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Par-delà le scandale ! Comprendre les vulnérabilités organisationnelles à la base des crises et trouver des stratégies pour mieux gérer les risques éthiques

Yves Boisvert

Résumés

Cet article se veut une illustration de nos recherches sur les scandales et la production de connaissance concernant les vulnérabilités organisationnelles. Il présente un segment des résultats de l’analyse découlant de la recherche exploratoire faite au sein de la nouvelle administration municipale de la Ville de Laval. Cette recherche voulait valider l’utilité des diagnostics des risques éthiques pour les organisations qui tentent de se sortir de la tourmente d’un scandale. Notre chantier de recherche sur la gestion des risques éthiques dans les organisations publiques a été développé pour pallier les limites du champ d’intervention traditionnel de l’éthique appliquée, c’est-à-dire une éthique purement individuelle qui se limite trop souvent à mettre en doute la responsabilité professionnelle des acteurs et faire la promotion de la stricte compétence éthique des acteurs.

Nous embrassons ici plutôt une démarche de recherche orientée vers une éthique dite institutionnelle, c’est-à-dire une éthique qui invite à remettre en question les actions individuelles et collectives en les mettant en contexte dans les situations d’actions. L’éthique institutionnelle qui est sous-jacente à l’approche défendue dans ce texte nous amène à réfléchir tant sur la qualité des conduites professionnelles que sur les facteurs qui, dans l’environnement du travail, ont une incidence négative sur la qualité des conduites. Le but de cet article est de démontrer que la recherche sur l’éthique dans les services publics ne peut plus se faire en vase clos autour de l’analyse des valeurs éthiques et la résolution des dilemmes éthiques, elle doit plutôt s’ouvrir à des analyses plus systémiques en jetant un regard analytique tant sur le cadre normatif, les instances régulatoires, la culture organisationnelle, le design institutionnel et les processus de gestion ; tout cela pour mieux saisir toutes les dimensions institutionnelles qui influencent la qualité des conduites des acteurs organisationnels.

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Texte intégral

1Dans la tourmente des scandales qui se multipliaient un peu partout dans les municipalités du Québec, le groupe de travail sur l’éthique dans le milieu municipal a remis, en 2009, un rapport (Gagné, 2009) au ministre des Affaires municipales. Il y était proposé de développer des codes de conduites, des formations en éthique et la mise en place de commissaires à l’éthique pour nos grandes villes. À la lecture de ce document, les problèmes d’éthique vécus dans les municipalités semblaient plutôt simples à régler. Pourtant, dans les années qui ont suivi, les scandales municipaux ont pris de l’ampleur et ils ont connu leur apogée avec les interventions policières de l’Unité permanente anticorruption (UPAC) qui ont mené à des arrestations et à des mises en accusation de plusieurs élus et hauts fonctionnaires, ainsi que leurs présumés complices venant du privé.

2Dans une recherche que nous avons menée au milieu des années 2000 (Boisvert, 2011), nous avions déjà démontré que les dispositifs dits éthiques ne sont pas nécessairement les stratégies de gestion des risques éthiques les plus efficaces pour faire diminuer les conduites problématiques qui se déploient un peu partout dans nos organisations publiques. Dans un texte plus récent, nous avons même affirmé que la plupart des dispositifs éthiques, mis en place précipitamment par les élus lorsqu’ils sont pris dans le tourbillon médiatique des scandales, servent surtout à faire diversion pour maintenir un lien de confiance avec la population. Ces dispositifs règlent pourtant très peu les problèmes publics qui sont à la base de ces crises qui dégénèrent en scandale, par l'intermédiaire de la déferlante médiatique. Bref, on pourrait dire que la mise en place des dispositifs éthiques ne sert trop souvent qu’à gérer superficiellement les crises dans une perspective de marketing politique (Boisvert, 2014).

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3Nos recherches sur l’institutionnalisation de l’éthique dans les organisations publiques nous ont également démontré que c’est toujours de façon réactive (à la suite d'une crise ou d'un scandale) que les organisations proposent de mettre en place ces dispositifs éthiques ; très peu de prévention est faite dans ces organisations. Ces dispositifs sont essentiellement développés pour réguler le comportement individuel des fonctionnaires, ils sont plutôt timides quant à la gestion des comportements des élus et ils ne permettent pas de gérer les problèmes systémiques relevant de la culture ou de la structure de l’organisation. Cela pose assurément problème, car les scandales les plus importants qui ont marqué l’imaginaire éthico-politique des Québécois1 et des Français2 mettaient souvent des acteurs politiques à l’avant-scène et ne se limitaient que très rarement à des fautes individuelles3. Nos recherches sur les scandales politico-administratifs (voir Boisvert, 2009 et 2011) ont aussi confirmé que c’est une erreur d’analyser les transgressions qui font « scandale », uniquement sous l’angle de l’inconduite individuelle ; comme si des individus isolés pouvaient être à l’origine de faits scandaleux aussi complexes. Ces recherches nous ont fait réaliser que, par-delà le regard posé sur le déviant stigmatisé, ce dernier est inscrit dans un réseau de transactions avec plusieurs collaborateurs qui alimentent le système de déviance. On remarque aussi que ce système de transgressions s’est développé à cause de l’existence de nombreux facteurs de risque présents dans l’environnement de travail.

4Finalement, nous avons constaté que les dispositifs dits éthiques ne sont pas développés pour aider les organisations à mieux comprendre les problèmes sous-jacents aux crises qu’elles ont vécues et ne permettent pas de mettre fin aux dysfonctionnements systémiques qui les gangrènent. Il nous apparaît pourtant essentiel de s’arrêter au moment de ces crises pour prendre le temps de faire un exercice de diagnostic afin de permettre aux organisations de mieux comprendre ce qui les a provoquées et de saisir les éléments qui, dans l’environnement de travail, ont favorisé le laisser-aller face aux transgressions et abus. C’est à partir de ces résultats et intuitions que nous avons été amenés à développer peu à peu notre chantier sur les diagnostics des risques éthiques qui sera présenté plus loin dans ce texte.

Vers une éthique institutionnelle

5Au fil de nos recherches, nous avons compris que les meilleures stratégies d’atténuation des risques éthiques doivent être cherchées ailleurs que dans les discours politiques. Nos recherches sur les scandales politico-administratifs (voir Boisvert, 2009) nous ont démontré que c’est dans l’analyse des rapports des vérificateurs généraux et autres hauts fonctionnaires du Parlement (Boisvert et al., 2015), ou dans les rapports des commissions d’enquête spéciales (on pense ici aux commissions Gomery, 2005 ; Bastarache, 2011 ; et Charbonneau, 2015) que nous trouvons les premiers jalons des diagnostics des risques éthiques qui ont été à l’origine des crises institutionnelles dévoilées à travers les scandales. Ces rapports, souvent très riches en informations, nous présentent un ensemble de transgressions qui sont présentes dans l’organisation et nous permettent surtout de constater le déficit institutionnel qui se matérialise à travers des carences structurelles, culturelles ou au niveau des déficiences dans les stratégies de gestion. Ainsi, l’analyse plus poussée des recommandations de ces rapports nous amène à conclure que pour régler les problèmes de conduites inadéquates, il vaut mieux avoir une stratégie diversifiée d’atténuation des risques éthiques et des interventions ciblées qui se font à plusieurs niveaux en même temps : tant sur des éléments de structure, de culture, de régulation ou sur des procédures administratives.

  • 4 Sur ce point, notre position a grandement évolué, car nos résultats de recherche nous ont obligés à (...)

6Avec une telle vision, nous sortons assurément du champ traditionnel de l’éthique, c’est-à-dire une éthique qui se veut purement individuelle et qui se limite trop souvent à ne mettre en doute que la responsabilité professionnelle des acteurs et à faire la promotion de l’autorégulation4 de leurs comportements. Nous embrassons plutôt des démarches de recherche qui sont orientées vers une éthique dite institutionnelle (voir Maclure, 2010). L’éthique institutionnelle nous amène à remettre en question les actions individuelles et collectives en les mettant en contexte dans les situations d’actions. Elle nous amène à réfléchir sur les facteurs qui, dans l’environnement du travail, ont une incidence négative sur la qualité des conduites. L’éthique institutionnelle nous amène donc à jeter un regard analytique beaucoup plus large, notamment sur le cadre normatif, la culture organisationnelle, le design institutionnel (Bégin, 2014) et les processus de gestion.

  • 5 Nous avons déjà fait des études exploratoires dans différents domaines du service public québécois  (...)
  • 6 Cette recherche a été réalisée dans le cadre du projet CRSH : Mobilisation des connaissances et réf (...)

7Notre chantier de travail sur la gestion des risques éthiques, qui est illustré dans cet article à travers une étude de cas faite dans le milieu municipal québécois, s’inscrit directement dans le sillon de l’éthique institutionnelle. Ce chantier repose sur un travail de diagnostic des risques éthiques qui se fait à partir d’une recherche de type empirique5. Cet article présente un segment des résultats de l’analyse découlant de la recherche exploratoire faite dans l’administration municipale de la Ville de Laval6.

8Ce diagnostic s’est fait en parallèle avec la démarche de changement profond entrepris par la nouvelle direction de la Ville pour remettre sur les rails cette organisation qui fut trop longtemps gangrénée par une culture de la transgression. Plutôt que de nier cette réalité, l’actuelle administration municipale lavalloise a, de façon responsable, accepté de se prêter aux défis de cette recherche afin de pouvoir mieux comprendre les risques éthiques qui pourraient encore la menacer dans le futur eu égard à son histoire institutionnelle qui n’a pas toujours été réjouissante pour ce qui est de l’éthique et de l’intégrité.

La crise lavalloise et l’impact de sa visibilité

9Faut-il le rappeler, l’administration municipale lavalloise a été profondément ébranlée lorsque le 9 mai 2013, l’UPAC arrête l’ancien maire Gilles Vaillancourt pour fraude, fraudes à l’égard de la Ville de Laval et du gouvernement, actes de corruption dans les affaires municipales et de recyclage de produits de la criminalité, d’abus de confiance et de gangstérisme. Cette dernière accusation a été celle qui a marqué le plus l’imaginaire québécois, car c’était la première fois au Québec qu’un dossier de corruption était traité comme une affaire de gangstérisme, soit une accusation que l’on réserve habituellement à la mafia ou à un autre groupe criminalisé (Myles, 2013).

  • 7 Site web SRC, jeudi 9 mai 2013.

10Il faut dire que l’ancien maire ne fut pas seul à être arrêté dans le cadre de cette rafle policière ; 37 coaccusés se sont vu passer les menottes. Parmi eux, deux anciens gestionnaires publics de la Ville, Claude Deguise et Claude Asselin, ainsi que l’ancien agent officiel du parti politique du maire, Me Jean Bertrand. Du côté des entrepreneurs en construction et responsables de firmes d’ingénieurs, il y a eu, pour ne nommer que les plus connus : Tony Accurso, Rosaire Sariol, François Perrault, Joe Molluso, Tony Mergl et Marc Lefrançois7. Par-delà le milieu de la construction, le réseau des élites délinquantes (Lascoumes et Nagels, 2014) lavalloises regroupa des membres du Barreau, comme Me Robert Talbot ou Me Pierre Lambert, le notaire Jean Gauthier et le commerçant, Guy Vaillancourt, frère de l’ancien maire. Parallèlement à cette vague d’arrestations, le directeur général de la Ville de Laval, Gaëtan Turbide et son directeur général adjoint, Jean Roberge, furent suspendus de leurs fonctions au début du mois de mai, alors que le 31 mai 2013, le ministre des Affaires municipales du Québec, Sylvain Gaudreault, décida de mettre la Ville sous tutelle.

11On ferait erreur en regardant les arrestations lavalloises de façon isolée, puisque cet évènement s’inscrit dans le sillon d’une série de scandales municipaux, comme ceux de Montréal, de Mascouche ou de Boisbriand. À ce compte, on ne pourrait pas non plus négliger l’importance des crises qu’a connues le ministère des Transports du Québec (MTQ) en matière d’intégrité de ses marchés publics. Ces scandales répétés ont vu le jour à la suite d'une couverture médiatique très serrée qui, à partir de 2006, a donné une visibilité (Thompson, 2005) croissante à des transgressions et des conduites douteuses. Cette publicisation des conduites problématiques a provoqué une importante mobilisation (Rayner, 2015) citoyenne. C’est d’ailleurs cette pression populaire qui a fini par obliger le gouvernement libéral de Jean Charest à mettre en place de nouveaux dispositifs d’enquêtes et de régulation pour enquêter sur les transactions faites sur les marchés publics liées aux projets de construction des infrastructures publiques. Il y a eu d’abord la mise en place de l’Unité anticollusion au MTQ. On a ensuite créé une nouvelle entité policière spécialisée pour la lutte contre la corruption (l’UPAC) et on a finalement mis en place la Commission d’enquête sur l’octroi et la gestion des contrats publics dans l’industrie de la construction (CEIC). Tout ce mouvement institutionnel semble donner raison à Damien de Blic et Cyril Lemieux lorsqu’ils disent que le scandale « conduit à des repositionnements, à une redistribution des cartes institutionnelles […] à la production de nouveaux dispositifs légaux » (2005).

12On a également pu constater, en parallèle, qu’il y a eu une sollicitation accrue des vérificateurs généraux, provinciaux et municipaux, pour scruter des transactions contractuelles des ministères et municipalités, ainsi que l’attribution de mandats particuliers à des groupes d’experts : on pense aux équipes qui ont participé au rapport Gagné (2009), au rapport Coulombe (2010) ou au rapport Léonard (2013). On le voit bien ici, par-delà la création de nouveaux dispositifs régulatoires, les crises organisationnelles, lorsqu’elles sont publicisées et qu’elles engendrent des scandales, sont productrices de connaissances nouvelles sur les dysfonctionnements et les vulnérabilités des institutions publiques.

Le scandale comme opportunité de recherche

13Ainsi, le scandale qu’a connu l’administration municipale de Laval ne peut être abordé comme s’il ne reposait que sur un évènement subi, instantané et imprévisible. C’est un scandale particulier, dans un contexte de scandale national beaucoup plus large. Le scandale de Laval n’a pas éclaté à l’interne ; il est le fruit d’une répercussion collatérale de toutes les surveillances et enquêtes qui se sont faites à l'échelon national. Une des particularités des scandales québécois dans le domaine de la construction d’infrastructures réside dans le fait que ce sont souvent les mêmes firmes d’ingénieurs et les mêmes entreprises de construction qui sont pointées du doigt pour les délinquances d’affaires. Les nombreux voyages d’agents publics sur le fameux bateau Touch, de l’entrepreneur Tony Accurso, sont devenus un emblème des multiples liens douteux qui se sont établis entre les acteurs privés et les agents publics un peu partout sur le territoire québécois.

14Si l'on revient sur la crise de Laval, de nombreux « faits scandaleux » (Rayner, 2007) reprochés en 2013 avaient déjà fait l’objet de rumeurs persistantes au cours des dernières décennies. Certains porteurs de ragots avancent même l’idée qu’il s’agirait de pratiques normalisées qui prévalaient depuis la création de cette municipalité dans les années 1960. En suivant la logique de Max Gluckman (1963), il faudrait alors se demander pourquoi les « commérages » d’hier ne se sont transformés en scandales pour l’administration lavalloise qu’à l’aube des années 2010. Il faudrait aussi se demander, dans une interprétation inversée à la thèse de Scott Brenton (2012), si l’absence de scandales pendant toutes ces années ne parle pas d’une culture politique qui, en général, ne se préoccupait pas de l’éthique des agents publics et des élus. Ainsi, il ne peut y avoir de scandales s’il n’y a pas de valeurs ou de normes sociales qui valorisent et priorisent les questions d’ordre éthique. Selon Brenton, pour qu’il y ait scandale, il doit effectivement y avoir transgression de ces normes ou de valeurs sociales. Si on poursuivait cette analyse à partir de l’une des « ficelles » de Howard S. Becker (1985), on pourrait aussi dire que la crise qui a frappé l’administration lavalloise a fait scandale uniquement parce que l’interprétation et l’évaluation des façons de faire usuelles dans les marchés publics liés à la construction des infrastructures ont grandement changé au Québec à partir des années 2000. Ainsi, ce qui était jusque-là considéré comme de simples comportements transgressifs mineurs tout à fait tolérables, voire acceptables, sont devenus des comportements déviants ou délinquants qui devaient être contrôlés et sanctionnés.

15Bien sûr, si l'on restait dans une logique de l’analyse du scandale comme phénomène social en soi, qui possède sa logique politique et qui mérite d’être étudié pour lui-même (de Blic et Lemieux, 2005), on se ferait un devoir de poursuivre la réflexion sur les raisons qui ont fait que pendant plus de cinquante ans, ces comportements transgressifs n’ont jamais provoqué de sérieuses réactions institutionnelles, alors qu’en trois ans, ils sont devenus des fléaux à éradiquer. On pourrait alors chercher les sources de la mobilisation nouvelle qui s’est cristallisée vers 2006 au Québec pour dénoncer les pratiques dans le milieu de la construction des infrastructures. On pourrait aussi revenir à la thèse de la visibilité de John B. Thompson, qui fait des médias un espace politique fondamental (2005) où les problèmes publics et les luttes de pouvoir s’agitent, pour s’interroger sur l’engouement suscité par les médias pour cette problématique de la construction, plutôt que pour les marchés publics du milieu informatique ou des cabinets d’avocats et de relations publiques !

16Loin de moi l’idée de dénigrer ce type de travail d’analyse des scandales, puisqu’il est selon nous essentiel pour l’avancement des connaissances de ce riche objet d’études en sciences sociales, mais notre intérêt et notre propos seront ici tout autre. Nous partirons plutôt de l’hypothèse que le scandale, grâce à toute la mobilisation des discours, la publicisation des échanges et les stratégies de gestion des impacts politiques, rend publiques nombre d’informations politico-administratives sensibles qui ne seraient pas accessibles dans d’autres circonstances. Sans le mouvement de publicisation des faits scandaleux et des analyses sur les éléments du contexte à l’intérieur duquel ils se sont développés, il n’y aurait pas de production et de diffusion de cette information particulière qui dévoile les vulnérabilités et les tabous organisationnels. Sans le scandale, il serait aussi très difficile de faire parler librement des membres d’une organisation sur les irrégularités et les travers qui y sont vécus.

Un cadre de recherche pragmatique inspiré des REX

17Dans ce texte, les scandales sont donc abordés comme des évènements privilégiés qui nous permettent, grâce à la publicisation d’informations nouvelles, de réfléchir sur les travers et les dysfonctionnements de nos institutions ainsi que sur les limites de la compétence éthique des agents publics. Dans le sillon des scandales se dévoilent les dessous des crises qui, comme le dit si bien notre collègue Christophe Roux-Dufort, sont des « fenêtres d’opportunité » qui facilitent le travail d’analyse des irrégularités, des défaillances et des dysfonctionnements qui se produisent quotidiennement dans nos organisations (2000). Charles Perrow (1994) préciserait que même s’il y a de nombreux signes avant-coureurs sur les dysfonctionnements organisationnels, ce n’est que lorsqu’il y a une crise que les institutions se sentent obligées de travailler pour comprendre ce qui est à la base de leurs vulnérabilités. Par-delà le scandale, ce sont donc les éléments d’information dévoilés à travers les crises qui nous intéressent. Dans la présente étude, nous nous sommes intéressés à l’analyse du contenu des réflexions que des acteurs présents au sein d’une organisation ayant connu une crise éthique majeure nous ont communiquées.

18C’est pour pousser plus loin notre travail d’analyse que nous nous sommes inspirés des écrits relatifs au courant d’analyse sur la gestion des crises dite du « retour d’expérience » (REX). Le REX peut se définir comme « un effort de formalisation d’un évènement passé » (Wybo et Wassenhove, 2009) afin d’en soutirer de la connaissance permettant de gérer de façon préventive les risques qui vulnérabilisent les organisations. Notre expérimentation du REX s’est faite avec des répondants qui travaillent à la Ville de Laval et qui ont vécu de près ou de loin la turbulence de la crise et de l’après-crise.

19Comme la littérature (voir Lesbat, 2012 ; Zolla, 2013) sur la gestion des risques, en général, et celle sur le retour d’expérience, en particulier, porte principalement sur la gestion des risques technologiques ou environnementaux, nous avons adapté ce modèle au domaine des risques éthiques. Pour réaliser cette adaptation, nous avons élaboré un cadre de diagnostic simple mais efficace, qui permet de faire ressortir rapidement la perception des répondants et de les analyser. En tenant compte du fait que les répondants ne sont pas des spécialistes de l’éthique, il ne faut pas avoir un cadre de diagnostic trop complexe et encore moins un langage trop hermétique, si on veut avoir de l’information de qualité. Le cadre utilisé doit faciliter la prise de parole pour que les répondants puissent identifier et nommer les problèmes et les enjeux éthiques qu’ils ont rencontrés tout au long de leur parcours professionnel. Ce cadre s’inspire des écrits spécialisés en matière d’éthique et de gouvernance (U48, OCDE9, Transparency International10) et s’organise autour de trois axes : les conduites à risque, les facteurs de risque et les stratégies d’atténuation des risques éthiques.

20Ce cadre nous amène à relever d’abord les conduites à risque qui, parce que négligées ou banalisées, vulnérabilisent (Roux-Dufort, 2010) les organisations et ouvrent la porte à la menace de voir surgir une crise organisationnelle. Ces conduites problématiques se présentent sous la forme de transgressions, c’est-à-dire des conduites qui vont à l’encontre des différentes balises normatives qui enserrent la conduite des agents publics, mais qui ne sont ni stigmatisées, ni sanctionnées. Elles interpellent l’éthique dans la mesure où cette dernière fait l’évaluation de la qualité (morale) des conduites des individus dans un contexte donné. Les conduites à risque sont des conduites qui vont à l’encontre de ce qui est attendu du professionnel, elles révèlent des acteurs qui ont de la difficulté à s’autoréguler (Boisvert et al., [2003] 2009) ou à assumer leurs responsabilités. Les conduites sont dites à risques puisqu’elles ne sont pas encore perçues par les parties prenantes ou pas encore dénoncées par elles ; elles ne sont pourtant pas moins menaçantes pour les organisations. C’est d’ailleurs cette absence de visibilité ou de publicité qui les distingue des conduites ouvertement inadéquates qui sont dénoncées, publicisées et stigmatisées. En raison de la visibilité qui les caractérise, les conduites inadéquates ne sont plus considérées comme de simples transgressions, elles sont plutôt qualifiées d’immorales, de déviantes ou de délinquantes (Becker, 1985). C’est le type de normes bafouées qui déterminera le label de la stigmatisation.

21Lorsque révélées et publicisées, les conduites inadéquates sont des préalables (Shrisvastava, 1987) aux perturbations organisationnelles qui engendrent très souvent le scandale. Ces conduites perturbatrices fragilisent le lien de confiance (Lewis et Gilman, 2012) que les parties prenantes auraient pu avoir pour les institutions et les agents publics. En éthique organisationnelle, le bris de ce lien de confiance constitue toujours une menace pour la légitimité décisionnelle (Boisvert, 2002). Ces conduites problématiques se manifestent souvent à travers le détournement des pouvoirs que les agents publics ont dans les fonctions qu’ils assument au sein de l’organisation. Il s’agit alors d’abus volontaire de fonction (malveillance) ou de négligence active ou passive (malfaisance [Got, 2005]). Dans tous les cas de figure, il y a là un déni de responsabilité professionnelle.

22Les conduites à risques ne se produisent jamais de façon désincarnée, elles se font toujours dans des situations légitimes de travail. Il s’agit de situations d’actions qui marquent le quotidien de travail des employés d’une organisation ; ces situations d’actions vont varier d’un secteur à l’autre et même d’une fonction à une autre. Bien sûr, on pourra chercher à baliser les situations d’actions afin d’atténuer la portée du risque, c’est alors que l’on s’intéressera aux facteurs de risque, car c’est sur eux que l’on peut intervenir pour faire diminuer le risque.

23Ainsi, les facteurs de risque sont des éléments qui, dans l’environnement du travail, ont un impact sur la qualité des conduites des membres de l’organisation et qui participent à favoriser ou à freiner la production de conduites problématiques. Ces facteurs peuvent donc avoir un impact négatif ou positif. Lorsque l’on parle des facteurs de risque, on cible les facteurs négatifs qui facilitent, voire favorisent le développement des transgressions. Ils sont des éléments que les responsables malfaisants ont souvent négligés ou même ignorés (ils n’ont jamais fait l’objet d’évaluations en termes de risques éthiques). C’est souvent le cumul de ces négligences qui va provoquer les crises dans les organisations (Roux-Dufort, 2000). Dans d’autres organisations, les facteurs de risques sont connus des responsables malveillants, puisque ce sont souvent eux qui les ont mis en place pour faciliter le détournement du pouvoir et d’intérêts à leurs avantages.

24Les catégories de facteurs de risque les plus fréquentes sont : culturelles, structurelles et de gestion. Il peut également y avoir des facteurs périphériques comme les facteurs politiques, économiques ou sociétaux qui viendront mettre une pression particulière sur le comportement des acteurs.

25Le diagnostic des risques éthiques porte une attention particulière aux facteurs de risque qui ont un impact négatif sur l’organisation, car ils créent des zones de vulnérabilité. C’est parce que l’on peut intervenir sur ces facteurs négatifs que l’on tente de comprendre quelles sont les meilleures stratégies d’atténuation pour mettre fin à ces déviances et délinquances. On cherche alors à comprendre quelles sont les meilleures stratégies pour intervenir sur un facteur particulièrement problématique afin de faire diminuer les risques de transgression qui en découlent et rétablir le lien de confiance avec les parties prenantes. Habituellement, les stratégies proposées ciblent les risques qui vulnérabilisent le plus l’organisation. On propose alors de cibler les secteurs et les fonctions qui constituaient les risques les plus élevés au niveau de la production des conduites les plus problématiques. Le leadership (Roux-Dufort, 2000) sera alors essentiel pour mettre un terme à des conduites si longtemps tolérées qui sont incrustées au plus profond de la culture de l’organisation ; il s’agit là d’une donnée essentielle pour sortir de la crise. Le leader imposera le changement et mobilisera les membres de l’organisation pour que ces derniers intègrent ces changements dans le travail quotidien.

26Sur le plan du politique, on sait que les élections qui suivent un scandale se font autour des enjeux d’intégrité et sur les promesses de changement. Selon Brenton (2012), les leaders politiques ont un avantage certain à proposer du changement en matière d’éthique et d’intégrité s’ils veulent rétablir les liens de confiance avec les citoyens ; ils doivent travailler avec un programme axé sur une « politique de la confiance ».

Méthodologie

27Pour cette recherche, nous avons voulu profiter du contexte d’après-crise qui marque notre organisation partenaire pour faire un retour d’expérience avec ses membres. Comme le pic de la crise a été vécu à l’été 2013, soit dans les mois qui ont suivi l’arrestation de l’ancien maire Gilles Vaillancourt, la mise en tutelle de la Ville de Laval, puis l’arrivée d’une nouvelle équipe de direction et d’une nouvelle équipe d’élus, le momentum était bon pour rencontrer des acteurs internes pour faire un travail de retour d’expérience.

28Pour que ce travail soit concluant, il est nécessaire de choisir une méthode qui permet aux acteurs de prendre du recul sur leur pratique afin de pouvoir livrer une réflexion critique à travers laquelle ils livrent le sens qu’ils donnent à leur expérience vécue dans une organisation en crise, qu’ils l’aient vécue directement ou indirectement. L’objectif ultime d’une telle démarche réflexive est de se donner une compréhension commune et de provoquer un nouveau « pouvoir faire » collectif (Maesschalck, 2009). Dans les recherches qualitatives, ce sont justement les résultats d’un travail réflexif des acteurs qui vivent la réalité d’une problématique éthique, qui nous servent de réservoir de sens pour mieux comprendre l’état des lieux.

  • 11 Les résultats complets de l’analyse thématique sont accessibles sur le site du CERGO de l’ENAP :
    htt (...)
  • 12 Cette recherche exploratoire a respecté le protocole de l’éthique de la recherche. Il a été approuv (...)

29Afin de pouvoir aller le plus loin possible dans ce travail de réflexivité (Hamel, 2007 ; Molénat, 2006), la méthode qualitative (Paillé et Mucchielli, 2012 ; Beaud et Weber, 2003 ; Becker, 2006) s’imposait donc d’elle-même pour nous permettre d’aller en profondeur avec nos répondants. Dans ce texte, nous allons présenter un segment des résultats11 de notre recherche empirique faite à partir d’entrevues semi-dirigées avec des acteurs dits stratégiques et des groupes de discussion avec des acteurs dits opérationnels12.

  • 13 Ces rencontres ont été planifiées et ont été réalisées sur une base volontaire. Pour ce faire, les (...)
  • 14 Le professeur Boisvert a animé les 5 groupes de discussion. Il était accompagné d’une doctorante qu (...)

30Dans un premier temps, nous avons rencontré 25 répondants entre le 20 octobre 2015 et le 7 janvier 2016 afin de recueillir les témoignages des participants à cette étude. Au niveau des fonctions, nous avons eu des entrevues avec 5 membres de la haute direction (4 membres de la direction générale et un membre du comité exécutif), 16 membres de direction de services ou d’entités spécialisées et 4 cadres opérationnels13. Dans un second temps, nous avons mis sur pied 5 groupes de discussion14 qui nous ont permis de rencontrer 39 employés dits opérationnels de 6 services différents. Le profil de nos répondants est le suivant : les employés étaient soit des cadres opérationnels, soit des cols blancs, des professionnels ou encore des cols bleus.

31Comme la formule du diagnostic des risques éthiques est souvent utilisée dans des organisations qui ne vivent pas nécessairement de grandes turbulences en matière d’éthique, nous avons fait une certaine adaptation dans notre étude de cas, puisque notre partenaire institutionnel avait, pour sa part, vécu une crise importante. Afin d’objectiver et d’anonymiser les résultats, nous avons notamment dû transformer toutes les informations relatives aux pratiques inadéquates produites sous les anciens régimes, en risques éthiques, c’est-à-dire en conduites qui pourraient ressurgir à tout moment dans l’organisation. Cette transformation est tout à fait conforme à la volonté préventive qui est au cœur d’une telle démarche et qui tente d’aider les organisations à éviter de glisser vers des crises et des scandales.

32Pour faciliter ce travail d’analyse, nous avons opté pour la méthode dite thématique. Cette méthode nous a d’abord amenés à thématiser les informations transmises par les répondants. Puis, de façon ascendante, nous avons effectué une analyse afin de regrouper les résultats de l’analyse thématique dans des rubriques (Paillé et Mucchielli, 2012). Cette méthode était tout à fait adaptée à notre matériel et à nos préoccupations en matière d’éthique de la recherche, car cela nous a permis de faire un important travail d’objectivation des informations communiquées par les répondants. Cela nous a permis de nous déprendre du piège de la subjectivité qui est toujours présente lorsque l’on travaille avec du matériel perceptuel. Cette approche analytique nous a aussi amenés à nous concentrer sur les idées qui étaient au cœur des exemples et illustrations donnés par nos répondants et nous a amenés à mettre l’accent sur les informations récurrentes et éventuellement généralisables dans le domaine de la gouvernance municipale. Pour rester le plus près possible de la théorie ancrée, nous avons limité, dans les premières phases de l’analyse, notre interférence analytique aux trois axes de références qui sont au cœur de notre cadre d’analyse : conduites à risque, facteurs de risque et stratégies d’atténuation.

33Nous avons rédigé l’analyse de la prochaine section en schématisant les thématiques obtenues dans notre recherche afin de permettre aux lecteurs de comprendre l’esprit de nos rencontres et de nos échanges sans pour autant revenir sur les dimensions trop subjectives. Les rubriques sont présentées par ordre de priorisation faite pour chacune des démarches et chacun des groupes respectifs ; cela nous permet de voir que si les deux approches ont fait émerger des rubriques et des thèmes similaires, l’importance qui leur est accordée n’est pas nécessairement la même.

  • 15 Dans un autre texte à paraître, nous allons faire une analyse transversale du lien que l’on peut ét (...)

34Ce texte ne présente pas les résultats complets de notre étude15, il se limite à fournir une synthèse de notre analyse comparée des résultats entre les entrevues et les groupes de discussions. Cette démarche de recherche comporte certes des limites, mais elle a l’avantage d’illustrer la portée de notre démarche et souhaite susciter une réflexion plus large sur ce type de démarche en éthique organisationnelle.

Synthèse de l’analyse thématique : comparaison des rubriques et des thématiques

ENTREVUES

GROUPES DE DISCUSSION

CONDUITES À RISQUE

PROXIMITÉ, FAVORITISME ET DÉCISIONS ARBITRAIRES :

  • Développement d’une constellation de liens privés et de relations informelles entre les agents publics et les agents privés

  • Liens de proximité entre les élus et responsables d’OBNL

  • Proximité entre la direction des fournisseurs et les membres du comité exécutif

  • Favoritisme et liens familiaux

  • Iniquité dans les services aux citoyens ou aux acteurs économiques

  • Népotisme et favoritisme à l’embauche

CONDUITES À RISQUE

NÉPOTISME ET FAVORITISME À L’EMBAUCHE :

  • Ingérence politique dans la dotation et les promotions

CONFLITS D’INTÉRÊTS :

  • Proximité agent public et acteur privé

SUBVENTION ARBITRAIRE :

  • Le politique et les subventions arbitraires

CLIENTÉLISME :

  • Traitement inéquitable des demandes des citoyens

COLLUSION / CORRUPTION :

  • Partage des marchés publics

  • Facilitation de collusion par la collaboration des fonctionnaires et des élus

MANIPULATION DES MARCHÉS PUBLICS :

  • Décisions arbitraires et favoritisme

  • Collusion et corruption

FRAUDES DIVERSES :

  • Fraude dans le déneigement

  • Transaction de terrains publics à des prix inférieurs à la valeur réelle du marché

FRAUDE :

  • Utilisation d’un système d’employé dit locatif (location d’employés)

  • Firmes qui refusent de respecter le contrat de service

CONSTRUCTION ET DÉVELOPPEMENT PROBLÉMATIQUES :

  • Non-respect des règles environnementales

  • Construction non conforme

  • Construction sans permis

  • Laxisme de surveillance

  • Laxisme professionnel volontaire et arbitraire dans les dézonages

CONSTRUCTION ET DÉVELOPPEMENT PROBLÉMATIQUES :

  • Construction des maisons avant d'avoir les autorisations et permis

  • Des inspecteurs en urbanisme se font dire de ne pas aller vérifier certains chantiers

  • De nouveaux promoteurs immobiliers qui se font imposer l’obligation de faire affaire avec certains entrepreneurs

  • Pression faite par la direction sur différents ministères pour faire avancer le dossier de certains promoteurs locaux

CONTRÔLE POLITIQUE :

  • Primauté des commandes politiques

RISTOURNE ET FINANCEMENT POLITIQUE ILLÉGAL :

  • Lien entre les contrats donnés et l’implication dans le financement politique

FINANCEMENT POLITIQUE ILLÉGAL :

  • Financement du parti au pouvoir en échange des marchés publics

DÉCISIONS ET ACTIONS CONTRAIRES AUX NORMES :

  • Contournement des règles et des procédures

  • Modifications du règlement de zonage pour accorder des privilèges

  • Mise à profit de l’absence de règlement pour prendre des décisions arbitraires

  • Neutralisation des responsables de l’application des normes par le politique

MANQUE D’INTÉGRITÉ PROFESSIONNELLE ET INSTRUMENTALISATION DES EMPLOYÉS :

  • Complaisance

  • Connivence

  • Négligence

  • Manipulation

MANQUE D’INTÉGRITÉ PROFESSIONNELLE :

  • Fournisseurs qui manquent d’éthique professionnelle

  • Professionnels de la municipalité complices passifs

COMPLICITÉ DE GESTION :

  • Gestionnaires complices des transgressions

HARCÈLEMENT :

  • Lien entre complicité et intimidation

INTIMIDATION ET HARCÈLEMENT :

  • Harcèlement interne

  • Harcèlement externe

DIVERSES DÉVIANCES DES EMPLOYÉS TERRAINS :

  • Inconduites individuelles

VOL DE TEMPS ET SITUATION DE DOUBLE EMPLOI :

  • Double emploi

  • Journées avec des prestations de travail réel très limitées

UTILISATION INAPPROPRIÉE DE L’ÉQUIPEMENT DE LA VILLE :

  • Utilisation des équipements de la Ville à des fins personnelles

ENTREVUES

GROUPES DE DISCUSSION

FACTEURS DE RISQUE

FACTEURS CULTURELS

CULTURE ORGANISATIONNELLE ET CULTURE DU TRAVAIL :

  • Culture du silence

  • Culture de l’obéissance

  • Absence de reddition de comptes et d’imputabilité

  • Normalité de la transgression des règles

  • Conformisme et absence de réflexion

  • Culture du travail en urgence et valorisation de la rapidité d’exécution

  • Climat de peur

  • Culture de la dette

  • Primauté de la loyauté

  • Puissance de la culture syndicale

  • Culture du travail individualiste

  • Culture de l’indifférence à l’égard du service au citoyen

FACTEURS DE RISQUE

FACTEURS CULTURELS

CULTURE ORGANISATIONNELLE ET CULTURE DU TRAVAIL :

  • Absence de sens critique

  • Laxisme professionnel

  • Culture de complicité passive

  • Culture de la paye et de la protection de ses avantages personnels

  • Travail en mode urgence

  • Culture familiale

CULTURE SYNDICALE :

  • Proximité des cadres et représentants syndicaux

  • Solidarité syndicale

  • Lien entre bonnes conditions de travail et passivité par rapport aux transgressions

  • Gaspillage de temps

  • Dictat de la convention

CULTURE DE GESTION :

  • Gestionnaires qui ne sont pas prêts à faire face à des responsabilités

  • Laxisme disciplinaire des gestionnaires

  • Gestionnaires qui ferment les yeux sur les transgressions et les irrégularités du politique et de la direction générale (DG)

  • Compétence de gestion douteuse

CULTURE DE GOUVERNANCE :

  • Culture de gouvernance centralisée et autoritaire

  • Logique des canaux privilégiés qui s’impose pour faire avancer un dossier

  • Contrôle de la DG par le maire et ses proches

  • Mainmise de la classe politique sur l’appareil public

CULTURE DU DÉVELOPPEMENT :

  • Absence de planification du développement du territoire

  • Excitation généralisée à voir le développement se faire vite

CULTURE DE GESTION :

  • Pas de marge de manœuvre

  • Volonté d’acheter la paix

CULTURE POLITIQUE ET DÉMOCRATIQUE :

  • Quand la démocratie municipale pose problème

CULTURE POLITIQUE ET DÉMOCRATIQUE :

  • Quand le citoyen ne demande que le minimum de services (police, propreté, déneigement)

  • L’austérité, comme projet politique

FACTEURS DE GESTION

GESTION DES RESSOURCES HUMAINES :

  • Externalisation des relations de travail

  • Laxisme disciplinaire

  • Écueils en dotation et promotion

  • Absence de planification et limites du cadre processuel

  • Contraintes des conventions collectives

FACTEURS DE GESTION

GESTION DES RESSOURCES HUMAINES :

  • Quand la gestion des relations de travail et la SST sont externalisées chez un fournisseur privé

  • Centralisation des décisions d’embauche au bureau du maire

  • Générosité en matière de conventions pour acheter la paix et la collaboration

  • Absence d’intérêt pour le dossier santé et services sociaux

  • Pénurie chronique et généralisée de main-d’œuvre

  • Déficit dans la qualité du climat organisationnel

GESTION DU PROCESSUS D’ATTRIBUTION DES CONTRATS PUBLICS :

  • Limites du cadre légal et règlementaire

  • Déficience de la politique qui contrôle l’ensemble des marchés publics

  • Difficulté à connaître le juste prix

  • Failles dans la gestion des contrats

  • Fragilité du système des appels d’offres

  • Manque de planification des achats

  • Piège des produits monopolistiques

GESTION DES MARCHÉS PUBLICS :

  • Difficulté à estimer le prix des ouvrages d’infrastructure

  • L’absence de planification des travaux a un impact sur les prix

  • Quand les fournisseurs de biens imposent un produit unique

  • Longs délais pour les processus d’appels d’offres qui peuvent éloigner des fournisseurs

  • Gestionnaires qui ont encore une marge d’autonomie pour faire du gré à gré sous les 25 000 $

  • Quand la direction de la Ville se sent responsable de bien faire vivre les firmes et entrepreneurs de son territoire

  • Service des acquisitions qui manque d’experts spécialisés pour vérifier les devis spécialisés

  • Pas de vérifications indépendantes et crédibles

EXTERNALISATION ET INTERFACE PRIVÉE/PUBLIQUE :

  • Transactions constantes avec le privé

  • Externalisation maximale des services

EXTERNALISATION :

  • Volonté politique d’externaliser au maximum la livraison de services et expertises nécessaires

GESTION DE L’INFORMATION :

  • Communication interne problématique

  • Communication externe problématique

  • Refus de développer un système informatique structuré

AUSTÉRITÉ ET RESSOURCES MINIMALES :

  • Sous-développement de l’appareil municipal

  • Sous-investissement dans les diverses infrastructures urbaines

PLANIFICATION ET PROCESSUS :

  • Absence de vision à long terme et de planification stratégique

  • Problème avec les processus de gestion

GESTION DES SUBVENTIONS :

  • Pas de surveillance et de contrôle des OBNL qui reçoivent des subventions

FACTEURS STRUCTURELS

FONCTIONNEMENT EN SILOS :

  • Silos hermétiques

  • Absence de coordination administrative globale et transversale

  • Structure en silo et impact sur l’organisation du travail

  • Silos et information fragmentée

FACTEURS STRUCTURELS

STRUCTURE DE SILOS ET PROBLÈMES DE COMMUNICATIONS :

  • Logique des silos

DISPOSITIFS ET OUTILS DE CONTRÔLE :

  • Faiblesses des dispositifs de contrôle

  • Politique qui neutralise les régulateurs

DISPOSITIFS ET OUTILS DE CONTRÔLE :

  • Déficit des contrôles dans les bâtiments et sites municipaux

CADRE NORMATIF ET CHARTE :

  • Cadre normatif minimaliste

  • Charte donnant trop de pouvoir au comité exécutif

  • Non-application des règlements en vigueur

DÉFICIT INFORMATIQUE :

  • Système informatique dépassé et limité

  • Limites informatiques qui engendrent une limitation de la capacité des services à donner des informations complètes sur les dossiers

ENTREVUES

GROUPES DE DISCUSSION

STRATÉGIES D’ATTÉNUATION

STRATÉGIES DE CHANGEMENT CULTUREL

CULTURE DU CHANGEMENT ET LEADERSHIP :

  • Avoir une bonne stratégie pour le changement

  • Opérer un changement graduel

  • Changer les acteurs de pouvoirs

  • Leadership du changement

  • Mobiliser les employés

  • Appuyer les gestionnaires

CULTURE DE GESTION :

  • Changer la culture de gouvernance et de gestion

  • Amener les gestionnaires à refuser de tolérer les transgressions dans leurs équipes de travail

  • Former et outiller les gestionnaires

  • Revoir le processus des promotions

STRATÉGIES D’ATTÉNUATION

STRATÉGIES DE CHANGEMENT CULTUREL

CULTURE DU CHANGEMENT :

  • Importance de faire des changements

  • Travailler en mode amélioration continue

CULTURE DE L’ÉTHIQUE ET DE L’INTÉGRITÉ :

  • Travailler le développement de la culture éthique

  • Se donner des moyens pour faire cheminer l’éthique dans la culture de l’organisation

  • Promouvoir le leadership éthique

  • Mieux gérer les conflits d’intérêts

CULTURE DU SERVICE À LA CLIENTÈLE :

  • Nécessité de faire un virage client

  • Réviser les processus pour accélérer les délais de traitement des demandes des citoyens et des promoteurs

  • Nécessité d’établir des ententes-cadres et volonté d’exiger de la reddition de comptes de la part des partenaires

CULTURE SERVICE À LA CLIENTÈLE :

  • Améliorer le service à la clientèle

CULTURE DU TRAVAIL :

  • Développer un climat de travail de qualité

  • Élargir le nombre de personnes impliquées dans les décisions

  • Miser sur une communication de qualité

  • Mettre en place une culture favorisant l’autonomie décisionnelle

  • Amener les employés à sortir de la limitation de leur mission étroite

  • Avoir une culture axée sur la plus-value sociale

  • Développer une culture de l’efficience

STRATÉGIES DE GESTION

STRATÉGIES RH :

  • Avoir un service RH qui contrôle les relations de travail

  • Avoir des processus RH rigoureux

  • Optimiser les ressources

  • Promouvoir une gestion disciplinaire rigoureuse

STRATÉGIES DE GESTION

REVOIR LA GESTION DES RH :

  • Implanter un processus de dotation rigoureux qui ne laisse plus de place au placement politique

  • Nécessité d’internaliser les relations de travail afin de faire un travail plus cohérent

  • Reprendre le contrôle du processus disciplinaire

  • Mettre en place un justificatif rigoureux pour évaluer les promotions à donner

  • Implanter une structure salariale pour les cadres

  • Augmenter significativement les effectifs pour tous les services

  • Avoir un service du PAE plus complet

  • Nécessité pour le service des RH de développer une écoute sérieuse des cas de harcèlement moral et psychologique

  • Resserrer les règles de délégation de fonction à des travailleurs autonomes externes

  • Importance de bien faire le ménage dans tous les services pour que tout le monde comprenne la rupture avec le passé

GESTION DES MARCHÉS PUBLICS :

  • Avoir un service des achats et de la gestion contractuelle centralisé avec des spécialistes

  • Bonifier la gestion globale des processus

  • Complémentarité entre le service de l’acquisition et les autres services

  • Éliminer les appels d’offres par exceptions

  • Diminuer la vulnérabilité des marchés publics

  • Sortir de la logique des achats de produits exclusifs aux mains d’un monopole

  • Faire un suivi serré des fournisseurs et des projets

  • Importance des audits

  • S’assurer que les approvisionnements et les finances travaillent ensemble

GESTIONS DES MARCHÉS PUBLICS :

  • Avoir un service spécialisé en acquisition performant

  • Ouvrir les marchés publics

  • Faire une évaluation continue de la qualité des services offerts par les fournisseurs

  • Développer les réflexes de préparer les demandes d’acquisitions longtemps à l’avance

  • Travailler sur des évaluations de coûts réels globaux

  • Protéger une marge de manœuvre minimale pour les gestionnaires

  • S’assurer de ne pas abuser des délais de paiement

  • Nécessité pour le gouvernement de changer la loi sur le plus bas soumissionnaire

  • Contrôler les contrats de gré à gré

PLANIFICATION ET PROCESSUS :

  • Travailler en mode planification

  • Nécessité pour les services stratégiques de travailler en amont et de planifier

  • Avoir une bonne planification de l’urbanisme

  • Avoir des processus de transactions intelligents

PLANIFICATION :

  • Avoir une bonne planification des opérations

  • Avoir un schéma d'aménagement

TRANSPARENCE ET GESTION DE L’INFORMATION :

  • Instaurer une machine administrative en mode transparence maximale

  • Mettre le maximum d’information par écrit pour protéger les professionnels et les gestionnaires

  • Rendre explicites les motivations décisionnelles

  • Opérer un virage informatique pour plus d’efficacité

  • Bonifier la qualité de l’information interne

  • Rendre plus transparentes les informations externes

MOBILISATION :

  • Mobiliser les employés

  • Motiver les cadres

  • Avoir une haute direction qui croit en son personnel

MOBILISATION :

  • Travailler le dossier de la mobilisation dans une perspective d’implication générale dans la relance

  • Accompagner les employés pour assurer leur plein développement

  • Former les cadres en matière de gestion des performances

  • Cesser de parler de la crise et éviter de stigmatiser les employés qui ont de l’ancienneté

INTERNALISATION DE L’EXPERTISE :

  • Internaliser des expertises

INTERNALISATION :

  • Internaliser certains travaux (comme la plantation des arbres et l’horticulture, le changement des panneaux de signalisation) pourrait être intéressant

  • Nécessité pour les municipalités d’engager beaucoup plus d’experts afin de pouvoir évaluer objectivement certains travaux faits à l’externe

SÉPARATION DES POUVOIRS :

  • Le politique a le droit de prendre des décisions et la prérogative de refuser les projets proposés par les services

  • La DG doit filtrer les demandes politiques pour éviter les pressions sur les cadres et les employés

  • Les services devraient concevoir les projets, les présenter au politique pour que ce dernier les autorise ou demande des ajustements

COMMUNICATION ET COLLABORATION / BRISER LES SILOS :

  • Installer un dialogue entre la DG et les employés

  • Consulter les employés

  • Briser les silos est essentiel

  • Encourager le travail d’équipe

  • Instaurer un leadership qui part de haut et qui percole

COMMUNICATION ET COLLABORATION :

  • Briser le climat de la loi du silence

  • Valoriser le partage d'information

  • Nécessité pour la haute direction d’être en mode écoute, d’aller sur le terrain comprendre les réalités de travail

  • Utiliser la communication comme moyen de régler les problématiques

  • Améliorer la communication auprès de la population

  • Encourager les employés de certaines divisions à rencontrer les collègues des autres municipalités pour discuter des meilleures pratiques dans le domaine

CLIMAT DE TRAVAIL :

  • Améliorer la synergie de travail par des activités professionnelles

ÉVALUATION DES PROJETS DE DÉVELOPPEMENT :

  • Évaluer objectivement tous les projets déposés

CONTRÔLER LA BUREAUCRATISATION :

  • Être rigoureux, mais éviter de mettre trop de lourdeur administrative

SCHÉMA D’AMÉNAGEMENT ET GESTION INTÉGRÉE DU TERRITOIRE :

  • Avoir un schéma d’aménagement bien pensé

IMPUTABILITÉ ET REDDITION DE COMPTES :

  • Développer une culture d’autonomie, de la responsabilité et de l’imputabilité

OUTILS DE GESTION :

  • Avoir de bons outils d’évaluation des performances

  • Développer des outils pour faire de la gestion des risques et des contingences

  • Avoir des outils de gestion informatisés qui soient performants

MANAGEMENT :

  • Se préoccuper des cadres opérationnels qui sont en lien direct avec les employés qui exécutent les tâches

  • S’assurer que les cadres intermédiaires ont l’expérience nécessaire pour résister à la pression exercée sur leurs services

  • Nécessité d’avoir des méthodes de gestion modernes et standardisées

Les gestionnaires doivent encourager le partage de l’information avec les employés et recevoir les critiques et les avis qui divergent

CONTRÔLE DU DÉVELOPPEMENT ET GUICHET UNIQUE :

  • Prendre le virage du développement durable pour freiner l’obsession du développement à tout prix

  • Comprendre que ce qui est rentable pour le privé n’est pas nécessairement bon pour la Ville

  • Nécessité pour l’administration municipale de reprendre le contrôle du développement de la Ville

  • Faire aboutir le projet de guichet unique où le promoteur pourra faire traiter son dossier par tous les services sur un seul site

EXTERNALISATION :

  • Se poser la question sur notre capacité réelle de faire face aux enjeux éthiques de l’externalisation

STRATÉGIES DE STRUCTURE

BUREAU DE L’ÉTHIQUE ET DE L’INTÉGRITÉ :

  • Importance d’un bureau indépendant responsable de l’éthique et de l’intégrité

  • Mettre ce bureau de l’intégrité sous la responsabilité du service de police

  • Mettre en place une ligne de dénonciation

  • Mener des enquêtes, donner des conseils, faire des vérifications et des contrôles

  • Mener des enquêtes d’habilitation pour les postes clés

  • Développer des indicateurs précis pour les conflits d’intérêts

  • Faire un travail préventif pour faire baisser la gestion des inconduites

  • Détecter les fournisseurs problématiques

STRATÉGIES DE STRUCTURE

BUREAU DE L’ÉTHIQUE :

  • Publiciser davantage le BIEL et le mécanisme dénonciation

  • Se soucier de protéger l’indépendance du BIEL pour préserver la confiance

  • Faire des habilitations sécuritaires des candidats que l’on veut engager à des fonctions stratégiques

  • Faire attention à l’impact que peut avoir la dénonciation sur le climat de travail

VÉRIFICATION ET CONTRÔLE :

  • Avoir des garde-fous pour protéger l’organisation de ses décideurs

  • Faire du VG un partenaire pour améliorer les pratiques et les conduites

  • Reconnaître l’Ombudsman comme dispositif important pour défendre les citoyens

  • Faire plus d’audits internes et plus de contrôles des activités quotidiennes

  • Assurer une indépendance policière accrue face au politique

  • Développer des mécanismes de surveillance/contrôle face aux fournisseurs

  • Augmenter le nombre d’inspecteurs et de surveillants

SURVEILLANCE ET CONTRÔLE :

  • Resserrer la sécurité des bâtiments stratégiques

SÉPARATION DES POUVOIRS :

  • Freiner l’ingérence politique

  • Nécessité de séparer clairement les pouvoirs

  • DG doit protéger son administration

  • DG doit publiciser le maximum d’informations au CE pour assurer la transparence auprès de tous les élus

STRUCTURE ET DESIGN ORGANISATIONNELS :

  • Redéfinir le design organisationnel

  • Créer de nouveaux dispositifs institutionnels

  • Simplifier la structure administrative

REVOIR STRUCTURE / BRISER LES SILOS :

  • Briser la culture des silos

  • Refaire le design organisationnel des administrations municipales

REVOIR LA NORMATIVITÉ :

  • Avoir un cadre réglementaire et procédural solide

ÉQUIPE DES GRANDS PROJETS :

  • Avoir un bureau de gestion des grands projets

CADRE DE GOUVERNANCE :

  • Bonifier le cadre de gouvernance

DÉMOCRATIE :

  • Encourager la participation citoyenne

POURSUITES ET SANCTIONS :

  • Faire des démarches de recouvrement contre les fournisseurs frauduleux

CHARTE :

  • Revoir la Charte de la Ville afin de s’assurer d’éliminer les aspects de la centralisation extrême

COLLABORATION INTERMUNICIPALE :

  • Développer plus de collaborations entre les villes du Québec

GESTION LOBBYING :

Mieux gérer les activités quotidiennes de lobbying

Discussion et conclusion

35Lorsqu’on interprète ces résultats, on peut dire que toute la richesse du contenu de nos enquêtes et les nuances des propos de nos répondants nous éloignent considérablement de la représentation simpliste des transgressions qui est faite lors de l’éclatement des scandales. Loin des mobilisations partisanes qui produisent des discours manichéens, nos répondants nous ont plutôt expliqué que la crise vécue par leur organisation doit être comprise comme l’aboutissement d’une situation organisationnelle complexe qui a pris forme à travers le déploiement d’un réseau de relations privilégiées entre des acteurs de la communauté. Ce réseau d’acteurs a pris très rapidement le contrôle des institutions locales et a imposé un mode de gouvernance et une philosophie d’opérationnalisation de l’action publique alignée sur les intérêts de ses membres. Cette culture de la gouvernance s’est alignée sur une forme de tribalisme (Maffesoli, 1988) qui a permis à l’élite lavalloise de rester solidaire et d’instrumentaliser les institutions publiques puis d’asservir les employés à son avantage.

36Même si elle n’est que partielle, la cartographie des risques qui est présentée dans ce texte, notamment à travers les deux premiers axes de notre synthèse de l’analyse (soit les conduites à risque et les facteurs de risque), nous donne un bon topo des éléments constitutifs qui ont constitué le « cocktail explosif » qui a vulnérabilisé l’administration municipale lavalloise, de sa création à l’intervention de l’UPAC en 2013. Notre étude confirme donc qu’une crise au niveau de l’éthique organisationnelle qui a une telle ampleur, ne peut pas être liée à la seule transgression individuelle, fruit d’un acteur immoral isolé. On le voit avec nos résultats ; la crise découle plutôt d'un ensemble d'actes inappropriés qui ont été commis par une pluralité d’acteurs sur une très longue durée historique. Ce système de transgression s’est imposé grâce à la présence de nombreux facteurs problématiques présents dans l'environnement social et organisationnel.

37À la suite de notre recherche, nous pouvons dire que la compréhension des différentes étapes constitutives d’un scandale (transgression, dénonciation, publicisation, indignation collective, sanction) (voir Boisvert, 2009) n’est pas suffisante pour nous aider à avoir une compréhension globale des dysfonctionnements d’une organisation frappée par une crise au niveau de l’éthique et encore moins pour nous aider à proposer des stratégies d’atténuation efficaces pour sortir de ce type de crise. En effet, les résultats de notre recherche nous confirment qu’une crise organisationnelle, provoquée par des problèmes d’ordre éthique, est effectivement un phénomène social complexe. Comme tout problème complexe, cette sorte de crise ne peut pas être résolue par de simples sanctions pénales des quelques délinquants impliqués directement dans le système de transgressions, pas plus qu’elle ne peut se résorber par la rédaction d’un seul code de conduite, par l’élaboration d’un programme de sensibilisation à l’éthique ou encore par la mise en place d’un dispositif-conseil.

38Nos résultats confirment aussi le fait que le meilleur plan de travail au niveau du management des risques éthiques se développe toujours à partir d’une pluralité de stratégies d’atténuation des risques éthiques : des stratégies d’action qui interviennent tant au niveau du changement de la culture organisationnelle et des sous-cultures professionnelles qu’au niveau du développement de nouvelles orientations de gestion et de nouveaux outils de gestion ainsi qu’un travail de design institutionnel, qui interpellent autant les structures que le cadre normatif et les dispositifs de régulation. Nos résultats vont donc directement dans le sens de la stratégie de la promotion des cadres d’intégrité telle que proposée par l’OCDE en 2009. Ces cadres d’intégrité doivent, selon l’institution internationale, reposer sur une pluralité d’interventions (prévention, promotion, coordination), une mise en commun et un développement complémentaire des ressources existantes dans l’organisation publique (instruments, processus et structures).

39Il est important de noter qu’une grande partie des stratégies – présentées par nos répondants comme étant les meilleures stratégies d’atténuations des risques éthiques pour répondre à une crise – ont déjà été mises en place ou mises en chantier par la nouvelle administration lavalloise. Ce point est intéressant, car cela démontre à quel point les membres d’une organisation sont capables de reconnaître les bonnes stratégies avancées par les nouvelles équipes mandatées pour gérer la crise. Pour reprendre un thème qui est cher à notre collègue Lyse Langlois, on pourrait dire que ce constat confirme qu’il y a une reconnaissance collective de l’importance du leadership éthique (Langlois, 2008) qui a été assumé par cette nouvelle équipe de direction depuis le début de son mandat. Il faut seulement préciser ici, que notre recherche ne cherchait pas à évaluer l’efficience ou non de ces stratégies mises de l’avant par l’administration municipale. Au moment de mener cette recherche, les démarches entreprises par la direction générale étaient trop récentes pour se prêter à une telle évaluation.

40Loin de cautionner l’ensemble des stratégies de façon aveugle, les répondants ont émis quelques réserves, voire quelques critiques par rapport à certaines propositions ou façons de faire. Ils ont aussi proposé d’autres stratégies qui pourraient venir compléter le plan d’action. Une chose est certaine, les acteurs qui occupent des fonctions dans une organisation ont une intelligence pratique qui les amène à éviter le piège des grands experts en management qui cherchent trop souvent « La stratégie magique » qui peut tout régler.

41Si l’on regarde de plus près les résultats de la recherche, on constate qu’il n’y a pas de différences majeures au niveau de l’esprit des informations transmises par les acteurs stratégiques en entrevues et celles transmises par les acteurs opérationnels en groupes de discussion. La différence va se situer au niveau des logiques sous-jacentes aux perceptions et aux stratégies appréciées ou proposées. Les acteurs stratégiques ont une vision plus globale de l’effet qu’ont eu les problèmes éthiques des anciens régimes et ils ont des préoccupations quant aux différents facteurs négatifs ayant une incidence directe sur l’efficience et l’intégrité du processus décisionnel (l’absence de planification, l’ingérence politique, la structure de gouvernance ultra-centralisée ou la porosité du cadre règlementaire). Ils ont, du même coup, fortement appuyé les stratégies d’atténuation liées au changement de culture de gestion (notamment la planification stratégique), la déconcentration de la gouvernance, les consultations faites par la direction générale, la séparation des pouvoirs et le renforcement des dispositifs de régulation. De leur côté, les acteurs opérationnels ont des préoccupations plus sectorielles et ils s’inquiètent de ce qui les empêche de gérer les problèmes qui nuisent à leurs interventions quotidiennes. Ils ont vécu difficilement les décisions « absurdes » et contre-productives qui étaient jadis imposées sans explication. Ils ont donc appuyé ou proposé des stratégies très pragmatiques qui demandent une compréhension des enjeux opérationnels. Les acteurs opérationnels apportent aussi des nuances aux grandes promesses de changement, car pour des gens pris dans l’action, la mise en place de nouveaux processus et des contrôles peut provoquer des travers importants qui vont alourdir le travail sur le terrain. Ils ne sont pas contre le changement, mais ils craignent que la machine ne s’emballe dans l’euphorie du « changement pour le changement » et qu’elle oublie que la seule pertinence du changement est d’engendrer une amélioration continue des interventions. Ils craignent aussi de voir poindre une lourdeur bureaucratique qui va imposer de longs délais d’intervention. Cette perception est intéressante, car il ne faut pas s’étonner que des employés qui ont toujours travaillé dans une organisation qui fonctionnait sans planification et sans cadre de procédures redoutent l’arrivée d’un cadre de gestion modernisé ; pour eux, c’est un changement de paradigme dans la culture de gestion qui impose un changement de paradigme dans la culture du travail. Comme les employés opérationnels sont loin des centres de décisions, il est normal qu’ils craignent de se voir imposer de nouvelles façons de faire désincarnées de leur réalité. Cela va nécessiter un important travail de communication et d’explication de la part des cadres intermédiaires.

42On constate une autre nuance entre ces deux groupes pour ce qui est de l’évaluation respective qu’ils font des fonctions les plus à risque de dérive dans les organisations municipales. Alors que les acteurs stratégiques considèrent que les irrégularités sont essentiellement le fait de quelques acteurs centraux postés à la direction générale et au comité exécutif ; pour leur part, les acteurs opérationnels n’hésitent pas à pointer du doigt les cadres intermédiaires pour leurs responsabilités dans la dérive du système. Selon eux, cette responsabilité prend habituellement la forme d’une « complicité » passive. On peut mieux saisir le contexte ayant mené à cette complicité lorsqu’on saisit les craintes qui sont suscitées par les climats de travail marqués par le harcèlement et l’intimidation et par une forme de complaisance, de résignation d’absence de réflexion critique par rapport aux décisions et actions de la direction générale et du politique.

  • 16 On pense ici aux enquêtes du Vérificateur général du Canada sur le Commissaire à la protection de l (...)
  • 17 L’ancienne vérificatrice interne du MTQ, Madame Louise Boily et l’enquêteuse Annie Trudel ont affir (...)
  • 18 En octobre 2011, un mois après le coulage de son document et de sa comparution en Commission parlem (...)

43La présence de l’intimidation, comme élément important de risque éthique, rejoint des constats faits par le Vérificateur général du Canada. Dans les années 2000, les rapports du Vérificateur16 nous avaient déjà fait comprendre ce lien entre la présence de comportements problématiques de la part des responsables d’organisations publiques et le climat d’intimidation que subissent les subalternes qui ne collaborent pas ou qui contestent les conduites de leurs supérieurs. Le récent dossier de harcèlement contre la vérificatrice interne et une enquêteuse du ministère du Transport du Québec17, mis en parallèle avec le sort réservé à Jacques Duchesneau18 et son équipe de l’Unité anticollusion de ce même ministère, vient ainsi démontrer à quel point les employés qui dénoncent les systèmes de transgression et qui tentent d’y mettre fin ne sont pas récompensés, au contraire, ils payent souvent très cher leur « déloyauté ».

44Par rapport à cela, il n’est pas étonnant qu’il y ait chez nos répondants un consensus favorable à la mise en place d’un bureau de l’intégrité qui gère une ligne de dénonciation. Les seuls répondants qui ont émis des réserves à l’égard de ce nouveau dispositif insistaient pour dire que leurs doutes se situaient essentiellement au niveau de la capacité de ce dispositif à les protéger réellement s’ils devaient se lancer dans une dénonciation. Cette réserve est intéressante, car elle démontre que la majorité des employés voient d’un bon œil le fait de pouvoir dénoncer les irrégularités auprès d’une instance indépendante : ce qu’ils exigent, c’est donc essentiellement une garantie de protection de la part de cette instance (voir Duchesneau et Celka, 2015). La commissaire Charbonneau a d’ailleurs fait la recommandation, au gouvernement du Québec, de la nécessité « [d]’améliorer le régime de protection de lanceurs d’alerte » (CEIC, 2015, Tome 3 : 111). Il est intéressant ici de voir que malgré le consensus existant entre les employés terrain et les experts, le gouvernement du Québec n’a toujours pas officiellement mis en place de dispositif de dénonciation structuré et efficace : en la matière, le Québec est grandement en retard !

45L’importance de l’impact des phénomènes comme le népotisme, le clientélisme (Mattina, 2016) et les faveurs aux réseaux de proximité peut sembler surprenante, mais il peut aussi s’expliquer par un certain esprit de repliement communautaire que l’on peut retrouver dans le domaine de la gouvernance locale. On veut favoriser les emplois locaux, les achats locaux, les entrepreneurs locaux ; c’est le type de phénomène qui peut s’installer partout dans les administrations locales sans rencontrer de grande résistance. Les administrateurs municipaux ne peuvent cependant pas sous-estimer les coûts engendrés par cette logique de dotation et d’allocation des marchés publics. En plus d’aller à l’encontre de l’éthique du service public, le népotisme et les systèmes de clientélisme et de réseautage nuisent aux bonnes pratiques de gouvernance. Ils éloignent en effet les meilleurs candidats de l’administration municipale (ce qui condamne cette dernière à être constamment en déficit de compétences) et empêchent la libre concurrence de s’imposer (ce qui engendre un déficit au niveau de la logique des coûts et bénéfices).

46Les résultats de notre recherche rejoignent également les résultats des rapports Duchesneau (2011) et Coulombe (2010) en ce qui a trait au constat des risques importants produits par l’aveuglement idéologique de l’externalisation à tout prix des opérations usuelles des services publics. Notre étude de terrain confirme que cette externalisation fait perdre aux administrations municipales les expertises internes nécessaires pour garder le contrôle sur les sous-traitants et s’assurer que les citoyens qui payent des taxes en ont pour leur argent. Notre travail a également confirmé les faits publicisés dans la vague de scandales des dernières années, c’est-à-dire que cette logique de transfert massif des mandats à l’externe et la perte de cette expertise névralgique au profit du privé sont des facteurs importants qui ont lourdement vulnérabilisé nos organisations publiques en général, et les organisations municipales en particulier. Notre recherche confirme aussi que les actes de délinquance d’affaires, faits par les entreprises privées qui fournissent des services aux municipalités, invalident la thèse des avantages significatifs, en matière de « coûts réels globaux », de l’externalisation massive des services.

  • 19 On pense ici aux rapports du Vérificateur Général de Montréal, notamment celui sur les compteurs d’ (...)

47Les résultats de notre étude semblent démontrer que, contrairement aux rapports produits au cours des dernières années, les firmes d’ingénieurs et les entrepreneurs en construction n’auraient pas le monopole du contrôle douteux et abusif des marchés publics. Selon nos répondants, les firmes d’avocats, les cabinets de notaire, les entreprises en informatique et les commerces en tout genre auraient aussi pris le contrôle des marchés publics municipaux et imposé des prix abusifs. Ce triste tableau des marchés publics municipaux doit être pris au sérieux, car il appelle un changement de paradigme en ce qui concerne la philosophie de gestion publique. Il s’agit là d’une brèche importante dans le consensus établi au cours des dernières décennies autour de la nouvelle gestion publique et de certains dogmes professant que les partenaires privés ne peuvent qu’aider les organisations publiques à faire de grosses économies et à être plus performantes. Les scandales qui ont frappé des villes comme Laval, Montréal et Mascouche ont permis de rendre publiques des analyses19 démontrant l’inverse : dans plusieurs mandats, l’externalisation a coûté plus cher aux contribuables.

  • 20 La SHDM était une organisation parapublique responsable des transactions immobilières de la ville d (...)
  • 21 Voir à ce sujet le rapport du Vérificateur Général de Montréal d’avril 2009 sur les transactions im (...)

48Notre étude a aussi démontré que l’une des plus vieilles inconduites de la gouvernance municipale ne se situe pas au niveau des marchés publics, mais bien au niveau de l’urbanisme et du développement du territoire. L’imaginaire collectif québécois fut marqué, dès le début du XXe siècle par le personnage fictif de Séraphin Poudrier, maire de Sainte-Adèle, qui a bâti une partie de sa fortune grâce aux conflits d’initiés qui lui ont permis de faire de la spéculation foncière avec l’achat des terrains qui allaient longer la ligne de chemin de fer du petit train du Nord. Selon nos répondants, le « syndrome de Séraphin » est encore présent dans le contexte de la gouvernance municipale contemporaine et il demeure un risque important en matière d’éthique, car il permet aux élus et hauts dirigeants de participer au lucratif marché des transactions immobilières. Nos répondants nous ont donné l’exemple de transactions rapides faites sur les terrains bordant les zones qui allaient accueillir les stations de métro sur le territoire de Laval à la fin des années 1990. Laval n’a cependant pas eu le monopole dans ce domaine, car des villes comme Mascouche se sont trouvées prises en otage par les spéculateurs et les transactions douteuses pour des terrains bordant la nouvelle gare. À Montréal, on a vu que les scandales liés aux transactions immobilières, faites dans la vague de suivi de la privatisation de la Société d'habitation et de développement de Montréal (SHDM)20 (notamment les dossiers du Faubourg Contrecœur et Phoenix). Tous ces exemples confirment à quel point les municipalités sont vulnérables aux scandales immobiliers21.

49Personne ne peut nier que les promoteurs immobiliers sont des acteurs très influents dans le milieu municipal, car ils gèrent de gros projets, avec d’importantes enveloppes financières et ils sont proactifs en matière de lobbying. Les questions de zonages, de règlements et de permis deviennent des enjeux sensibles pouvant avoir des impacts financiers importants sur leurs projets. Des services, comme celui des travaux publics, sont également très sensibles par rapport à leurs fournisseurs de services et de biens. Le domaine du déneigement est un bel exemple qui illustre bien à quel point les municipalités ne peuvent baisser le niveau de vigilance relativement à la fraude et à la collusion. En effet, en février 2015, la Ville de Laval (Normandin, 2015) accusait un de ses fournisseurs en déneigement de fraude, alors qu’en juin 2016 (Corriveau, 2016), c’était au tour du Bureau de l’inspecteur général de Montréal d’accuser une firme de déneigement de vouloir faire de la collusion.

50Dans d’autres services, comme celui de l’environnement, les répondants pensent que l’on doit toujours surveiller des dossiers comme la gestion de la collecte des ordures ou la construction des usines d’épuration. Ce sont effectivement des secteurs où les entreprises privées savent que les budgets publics sont importants.

51Pour sa part, le service des technologies doit aussi être considéré comme un secteur vulnérable par rapport à ses fournisseurs d’expertise informatique ou ses fournisseurs de réseaux de télécommunications. Comme il s’agit de services très spécialisés, il est difficile de connaître la valeur du service et la capacité de l’entreprise de livrer le service en respectant le contrat initial. Laval n’a pas le monopole de la vulnérabilité dans ces domaines, différents ministères du gouvernement du Québec ont connu des scandales importants (Radio Canada, 2015). Le Vérificateur général du Québec a même produit un rapport très critique sur les risques éthiques liés aux « contrats en technologies de l’information, en novembre 2015 » (VGQ, 2015). On y parle notamment des « lacunes relatives aux étapes-clés du processus de gestion contractuelle [qui] font en sorte que les risques liés à l’intégrité du processus ne sont pas gérés adéquatement », des doutes sur « l’indépendance et l’impartialité des personnes concernées par la détermination des besoins et la préparation de l’appel d’offres », des « lacunes ont été relevées dans la composition et le fonctionnement du comité de sélection » et le non-respect des modalités relatives aux contrats, « ce qui remet en question l’atteinte des principes d’équité et de transparence visés par la Loi sur les contrats des organismes publics ». Les organismes publics doivent apprendre de ces constats délivrés par le Vérificateur général, même si son diagnostic concerne des organismes gouvernementaux, il n’est pas difficile de penser que les risques soient similaires pour les administrations municipales.

52Dans notre recherche, on a vu à quel point le facteur culturel peut avoir une incidence importante sur la mise en place des systèmes de transgression. Quand la culture du travail tourne autour de vecteurs comme la peur, la passivité, le silence, l’absence de pensée critique et le sentiment généralisé de dette à l’égard du politique, on ne peut s’étonner de voir avec quelle facilité des élus peuvent instrumentaliser l’administration municipale et la faire travailler au profit de quelques intérêts particuliers.

53Nous avons aussi constaté qu’il y avait un consensus pour dire que la faiblesse du cadre règlementaire et des dispositifs de régulation représente des facteurs de risque important qui favorisent la généralisation des conduites transgressives. Pour nos répondants, si la mise en place d’un Bureau de l’éthique et de l’intégrité et d’une ligne de dénonciation constitue un pas dans la bonne direction pour freiner la déviance et la délinquance en col blanc, elle ne saurait suffire. Nos répondants pensent que c’est l’ensemble des instances de régulation qui doit redevenir efficace dans ses interventions : on pense ici autant au Vérificateur général et à l’Ombudsman qu’aux responsables de la gestion disciplinaire. Nos répondants pensent aussi que la Ville doit faire appliquer ses contrats et qu’elle doit sanctionner les fournisseurs déviants. Ce n’est que lorsqu’ils constateront le sérieux des sanctions, que les fournisseurs respecteront la Ville.

54Si l’on regarde maintenant uniquement du côté des stratégies d’atténuation des risques, il faut d’abord comprendre qu’elles visent à remplacer les facteurs négatifs présents par des facteurs positifs qui soutiendront les efforts en matière d’intégrité. Il est intéressant de constater que les deux groupes voient d’un œil positif la mise en place d’une culture du changement à la suite d’une importante crise organisationnelle. Il y a certes des nuances sur l’évaluation qu’ils font du dosage à faire quant à la cadence des changements : A) pour les cadres supérieurs, il faut aller vite et lancer le maximum de chantier pour faire bouger les choses, car le temps réel disponible pour opérer des changements majeurs est court dans une logique démocratique ; B) les cadres intermédiaires sont pour leur part très enthousiastes à l’égard du changement, ils aiment se sentir impliqués dans les réflexions sur la mise en place des processus et dans la planification ; ils sont seulement préoccupés par le risque d’essoufflement et de découragement des troupes, s’il y a trop de changement en même temps ; C) chez les cadres opératoires et les employés, le changement est vu positivement lorsqu’il améliore l’efficacité du travail au quotidien, mais il inquiète lorsqu’il produit de la lourdeur bureaucratique. Ainsi, pour qu’il y ait consensus en matière de changements, la majorité de nos répondants pensent qu’une organisation qui sort d’une crise importante a intérêt à s’assurer que chaque changement qui est mis de l’avant « percole » partout dans l’organisation et que tous les employés l’intègrent dans les façons de faire. La logique du changement se voit donc un peu challengé par le modèle de « l’amélioration continue » qui serait plus intéressant, car il repose sur une culture du changement qui se fait de façon constante et progressive.

55Une dimension du changement qui ne fait pas consensus est le niveau de changement de personnel nécessaire pour éliminer les employés ayant eu une carrière de transgresseur dans l’organisation. Dans le langage des employés, jusqu’où « faire le ménage » pour rendre l’organisation crédible dans sa volonté de changement, sans tomber dans une « chasse aux sorcières ». Ce débat prend encore plus d’importance dans les organisations marquées par le népotisme, puisqu’on doit prendre en considération tous les liens familiaux lorsqu’on fait le « grand ménage » d’après-crise.

56Pour les cadres intermédiaires, il existe deux stratégies prioritaires à adopter pour remettre l’intégrité au cœur de la culture administrative. La première consiste à réactiver la logique de la séparation des pouvoirs entre le politique et l’administratif. Ce principe est considéré comme un élément essentiel pour garantir la bonne fonctionnalité de nos régimes démocratiques. Il semble cependant qu’il soit trop souvent fragilisé dans la gouvernance municipale, puisque les élus ont tendance à s’ingérer un peu partout. Les cadres intermédiaires pensent qu’il est essentiel de créer une zone tampon entre les élus et l’administration publique afin d’éviter le règne de l’arbitraire. Pour eux, il est du devoir de la direction générale de s’assurer de créer un canal de communication qui fait en sorte que les demandes des élus passent par ses bureaux et qu’elles soient ensuite traduites en langage administratif objectif. La seconde stratégie privilégiée par les cadres intermédiaires et supérieurs est la planification des activités afin d’être en mesure de prévoir et de contrôler le développement de la ville à travers la maîtrise d’œuvre des activités.

57Les cadres supérieurs sont conscients du rôle névralgique qu’ils doivent jouer pour dépolitiser l’appareil administratif et ils pensent que cela passe par un accroissement du dialogue ouvert avec les membres du comité exécutif et les autres membres du conseil municipal. Ces cadres supérieurs se font aussi les promoteurs de la rigueur administrative qui passe par une planification stratégique et une vision explicite du développement de la ville.

58De façon consensuelle, nos deux groupes de répondants pensent qu’il n’y a plus aucune raison de tolérer le retard informatique dans la gestion municipale. L’informatisation des données est un outil essentiel pour pouvoir donner des services de qualité à l’ensemble des citoyens et partenaires dans le développement du territoire. La gestion municipale de demain passe par une utilisation maximale des outils technologiques disponibles.

59Il y a finalement un autre consensus qui se dessine, l’obsession de la taxation basse et de l’austérité engendre plus d’effets négatifs que ne le pense la population. Cela se répercute par des services minimaux et une négligence de certaines des infrastructures collectives. À l’interne, cela a pour conséquence de créer un déficit généralisé d’employés dans l’ensemble des services de la ville et une négligence importante des infrastructures municipales. Pas étonnant que tous s’entendent pour dire que la relance passe par une vague d’embauche et une mise à niveau des infrastructures.

60Pour conclure, nous pensons que notre étude confirme tout l’intérêt qu’il y a de poursuivre nos recherches sur le management des risques éthiques dans le domaine municipal. Il serait intéressant de refaire ce même type de recherche dans d’autres municipalités pour voir s’il y aurait des récurrences ou des divergences dans les résultats.

61Nous ne pourrions terminer ce texte sans souligner la plus-value potentielle engendrée par de tels diagnostics sur le renforcement des habiletés réflexives des membres des organisations publiques. Avons-nous besoin de répéter à quel point cette réflexivité est au cœur de la compétence éthique (Bégin, 2011) des acteurs qui occupent les fonctions de nos organisations ? Ici aussi, il serait pertinent d’effectuer une étude empirique pour mieux saisir l’impact réel de notre approche sur le développement de la compétence éthique.

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Notes

1 On pense ici aux scandales des commandites et au Shawinigate au sein du gouvernement fédéral canadien (il faut se rappeler qu’il y a eu des allégations de conflits d’intérêts contre le premier ministre Jean Chrétien qui voulait vendre ses actifs dans un terrain de golf en même temps qu’il faisait des pressions sur la Banque du développement du Canada pour que cette dernière facilite des investissements dans l’auberge adjacente au terrain de golf ou à celui des compteurs d’eau de la Ville de Montréal, où des proches du président du comité exécutif de la Ville ont obtenu le marché public le plus lucratif de l’histoire de Montréal dans des conditions nébuleuses.

2 On pense ici au scandale des emplois fictifs de la mairie de Paris sous Jacques Chirac (avec Alain Juppé) ou à l’affaire Bygmalion sous Nicolas Sarkozy.

3 À ce niveau, un scandale purement individuel d’évasion fiscale – comme ce fut le cas avec l’ex-ministre français Jérôme Cahuzac – est plutôt rare.

4 Sur ce point, notre position a grandement évolué, car nos résultats de recherche nous ont obligés à être plus modestes, voire un peu pessimistes, par rapport à la capacité autorégulatrice des acteurs.

5 Nous avons déjà fait des études exploratoires dans différents domaines du service public québécois : dans les organisations policières, de santé et les services sociaux et dans le milieu de l’éducation.

6 Cette recherche a été réalisée dans le cadre du projet CRSH : Mobilisation des connaissances et réflexivité normative pour la modélisation des meilleures pratiques managériales municipales, dirigée par le professeur Gérard Divay et développée en partenariat avec la ville de Laval.

7 Site web SRC, jeudi 9 mai 2013.

8 U4, Anti-Corruption Ressource Center (http://www.u4.no/u4-centre-de-ressources-anti-corruption/).

9 L’Organisation de coopération et de développement économiques (www.ocde.com).

10 Transparency International (www.transparency.org).

11 Les résultats complets de l’analyse thématique sont accessibles sur le site du CERGO de l’ENAP :
http://www.cergo.enap.ca/cerberus/files/nouvelles/documents/CERGO/note%20de%20recherches%20boisvert%202016_09.pdf.

12 Cette recherche exploratoire a respecté le protocole de l’éthique de la recherche. Il a été approuvé par le Comité d’éthique de la recherche de l’ENAP. Conscients qu’un sujet comme l’éthique demeure sensible, nous avons accordé beaucoup d’importance à la question de la confidentialité. Pour éviter l’identification des personnes participantes à cette recherche, les données recueillies par cette étude ont été traitées de manière entièrement confidentielle. La confidentialité est assurée par l’utilisation d’un code numérique pour chaque participant. De ce fait, les résultats de la recherche ne permettent pas d’identifier les personnes participantes. De plus, les résultats de l’analyse de contenu sont aussi non nominatifs, c’est-à-dire que nous avons éliminé toutes les références explicites faites à des individus.

13 Ces rencontres ont été planifiées et ont été réalisées sur une base volontaire. Pour ce faire, les répondants ont été contactés par téléphone et/ou par courriel. Le profil de nos répondants est le suivant : nous avons rencontré 17 hommes et 8 femmes, tous sont membres de l’organisation de la Ville de Laval. Pour ce qui est des années d’ancienneté à la Ville de Laval : 12 avaient eu leur poste depuis la tutelle (2013), 5 avaient de 4 à 10 ans d’expérience, 2 de 11 à 20 années de services, et 6 travaillaient pour la Ville de Laval depuis plus de 20 ans. Le professeur Boisvert a réalisé 23 des entrevues de type semi-dirigées, alors qu’un assistant en a réalisé 2. Les rencontres ont duré entre 50 minutes et 2 h 40, pour une moyenne de 1 h 40, et ont été enregistrées à l’aide d’un capteur audio (les enregistrements ont été détruits dès que la rédaction du rapport de recherche et des articles a été terminée).

14 Le professeur Boisvert a animé les 5 groupes de discussion. Il était accompagné d’une doctorante qui prenait des notes tout au long des discussions (la doctorante complétait les notes après les rencontres pour s’assurer que celles-ci allaient être compréhensibles pour le professeur Boisvert) ; chacune de ces réunions de groupe durait deux heures en moyenne, entre les 17 mars et le 21 avril. En ce qui a trait au genre, nous avons rencontré 20 femmes et 19 hommes ; 11 avaient moins de 10 ans d’ancienneté, 20, de 10 à 20 ans d’ancienneté, et 8 avaient plus de 20 ans d’expérience de travail dans l’organisation. Pour ce qui est des groupes de discussion, deux limites sont à prendre en considération : ce sont nos partenaires institutionnels qui ont sélectionné les répondants de nos groupes ; nous n’avons pas eu de participants venant du service de l’urbanisme, ce qui nous prive de certaines informations sensibles à ce secteur.

15 Dans un autre texte à paraître, nous allons faire une analyse transversale du lien que l’on peut établir entre les conduites à risque/facteurs de risque/stratégies d’atténuation.

16 On pense ici aux enquêtes du Vérificateur général du Canada sur le Commissaire à la protection de la vie privée et sur le Commissaire à l’intégrité.

17 L’ancienne vérificatrice interne du MTQ, Madame Louise Boily et l’enquêteuse Annie Trudel ont affirmé, en Commission parlementaire de l’administration publique, avoir subi des pressions et vécu de l’intimidation parce qu’elles voulaient condamner les problématiques éthiques au MTQ.

18 En octobre 2011, un mois après le coulage de son document et de sa comparution en Commission parlementaire, Jacques Duchesneau, ex-directeur de l’Unité anticollusion du MTQ, se faisait congédier pour manque de loyauté à son nouveau supérieur, Robert Lafrenière, directeur de l’UPAC.

19 On pense ici aux rapports du Vérificateur Général de Montréal, notamment celui sur les compteurs d’eau de septembre 2009.

20 La SHDM était une organisation parapublique responsable des transactions immobilières de la ville de Montréal.

21 Voir à ce sujet le rapport du Vérificateur Général de Montréal d’avril 2009 sur les transactions immobilières de la SHDM.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Yves Boisvert , « Par-delà le scandale ! Comprendre les vulnérabilités organisationnelles à la base des crises et trouver des stratégies pour mieux gérer les risques éthiques », Éthique publique [En ligne], vol. 18, n° 2 | 2016, mis en ligne le 31 janvier 2017, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/ethiquepublique/2795 ; DOI : 10.4000/ethiquepublique.2795

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Auteur

Yves Boisvert

Yves Boisvert, Ph. D. en science politique, est professeur titulaire en éthique et gouvernance à l’École nationale d’administration publique (ENAP). Il est chercheur en éthique et gouvernance au CERGO (ENAP), au CEPEL/CNRS de l’Université Montpellier 1 et à l’IDÉA (Université Laval). Il a fondé et dirigé pendant plusieurs années la revue Éthique publique et est l’auteur de nombreux ouvrages en éthique gouvernementale (Marchés publics à vendre, Le petit manuel d’éthique appliquée à la gestion publique, La face cachée des élus, Les scandales politiques, L’institutionnalisation de l’éthique gouvernementale, etc.). Il a été professeur invité à l’Université de Montpellier II (IUFM), à l’Université Paul-Cézanne Aix-Marseille III (IMPGT), à l’Université de Pau et des pays de l’Adours (IAE), à l’Université de St-Denis de la Réunion (IAE) et au Conservatoire national des Arts et métiers (Paris). Il a également fait de nombreuses interventions en éthique de la gouvernance dans des organismes publics européens, fédéraux canadiens, provinciaux québécois et municipaux.

Yves Boisvert, Ph.D. in Political Science, is Professor of Ethics and Governance at the National School of Public Administration (ENAP). He is a researcher in ethics and governance at CERGO (ÉNAP), CEPEL / CNRS at Montpellier 1 University and at IDEA (Université Laval). He founded and directed the Éthique publique review for several years and is the author of numerous books in government ethics. He was a Visiting Professor at the University of Montpellier II (IUFM), Paul-Cézanne University Aix-Marseille III (IMPGT), the University of Pau and the Countries of the Adours (IAE) The University of St Denis de la Reunion (IAE) and the National Conservatory of Arts and Crafts (Paris). He has also made numerous interventions in the ethics of government in Canada and Europe.

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