1Plusieurs l’ont réclamée, certains l’ont suivie quotidiennement, quelques-uns ont été critiques par rapport à sa portée et finalement, tous souhaitent que cette Commission ait un impact durable et règle les problèmes relevés.
2Les attentes par rapport à la Commission Charbonneau sont très élevées, mais quels sont les objectifs réels et les répercussions qui peuvent être anticipés d’une commission d’enquête ?
3Comme plusieurs médias l’ont souligné, il ne s’agit pas de la première commission d’enquête portant sur des allégations de corruption dans le domaine de la construction.
4En consultant le site de l’Assemblée nationale, nous pouvons y lire une mention sur une commission datant de 1885 qui traitait de gestion contractuelle pour la construction du palais législatif.
5Cependant, à la suite d’une commission qui a duré quatre ans et qui a engendré des dépenses de 44,8 millions de dollars, il est crucial d’optimiser les retombées permanentes pour éviter de rencontrer dans le futur ces stratagèmes de fraudes et les pertes financières qui en découlent. Pourtant, l’implantation des recommandations émises représente un réel défi. Il faut d’abord être en mesure d’identifier la personne légitimée et imputable de la mise en place des recommandations, puis la méthode de reddition de compte de l’avancement des travaux. De plus, nous nous penchons sur les nombreux enjeux relatifs à une recommandation que nous jugeons à forte valeur ajoutée : le soutien et la protection des lanceurs d’alerte.
Les commissions d’enquête sont formées pour établir des faits, découvrir la « vérité » relativement à des sujets de préoccupation, souvent face à la désillusion ou au scepticisme ressentis par la population. Elles proposent des recommandations pour faire face à des situations jugées problématiques. Elles ont donc un rôle d’établissement des faits, d’éducation et d’information. Le statut dont jouissent les commissaires, la transparence et la publicité des audiences visent à rétablir la confiance du public dans les institutions visées par l’enquête et l’ensemble de l’appareil de l’État (CEIC, 2013).
6Ainsi, le mandat principal de cette commission était de déterminer les scénarios utilisés et les contrôles déficients. En juricomptabilité, lorsqu’il est question de gestion du risque de fraude, nous parlons dans un premier temps de repérer les scénarios des fraudes possibles au sein d’activités. Cet exercice pratique nous permet, par la suite, d’évaluer les impacts potentiels ainsi que les probabilités que le scénario se matérialise pour hiérarchiser les scénarios entre eux. Finalement, pour les scénarios les plus risqués, il sera question de déterminer les contrôles en place et d’en évaluer l’efficacité pour valider qu’ils permettent de mitiger le risque à un niveau jugé acceptable. Ces étapes ne sont jamais une fin en soi, les activités et les risques évoluant continuellement. Ainsi, il faut s’assurer de réviser le tout en continu et d’apporter les correctifs nécessaires.
7Le travail de la Commission a permis de dresser un portrait du domaine de la construction, mais il ne s’agit là que d’un diagnostic des problématiques actuelles, accompagnées de recommandations. Le véritable enjeu est de prioriser les recommandations, leur mise en œuvre ainsi que leur suivi en continu, sans quoi les efforts déployés par la Commission ne produiront pas de résultats optimaux.
8Sur quelle base peut-on s’interroger sur les efforts investis par le gouvernement pour suivre les recommandations de la Commission ?
9Nous nous sommes donc plongées dans la Loi sur les commissions d’enquête afin de comprendre la nature du mandat et la portée des recommandations d’une telle commission. Aucune disposition ne prévoit le suivi à apporter en regard des recommandations formulées, le tout étant entièrement à la discrétion du gouvernement qui reçoit les recommandations et de ses successeurs. Ainsi, la véritable obligation repose uniquement sur l’engagement moral du gouvernement qui sera en poste au fil du temps.
10À cet égard, nous pouvons établir un parallèle avec une direction dans une organisation qui reçoit un rapport d’un auditeur interne ou externe. Que les conclusions de l’auditeur lui plaisent ou non, une organisation proactive en matière de gestion de risques s’engagera à mettre en œuvre les recommandations ou alors, à justifier les raisons qui font en sorte qu’elle ne souhaite pas les mettre en œuvre telles quelles.
11L’exemple suivant est éloquent dans cette veine. Le Vérificateur général du Québec est un organisme public qui a compétence en matière de vérification, entre autres, pour les éléments se rapportant aux fonds et autres biens publics. Quelques années après la publication de ses recommandations, le Vérificateur général effectue un suivi auprès des entités visées afin de valider si elles ont remédié aux déficiences relevées. Il s’agit donc d’une pratique encadrée qui existe dans le secteur public et qui permet un renforcement de l’imputabilité des organisations par la reddition de comptes. Toutes les parties prenantes omettant (volontairement ou non) de donner suite aux recommandations émises doivent être prêtes à justifier leur inaction devant une commission parlementaire, ce qui représente une incitation notable à agir.
12En l’absence de bases législatives balisant une reddition de comptes sur le suivi des recommandations, le contrôle attendu prend appui sur la bonne volonté des médias pour faire les rappels requis au gouvernement en place. Quoi qu’il en soit, il y a fort à parier que l’heure juste sera ainsi obtenue au prix d’efforts colossaux, car nous pouvons présumer une rareté des données de base publiques qu’ils auront à se mettre sous la dent.
13Nous comprenons que le suivi de ce genre de recommandations entraîne des enjeux politiques. En pratique, le tone at the top en regard de l’importance accordée à une recommandation ou à une autre ne devrait pas être différent selon le parti au pouvoir. Dans les faits, la pression publique pour amener des correctifs durables aux faits observés et compilés devrait être suffisante pour appuyer les actions politiques.
14Notre réflexion nous a amenées à conclure que, dans un monde idéal, la responsabilité gouvernementale à la suite de la mise sur pied d’une commission constitue un enjeu de gouvernance. Cette préoccupation va bien au-delà d’une couleur politique ou d’un programme ; il en va d’un équilibre à long terme de toutes les instances politiques, qui repose sur le lien de confiance de la population. Pour illustrer notre propos, nous reprenons une citation du mémoire de l’Ordre des comptables professionnels agréés du Québec déposé à la Commission Charbonneau disant que « l’imputabilité et l’éthique des élus est aussi primordiale [sic] » (Ordre des comptables agréés du Québec, 2014). Démontrer son engagement et sa transparence à la suite de la réception des recommandations de commissaires à qui l’on a confié un mandat ne peut qu’apporter de sains résultats et devrait être valorisé. À notre avis, ce tone at the top est une autre base solide pour gérer des risques comme la fraude et il ne peut que déteindre de façon permanente sur toutes les institutions gouvernementales.
15Le fait qu’un gouvernement pourrait mettre de côté complètement un rapport sans même se donner la peine d’en prendre connaissance est à première vue peu rassurant pour les contribuables qui en assument les frais, et ce, sans compter les inconvénients exorbitants des défauts non corrigés.
16À notre avis, la publication à intervalles fixes du statut de chaque recommandation pourrait également comporter des avantages politiques dans la mesure où l’exercice est réalisé avec sérieux par du personnel ayant l’expertise appropriée. Des faits seraient régulièrement donnés aux journalistes, ce qui diminuerait les risques que ces derniers aient envie de brandir l’argument du laxisme, dès qu’une recommandation n’est pas appliquée mot à mot. Dans ce contexte, le citoyen pourrait également adhérer, à divers degrés, à la démonstration de la prise en charge de ces questions.
17En matière de gestion de projet, des tableaux de bord très simples permettent souvent d’atteindre de grands résultats. En conséquence, un tableau élémentaire pourrait indiquer :
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dans la première colonne, le numéro de chacune des soixante recommandations ;
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pour chacune d’elles, le responsable de la mise en œuvre (ministère ou organisme gouvernemental ainsi que les directions précises au sein de ces entités) ;
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les entités devant collaborer à la mise en œuvre (autres ministères ou organismes gouvernementaux qui doivent être consultés) ;
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l’échéancier et tout ajustement à celui-ci ;
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des indicateurs de performance pertinents liés aux recommandations.
18Le tout démontrerait aisément la prise en charge des observations soulevées par la Commission, dont certaines sont d’autant plus intéressantes à suivre pour le public puisqu’elle les touche directement, telle la recommandation sur le soutien et la protection des lanceurs d’alerte discutée plus loin.
19Dans les faits, toute situation de suivi demande d’y investir des efforts, la priorité demeurera toujours que les investissements de fonds publics soient raisonnables par rapport aux résultats attendus. Il a été jugé bénéfique de publiciser le scandale dans ses moindres détails. Pour être cohérent, il faut donc médiatiser les actions prises pour remédier aux problèmes et informer le public du rôle qu’il peut tenir dans l’implantation des solutions. Se servir de la tribune de la Commission pour présenter les contrôles mis en place servirait l’objectif de rétablir la confiance du public, tout en démontrant l’ampleur des apports concrets de l’exercice. Le renforcement de la reddition de comptes publique est un impératif.
20Par ailleurs, nous avons exploré l’idée que nous pourrions confier à un tiers indépendant le suivi des mesures prises par le gouvernement pour satisfaire les attentes élevées. Nous avons dressé un inventaire des entités qui pourraient avoir la compétence et l’indépendance de réaliser cet exercice.
21Dans un souci d’efficience, la création d’une équipe vouée à ce mandat au sein du Vérificateur général du Québec pourrait être envisagée afin d’éviter de créer une nouvelle entité distincte dans la fonction publique. Bien que ce dernier n’ait pas émis les recommandations, il possède l’indépendance pour être en mesure d’apporter le regard objectif pour apprécier périodiquement la situation. De plus, le tout s’inscrit dans la lignée de son mandat actuel de Vérificateur des ministères et organismes publics, qui ont l’obligation de lui donner accès aux informations requises dans le cadre de son mandat. Par ailleurs, il ne faut pas négliger que le Vérificateur général peut s’adjoindre les services d’experts qu’il juge pertinents sur chacun des sujets traités par la Commission.
- 1 L’Autorité des marchés publics est issue de la première recommandation du rapport de la Commission (...)
22Compte tenu du sujet exploré par la Commission Charbonneau, des entités comme l’Unité permanente anticorruption ou l’Autorité des marchés publics1 pourraient souhaiter accepter certaines responsabilités dans le suivi de la reddition de compte. Dans ces cas précis, il faudrait dans un premier temps évaluer l’indépendance dont ils bénéficient par rapport au mandat qui pourrait leur être confié, étant donné qu’une portion des recommandations émises pourrait les toucher.
23Dans cette même veine, un comité citoyen non partisan s’est formé au cours des derniers mois. À titre de carte de visite, il expose le souhait que les préconisations de la Commission se traduisent à court terme en actions concrètes. Ces professionnels et chercheurs se sont donc donné le mandat de rapporter, de façon ouverte et objective, la mise en œuvre des recommandations. De notre point de vue, il s’agit d’une initiative intéressante pour contribuer à l’obtention d’un portrait centralisé de toutes les initiatives qui sont en cours.
24Nous en venons donc à la conclusion que l’idée du tiers indépendant mériterait d’être explorée par les principaux partis intéressés dans le but de trouver une solution profitable à long terme. Une vue d’ensemble neutre contribuerait à ce que les bonnes questions soient adressées afin de maximiser les chances que la mise en œuvre soit orchestrée de façon cohérente et que les différentes démarches gouvernementales soient intégrées. Dans un monde idéal, cette solution devrait également pouvoir servir à des commissions d’enquête sur d’autres sujets.
25Au cours des premiers mois qui ont suivi le dépôt du rapport de la Commission, nous nous sommes interrogées à savoir si certaines questions des médias semblaient suggérer que le gouvernement devait s’engager officiellement à procéder à l’application intégrale des soixante recommandations, et ce, sans en changer une virgule.
26Un défi d’une bonne gestion des risques est qu’elle doit toujours s’adapter au contexte. Il devient ainsi évident que certaines modifications seront – et même devront – être apportées aux recommandations de la Commission dans la phase de mise en œuvre. Cela est sain et même souhaitable d’ajuster le tir lorsque la situation et notre expérience évoluent.
27À la limite, certaines recommandations pourraient même être totalement écartées de la mise en œuvre, si le tout est justifié. Par exemple, les six pages de détails entourant la recommandation 50 à l’effet « d’adopter une loi permettant aux citoyens de poursuivre les fraudeurs au nom de l’État » permettent de comprendre qu’il s’agit d’un sujet de droit complexe et sensible. Ce serait le cas type d’une recommandation dont l’application pourrait être retardée ou annulée, si des éléments de contexte pertinents le justifient. Par la suite, il faudrait s’assurer que les suggestions non retenues n’amènent pas d’incohérence, car le rapport est éloquent sur le fait que les recommandations ont du sens lorsque nous en apprécions la globalité, plutôt que chacune d’elles individuellement.
28Bref, nous considérons qu’il faut être nous-mêmes conséquents en ce qui concerne nos attentes envers les élus qui doivent donner suite au rapport. Ce que nous souhaitons véritablement, ce sont des mises en œuvre agencées dans le temps, priorisées, qui évoluent en continu et qui généreront les retombées souhaitées. Ainsi, il est impératif de tenir compte des meilleures pratiques actuelles plutôt que d’appliquer une solution qui était adaptée à la réalité d’il y a quatre ans. Dans les faits, une excellente mise en œuvre l’emporte sur une excellente recommandation !
29La mise en place structurée et logique des recommandations, accompagnée d’une réflexion continue sur l’évolution des scénarios de risque, est un facteur clé de succès pour des changements positifs permanents.
30Notre attention s’est portée sur une étude de l’Association of Certified Fraud Examiners indiquant que les entreprises ayant une ligne de signalement sont plus enclines à détecter la fraude par la dénonciation que les entreprises n’en possédant pas (respectivement 47,3 % et 28,2 %). Ces statistiques sont significatives sachant que la dénonciation est la méthode de détection de la fraude la plus répandue, soit pour 39,1 % des cas détectés répertoriés. En ce sens, nous accordons une grande valeur à la recommandation 8 de la Commission Charbonneau relativement au soutien et à la protection des lanceurs d’alerte. Le projet de Loi facilitant la divulgation d’actes répréhensibles dans les organismes publics en découlant, permettrait enfin aux Québécois, comme cela se fait déjà dans plusieurs pays du monde, de profiter, en toute confiance, du moyen le plus efficace en matière de détection de la fraude.
31Le levier le plus important pour les entreprises et organismes pour contrer les malfaiteurs réside dans l’implantation de contrôles pour réduire les occasions de fraude qui se présentent à eux. D’un point de vue théorique, le triangle de la fraude est constitué de trois composantes qui, réunies, ouvrent la porte à la fraude : motivation, opportunité et rationalisation. Certaines actions, telle une ligne de signalement, peuvent être posées pour limiter l’opportunité des individus à commettre un acte répréhensible. En effet, sachant qu’une ligne de signalement est active, la personne qui a des intentions malveillantes sera freinée dans ses démarches, étant donné les risques accrus de se faire dénoncer. Le rapport de la Commission Charbonneau met également en lumière « la présence d’un fort discours de neutralisation dans l’industrie de la construction québécoise ». La ligne de signalement instaure le ton que le gouvernement, soutenu par la population, n’adhère pas aux pratiques illégales et met les moyens en place pour y remédier. Ainsi, il devient plus difficile pour un fraudeur de rationaliser ses actes simplement sur la base qu’il s’agit de pratique courante dans le milieu, car le message et les pratiques de la direction vont clairement à l’encontre de ses actions.
32En tenant pour acquis que la majorité de la population n’est pas sujette à frauder, cette portion de la population devient un allié appréciable si les outils nécessaires lui sont fournis. L’accès publicisé à un canal de communication indique que la fraude n’est pas un standard et que des moyens sont accessibles pour la contrer. Le témoin d’une fraude doit sentir qu’il n’est pas le seul à se battre contre un fléau et que des options concrètes lui sont offertes.
33L’importance du sujet est aussi reconnue politiquement, car plusieurs partis politiques ont déposé un projet de loi à ce sujet dans les dernières années. Une recommandation qui semble pourtant si simple a soulevé plusieurs interrogations lors du dépôt du plus récent projet de loi en traitant. Par exemple, notons :
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la portée de la protection des lanceurs d’alertes dénonçant un acte répréhensible au sein de certains organismes publics excluant les municipalités. Il sera nécessaire d’explorer les raisons qui mènent à exclure le secteur privé et les municipalités de la portée du projet de loi, alors que plusieurs actes répréhensibles dénoncés pendant la Commission Charbonneau ont été commis dans le secteur municipal ou ont impliqué des entreprises privées ;
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l’autorisation de communication d’informations protégées par le secret professionnel. Nous aurons le défi de rechercher un juste équilibre entre le respect de plusieurs droits fondamentaux et le respect des obligations déontologiques auxquelles sont assujettis les professionnels ;
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l’exception créée pour les avocats et les notaires à cette même règle. Il faudra approfondir la nécessité de distinguer, dans un contexte de dénonciation, le secret professionnel de l’avocat et du notaire de celui de l’ensemble des autres professionnels.
34Toutes ses particularités et exceptions pourront-elles rassurer suffisamment le lanceur d’alerte à se commettre ?
35Les efforts à déployer afin d’implanter une ligne de signalement doivent bénéficier aux deux partis concernés, soit l’organisme et le dénonciateur. D’un côté, la direction recueillant le signalement doit, de préférence, être composée de professionnels indépendants des opérations de l’organisme pour en assurer son traitement objectif et inspirer la confiance des dénonciateurs. Ceci favorisera les signalements, des enquêtes s’ensuivront et, par déduction, les pertes de l’organisme dues à la fraude seront limitées et récupérées plus rapidement.
36De l’autre côté, il faut s’assurer que le lanceur d’alerte y trouve son compte. L’allègement de la conscience peut sans doute prévaloir comme avantage, mais nous ne croyons pas qu’il convainque à lui seul la majorité de la population de dénoncer un présumé acte malveillant. La confidentialité et l’anonymat, quant à eux, sont plutôt un dû qu’un avantage en soit. Nous pouvons difficilement demander à un citoyen d’aider le système en échange d’une bonne conscience et de risques de représailles. Le lanceur d’alerte doit être protégé. Certains récompensent les lanceurs d’alerte, tandis que d’autres n’y voient pas d’avantages. Chose certaine, tant que le dénonciateur sera craintif et qu’il n’y verra pas suffisamment de bénéfices, il ne se lancera pas dans une divulgation et le gouvernement ne pourra pas compter sur cet allié.
37Après avoir réalisé toutes ces analyses qui sont appuyées par l’expertise d’une multitude de professionnels, les avoir résumées, puis diffusées sous forme de recommandations, nous avons tous hâte de bénéficier de l’héritage de la Commission. Le rapport de la Commission d’enquête sur l’industrie de la construction constitue en effet un exercice de synthèse impressionnant, à l’image des ressources utilisées ; la priorité demeure que ces efforts portent leurs fruits !
38Aucun mécanisme ne prévoit officiellement ni la fréquence ni le format d’un portrait global des mesures prises et des échéanciers de réalisation d’une commission d’enquête, il faut assurément éviter de remettre trop rapidement nos confortables pantoufles et de voir se reproduire le passé !
39Nous avons le choix :
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travailler collectivement et, grâce à la contribution précieuse des médias, presser le gouvernement à développer une vision claire des plans d’action, échéanciers, priorités et moyens de reddition de comptes requis pour articuler les recommandations de la Commission, et ce, quel que soit le gouvernement en place, ou,
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préférer le confort de nos pantoufles roses, assorties à nos lunettes roses, et espérer obtenir tous les résultats attendus sans effort !
40Les défis sont de taille pour implanter les recommandations émises par la Commission, à l’image des retombées qui peuvent découler des efforts investis. Le sort des lanceurs d’alerte, par exemple, est actuellement revisité à plusieurs endroits dans le monde. La législation qui doit être adoptée aura un impact important sur les apports que pourra escompter le gouvernement.
41Des actions durables doivent être prises maintenant, car notre expérience passée indique qu’il est peu probable que la fraude se déroulera « partout sauf chez nous » dans le futur !