le 25 mars 2003, quelques jours avant les élections provinciales du 14 avril 2003.

12D’une durée d’une heure à une heure et demie, l’entrevue abordait cinq grands thèmes. Chaque question principale était suivie d’une ou de plusieurs sous-questions. Les thèmes étaient les suivants : 1) la perception de l’éthique (nous cherchions à connaître la définition donnée aux concepts reliés à l’éthique) ; 2) le dossier de l’éthique dans la fonction publique québécoise et dans l’organisation (nous cherchions à connaître l’évolution du dossier de l’éthique gouvernementale au cours des cinq dernières années, ainsi que les aspects positifs et les dispositifs qui devraient être mis sur pied, les écueils à surmonter ou les défis à relever) ; 3) la fonction de répondant en éthique (nous cherchions à connaître le rôle d’un répondant en éthique et ses besoins) ; 4) le lien entre l’éthique et la modernisation de l’administration publique (nous cherchions à savoir où en était l’organisation en matière de modernisation et à faire le lien avec la démarche en éthique) ; 5) les risques en matière d’éthique (nous voulions connaître les principaux risques rattachés à la gestion des comportements auxquels l’organisation et la fonction publique doivent faire face).

13Dans ce qui suit, nous nous concentrerons sur l’opinion que se font les répondants sur l’évolution du dossier de l’éthique au cours des cinq dernières années, tant au niveau de la fonction publique en général qu’au niveau de l’organisation publique où chacun d’eux travaille (soit les réponses à la deuxième question).

Cadre théorique

  • 11  Nous pensons ici aux recherches de Guy Giroux, Georges A. Legault, Jean-François Malherbe, André L (...)
  • 12  Y. Boisvert, M. Jutras, G. A. Legault, A. Marchildon, avec la collaboration de L. Côté, Petit manu (...)
  • 13  C. Taylor, Grandeur et misère de la modernité, Montréal, Bellarmin, 1991.

14Profitant des recherches de plusieurs de nos collègues sociologues et philosophes de l’éthique11, et inspiré par la sociologie de la régulation des comportements, le Laboratoire d’éthique publique a élaboré au cours des dernières années un cadre théorique pragmatique12 particulièrement efficace dans l’analyse des infrastructures d’éthique appliquée en contexte gouvernemental. Ainsi, nous pensons que la demande croissante à l’égard de l’éthique s’inscrit dans la logique sociale contemporaine marquée par la pluralité culturelle, idéologique et morale. Ce serait pour s’ajuster à cette complexification de la logique du vivre-ensemble que se déploieraient une pluralité de modes de régulation des comportements qui doivent coexister et se compléter afin de maintenir un minimum de cohésion sociale et éviter la fragmentation13. Ces différents modes de régulation des comportements ont tous pour objectif le maintien de la cohésion sociale et du vivre-ensemble humain. Ils se distinguent principalement par le degré d’autonomie qu’ils laissent à l’individu dans la régulation de ses actions, c’est-à-dire par le fait qu’ils tendent vers l’une ou l’autre des deux perspectives que sont l’hétérorégulation et l’autorégulation.

15Le premier mode de contrôle sur les comportements des individus est celui de l’hétérorégulation. Il s’agit d’un mouvement de régulation établi et imposé de l’extérieur, par une autorité qui dicte au sujet la façon dont il doit décider ou agir. Dans cette perspective, la régulation des conduites passe par le respect des règles édictées par l’autorité et la crainte de la sanction qui s’ensuit en cas de non-respect. La morale, les mœurs, le droit et la déontologie tendent principalement vers l’hétérorégulation. Le second mode de contrôle, l’autorégulation, émerge du sujet qui décide par lui-même de ses choix et de ses actions. C’est donc dans la maîtrise d’elle-même que la personne trouve principalement la source de la régulation de ses conduites. Et comme une personne n’existe jamais seule, ses décisions sont aussi influencées par les autres. Dans une perspective d’autorégulation, le sens coconstruit et partagé par les membres du groupe auquel on appartient constitue aussi une source de régulation de ses actions. L’éthique s’inscrit dans une telle démarche et propose, selon nous, des outils permettant d’aider les personnes dans l’exercice de leur autonomie : outils de connaissance des valeurs organisationnelles, d’aide au jugement dans les situations problématiques, d’identification des risques potentiels au sein d’une organisation ; outils et mécanismes de prévention et de gestion de ces risques.

16Dans la pratique, une forte dynamique de complémentarité anime ces modes de régulation et la frontière qui les sépare est évidemment plus floue que cette description peut donner à penser. Il y a quand même des différences entre eux. La morale traditionnelle, qu’elle soit religieuse, philosophique ou idéologique, est un mode de régulation des comportements de type hétérorégulatoire qui impose aux individus des « devoirs » pour faire le bien et éviter le mal, et ce au nom d’une autorité extérieure qui les édicte et qui les fonde. Les mœurs, comme forme de régulation des comportements, renvoient à des manières de faire ou de vivre, d’évaluer et de penser partagées au sein d’un groupe, elles constituent donc un mode hétéronome. Elles résultent de l’expérience, de l’histoire du groupe. Elles le forgent et évoluent très lentement avec lui. Le droit est un mode de régulation des comportements hétéronome qui impose des obligations aux membres d’une société donnée, protège leurs droits et prévoit un cadre procédural afin de leur permettre de régler leurs différends. La déontologie est un mode de régulation hétéronome qui impose des devoirs aux membres d’une communauté restreinte (membres d’une même profession ou d’une organisation).

17Mais nous situerons notre étude dans un cadre théorique encore plus étroit. En effet, si l’éthique se veut un mode de régulation guidé par un idéal autorégulatoire, l’éthique appliquée a donc pour tâche le développement de dispositifs et d’outils particuliers qui visent à faciliter le cheminement vers cet idéal autorégulatoire de l’éthique dans des contextes concrets. En insistant sur cette donne contextuelle, nous lions l’éthique appliquée à ce que d’autres chercheurs ont nommé l’éthique sectorielle (éthique gouvernementale, éthique des affaires, éthique de la recherche, etc.), c’est-à-dire qu’elle se développe à partir d’une problématique sociale particulière qui a été marquée par des conduites déviantes ou qui a suscité des inquiétudes importantes face à l’apparition de certains types de conduites problématiques pouvant menacer des individus, des groupes d’individus ou la collectivité dans son ensemble. Ainsi, l’éthique appliquée s’inscrit dans une logique de « visée »: elle cherche à faciliter le développement des capacités autorégulatoires des individus en réduisant au minimum notamment les irritants collectifs ou systémiques qui pourraient nuire à la démarche éthique que voudraient avoir des individus ou des groupes. Elle favorise également la mise au point d’outils collectifs pour soutenir ce type de démarche. C’est donc dans ce cadre théorique que s’est inscrite l’étude réalisée en 2003 dont nous publions aujourd’hui les conclusions.

Évaluation de la démarche gouvernementale

18Des répondants « sans opinion ». Il est d’abord étonnant de constater que six des dix-neuf répondants en éthique ne peuvent émettre aucune opinion en ce qui a trait à l’évolution du dossier de l’éthique dans l’ensemble de l’administration publique québécoise. Pour expliquer ce paradoxe, ces répondants ont affirmé que les organismes et ministères n’ont pas reçu suffisamment d’information du Conseil du trésor ou de l’exécutif pour porter un jugement général et précis sur l’ensemble de la démarche du gouvernement. Ils ont soutenu que le Conseil du trésor n’a envoyé aux ministères et aux organismes que des commandes «à la pièce » auxquelles chacun tentait, tant bien que mal, de répondre. Il était donc très difficile pour eux d’avoir une vue d’ensemble du projet gouvernemental. Certains ont illustré ce phénomène de commandes «à la pièce » en relevant justement le cas de leur nomination à titre de répondant en éthique. Nous citerons l’un d’eux : « Mon patron m’a dit que l’on devait avoir un répondant, il m’a nommé pour se débarrasser de la directive et il m’a dit qu’il ne savait pas ce que je devais faire, puisque c’était la seule indication qu’il avait reçue du Conseil du trésor. » L’un des interviewés a expliqué aussi que, dans le langage de la fonction publique, lorsqu’aucune précision, aucune règle à suivre, aucun avis de suivi ou de sanction n’est mentionné, il faut comprendre que tout ce qui compte c’est de se conformer en inscrivant un nom dans une case.

19La plupart de ces répondants ont précisé qu’il s’agissait d’improvisation de la part du Conseil du trésor. Selon eux, l’imprécision reflète le fait que, concernant le dossier de l’éthique, le gouvernement n’a pas établi un plan d’action. Afin de justifier cette critique à l’égard du Conseil du trésor, l’un des répondants a allégué que « tout le monde est arrivé à la première réunion sans indication et avec des définitions totalement différentes de cette fonction ». Six ont d’ailleurs avoué que, même s’ils sont en poste depuis plus d’un an, ils n’ont toujours qu’une idée vague et imprécise de la mission qu’ils ont reçue.

20Ce premier constat portant sur la difficulté éprouvée par certains à formuler une opinion sur l’évolution de la démarche éthique du gouvernement québécois remet sérieusement en cause notre présupposé, à savoir qu’en nous intéressant aux membres du réseau des répondants en éthique nous aurions accès à des fonctionnaires cadres informés à propos de l’évolution du dossier de l’éthique gouvernementale.

21Des répondants critiques. Au-delà de ces six premiers interlocuteurs, trois répondants ont été foncièrement critiques en ce qui a trait à la crédibilité de la démarche éthique entreprise par le gouvernement du Québec. Ils ont tous les trois affirmé que, à la lumière de leur longue expérience dans l’appareil d’État québécois, ils ne croyaient nullement que ce dossier était considéré comme prioritaire.

22Voulant faire preuve d’objectivité, l’un d’eux a précisé que seule la consultation sur le choix des valeurs gouvernementales, menée dans les ministères et organismes, peut être considérée comme un élément sérieux dans la démarche officielle du gouvernement du Québec. Un autre interlocuteur juge que ce dossier n’est prioritaire que sur papier et dans les discours officiels, « dans la réalité, [il] doute des racines profondes de la démarche ». Il ajoute que, lorsque le gouvernement présente des dossiers de manière si générale, c’est-à-dire sans plan stratégique ni perspective précise, les fonctionnaires à la base de l’appareil gouvernemental savent que ce n’est pas un projet sérieux s’inscrivant parmi les priorités gouvernementales. Pourtant, selon lui, le gouvernement doit veiller à ne pas noyer ce projet.

23Selon ces trois intervenants, le seul moyen de sortir du scepticisme à l’égard de la superficialité de la démarche serait un signal clair de la part de l’exécutif, avisant tous les membres de la fonction publique qu’il ne s’agit pas « d’une simple politique, mais que c’est un changement de philosophie dans la façon d’aborder les problèmes que l’on vise ». Nous pouvons donc supposer que le degré de confiance entre les ministères ou organismes et le Conseil du trésor n’est pas particulièrement élevé et que ce climat de méfiance constitue un réel problème sur le plan de la légitimité de la démarche éthique entreprise.

  • 14  L’éthique dans la fonction publique, brochure du ministère du Conseil exécutif du Québec, www.mce. (...)

24Un autre intervenant critique considère que « la démarche actuelle est peu crédible » puisque, sous le couvert de grandes innovations en matière d’éthique (la déclaration de valeurs de 200214), le gouvernement n’a offert « que du réchauffé » à ses fonctionnaires. Cette attitude, a-t-il précisé, aura un double effet négatif : d’un côté, la démarche ne permettra pas de convaincre ceux qui n’ont jamais été sensibles à ces questions ou à ces valeurs depuis le début de leur carrière, et, de l’autre côté, elle risque de décourager ceux qui ont toujours été persuadés de l’importance de ce dossier et qui manifestent le désir de travailler sur de nouvelles bases.

25Une mince majorité d’optimistes réalistes. Le bilan est jusqu’ici plutôt négatif. Pourtant, malgré le scepticisme démontré par ces neuf répondants, les dix autres considèrent que, bien que ce dossier ne soit pas perçu comme prioritaire, il progresse. L’un de ces répondants a même affirmé qu’au-delà de toutes les critiques « le gouvernement est sérieux et il est dans la bonne direction ».

26Les plus enthousiastes font remarquer que les signes concrets de l’avancement du dossier se perçoivent par le biais de l’intérêt croissant qu’il suscite dans l’ensemble des organisations publiques. Ainsi, il y est davantage question de la formation en éthique, de la création du réseau de répondants et d’autres dispositifs dans ce domaine.

  • 15  H. Roy et Y. Boisvert, « L’éthique gouvernementale au Québec, une histoire fragile », art. cité.

27Bien que ces dix répondants plus optimistes jugent que le gouvernement prend le dossier de l’éthique de plus en plus au sérieux, ils sont cependant tous d’accord pour dire que ce n’est pas par pure vertu qu’il s’y est intéressé. Ils ont en effet tous affirmé que le gouvernement y a été contraint par des événements majeurs. On cite ici les scandales dans certains ministères et organismes (« sans les scandales, on n’aurait jamais parlé de l’éthique ») et les critiques faites par des instances comme le vérificateur général ou le protecteur du citoyen. Les répondants ont donc confirmé les résultats de notre analyse historique du développement du dossier de l’éthique gouvernementale québécoise15, au sens où ils ont reconnu la dimension essentiellement réactive de la démarche éthique du gouvernement du Québec.

  • 16  Cette loi adoptée en mai 2000 découle du projet de loi no 82.

28L’un de ces intervenants a souligné qu’il faut être réaliste et admettre que l’évolution de ce dossier n’est pas due à un seul élément historique. Il s’agit plutôt, a-t-il expliqué, d’un dossier qui s’est imposé à cause de la multiplicité des facteurs convergeant vers une même préoccupation : la perte de confiance de la population à l’égard de nos institutions. Selon lui, quatre moments clés ont rassemblé les intervenants autour du développement d’un processus pouvant favoriser un changement graduel de la culture du travail dans les organisations publiques québécoises : premièrement, la nouvelle Loi sur l’administration publique16 ; deuxièmement, les rapports du vérificateur général ; troisièmement, la réflexion déclenchée par la crise du lobbyisme et les scandales au niveau fédéral ; et enfin, en 2002, la déclaration de valeurs.

29Certains répondants optimistes ont cependant émis la même recommandation que l’un des intervenants sceptiques, en affirmant que, pour être vraiment pris au sérieux, le gouvernement devrait confier au Conseil exécutif la coordination du réseau des répondants en éthique et travailler directement avec la haute fonction publique.

30Les inquiétudes des répondants optimistes. Plusieurs répondants dits optimistes sont toutefois demeurés très prudents lorsqu’ils ont affirmé que le dossier de l’éthique est bien ancré dans la culture gouvernementale québécoise. Selon eux, ce dossier reste fragile, car c’est sous la gouverne du Parti québécois, c’est-à-dire depuis 1994, que le développement de son infrastructure a pris une place particulière. Il faut préciser ici que ce malaise est d’autant plus présent dans l’imaginaire des répondants que, en 2003, au moment de la réalisation de nos entretiens, nous étions en pleine campagne électorale. Plusieurs ont d’ailleurs spécifié que tout changement de gouvernement amène son lot d’inquiétudes et d’incertitudes et que le dossier de l’éthique n’y échappe pas. Le changement de gouvernement serait, aux yeux de certains interlocuteurs, un test majeur pour la solidité des racines du dossier de l’éthique.

31Outre le changement de cap que pourrait lui imposer un nouveau gouvernement, ils craignaient que ce dossier ne soit porté que par une poignée d’individus. Connaissant le rythme de roulement des responsables de certains dossiers, les répondants appréhendaient que des changements de titulaire du dossier de l’éthique ne projettent ce dernier dans l’oubli ou dans la spirale de l’éternel recommencement. D’autres espéraient que ce dossier ne soit pas entraîné dans le tourbillon des effets de mode qui sont présents dans le milieu de la gestion publique. Plusieurs ont soutenu que les instances gouvernementales créent encore beaucoup de confusion en ne faisant pas toujours la distinction entre l’éthique (qui est davantage de l’ordre du questionnement) et la déontologie (qui relève plutôt de la coercition). Ils ont dénoncé le réflexe traditionnel de ces instances qui les incite à tendre vers la seconde.

  • 17  Y. Boisvert, L’imaginaire éthique des répondants du réseau gouvernemental québécois en matière d’é (...)

32La critique des répondants face à cette confusion conceptuelle doit être prise au sérieux, puisqu’elle confirme le souci démontré par une nette majorité d’entre eux de distinguer éthique et déontologie. Dans une précédente analyse du réseau des répondants, nous avons constaté que dix-sept des dix-neuf répondants faisaient clairement cette distinction17.

33Favoriser la culture de l’éthique. Les répondants les plus optimistes se sont fait un devoir de présenter d’autres voies que le gouvernement devrait explorer afin de donner au dossier de l’éthique de véritables assises culturelles avec l’arrivée massive de jeunes fonctionnaires qui réclament une nouvelle façon de gérer.

34Selon certains, il faut miser sur la transformation de la culture politique au Québec afin de nourrir l’intérêt pour l’éthique. Comme le souligne un répondant, on « prend plus conscience de toutes ces questions délicates » qui ne peuvent être réglées par des « slogans idéologiques » : une conscience de la « difficulté de gérer tous les dilemmes ayant une portée morale » est maintenant manifeste.

35Un autre précise qu’avec l’« augmentation de l’instruction il y a eu une montée du sens critique, il y a une montée des exigences de l’imputabilité ». Les agents publics ne sont plus perçus comme des autorités silencieuses, ils doivent maintenant rendre des comptes et expliquer leurs actes, ce qui a pour effet d’accroître la pression qui pèse sur eux. Selon certains, le gouvernement doit donc s’assurer que tous ses fonctionnaires comprennent que leur marge de manœuvre quant à la qualité de leur conduite est de plus en plus étroite et qu’ils doivent donc être vigilants. Cette culture de la surveillance sociétale devrait être utilisée comme un incitatif pour favoriser le développement d’une culture éthique à l’intérieur de l’ensemble de l’appareil de l’État québécois.

36D’autres expliquent que le contexte de gestion, engendré par la nouvelle Loi sur l’administration publique, peut être stimulant pour l’évolution du dossier de l’éthique. En effet, poursuivait l’un d’eux, cette loi fait la promotion d’une nouvelle vision de l’administration publique en insistant sur divers concepts tels que « déréglementation, reddition de comptes, transparence, qualité des services aux citoyens », sans compter qu’elle mise sur le développement d’une culture de gestion qui s’appuie sur « une nouvelle philosophie qui favorise l’éthique ».

37Pour que le dossier de l’éthique demeure prioritaire, a indiqué un répondant, il faut que les organismes centraux fassent preuve de leadership à son égard – mais non de dirigisme. Actuellement, il est clair, a affirmé un autre, que « l’exécutif ne s’implique pas vraiment dans le dossier, tout est remis entre les mains du Trésor afin de gérer la dimension purement administrative ». Pourtant, a-t-il ajouté, lorsque c’est « l’exécutif qui porte un dossier, son aspect prioritaire vient de facto ». Selon lui, l’exécutif ne « s’intéresse qu’à la déontologie », son but manifeste est d’éviter les grands scandales.

L’évolution au sein des différents ministères et organisations

  • 18  Ce réflexe d’évaluation a priori positive ressort davantage dans les réponses au questionnaire éle (...)

38Après avoir commenté de façon globale le dossier de l’éthique gouvernementale, les répondants étaient invités à décrire l’évolution de la démarche éthique à l’intérieur de leur organisation respective. Si la majorité (douze sur dix-neuf) ont affirmé que le dossier de l’éthique s’est concrétisé dans leur ministère ou organisme18, seulement sept ont véritablement été capables de préciser les actions entreprises au sein de leur organisation. Deux ont adopté une perspective plutôt déontologique, cinq ont mis en œuvre une démarche qui peut être qualifiée d’éthique. Toutefois, l’analyse de nos entretiens nous permet d’affirmer que seulement deux de ces cinq organisations se démarquent vraiment par leur dynamisme. Nous verrons en détail comment s’est exprimée cette évaluation.

39Dépasser le cap des vœux pieux. La majorité des répondants ont reconnu que leur ministère ou leur organisme a été peu actif dans le dossier de l’éthique au cours des dernières années. Si le dossier de l’éthique n’a eu aucun impact sur leur organisme aux yeux de certains, nombreux sont ceux qui ont parlé d’impacts mineurs ou de réactions timides. Un répondant a indiqué : « On a simplement transmis les informations gouvernementales qui semblaient importantes aux employés dans une perspective de rappel. » Un autre a illustré ce type de réaction timide en expliquant que, dans son organisation, l’énoncé de valeurs ainsi qu’un document faisant état des normes de discipline ont simplement été distribués à tous les employés. Un autre a affirmé que la seule ouverture à l’égard de l’éthique au sein de son organisation a été l’incitation à faire preuve d’un peu plus de transparence dans les pratiques de gestion, permettant ainsi de sortir de la « logique du secret » propre à la haute direction.

40D’autres répondants ont expliqué que, même si de grands projets en matière d’éthique ne sont pas encore mis en œuvre au sein de leur organisation, une certaine volonté de développer un code de discipline et d’« éthique » est perceptible. Ce type de mesure, ont-ils précisé, vise à accompagner certains employés qui doivent prendre des décisions difficiles, celles qui font appel à des valeurs telles que la justice et l’équité. Cependant, selon la majorité, le projet d’éthique organisationnelle ne dépasse pas vraiment le cap des vœux pieux.

41Selon un répondant, l’un des problèmes majeurs qui bloquent le projet au niveau interne n’est pas la résistance de la base, mais plutôt le scepticisme des hautes directions. Cela confirme la pertinence du message exprimé précédemment par plusieurs, soit la nécessité que l’exécutif sensibilise les sous-ministres et les administrateurs publics à ce dossier. Ce répondant a en effet expliqué que, si son « organisation a négligé ce dossier », c’est parce que la haute direction n’est pas du tout réceptive aux efforts faits dans le réseau des répondants : « On ne fait pas à l’interne du ministère une bonne utilisation des belles valeurs que l’on envoie au réseau. »

42Certains ont affirmé que, puisqu’elle fait planer le doute sur le rôle qu’ils doivent jouer, l’imprécision entourant leur statut ne contribue pas à l’efficacité de leurs actions. Les répondants affirment devoir déployer de multiples efforts simplement pour convaincre la haute direction qu’il est important de faire progresser le dossier de l’éthique.

43Malgré les nombreuses difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de la démarche d’éthique organisationnelle, l’obligation qu’ont les administrateurs des organisations d’en discuter est sans doute la plus grande réussite qui ressort de notre enquête. Même s’ils ne s’entendent pas toujours sur la portée de ce dossier, ils participent en effet à de nombreuses discussions sur le rôle des répondants en éthique, sur la pertinence d’élaborer des énoncés de valeurs communes dans les ministères et organismes et sur celle de mettre en place un comité de plaintes ainsi qu’un comité de déontologie pour juger les fautes commises.

44Les organismes ou ministères, qui ont franchi le cap des longues discussions, sont la plupart du temps au stade des consultations (élargies ou étroites) sur le choix des valeurs reflétant un certain idéal et visant à réaliser la mission et les objectifs organisationnels que suppose le service public. Par contre, les organisations qui ont entrepris de telles démarches se retrouvent souvent dans une impasse. En effet, plutôt que de profiter de l’effet mobilisateur de la consultation et de la diffusion de l’énoncé de valeurs, la plupart des organisations mettent en veilleuse le dossier de l’éthique et éteignent ainsi l’enthousiasme suscité. Et certaines organisations semblent être si mal à l’aise avec les résultats de la consultation qu’elles ne franchissent même pas l’étape de la rédaction ou de la diffusion de l’énoncé. À cela il faut ajouter les contrecoups du changement de poste des sous-ministres, le nouveau responsable mettant l’accent sur des priorités qu’il considère plus urgentes à court terme.

45Un des répondants a reconnu que le dossier de l’éthique est au point mort dans son organisation, parce que personne n’est vraiment préparé à aborder cette question. Il a admis humblement qu’il n’a pas les compétences éthiques nécessaires pour gérer ce dossier avec assurance. En effet, a-t-il expliqué, il « a fait ses classes sur le tas » comme tous les fonctionnaires, en suivant l’actualité, notamment la couverture des incidents des dernières années dont celui des « taupes au ministère du Revenu et à la SAAQ ». Il a alors pris conscience que la population est de plus en plus exigeante et consciente des problèmes éthiques, de moins en moins tolérante. Comme plusieurs autres, il a suivi la session de formation en éthique donnée à l’automne 2002. Même si cette dernière a été l’élément déclencheur qui a suscité une véritable réflexion, il demeure convaincu qu’il ne détient pas les compétences requises pour assumer les tâches associées à un dossier d’une telle complexité. Plusieurs autres ont indiqué que, en plus des lacunes relatives à leurs connaissances dans le domaine de l’éthique, le manque de temps est un facteur prédominant qui limite la progression substantielle du dossier. Précisons que, dans la très grande majorité des cas, la mission de répondant s’ajoute aux autres fonctions que doit accomplir un fonctionnaire. Seule une infime minorité d’organisations ont permis à leur répondant de se consacrer exclusivement ou, à tout le moins, intensivement au dossier de l’éthique.

46Ce constat devrait inciter à la réflexion. Il faut en effet s’interroger sur la capacité réelle des répondants en éthique à remplir cette fonction et sur le temps qu’ils peuvent lui consacrer.

47Quelques exemples de la désorganisation. Pour illustrer l’état du dossier de l’éthique, voyons maintenant les précisions rapportées par trois interlocuteurs. Lors de sa nomination en tant que répondant, le premier interlocuteur a préparé, fidèle à ses habitudes en gestion, un canevas de travail et un plan d’action, le tout ayant été presque avalisé par la haute direction. Toutefois, durant l’année précédant notre enquête, le dossier ne progressait plus : un nouveau sous-ministre a mis de côté le travail qu’il avait effectué. Au moment de l’entrevue, soit plusieurs mois après le changement de direction du ministère, le répondant n’avait toujours pas eu le temps de s’occuper à nouveau du dossier de l’éthique. La désorganisation dans son secteur semble telle que le répondant ne savait plus s’il était toujours responsable de ce dossier.

48Le second interlocuteur a, lui, affirmé que, en ce qui a trait à l’éthique, peu de choses ont réellement été réalisées dans son organisation. Un an après sa nomination, aucun plan d’action n’a été élaboré. Il a en outre souligné que la dernière fois qu’il a discuté de ce dossier avec la direction, c’était lorsqu’on lui a annoncé qu’il était répondant en éthique. Cela lui cause de sérieux problèmes, car plus l’information selon laquelle il est répondant en éthique circule, plus il reçoit de demandes de conseil à cet égard auxquelles il ne se sent pas habilité à répondre.

49Le troisième interlocuteur a précisé qu’aucune mesure concrète n’a été mise en place dans son organisation, et ce malgré certaines propositions intéressantes en vue de faire progresser le dossier de l’éthique. Parmi celles-ci figurent les idées suivantes : mettre sur pied un plan d’action en matière d’éthique, organiser un colloque auquel participeraient les gestionnaires et où une demi-journée serait consacrée à l’éthique. Aucune n’a été retenue parce que, selon lui, l’éthique ne constitue pas une priorité.

50Description des démarches entreprises par les organisations actives en matière d’éthique. Comme nous l’avons déjà précisé, cinq répondants ont affirmé travailler dans des organisations qui sont actives en matière d’éthique organisationnelle. Nous présenterons dans cette section les actions spécifiques qui ont été entreprises dans chacune de ces organisations.

51Ainsi, dans l’une de ces organisations, on tente de passer d’une perspective déontologique à une perspective éthique, et ce, avec l’aide d’un consultant. Dans la seconde, on a formulé un énoncé de la vision de l’organisation et une déclaration de valeurs. La troisième organisation a fait appel à un consultant extérieur pour entamer une réflexion sur les valeurs. Cependant, le dossier est actuellement « sur la glace ». Au sein de la quatrième organisation, on a adopté des mesures préventives. Quant à la cinquième, nous lui accorderons une attention particulière puisqu’elle a su implanter un véritable service de l’éthique.

  • 19  « Éthique au sein de l’administration publique québécoise », chapitre 3 du Rapport du Vérificateur (...)

52L’idée d’entreprendre une démarche éthique a commencé, dans la première de ces organisations, avant le dépôt du rapport du vérificateur général19, tout simplement parce qu’elle découlait de la volonté et des besoins des membres de cette organisation. Ce type de démarche, a précisé le répondant, s’inscrivait dans une réflexion sur le fait que « les normes sont peut-être justes et égales, mais pas équitables ». Le questionnement sous-jacent à cette démarche, a-t-il ajouté, faisait partie du retour sur une « crise » assez importante au sein de l’organisation.

53Au début, toujours selon ce répondant, gestion de crise oblige, les responsables du dossier de l’éthique étaient davantage attirés par une attitude déontologique. Ce réflexe était normal, puisque l’organisation a toujours fonctionné de cette façon. Rapidement, les membres de l’organisation ont pris conscience que la crise se poursuivait malgré les normes nombreuses et les multiples mécanismes de surveillance. Étant donné les inconforts et les insatisfactions à l’égard de cette logique déontologique qui avait failli, l’organisation a fait appel à un formateur extérieur spécialisé en éthique. Cette formation, a expliqué le répondant, « nous a fait découvrir que la démarche de raisonnement éthique est un outil formidable pour le travail quotidien dans notre organisme ».

54Même si l’organisation n’est pas très avancée sur le sentier de l’éthique, la formation, aux yeux du répondant, a eu un impact important sur la façon d’aborder les problèmes relevant d’inconduites au travail. Selon lui, les administrateurs et les gestionnaires, ayant participé au volet de formation, sont maintenant prêts à dépasser la logique déontologique et à « passer à l’éthique ». Un pas important a été franchi, a-t-il conclu, puisque le virage culturel de l’éthique semble avoir été amorcé. La prochaine étape sera d’actualiser les acquis de la formation, c’est-à-dire de trouver un moyen de véritablement mettre en œuvre la perspective éthique.

55Le répondant travaillant dans la deuxième organisation dite active en éthique a soutenu que le « point de départ de [la] démarche est le projet de modernisation ». C’est la déclaration de service aux citoyens qui a mis « la table pour la démarche éthique », a-t-il précisé, puisqu’elle sous-tendait déjà une série de valeurs coïncidant avec l’idéal visé par l’organisation.

56Dès le printemps 2002, l’organisation voulut asseoir sa démarche de modernisation sur des valeurs solides. Ainsi une des stratégies mises en œuvre reposait principalement sur l’implication de toute l’équipe de gestion de l’organisation. La première activité inscrite au plan d’action fut l’organisation, à l’automne 2002, d’un colloque des cadres sur la thématique de l’éthique. Les résultats de ces ateliers ont été compilés par le nouveau comité d’éthique qui a préparé une première ébauche d’un énoncé de vision et d’une déclaration de valeurs propres à l’organisation, ensuite cautionnée par la direction. Dans les mois suivant notre étude, le comité devait se mettre au travail afin de franchir une autre étape importante, celle de l’appropriation de ces valeurs. Il faudra aussi raffiner la compréhension que les membres de l’organisation ont de l’éthique.

57Dans la troisième organisation, un besoin de réflexion sur la morale s’est manifesté parce que des risques à cet égard étaient perceptibles. Cette démarche réflexive a peu à peu ouvert la voie à un questionnement portant sur les valeurs et l’éthique (plutôt que sur la morale). Selon leur répondant, c’est en 2001-2002 que la démarche éthique a vraiment été entreprise. En vue de parvenir à des résultats concrets, ce ministère a décidé de faire appel à un consultant extérieur.

58Ce répondant a expliqué que la démarche a été effectuée en deux temps : d’abord, une formation et une sensibilisation auprès des gestionnaires et du bureau du sous-ministre, puis des discussions sur les valeurs avec l’ensemble du personnel. Malheureusement, l’énoncé de valeurs devant émerger de cette démarche ne s’est pas concrétisé puisqu’une décision politique a conduit à la fusion du ministère avec un autre. Le plan d’action en éthique, qui s’inspirait notamment du questionnaire utilisé par le vérificateur général pour faire état de la situation générale dans son rapport sur l’éthique, a été abandonné.

59La période où se déroulait l’enquête (printemps 2003) n’étant pas très propice au dossier de l’éthique, faisait remarquer ce répondant, toute la démarche est « sur la glace ». Un point positif ressort toutefois de la fusion. En effet, dans le nouveau ministère, une structure spécifique est déjà prévue pour l’éthique : elle est rattachée au service de la vérification interne. La suite du dossier de l’éthique au sein de ce ministère, admettait modestement ce répondant, dépend de l’intérêt du sous-ministre.

60Au sein de la quatrième organisation, la mise en place d’un comité d’éthique représentatif de l’ensemble est déjà acquise. Dans un deuxième temps, chaque membre du comité doit présenter aux cadres de son service la démarche éthique proposée par cette instance d’éthique organisationnelle. La mise en œuvre de cette démarche éthique ne découle pas d’une crise, a souligné le répondant, au contraire, elle reflète le souci de la direction d’éviter justement toute situation éthiquement problématique.

61Ce quatrième cas est intéressant, car il nous permet de découvrir que, contrairement à une certaine croyance, la mise sur pied d’une démarche éthique au sein d’une organisation ne progresse pas nécessairement mieux lorsqu’elle fait suite à une crise. La quiétude caractéristique de cette organisation lui a en fait permis de prendre le temps de bien préparer son plan d’action et de consulter le plus grand nombre possible de personnes.

62C’est pour camper davantage la démarche dans une dimension de prévention que le comité a choisi de faire le lien entre l’éthique et la gestion des risques. Ainsi, cette organisation a décidé, d’une part, de consulter son personnel sur les valeurs idéales qui devraient guider l’organisation et, d’autre part, de le faire participer à l’identification des zones à risques qui devraient la préoccuper. Ce second volet de la consultation vise à comprendre les inconforts des employés en vue de les outiller adéquatement.

63Accompagné par des consultants, le comité a procédé à une large consultation du personnel. Un appel à tous a été lancé et les membres de cette organisation ont très bien répondu. Cet élan à s’engager dans la démarche éthique s’est avéré fort stimulant pour le comité, qui a compris qu’une telle implication des employés soutiendrait la progression du dossier de l’éthique.

64Le répondant de cette équipe a indiqué que la démarche est bien amorcée dans son organisation, mais qu’elle demeure fragile. Le paradoxe, que l’on peut rencontrer lors d’une démarche éthique, est ici présent. En effet, d’une part, si l’on veut faire « une bonne démarche, il faut prendre son temps, il faut consolider la confiance interne ». D’autre part, plus on prend son temps, plus les priorités gouvernementales peuvent changer.

65Les membres du comité ont en outre été fortement stimulés dans leur engagement lorsqu’ils ont pris conscience du leadership assumé par leur sous-ministre dans ce dossier. En plus d’être très actif et présent dans le dossier de l’éthique, notamment en participant à toutes les séances du comité, il a incité tous et chacun à s’impliquer à fond.

66Dans son plan d’action, le comité a clairement fait savoir qu’il voulait procéder par étapes, c’est-à-dire d’abord faire la consultation, puis préparer l’énoncé de valeurs et finalement déterminer les risques. La plupart des membres du comité sont déjà très sollicités pour donner des avis ou des conseils en matière d’éthique. L’un des plus grands dangers qui menacent l’évolution de ce dossier serait assurément la mutation du sous-ministre.

67Contrairement à la précédente, la cinquième organisation active en matière d’éthique n’a pas entamé sa démarche dans un moment idéal. Elle traversait une crise majeure lorsqu’elle a décidé d’amorcer le virage de l’éthique. Le mode de fonctionnement de l’organisation, la culture de l’organisation et le comportement des employés étaient sous enquête ; bref, la crise était globale. Cette crise a eu, dans un premier temps, un impact négatif majeur sur le moral des employés. Mais, plutôt que d’abandonner, les membres de l’organisation ont décidé de faire face aux problèmes. Ainsi, a expliqué le répondant, la « crise a eu un effet positif, elle a alimenté le désir de changer positivement les choses ».

68L’organisation a très rapidement mis en œuvre un plan de travail en matière d’éthique. La crise avait l’avantage de fournir une grande marge de manœuvre et un appui financier solide au nouveau responsable de ce dossier, choisi sur la base des liens de confiance qu’il avait su tisser à tous les niveaux et dans tous les services. L’éthique a même eu droit à sa propre entité, soit le service de l’éthique. Ce dernier représente assurément l’initiative la plus sérieuse et la plus complète que nous ayons rencontrée au cours de notre enquête.

69La crise avait démontré les limites de la logique du contrôle et de la sanction. C’est dans cet esprit que le « service de l’éthique » a été créé, un service distinct des autres structures normatives assignées aux dimensions déontologiques ou disciplinaires. Cette clarification faciliterait en outre le travail de sensibilisation à l’éthique et permettrait au comité d’économiser l’énergie habituellement drainée par l’exigence de préciser les différences existant entre éthique, déontologie et discipline. Il a ainsi été possible de rapidement faire saisir l’essentiel : « L’éthique n’est pas là pour juger, mais plutôt pour aider ceux qui font face à des situations difficiles. »

70Pour relever le défi d’implanter une culture éthique, l’organisation a choisi la stratégie du développement d’un « réseau d’ambassadeurs ». Cette stratégie visait à s’assurer que, dans chacun des services, des personnes connaissaient le dossier de l’éthique, en faisaient la promotion et répondaient aux questions à cet égard.

71Un comité d’éthique formé de personnes partageant une vision commune du rôle que devait jouer l’éthique dans l’organisation a ensuite été constitué. L’objectif de réunir un groupe homogène était guidé par le seul désir d’être rapidement fonctionnel et d’éviter les grands débats existentiels sur le rôle du comité.

72Le responsable du dossier de l’éthique a expliqué que la réalisation des objectifs fixés par le comité sous-tendait des exigences financières et humaines. Il y a eu création d’un nouveau poste de professionnel de recherche, une personne travaillant à plein temps sur ce dossier. À la suite de son embauche, le service était prêt à amorcer la démarche selon le plan de travail établi, soit sensibiliser les membres de l’organisation, à l’occasion de petites rencontres. Pour qu’elle soit efficace, toujours selon ce répondant, la sensibilisation doit être continue et doit demeurer relativement informelle comparée à la formation.

  • 20  Le répondant a directement participé à l’élaboration du contenu de ce cours en partenariat avec un (...)

73Jusqu’à présent, l’organisation a permis à plus de trois cent quatre-vingt-cinq personnes de suivre un cours d’éthique de quarante-cinq heures (trois crédits universitaires)20. Plusieurs de ces employés ont poursuivi leur formation en assistant à un second cours portant sur la prise de décision éthique. Au total, selon ce répondant, de cinq cents à six cents employés ont bénéficié d’une formation en éthique (incluant des formations plus succinctes). La compétence éthique fait maintenant partie du profil des compétences des gestionnaires et employés de cette organisation.

  • 21  L’organisation a d’ailleurs constitué un catalogue de plus de cent cinquante cas, auxquels s’ajout (...)

74Grâce à ce travail d’observation, l’équipe « terrain » a ciblé huit groupes de situations comportant des risques sur le plan éthique, c’est-à-dire des situations où le jugement éthique est nécessaire, puisqu’il est impossible de régler ces dilemmes par le raisonnement normatif. Les observateurs compilent en outre des exemples concrets tirés de situations vécues21.

  • 22  Le répondant a précisé que, pour former ce comité spécial, « on fait appel aux collègues qui nous (...)

75Le service de l’éthique ne s’est toutefois pas encore doté d’indicateurs de performance en matière d’éthique. De tels indicateurs seraient en effet utiles, a expliqué le répondant, pour évaluer la sensibilité éthique des individus rencontrés en vue d’une embauche ou d’une promotion. Qui plus est, le service et le comité d’éthique dispensent des services-conseils, répondant à « la demande [qui] s’est faite spontanément ». Ils offrent ainsi un accompagnement aux gestionnaires qui font face à un dilemme22.

76De façon générale, le répondant de cette organisation conclut que le plan d’action concernant l’éthique a « permis d’amener le mouvement nécessaire afin de changer la culture en travaillant à partir du besoin des gens du milieu ». Même si des indicateurs de performance ne sont pas encore au point, le répondant est persuadé que l’absence de crise est un indicateur implicite qui confirme la réussite de la démarche. On peut également déceler un autre indicateur implicite qui ne saurait mentir, la confiance qui s’est accrue entre collègues au sein de cette organisation. De plus, les partenaires extérieurs s’intéressent de plus en plus à ce qui se fait dans cette organisation. Le service de l’éthique est en effet de plus en plus sollicité pour obtenir des conseils en ce qui a trait à la mise en œuvre du dossier de l’éthique.

77Des démarches de type déontologique. Deux autres organisations ont aussi été actives, mais les démarches qu’elles ont entreprises ne peuvent véritablement être qualifiées d’éthiques. Ainsi, le répondant de l’une d’elles a reconnu que, bien que la question de l’éthique ait une certaine importance aux yeux de la direction et qu’elle fasse partie des valeurs de l’organisation, la démarche amorcée jusqu’à présent relève plutôt de la déontologie. En effet, l’organisation s’est dotée d’un code de déontologie en 1992, lequel a été amélioré depuis ce temps. Puis, un code d’éthique et de déontologie a été élaboré et adopté en 1998. Finalement, le répondant a souligné que son organisation se préoccupait d’assurer que des balises, notamment des règles de déontologie, encadrent les pratiques de ses membres.

78La seconde organisation a décidé d’adopter un code d’« éthique » comportant des règles de déontologie obligatoires pour tous en tout temps ainsi que des règles plus générales qui seraient davantage adaptées aux différents contextes. L’organisation tente maintenant de mettre l’éthique à l’ordre du jour, en insistant surtout sur l’énoncé de valeurs. En outre, des sessions de sensibilisation ont été offertes aux membres de l’organisation, dans le but d’éliminer les situations de conflits d’intérêts et même d’apparence de conflits d’intérêts. Puisque les mesures adoptées visent principalement à protéger l’intégrité de l’organisation, ce type de démarche s’apparente davantage à la déontologie.

Conclusion

79Même si l’on doit être prudent face aux résultats d’analyse d’une étude empirique qui ne s’appuie que sur des entrevues faites avec dix-neuf individus, nous croyons que notre recherche apporte un éclairage intéressant sur les limites de l’approche du standard de l’OCDE sur l’infrastructure de l’éthique. Ces résultats sont encore plus intéressants quand on sait qu’ils viennent confirmer des résultats antérieurs que nous avons obtenus à partir d’une analyse des documents officiels du gouvernement du Québec. Il faut également préciser que la qualité de notre échantillonnage ne peut pas être négligée, car nos dix-neuf interviewés représentent 25 % de l’ensemble des individus membres du réseaux des répondants en éthique au gouvernement du Québec. C’est-à-dire le quart des gens qui constituent, aux yeux des responsables du Conseil du trésor, l’avant-garde gouvernementale dans le domaine de l’éthique gouvernementale.

80À la lumière de l’analyse de la présente étude empirique, nous pouvons confirmer les résultats de notre précédente étude historique portant sur le développement de l’infrastructure et de la culture de l’éthique dans l’appareil gouvernemental québécois. En effet, notre hypothèse pessimiste, testée empiriquement auprès des agents publics directement concernés par les mesures prises par le gouvernement québécois en matière d’éthique, soit les membres du réseau des répondants du gouvernement du Québec, a été confirmée. Ainsi, malgré les projets annoncés par les instances gouvernementales québécoises, la place de l’éthique dans la culture de la fonction publique québécoise se révèle très limitée et les assises des dispositifs de nature éthique demeurent fragiles.

81Notre étude a permis de montrer que les répondants en éthique sont plutôt sceptiques ou réservés à l’égard de l’état du dossier de l’éthique gouvernementale au Québec. Même les plus optimistes nuancent leurs propos lorsqu’il s’agit de commenter la solidité de la démarche gouvernementale. Il ressort ainsi que la démarche éthique s’appuie essentiellement, selon eux, non pas sur la conviction qu’elle serait un atout majeur pour améliorer la gestion des organisations gouvernementales, mais plutôt sur l’obligation de répondre aux critiques faites par le vérificateur général ou sur la nécessité de réagir aux scandales politico-administratifs.

82Qui plus est, plusieurs répondants considéraient que le Conseil du trésor n’a pas su assumer pleinement son rôle dans le dossier de l’éthique. Ils recommandaient d’ailleurs la prise en charge du dossier par les responsables de l’exécutif, afin de convaincre la haute fonction publique et tous les membres des organisations que ce dossier est véritablement une priorité. Cela permettrait entre autres de consolider la crédibilité du réseau des répondants en éthique, en d’autres mots, d’informer tous les gestionnaires des ministères et des organismes ainsi que leurs membres que les fonctions que doivent accomplir ces répondants sont indispensables.

83En ce qui a trait à l’évolution du dossier de l’éthique à l’intérieur des ministères et organismes, notre analyse nous a permis de constater que peu d’organisations publiques québécoises ont véritablement mis en œuvre une infrastructure ou une politique dynamique et efficace à cet égard. Si plusieurs répondants ont affirmé que le message se propageait dans les organisations publiques, ils ont reconnu que le dossier progresse très lentement et qu’il dépend, la plupart du temps, de la conviction des sous-ministres et de la haute direction.

84Cette analyse nous a permis également de constater que, parmi les rares organisations qui ont amorcé des démarches d’éthique organisationnelle, celles n’ayant pas connu de crise choisissent de procéder graduellement. L’une d’elles a d’ailleurs profité de cette tranquillité pour approfondir sa démarche, prendre le temps de l’asseoir sur une base plus large, donc plus solide. Les organisations secouées par des scandales réagissent évidemment plus rapidement, étant donné l’urgence, ce qui ne signifie pas que la démarche est bâclée. Il est d’ailleurs intéressant de souligner que l’organisation ayant réussi à se doter d’un véritable service de l’éthique et à octroyer un budget substantiel à ce dossier a vécu une crise qui semblait insurmontable. Tenaces, les membres de cette organisation ont en effet su faire appel à des moyens leur permettant de mettre sur pied une structure de l’éthique enviable.

85Nous insisterons finalement sur les enseignements que nous prodigue l’expérience de cette organisation. Ainsi, il nous apparaît évident que tant et aussi longtemps que les décideurs du gouvernement, des ministères et des organismes publics n’accorderont pas au dossier de l’éthique une place prépondérante dans l’organigramme de leur organisation, il n’avancera pas et les problèmes que l’éthique pourrait résoudre s’amplifieront. Pour concrétiser cette reconnaissance de l’éthique en tant que priorité, nous pensons que l’ouverture de postes spécifiques est requise. Autrement dit, la progression de la démarche d’éthique organisationnelle au sein de l’appareil étatique québécois nécessite que des personnes puissent s’y consacrer à temps plein ou, du moins, qu’une partie de leur temps lui soit obligatoirement réservée. Une enveloppe budgétaire particulière doit donc être allouée au dossier de l’éthique, sinon il ne sera qu’une chimère, une mode ou, plus fallacieusement, une diversion.

86Pour terminer, nous aimerions préciser que les résultats de notre recherche confirment l’importance de dépasser la simple évaluation « quantitative » des dispositifs qui forgent l’infrastructure de l’éthique, afin d’aller vérifier leur qualité et leur efficacité. Ces résultats soulignent la nécessité d’ouvrir de nouveaux horizons de recherche dans le domaine de l’éthique appliquée aux pratiques des organisations gouvernementales.

Ce texte a été rendu possible grâce aux recherches financées par le FQRSC (recherche innovante) et par le Centre d’expertise en gestion des ressources humaines du gouvernement du Québec.

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Notes

1  OCDE, Renforcer l’éthique dans le service public, Paris, Publication de l’OCDE, « Gouvernance », 2000.

2  OCDE-puma, L’éthique et le service public, note synthèse no 1, février 1997.

3  J.-H. Guilmette, Pressure Power : Development, Cooperation and Networks, http://web.idrc.ca/en/ev-23429-201-1-DO_TOPIC.html, page consultée le 15 septembre 2004.

4  Code régissant la conduite des titulaires de charge publique, décembre 2003, http://strategis.ic.gc.ca/epic/internet/inoec-bce.nsf/fr/oe01422f.html, page consultée le 15 septembre 2004.

5  Remplacé par le commissaire à l’éthique depuis le 26 avril 2004, www.parl.gc.ca/37/3/parlbus/chambus/house/bills/government/C-4/C-4_3/90225bF.html, page consultée le 15 septembre 2004.

6  H. Roy et Y. Boisvert, « L’éthique gouvernementale au Québec, une histoire fragile », dans R. Bernier, L’État québécois au XXIe siècle, Sainte-Foy, Presses de l’université du Québec, 2004, p. 459-489.

7  On pense notamment au scandale de M3I/Hydro-Québec qui avait éclaboussé les libéraux de Daniel Johnson en 1994 et à celui d’Oxygène 9, qui avait secoué le Parti québécois de Bernard Landry en 2002.

8  Voir, à ce sujet, Vérificateur général du Québec, Éthique au sein de l’administration gouvernementale québécoise, rapport remis à l’Assemblée nationale pour l’année 2000-2001, tome 1, chapitre 3, www.vgq.gouv.qc.ca/publicationsrapp_2001_1/Rapport/Index.html, page consultée le 15 septembre 2004.

9  Les résultats complets de cette étude peuvent être consultés sur le site www.enap.ca/ethiquepublique : Y. Boisvert et H. Roy, Enquête sur le réseau des répondants en éthique du gouvernement du Québec, 30 septembre 2003.

10  Nous avons complété notre étude qualitative par un volet quantitatif que nous ne présenterons ici que de façon très partielle. Soixante-seize questionnaires électroniques ont été distribués dans les ministères et organismes gouvernementaux. Sur ce nombre, nous avons reçu trente-cinq questionnaires complétés : sept répondants travaillaient dans un ministère (soit 20 % d’entre eux), alors que la grande majorité, soit vingt-huit répondants, occupaient un poste dans un organisme gouvernemental (80 %). Par ailleurs, les fonctions occupées par les différents répondants étaient très variées, mais les postes de secrétaire et de conseiller sont les plus fréquents. Notons enfin qu’une seule personne a mentionné qu’elle occupait spécifiquement un poste de répondant en éthique et que les deux répondants ayant avoué être plus sceptiques face à l’éthique étaient des juristes.

11  Nous pensons ici aux recherches de Guy Giroux, Georges A. Legault, Jean-François Malherbe, André Lacroix, etc.

12  Y. Boisvert, M. Jutras, G. A. Legault, A. Marchildon, avec la collaboration de L. Côté, Petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, Montréal, Liber, 2003.

13  C. Taylor, Grandeur et misère de la modernité, Montréal, Bellarmin, 1991.

14  L’éthique dans la fonction publique, brochure du ministère du Conseil exécutif du Québec, www.mce.gouv.qc.ca/ethique/index.htm, page consultée le 15 septembre 2004.

15  H. Roy et Y. Boisvert, « L’éthique gouvernementale au Québec, une histoire fragile », art. cité.

16  Cette loi adoptée en mai 2000 découle du projet de loi no 82.

17  Y. Boisvert, L’imaginaire éthique des répondants du réseau gouvernemental québécois en matière d’éthique, à paraître.

18  Ce réflexe d’évaluation a priori positive ressort davantage dans les réponses au questionnaire électronique. En effet, quatre répondants sur trente-cinq (11,4 %) ont indiqué que la gestion du dossier de l’éthique est prioritaire dans leur ministère ou organisme, vingt-deux ont précisé que le dossier était considéré important (62,9 %), alors que neuf ont mentionné qu’il est pris en compte de façon peu importante (25,7 %). Nous avons d’ailleurs décidé de ne pas tenir compte de ces résultats dans le présent texte, puisqu’il nous était impossible de les valider et d’ainsi pouvoir mesurer la progression réelle du dossier de l’éthique.

19  « Éthique au sein de l’administration publique québécoise », chapitre 3 du Rapport du Vérificateur du Québec 2000-2001, tome 1, www.vgq.gouv.qc.ca/publications/rapp_2001_1/Rapport/Index.html, page consultée le 15 septembre 2004.

20  Le répondant a directement participé à l’élaboration du contenu de ce cours en partenariat avec une université québécoise. L’organisation s’est engagée, auprès de cette université, à ce que des groupes de vingt-cinq employés puissent régulièrement suivre le cours. En outre, le service a toujours réussi à obtenir les budgets nécessaires pour que ce cours soit accessible aux employés des régions.

21  L’organisation a d’ailleurs constitué un catalogue de plus de cent cinquante cas, auxquels s’ajoutent les nouveaux cas jugés pertinents.

22  Le répondant a précisé que, pour former ce comité spécial, « on fait appel aux collègues qui nous semblent les plus aptes à nous aider ». Ce travail est pris au sérieux, a-t-il ajouté, il peut réunir jusqu’à dix personnes pour aider un collègue à résoudre un problème délicat.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Yves Boisvert , « L’éthique gouvernementale : la perception des répondants en éthique du gouvernement du Québec », Éthique publique [En ligne], vol. 6, n° 2 | 2004, mis en ligne le 05 décembre 2015, consulté le 14 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/2031 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2031

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Auteur

Yves Boisvert

Yves Boisvert est professeur à l’École nationale d’administration publique et directeur du Laboratoire d’éthique publique.

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