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Déréglementation

Réglementation, déréglementation et éthique

Robert Lévesque

Résumés

L’auteur analyse la réglementation économique à travers ses effets allocatifs et redistributifs. Il met en évidence l’apparition de rentes découlant de l’adoption de la réglementation. La destination finale de ces rentes caractérise l’essentiel des effets redistributifs envisagés. Selon l’auteur, l’évaluation éthique d’une réglementation doit reposer sur le bien-fondé des effets redistributifs qui en découlent. La question centrale consistant à voir si la réglementation a pour effet de détourner les rentes d’une large majorité au profit d’un nombre restreint d’individus. L’article met en évidence la manière dont on peut envisager une éthique de la réglementation comme un problème d’appropriation de rentes économiques du grand nombre vers un nombre plus restreint d’individus.

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Texte intégral

1Les milieux journalistiques et les médias ont trop souvent tendance à confondre analyse économique, néolibéralisme, capitalisme sauvage et autres notions du genre qu’il convient de dénigrer si l’on veut être à la mode. De là à inférer qu’il y a opposition entre économie et éthique, il n’y a qu’un pas. En réalité, les points de convergence entre l’analyse économique et les principes éthiques sont plus nombreux et plus importants que journalistes et médias ne veulent bien le croire et le faire croire. C’est ce dernier point de vue que je tenterai de faire ressortir.

2Dans sa livraison d’octobre 1989, la revue Commerce présentait un dossier sur le transport au Canada. Un des articles était coiffé du titre « Le camionnage québécois en perte de vitesse ». Un encadré se lisait ainsi : « Guerre de prix, profits à la baisse, le transport routier québécois se trouve au pied de la côte... » Pour un économiste, il s’agit là de conséquences tout à fait prévisibles de la déréglementation. Ces phénomènes sont illustrés par l’exemple de l’entreprise Cabano dont les bénéfices nets sont passés de un million à vingt-neuf mille dollars. Selon un rapport du ministère des Transports, la part moyenne des profits tourne autour de 5 % pour les petites entreprises et peut descendre jusqu’à 3 % dans le cas des grandes. Alors qu’en 1978 il en coûtait neuf cents dollars pour faire venir un chargement de Chicoutimi à Montréal, le même service ne coûtait plus que cinq cents dollars en 1989. La déréglementation adoptée en janvier 1988 est à l’origine des problèmes que vivent les transporteurs québécois. Deux nouvelles lois, l’une fédérale l’autre provinciale, sont venues changer les règles du jeu. Depuis 1954, des règlements provinciaux assuraient aux transporteurs l’exclusivité d’un territoire. Dans le jargon de l’organisation industrielle, on dirait que la réglementation élevait des barrières à l’entrée dans l’industrie du camionnage. C’est ce qui garantissait à chacun un minimum de revenus, mais entraînait des inefficacités incroyables. Ainsi, par exemple, telle entreprise ne pouvait livrer des marchandises à quelques kilomètres de Québec si son permis l’autorisait seulement à aller de Montréal à Québec. Pis encore, un transporteur autorisé à transporter des marchandises de Montréal à Québec devait faire le voyage de retour vide, à moins qu’il n’ait également été titulaire d’un permis de transport Québec-Montréal. La révision récente de la réglementation a, pour ainsi dire, mis fin à cet état de choses en permettant une plus grande concurrence, en éliminant certaines rigidités et en rationalisant les règles encore en vigueur.

3Plus récemment et tout près de nous, nous avons pu être témoins de manifestations d’opposition à la déréglementation et surtout du refus exprimé par certains d’accepter les conséquences de cette déréglementation. En effet, à l’automne 1998, des éleveurs de porcs ont bloqué l’autoroute 20 entre Montréal et Québec dans le but de saisir les autorités du sort qui leur était fait à la suite de la libéralisation du commerce. À peine les barrages étaient-ils levés que les camionneurs artisans bloquaient à nouveau les routes pour protester contre les effets de la déréglementation dans leur secteur. Les résultats prévisibles de la déréglementation sont donc bien visibles, comme en font foi l’article de la revue Commerce et les manifestations récentes.

  • 1 Voir par exemple l’ouvrage de J. Tirole, Théorie de l’organisation industrielle, Paris, Economica, (...)
  • 2 L’histoire de la pensée éthique est jalonnée par quelques grands courants dont l’un des principaux (...)

4Les spécialistes de l’organisation industrielle distinguent plusieurs types de réglementation1. Ils ont également proposé diverses explications au choix de ce mode d’intervention et à son émergence. Il ne sera pas question ici de tous les types de réglementation, mais principalement de celle touchant des secteurs particuliers comme le transport ou l’agriculture. C’est la plus importante, la plus répandue et surtout celle dont les effets sont souvent pervers. À côté de ce type de réglementation, il en existe un deuxième, d’application plus universelle, comme la Loi sur la concurrence, qui interdit les pratiques restrictives du commerce, les collusions, les coalitions et même les fusions (comme dans le cas des banques et des grandes chaînes de journaux). Alors que ce dernier type de réglementation vise à rétablir la concurrence là où les entreprises adoptent des comportements susceptibles de l’entraver et de nuire au bon fonctionnement des marchés, la réglementation sectorielle a souvent pour effet d’entraver la concurrence dans un marché qui, laissé à lui-même, fonctionnerait mieux. L’objet n’est pas de revenir sur les théories de la réglementation, mais de dégager les points de convergence entre l’analyse économique et les principes éthiques utilitaristes2.

  • 3 La réglementation qui touchait, jusqu’à la récente vague de déréglementation, l’industrie du camion (...)
  • 4 G. J. Stigler, « The Theory of Economic Regulation », Bell Journal of Economics and Management Scie (...)

5La réglementation par les gouvernements peut être vue comme un substitut à la réglementation par le marché découlant de la concurrence et du système de prix. En simplifiant un peu, on peut distinguer trois stades dans le développement des théories et des fondements de la réglementation : l’optique de l’intérêt public, qui renvoie aux situations où le législateur poursuit l’intérêt général et atteint son objectif dans les faits ; l’optique de l’intérêt privé, qui renvoie aux situations où le législateur favorise d’abord des intérêts privés3 ; l’optique de l’évolution dynamique, qui renvoie, entre autres, à la théorie de la « mainmise4 », selon laquelle une réglementation d’abord adoptée en vue de favoriser l’intérêt général est éventuellement détournée et en vient à servir les intérêts de certains groupes. Ce dernier point de vue permet de faire le pont entre les deux précédents, qui constituent des positions plus extrêmes.

L’optique de l’intérêt public

Considérations d’efficacité : remédier aux faiblesses du marché

  • 5 Les pères de la pensée économique moderne reconnaissaient clairement le caractère moral du marché. (...)

6Selon l’analyse d’Adam Smith et de ses successeurs libéraux, le fonctionnement d’une économie de marché concurrentiel conduit automatiquement au bien-être collectif optimal5. Cependant, avec le temps, les économistes en sont venus à reconnaître l’existence de défaillances dans les mécanismes du marché, qui semble alors impuissant à conduire à un optimum social. On a alors cru que ces problèmes pouvaient être éliminés grâce à l’intervention d’un gouvernement bienveillant.

7Une des difficultés liées à l’approche traditionnelle de l’intérêt public est que le concept de bien commun ne se laisse pas définir avec précision. Plusieurs économistes préfèrent donc éviter ce concept et expliquent le recours à la réglementation par la nécessité de corriger les faiblesses du marché de manière à améliorer l’efficacité dans l’allocation des ressources. Ainsi, l’approche de l’efficacité allocative est essentiellement une formulation (plus) rigoureuse de l’optique de l’intérêt public. Son avantage tient à ce que l’efficacité est un concept économique plus facile à définir et à mesurer.

8L’efficacité n’est toutefois pas le seul élément de l’intérêt public. En effet, dans certaines circonstances, on pourra invoquer l’argument de l’intérêt public pour justifier une réglementation inefficace au plan de l’allocation des ressources. C’est le cas par exemple lorsqu’un gouvernement adopte une réglementation visant une meilleure répartition des revenus entre les individus ou les groupes sociaux. Dans ces circonstances où il y a conflit entre efficacité et équité, les critères éthiques peuvent se révéler utiles pour la résolution du conflit. S’il n’y a pas de conflit, les mécanismes de marché laissés à eux-mêmes conduiront généralement à des résultats conformes aux principes éthiques utilitaristes. Je recourrai à la métaphore du gâteau à partager pour illustrer les diverses situations pouvant résulter du libre fonctionnement des marchés.

9À une extrémité du spectre, un marché où toutes les conditions de la concurrence sont réunies permettra d’obtenir un gâteau de taille maximale. Deux situations sont alors possibles : ou bien le gâteau est partagé équitablement, voire également, et alors l’analyse économique et les principes éthiques convergent – toute intervention des pouvoirs publics risquerait alors de dérégler la machine et de conduire à une situation sous optimale ; ou bien le gâteau est partagé de façon inéquitable et alors les gouvernements peuvent intervenir pour corriger la situation. Les principes éthiques d’équité et de justice commandent une intervention.

  • 6 J. Raynauld et Y. Stringer (Problèmes et politiques économiques, Sillery, Presses de l’université d (...)

10L’analyse économique a, elle, peu à dire sur le bien-fondé d’une telle intervention ; en revanche, une fois prise la décision d’intervenir, elle peut nous guider sur la nature de l’intervention ou sur le choix de l’instrument destiné à corriger une répartition inéquitable des revenus ou une répartition qui, bien qu’équitable, serait jugée trop inégale. Idéalement, l’intervention n’agira que sur la répartition, laissant intacte la taille du gâteau. L’expérience montre toutefois que, le plus souvent, ce n’est pas ce qui se produit. La nature de l’intervention ou le choix de l’instrument d’intervention seront tels que la société s’éloignera de l’optimum allocatif ou, en termes simples, réduira la taille du gâteau à partager. Comme nous le verrons un peu plus loin, les gouvernements auront tendance à recourir, par exemple, à une réglementation sectorielle plutôt qu’au régime fiscal pour corriger la répartition des revenus. C’est la recette la plus sûre pour réduire la taille du gâteau à partager6. Par ailleurs, rien n’assure que ce type d’intervention n’introduira pas des distorsions qui, en plus de réduire la taille du gâteau, n’amélioreront pas le partage de celui-ci, c’est-à-dire que le partage de ce gâteau réduit ne sera pas forcément plus équitable que celui que nous avions au départ. Nous aurions alors le pire de tous les mondes.

Considérations d’équité : la redistribution du revenu

11Outre des considérations d’efficacité, l’approche traditionnelle de l’intérêt public justifie l’intervention gouvernementale par des considérations d’équité. Une distribution inéquitable des revenus, de la richesse ou des chances est parfois considérée comme une « donnée » du processus d’ajustement des marchés et comme le résultat de certaines faiblesses de ces derniers. En d’autres termes, même si les marchés sont efficaces, l’intervention de l’État peut être justifiée lorsque la répartition des revenus découlant des mécanismes des marchés est incompatible avec les concepts d’équité établis. Une intervention s’impose alors car les gouvernements désirent influer sur les résultats du processus de marché ainsi que sur les revenus de certains groupes particuliers. Sans entrer dans le détail, voici, à titre d’exemple, quelques cas où une réglementation destinée à une plus grande « justice distributive » s’impose.

12S’ils ne sont pas réglementés, les monopoles peuvent réaliser des profits excédentaires ou profits de monopole. Aucune force ou tendance particulière du marché (sauf peut-être à très long terme), comme l’entrée de nouvelles entreprises, ne peut assurer la concurrence nécessaire pour éliminer les profits excédentaires. La réglementation devient alors un moyen de contrôle des bénéfices et des activités du monopoleur. Autrement, celui-ci, en réduisant sa production et en haussant ses prix, pourrait redistribuer certains revenus des consommateurs à son propre avantage. La réglementation vise alors à établir des taux de rendement qui laissent à l’entreprise des profits suffisants pour attirer les capitaux nécessaires au financement de nouveaux investissements et pour permettre aux actionnaires de toucher un « juste » revenu.

13Une autre source de préoccupation vient du fait que certaines entreprises détiennent une position de force sur le marché et peuvent ainsi pratiquer des prix discriminatoires. Les normes sociales de l’équité sont alors violées lorsque des personnes font l’objet d’un traitement différent. La discrimination en matière de prix est, en effet, un moyen de redistribution des revenus découlant de la possibilité pour un vendeur de classer les consommateurs en différents groupes d’après l’intensité de leurs préférences (élasticité de la demande). Dans de tels cas, l’organisme de réglementation cherchera à prévenir une discrimination injuste dans les prix ou les tarifs de certains services d’utilité publique par exemple.

14La réglementation ne sert pas seulement à prévenir certaines formes de fixation des prix résultant du pouvoir de marché comme celle que nous venons de décrire. Elle peut aussi permettre d’atteindre ce que l’on considère comme une structure de prix souhaitable. Le financement compensatoire est une pratique qui autorise les entreprises à faire des bénéfices excédentaires dans un marché, en vue de subventionner leurs activités dans d’autres marchés où les recettes sont inférieures aux coûts. Les organismes de réglementation considèrent la pratique du financement compensatoire comme un moyen de satisfaire le désir de la société de fournir un niveau minimum de service aux régions et aux groupes de consommateurs qui, autrement, seraient plus mal servis (ou paieraient des tarifs prohibitifs).

  • 7 R. A. Posner, « Taxation by Regulation », Bell Journal of Economics and Management Science, vol. 2, (...)

15C’est ce que Posner a appelé la taxation par réglementation7. Par exemple, jusqu’à récemment, les tarifs du téléphone étaient établis de manière que les utilisateurs du service interurbain subventionnent les abonnés du service local. On disait alors qu’il y avait inter-financement de ces deux types de services. La raison invoquée pour justifier cette forme de discrimination et de taxation par réglementation est que le fait d’accorder des tarifs élevés (par rapport aux coûts) pour les services interurbains permet de dégager des profits (supra normaux) qui permettent d’étendre les services de base à un plus grand nombre d’usagers.

Autres considérations relatives à la redistribution du revenu

16Les effets redistributifs de la réglementation ne constituent à proprement parler ni un coût ni un avantage. Cependant, le processus de redistribution peut parfois entraîner des coûts (ou des avantages) réels. Sauf dans ces derniers cas, on peut assimiler la réglementation à un jeu à somme nulle qui transfère les ressources des membres d’un groupe de la société à ceux d’un autre groupe. Elle fait donc des gagnants et des perdants. Ces derniers voient surtout les coûts de la réglementation alors que les premiers en voient les avantages. Si les gains sont égaux aux pertes, il n’y a ni coûts ni avantages pour la société.

  • 8 D. Hartle, Public Policy Decision Making and Regulation, Montréal, Institut de recherche politique, (...)

17Cela dit, les effets redistributifs de la réglementation pourraient être jugés indésirables dans deux cas. Premièrement, lorsque la redistribution s’effectue dans la mauvaise direction selon les principes d’équité généralement acceptés, c’est-à-dire que les revenus sont redistribués des groupes moins fortunés vers les plus fortunés. C’est souvent ce qui aura tendance à se produire lorsque la réglementation donne lieu à la création de rentes qui peuvent par la suite être capitalisées dans le prix d’un actif commercialisable (permis de taxi, quotas de lait, licence de radiotélédiffusion, etc.). Ces rentes sont souvent créées au profit des membres les plus fortunés de la société. Doug Hartle donne l’exemple de l’obtention d’un permis de télédistribution (par câble) dont l’effet serait de faire monter le prix des actions de la compagnie qui obtient le permis, et cela le jour même de l’annonce de l’octroi du permis8.

18Deuxièmement, une réglementation adoptée dans le but explicite de redistribuer le revenu des consommateurs vers les producteurs, comme dans le cas des quotas de lait, ou inversement des producteurs vers les consommateurs, comme dans le cas du contrôle des loyers, peut être très inefficace, en plus de bloquer les signaux donnés par le mécanisme des prix.

19Les économistes croient généralement à l’efficacité du système de prix et ils se préoccupent de l’efficacité plus que ne le font les politiciens. Ces derniers portent une plus grande attention à la répartition des revenus. La raison en est simple : les effets redistributifs d’une politique sont beaucoup plus visibles et immédiats que ses effets allocatifs. Il n’est donc pas surprenant de voir les politiciens privilégier les mesures redistributives : étant plus visibles, ces effets ont plus de poids auprès de l’électorat ; les politiciens ne considèrent généralement pas les conséquences à plus long terme de leur action (par exemple, les pénuries et la détérioration des logements résultant d’un contrôle des loyers, sans mentionner l’émergence d’un marché noir) ; les effets redistributifs de plusieurs politiques sont asymétriques au sens où les gains sont concentrés sur des groupes spécifiques alors que les pertes sont diffuses ou réparties sur le public en général. Ainsi, il y a plus de votes à gagner auprès de la minorité des gagnants qu’il n’y en a à perdre auprès de la majorité des perdants : les gagnants gagnent beaucoup alors que chaque perdant perd peu.

20Les économistes ne sont pour autant pas insensibles aux aspects redistributifs, mais ils considèrent généralement que la taxation et les dépenses publiques sont des instruments plus efficaces pour poursuivre cet objectif que l’intervention sur des marchés particuliers comme ceux du pétrole, des logements locatifs ou du lait.

21On peut illustrer ce point de vue à l’aide de l’exemple du contrôle des loyers comme moyen d’assurer des logements adéquats à ceux qui ont des revenus faibles. L’expérience montre clairement que, dans tous les pays où on a eu recours à ce genre de mesures, les contrôles effectifs des loyers ont créé des pénuries de logements. Ceux qui habitent ou réussissent à obtenir des logements dont le loyer est contrôlé gagnent (au moins à court terme), ceux qui ne réussissent pas (tous les autres) perdent. De plus, la pénurie de logements donne lieu à des listes d’attente, des pots-de-vin, des paiements sous la table, des montants exorbitants exigés pour obtenir la clef, une détérioration et un laisser-aller des immeubles, etc. Comme de tels paiements ne sont pas à la portée des gens pauvres, ce sont ceux que la politique visait à aider qui sont le plus durement frappés à plus long terme.

22Des paiements de transfert seraient un moyen beaucoup plus sûr et efficace d’assurer un niveau de vie adéquat aux personnes pauvres. Le contrôle des loyers peut aider ceux qui, par hasard, se trouvent à habiter les logements contrôlés au moment de l’adoption des contrôles, mais il frappe très durement les pauvres et les plus démunis, sans parler de certains propriétaires.

L’optique de l’intérêt privé

  • 9 B. M. Owen et R. Braeutigam, The Regulation Game : Strategic Use of the Administrative Process, Cam (...)

23Selon Owen et Braeutigam, plusieurs agents économiques, individus, entrepreneurs, sociétés commerciales, etc., ont vite compris que la réglementation vient parfois comme un cadeau du ciel apportant avec elle des rentes économiques que d’aucuns voudront toucher. Aussi n’est-il pas surprenant que ces deux auteurs intitulent le premier chapitre de leur ouvrage « Strategic Use of the Administrative Process ». Voici les premières lignes du texte : « Aucune industrie qui aurait l’opportunité d’être réglementée ne devrait rater cette chance. La plupart l’ont d’ailleurs compris9... » La raison en est que l’utilisation stratégique du processus réglementaire est devenue une variable de décision au même titre que les variables traditionnelles : prix, accès, innovation, etc. Il s’est même développé ce que l’on pourrait appeler un marché de la réglementation, avec une offre et une demande, comme pour tout bien ou service. Voici brièvement comment fonctionnerait ce marché que les tenants de l’école du public choice appellent le marché politique.

Facteurs sous-jacents à la demande et à l’offre de réglementation

24L’industrie demande la réglementation parce que l’État seul possède cette ressource rare qu’est le pouvoir de coercition. La réglementation est donc « achetée » aux politiciens égoïstes et intéressés par des votes et des ressources ; par conséquent, les groupes qui ont le plus de votes et de ressources obtiendront les règlements qui les favorisent.

25Les groupes d’intérêt demandent donc des réglementations parce qu’ils espèrent en tirer des avantages. Ces avantages peuvent prendre plusieurs formes telles que des revenus plus élevés, l’élimination ou la réduction de l’incertitude. Les groupes d’intérêt peuvent ainsi demander des règlements qui limitent l’entrée (comme les quotas de production de lait, de volaille, de porc, etc.), réduisent l’impact des changements économiques et technologiques, imposent des quotas ou restreignent la concurrence comme moyen de réduire l’incertitude.

  • 10 Le mouvement auquel on doit ces idées est connu aux États-Unis sous le nom d’école du public choice(...)

26Du côté de l’offre, les groupes d’intérêt privé fournissent aux politiciens et aux partis politiques des ressources et des votes, en retour desquels les politiciens offrent la réglementation. Le gouvernement peut fournir des règlements qui ne sont pas dans l’intérêt public parce que les préférences fortement exprimées même par une minorité, peuvent l’emporter sur les préférences faiblement exprimées par une majorité. La théorie des choix publics10 nous dit qu’une telle éventualité se produira lorsque les gains sont importants pour la minorité qui demande la réglementation alors que les coûts sont faibles et diffus pour chacun des membres de la vaste majorité qui doit en faire les frais.

L’argument de la concurrence destructrice

27Certaines industries sont caractérisées par des frais généraux élevés (coûts fixes) par rapport aux frais d’exploitation (coûts variables). Cela donne parfois lieu à des excédents de capacité de production qui se traduiront par une tendance à la concurrence excessive ou destructrice. On observera alors des guerres de prix, des faillites, du chômage et des interruptions coûteuses des services aux consommateurs. L’exemple le plus familier est sans doute le cas des stations d’essence pour les voitures. L’industrie du raffinage a les caractéristiques mentionnées : coûts fixes élevés par rapport aux frais d’exploitation avec les conséquences qui en découlent, capacité excédentaire chronique, guerres de prix, fermetures ou faillites, etc.

28Les conditions du marché peuvent être de nature à produire des prix qui tendent à être instables ou économiquement trop faibles. Ainsi, dans plusieurs marchés agricoles, l’offre de certains produits ne s’ajuste que très lentement aux variations de la demande, et les prix accusent de fortes fluctuations. Une telle concurrence existerait, selon certains, dans des industries comme celle du camionnage qui, en l’absence de permis d’exploitation, se caractériserait par un accès assez facile et une offre excédentaire chronique. Il importe, cependant, de ne pas confondre l’ajustement normal du marché, dans une économie dynamique, avec la concurrence destructrice. Il faut donc examiner minutieusement les arguments en faveur d’une réglementation publique dans le cas de prétendue concurrence destructrice. La disparition ou la faillite de quelques entreprises n’est pas forcément un symptôme de concurrence destructrice ; il s’agit le plus souvent du mécanisme normal d’ajustement d’un marché caractérisé par une saine concurrence.

29Cet argument vise à justifier l’imposition d’un prix minimum. Une fois celui-ci en place, des barrières à l’entrée sont nécessaires pour empêcher qu’il ne s’effondre. L’argument a été invoqué pour justifier un prix minimum et des barrières à l’entrée (sous forme de permis) dans le secteur du transport. Historiquement, une concurrence assez vive a précédé la réglementation du transport, en particulier pendant la grande dépression, mais les circonstances ont bien changé et, aujourd’hui, l’argument de la concurrence destructrice n’a à peu près pas d’application, bien qu’il ait toujours ses défenseurs.

La recherche et la création de rentes

30Les études décrivant les rouages d’une économie capitaliste montrent que les individus réagissent à l’existence de rentes (économiques) en se dirigeant vers les activités économiques qui les procurent. En l’absence de barrières artificielles à l’entrée, l’arrivée de nouveaux concurrents dans un marché fera baisser les prix. C’est la manière par laquelle une économie concurrentielle élimine les rentes. Il en va autrement dans un environnement réglementé. Les individus peuvent alors rechercher des rentes en contournant les mécanismes concurrentiels au moyen de réglementations qui les favorisent. Le processus d’offre et de demande de réglementation a des effets évidents de création de rentes. En voici quelques exemples dans le domaine du transport.

  • 11 W. A. Jordan, « Results of Civil Aeronautics Board Regulation », dans U. S. Senate, Civil Aeronauti (...)

31Jusqu’à la déréglementation récente, les tarifs des lignes aériennes canadiennes et américaines étaient nettement au-dessus du tarif concurrentiel et l’entrée dans l’industrie ou, plus précisément, l’accès à certaines liaisons aériennes était strictement contrôlé par Transport Canada et par le Civil Aeronautics Board des États-Unis. Cependant, les détenteurs de permis pour un itinéraire donné n’étaient pas limités quant au nombre de vols offerts quotidiennement. La concurrence entre les différentes compagnies a alors pris la forme d’un grand nombre de vols à faible taux d’occupation des sièges et aussi d’incitations aux consommateurs autres que des réductions de prix. Et même si les tarifs avaient été fixés à des niveaux nettement au-dessus du niveau concurrentiel, les compagnies d’aviation ne réalisaient pas de profits anormalement élevés11. La rente dont elles jouissaient au départ a été dissipée.

  • 12 G. Tullock, « The Transitional Gains Trap », Bell Journal of Economics, vol. 5, automne 1975, p. 67 (...)
  • 13 W. Watson, « Montreal taxicab drivers take public for a ride », The Financial Post, 6 juillet 1986.

32Pour sa part, Tullock considère l’effet de la réglementation sur un marché qui, autrement, serait concurrentiel12. Il s’intéresse à l’industrie du taxi dans plusieurs grandes villes. Il observe que l’émission de permis par une municipalité réduit le nombre de taxis au-dessous du nombre que procurerait la concurrence, avec le résultat qu’il se creuse un écart important entre le prix et le coût marginal du service. Puisque c’est le permis qui procure la rente, la valeur anticipée des rentes futures sera capitalisée dans le prix des permis. C’est ainsi qu’il en coûte environ quinze mille dollars pour se procurer un permis de taxi à Montréal, cinquante mille à Toronto et plus de cent mille à New York. Les nouveaux venus peuvent accéder au marché en achetant un permis pleinement capitalisé et vont par la suite gagner un profit normal (sans rente), en dépit du fait que le permis procure toujours une restriction de type monopolistique et que les tarifs soient toujours supérieurs aux tarifs concurrentiels13. Par conséquent, le bénéfice pour l’industrie du taxi est transitoire, mais les pertes pour la société sont permanentes. Toute tentative d’éliminer ces coûts sociaux, en éliminant les permis, imposerait une perte de capital aux détenteurs de permis, dont certains ont acheté leur permis de bonne foi, espérant seulement en tirer un rendement normal. Il serait donc injuste d’imposer une telle perte à des individus innocents ; la seule solution serait de les compenser directement pour leur perte, ce qui peut être politiquement impossible. La société est donc prise dans ce que Tullock appelle le piège des gains transitoires (transitional gains trap).

33Toujours dans le domaine du transport, les études portant sur l’industrie du camionnage tant au Canada qu’aux États-Unis révèlent que les tarifs dans les provinces ou les États où il n’y a pas de réglementation du transport par camion sont plus faibles que dans ceux où on trouve une telle réglementation. Ici encore, une partie de la rente est capitalisée, telle qu’elle est décrite par Tullock, dans la valeur des permis de transport. Les syndicats de chauffeurs se sont assez rapidement rendu compte que les propriétaires d’entreprises de camionnage réalisaient des profits généralement très élevés, signe que les revenus de ces entreprises comportaient un important élément de rente. Les dirigeants syndicaux, notamment ceux des Teamsters, ont donc cherché à accaparer ces rentes sous forme de salaires plus élevés pour leurs membres et ils ont réussi. Pendant ce temps, les clients (expéditeurs), eux, payaient toujours un prix plus élevé qu’en situation de concurrence. À la suite de la déréglementation du secteur du transport par camion, les tarifs de transport ont chuté. C’est exactement ce que disent les manchettes citées plus haut et c’est ce que tout économiste pouvait prévoir.

34Une analyse semblable s’applique pari passu au cas des quotas de production de lait qui procurent un élément de rente au producteur en limitant l’entrée dans l’industrie. Ces quotas sont aussi vendus à fort prix, la rente étant capitalisée dans la valeur marchande des quotas.

35Dans les exemples qui précèdent, on a distingué trois types de comportement de la part des agents économiques détenteurs de permis. Ces comportements reflètent trois façons différentes de disposer de la rente créée par la réglementation : la rente peut être dissipée, en tout ou en partie, par la concurrence autrement que par les prix, comme par exemple la différenciation artificielle du produit observée dans le transport aérien ; la rente peut être capitalisée dans la valeur d’un actif commercialisable, comme les permis de taxi, les quotas de production de lait, etc. ; la rente peut être accaparée ou partagée entre l’entreprise et le syndicat (ou d’autres agents) via la négociation. Ainsi, le syndicat des Teamsters a réussi à accaparer une large partie de la rente que les permis de camionnage conféraient aux propriétaires d’entreprises de transport.

36Une conclusion importante découle de ces exemples : dans les trois cas, le prix du produit ou du service est fixé au-dessus du coût marginal, c’est-à-dire au-dessus du prix optimal, à cause de restrictions ou de barrières artificielles à l’entrée.

L’optique de l’évolution dynamique : la théorie de la mainmise

  • 14 G. J. Stigler, The Citizen and the State, Chicago, Chicago University Press, 1975.

37Stigler a proposé un moyen de réconcilier ces deux points de vue extrêmes par ce qu’il appelle la théorie de la mainmise14. Selon lui, une réglementation destinée, au moins dans l’intention du législateur, à la poursuite de l’intérêt public est détournée ou « captée » par les groupes d’intérêt particuliers et en vient à servir l’intérêt de ces groupes. Cette théorie nous fournit un pont utile entre l’approche de l’intérêt public et l’approche de l’intérêt privé.

  • 15 S. Peltzman, « Towards a More General Theory of Regulation », Journal of Law and Economics, vol. 19 (...)

38Il existe deux versions de cette théorie. Dans la première, l’agence de réglementation est établie dans le but d’assurer l’intérêt public, mais, une fois en place, elle devient un instrument aux mains de l’industrie réglementée. Dans la seconde, l’agence de réglementation est créée dans le but de servir les intérêts de l’industrie qu’elle réglemente, en réponse directe des élus aux demandes de l’industrie. Que les industries puissent exprimer une telle demande est un fait évident et maintenant généralement admis, mais c’est à Peltzman que l’on doit une explication du côté de l’offre sur le marché de la réglementation15. Il explique l’offre en supposant que les politiciens et les agences désirent maximiser leurs votes et qu’ils utilisent les pouvoirs redistributifs de la réglementation de manière à favoriser les groupes les plus susceptibles de fournir ces votes.

39Cette version de la théorie est donc un cas particulier de la proposition générale selon laquelle le gouvernement cherche à redistribuer le revenu au profit d’une coalition de groupes minoritaires. La théorie de la mainmise est donc un cadre d’analyse dans lequel le but de la réglementation est de redistribuer les revenus en faveur de groupes qui vont offrir un support électoral aux politiciens qui permettent cette redistribution. L’agence de réglementation n’est qu’un des instruments pour arriver à cette fin.

Évaluation éthique

40Ce qui précède relève, en apparence, plus de l’économie que de l’éthique. L’évaluation économique de la réglementation, comme on l’a vu, est fondée avant tout sur des critères d’efficacité et en second lieu sur l’équité (dans la répartition des revenus). En revanche, l’évaluation éthique sera d’abord fondée sur des critères d’équité et de justice distributive, l’efficacité ne jouant qu’un rôle secondaire.

41L’adoption par les gouvernements de mesures politiques, notamment les réglementations, donne très souvent lieu à la création de rentes économiques en faveur de groupes d’intérêt particuliers comme les éleveurs, les producteurs de lait, les transporteurs, les locataires, etc. Pour procéder à une évaluation éthique de ces mesures, il convient de se poser, au moment de leur adoption, les questions suivantes : l’adoption de cette mesure donne-t-elle lieu à une rente ? Si oui, qui en bénéficiera ?

42Une fois que l’on aura répondu à ces questions, on peut procéder à une évaluation éthique en se demandant si la rente ainsi créée procure un avantage important à un groupe restreint au détriment d’une vaste majorité d’individus, consommateurs de lait ou de poulet, contribuables, etc. Si tel est le cas (et c’est souvent le cas), il y a fort à parier que la mesure va à l’encontre des critères d’équité généralement acceptés. La redistribution des revenus se fera pour une part dans une direction qui n’est pas souhaitable. En effet, il se trouve un grand nombre de consommateurs de lait, par exemple, dont les moyens financiers et les revenus sont bien inférieurs à ceux des producteurs de lait qui, en plus de posséder des actifs importants, sont protégés par un système de quotas de production et jouissent ainsi d’une possibilité de toucher une rente. On peut multiplier les exemples de ce type. On se rendra alors compte, en dernière analyse, que peu de réglementations n’engendrent pas ce genre d’effets pervers.

43L’éthique ayant pour objet le comportement humain, il convient de se demander qui des acteurs de la classe politique, des élus, des responsables des diverses agences de réglementation, des représentants des groupes de pression ou des dirigeants d’entreprises réglementées agit de manière à servir ses intérêts propres au détriment de ceux de la collectivité. S’agissant des gouvernements, on peut dire que, chaque fois que des élus adoptent une lois assortie de règlements qui favorisent des intérêts privés, il faut, encore une fois, se poser la question : cette réglementation vise-t-elle à atteindre une plus grande équité ou une plus grande justice distributive ? Vise-t-elle plutôt à favoriser une minorité en échange de votes ou d’autres ressources susceptibles d’aider à leur réélection ? Selon la réponse que l’on donnera à ces questions, il devient possible d’évaluer au plan éthique le comportement des élus.

44De la même façon, si des groupes de pression ou des groupes d’intérêt particuliers sont de connivence avec les élus pour favoriser leurs intérêts au détriment de ceux de l’ensemble ou au détriment des intérêts de groupes sans défense, ceux qui réussissent à obtenir une rente économique ou à détourner une telle rente à leur avantage peuvent, ce faisant, manquer à l’éthique. Le problème vient du fait que, dans notre monde, on juge trop souvent de la qualité d’un gestionnaire à sa capacité d’obtenir une rente économique découlant d’une intervention gouvernementale. Le cas sera d’autant plus clair et le manquement d’autant plus grave que la démarche s’accompagnera de pots-de-vin ou de promesses d’avantages futurs en échange d’une rente. Les individus ou groupes qui se comporteraient de semblable façon envers les responsables d’une agence de réglementation afin de détourner les avantages d’une réglementation de la collectivité vers ceux qu’ils représentent (on aura reconnu encore là l’approche de la mainmise) manquent également à l’éthique en violant les principes élémentaires de justice. Dans le cas des élus comme dans le cas des responsables d’agences de réglementation, ceux qui se laissent acheter, qui acceptent des pots-de-vin ou manquent simplement de vigilance sont tout aussi coupables que ceux qui utilisent leurs pouvoirs pour trahir ceux qui les ont élus et qui leur ont accordé leur confiance.

45Il subsiste dans ce genre d’évaluation quelques zones grises. Le cas de politiciens qui adoptent des mesures en s’en tenant aux seuls effets visibles à court terme agissent généralement de manière à assurer leur élection (ou leur réélection) et peuvent ainsi nuire à la collectivité ou donner prise à des injustices futures. Peut-on ou doit-on leur reprocher d’agir de la sorte ? La réponse à une telle question n’est pas simple et c’est dans ces situations que l’analyse économique peut venir jeter un éclairage utile sur nos normes éthiques.

46Selon Albert Hirschman (The Passion and The Interest, Princeton, Princeton University Press, 1977), les discussions sur le rôle moral du marché et sur la responsabilité de celui-ci dans la poursuite du bien-être individuel et collectif foisonnaient dans les écrits de l’époque. Dès le début du dix-neuvième siècle, le marché était devenu un élément à ce point familier de l’organisation sociale qu’il n’était plus nécessaire de se porter à sa défense. Le marché allait de pair avec la morale et faisait partie de la vie de tous les jours.

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Notes

1 Voir par exemple l’ouvrage de J. Tirole, Théorie de l’organisation industrielle, Paris, Economica, 1993.

2 L’histoire de la pensée éthique est jalonnée par quelques grands courants dont l’un des principaux est l’utilitarisme, fondé sur l’idée qu’une action est juste et qu’elle doit être entreprise (de préférence à d’autres) si ses conséquences sont bénéfiques au plus grand nombre. Ainsi, les notions de devoir et de droit sont-elles assujetties au bien-être collectif, ou à ce que l’on appelait autrefois le bien commun. Le courant utilitariste trouve ses fondements chez David Hume, Jeremy Bentham et John Stuart Mill. Beauchamp et Bowie (Ethical Theory and Business, Englewood Cliffs (NJ), Prentice Hall, 1988, p. 1-54) et plusieurs auteurs récents qui s’en inspirent classent comme conséquentielles et téléologiques tout un ensemble de théories appelées utilitaristes. Elles sont regroupées autour de ce qui est leur point commun, à savoir l’importance qu’elles accordent à l’utilité sociale d’une décision, d’une politique ou d’une norme. Dans ce contexte, l’élimination d’un concurrent au nom de la concurrence n’est pas justifiée en soi, ce qui serait difficile à défendre d’un point de vue humain, mais on jugera plutôt ses effets bénéfiques ou non, sur l’ensemble des activités économiques.

3 La réglementation qui touchait, jusqu’à la récente vague de déréglementation, l’industrie du camionnage en est un exemple. Elle visait moins à protéger le public contre le pouvoir de monopole des entreprises de camionnage qu’à protéger celles-ci en élevant, par le biais de permis très restrictifs, des barrières à l’entrée d’éventuels concurrents.

4 G. J. Stigler, « The Theory of Economic Regulation », Bell Journal of Economics and Management Science, vol. 2, printemps 1971, p. 1-21.

5 Les pères de la pensée économique moderne reconnaissaient clairement le caractère moral du marché. L’incontournable Adam Smith, grand ténor du laissez-faire économique au dix-huitième siècle, s’intéressait autant à la philosophie morale qu’à la théorie économique. Pour lui, le libre fonctionnement du marché était un instrument d’amélioration (au sens moral) de son célèbre homo œconomicus. À l’époque, les tenants du libéralisme économique croyaient que le marché favorisait les vertus morales en freinant les passions et les impulsions les plus dangereuses des individus. Sans la discipline du marché, ces passions auraient mené tout droit à l’avarice, à la luxure et au fanatisme.

6 J. Raynauld et Y. Stringer (Problèmes et politiques économiques, Sillery, Presses de l’université du Québec, 1994, chapitres 8, 9 et 10) ainsi que W. T. Stanbury et G. Lermer (« Regulation and the Redistribution of Income and Wealth », Administration publique du Canada, vol. 26, no 3, automne 1983, p. 378-401) ont abondamment illustré et démontré ce point de vue.

7 R. A. Posner, « Taxation by Regulation », Bell Journal of Economics and Management Science, vol. 2, printemps 1971, p. 22-50.

8 D. Hartle, Public Policy Decision Making and Regulation, Montréal, Institut de recherche politique, 1979.

9 B. M. Owen et R. Braeutigam, The Regulation Game : Strategic Use of the Administrative Process, Cambridge (Mass.), Ballinger, 1978.

10 Le mouvement auquel on doit ces idées est connu aux États-Unis sous le nom d’école du public choice. Les auteurs qui se réclament de ces points de vue désignent le marché que je viens de décrire du nom de « marché politique ». Ils expliquent plusieurs comportements des autorités gouvernementales par ce phénomène d’échange de votes.

11 W. A. Jordan, « Results of Civil Aeronautics Board Regulation », dans U. S. Senate, Civil Aeronautics Board Practices and Procedures, Report of the Subcommittee on Administrative Practices and Procedures, vol. 1, Washington, DC, 1975.

12 G. Tullock, « The Transitional Gains Trap », Bell Journal of Economics, vol. 5, automne 1975, p. 671-678.

13 W. Watson, « Montreal taxicab drivers take public for a ride », The Financial Post, 6 juillet 1986.

14 G. J. Stigler, The Citizen and the State, Chicago, Chicago University Press, 1975.

15 S. Peltzman, « Towards a More General Theory of Regulation », Journal of Law and Economics, vol. 19, août 1976, p. 211-248.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Robert Lévesque , « Réglementation, déréglementation et éthique », Éthique publique [En ligne], vol. 1, n° 2 | 1999, mis en ligne le 26 novembre 2016, consulté le 18 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/2693 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2693

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Auteur

Robert Lévesque

Robert Lévesque est professeur honoraire à l’École des hautes études commerciales de Montréal.

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