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Gérer le risque dans une métropole : le système français face à l'inondation dans l’agglomération parisienne

Stéphanie Beucher et Magali Reghezza-Zitt

Résumés

Le propos de cet article est de montrer qu’une des principales difficultés de gestion des inondations en ville réside dans la faible prise en compte des interactions entre le risque et la spécificité de l'espace urbain. La situation est encore plus complexe dans le cas de l'agglomération parisienne, où les dynamiques métropolitaines viennent s’ajouter aux dynamiques urbaines classiques. Il s’agit donc d'étudier les outils de gestion existants ainsi que les systèmes d’acteurs auxquels ils renvoient, afin de souligner les limites du dispositif français et de proposer des pistes de réflexion pour l’élaboration d’une gouvernance des inondations qui intègre le risque dans les dynamiques territoriales de la métropole.

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Texte intégral

Introduction

1Les espaces urbains français sont menacés par des aléas naturels récurrents, qui ont provoqué au cours des siècles des dommages importants. Souvent situées à proximité des fleuves, les villes ont payé un lourd tribut aux inondations. Face à la persistance de ce risque, la France a mis en place un dispositif de gestion. Celui-ci n'est pas spécifique aux espaces urbains, il s’applique de manière homogène à tout le territoire. Cependant, cette politique rencontre en ville de multiples écueils, que nous allons tenter de présenter.

2Le cas de l'agglomération parisienne se révèle ici particulièrement éclairant. Il s'agit d'un espace densément urbanisé, menacé par une crue majeure de la Seine et de ses affluents, et qui connaît par conséquent les difficultés rencontrées dans certains espaces urbains. L'exemple francilien permet donc d'illustrer les limites de la politique française de gestion des inondations en ville. Mais, de surcroît, cet espace urbain n'est pas tout à fait comme les autres. Siège de la capitale politique du pays, hypercentre économique du territoire, la région parisienne est profondément bouleversée par le processus de métropolisation qui transforme les fonctions et les structures urbaines et modifie les organisations socio-spatiales. De fait, alors même que l'agglomération parisienne a déjà connu des catastrophes liées aux inondations (la crue de 1910 sert ainsi de référence aux pouvoirs publics en matière d'aléa), les conséquences d'une nouvelle crue seraient absolument sans commune mesure avec ce qui a été vécu par le passé. Au-delà des dommages matériels considérables (plus de 12 milliards d'euros selon les pouvoirs publics), c'est l'ensemble des fonctions politiques, économiques, logistiques et culturelles qui seraient affectées, conduisant à une probable paralysie de la capitale, avec des répercussions importantes pour l'ensemble du pays.

3L’objet de cet article est donc de dégager et d'analyser les difficultés à gérer le risque au sein d’un espace urbain, et a fortiori, métropolitain. Aussi, après avoir présenté brièvement les principaux fondements et les outils de la gestion des inondations en Île-de-France et avoir exposé en quoi ils reflètent les politiques nationales, nous montrerons que ces outils se révèlent assez largement inadaptés à la problématique francilienne. Il apparaîtra que les difficultés rencontrées tiennent à la spécificité de l'espace-support (November, 1994) et que la gestion achoppe, non pas sur des problèmes techniques, mais sur des obstacles politiques, qui renvoient à la question plus large de la gouvernance d'une métropole.

La gestion des inondations en île-de-france, reflet des politiques nationales

4Avant d'étudier les difficultés posées par la gestion du risque d'inondation dans la métropole francilienne, nous proposons d'analyser préalablement les principes qui fondent cette gestion. Le système français obéit, en effet, à des logiques qui le singularisent par rapport à d'autres systèmes, notamment les systèmes anglo-saxons (Veyret, Beucher, Bonnard, 2005).

Une gestion étatique, fortement centralisée

5La gestion du risque en France est, depuis la fin de l'Ancien régime au moins, une compétence régalienne (Meschinet de Richemond, 2004). Il s'agit d'une politique étatique centralisée, héritée d'une longue histoire, qui s'applique à l'ensemble du territoire et qui repose aujourd'hui sur trois principes fondamentaux : protection des biens et des personnes, égalité de traitement, solidarité nationale.

6Omniprésent, l'acteur étatique intervient soit directement par le biais de ses agents, soit grâce à des services déconcentrés (Direction départementale de l'équipement (DDE), Direction régionale de l'environnement (DIREN), Direction régionale de l'équipement (DRE), etc.). Il contrôle tous les échelons du dispositif, qu'il s'agisse d'information ou d'actions préventives, de protection civile, de construction d'ouvrages de défense, d'indemnisation, etc. Il joue de plus un rôle d'arbitre, qui garantit le primat de l'intérêt général sur l'intérêt particulier.

7L'État occupe donc un rôle central dans un dispositif qui laisse finalement peu de place aux acteurs privés. L'Île-de-France ne déroge pas à la règle, bien au contraire. La présence de la capitale nationale fait de la région un espace stratégique qui concentre l'attention des pouvoirs publics. L'État y demeure extrêmement puissant grâce à certains acteurs administratifs, préfets et services déconcentrés (Estebe et Le Galès, 2003). Il intervient aussi indirectement par des établissements publics d'aménagement ou des entreprises nationales. L'incitation étatique reste d'ailleurs le moteur des politiques de gestion : tant que la préfecture de Police ne s'est pas intéressée aux inondations, quasiment aucun acteur privé ne s'est investi dans la prévention.

L’adhésion à un paradigme techniciste et ses conséquences pratiques en Île-de-France

8Le caractère étatique de la gestion française du risque s'est longtemps accompagné d'une pratique très techniciste (Veyret et Reghezza, 2006), qui a privilégié la protection. Ainsi, en Île-de-France, dès le Directoire, des travaux ponctuels de type digues, talus ou murettes ont été érigés et structurés en vue d'une défense longitudinale. Après 1910, s'inspirant des travaux de la commission Picard, les pouvoirs publics ont ordonné de nombreux aménagements du lit de la Seine et de ses affluents. À partir des années 1930, des barrages-réservoirs sont construits (Villon, 1997).

9Le caractère dominant de ce que l'on qualifie en France de « culture de l'ingénieur », a des conséquences pratiques importantes en Île-de-France. Il accrédite en effet, chez certains acteurs, l'idée qu'il est possible d'atteindre un contrôle quasi absolu des processus physiques. Les populations aspirent ainsi à une protection totale des biens. Elles réclament de ce fait à l'État de nouvelles infrastructures (les fameux barrages). L'administration rejette, au nom de l'argument coût-avantage, la construction de ces ouvrages. Les populations voient dans ce refus une injustice insupportable et une atteinte à la solidarité nationale. De même, le responsable des services techniques des Hauts-de-Seine soulignait au cours d'un entretien que « les services techniques essaient de faire comprendre aux élus que la mitigation, c'est utiliser les crédits pour faire autre chose que de la protection ».

10La prégnance du « tout protection » révèle également, en filigrane, une caractéristique de la gestion française du risque : la plupart des dispositifs mis en place reposent sur une conception restrictive de la vulnérabilité, qui tend à l'assimiler à l'endommagement matériel. Accorder un poids déterminant à la solution technique réduit en effet « à des éléments passifs subissant des forces extérieures, tout ce qui se trouve confronté aux aléas et accidents » (Gilbert, 2003). De fait, la réduction de vulnérabilité ne tient pas compte de la capacité active des populations à faire face au risque et à la crise.

11Cet état d'esprit se lit clairement dans les Plans de prévention des risques (PPR), pierre angulaire de la politique actuelle de gestion des inondations. Conscients des limites de la focalisation sur l'aléa et désireux d'agir sur la vulnérabilité, les pouvoirs publics ont instauré, par la loi Barnier de 1995, ce nouvel outil. L'objectif d'un PPR est de diminuer l'exposition au risque grâce à un zonage réglementaire. Celui-ci s'appuie sur l'exposition directe à l'aléa, tandis que les prescriptions qui l'accompagnent ne concernent que le choix des matériaux de construction, le renforcement de la structure des bâtiments, ainsi que des aménagements ponctuels pour faciliter l'évacuation des personnes ou pour empêcher la pénétration de l'eau dans les maisons. La vulnérabilité est donc réduite à sa dimension biophysique — au sens où Brooks (2003), par exemple, utilise ce terme —, la dimension sociale étant largement ignorée.

Une mutation récente et profonde chez certains acteurs

12Le cas de l'Île-de-France (voir figure 1) permet toutefois d'illustrer la mutation récente des conceptions qui guident la gestion du risque (Faytre, 2005).

13Si la catastrophe de 1910 marque un temps fort de la politique de gestion, l'absence d'événement majeur après la crue de 1955 fait passer la question des inondations au second plan. Dans les années 1960 et 1970, d'ailleurs, le développement de l'agglomération s'opère largement dans les vallées, sans que l'on tienne compte du caractère inondable de ces espaces. La crue de 1982 rappelle la menace aux pouvoirs publics. À cette occasion, le préfet de région lance une première alerte, mais il faut attendre près de dix ans pour que commencent les études. À ce moment-là, il s'agit uniquement d'évaluer l'intérêt économique de la construction de nouveaux barrages et d'établir le bilan de l'efficacité des protections existantes.

14Les études, confiées à l'Institut interdépartemental des barrages-réservoirs du bassin de la Seine (IIBRBS), débouchent sur trois résultats essentiels (IIBRBS, 1998). Elles permettent d'abord de mieux connaître l'aléa et de pointer les effets aggravants de l'urbanisation sur le processus physique, en notant cependant que ces effets sont quasi nuls sur une crue exceptionnelle (Vogler, 1997). Elles montrent ensuite une augmentation colossale des dommages matériels : à aléa égal, ils seraient au minimum multipliés par dix par rapport à 1910. Elles concluent enfin à l'efficacité relative des barrages : leur effet écrêteur est indéniable, mais insuffisant.

15Certains acteurs des services de l'État sont convaincus que la réduction de la vulnérabilité de l'agglomération ne peut passer uniquement par des actions de protection. Face à une crise que l'on sait désormais inéluctable, l'objectif est d'en réduire au maximum les conséquences en assurant la sécurité des personnes et en limitant au mieux les perturbations fonctionnelles.

16La cellule Inondation de la préfecture de Police est alors appelée à établir, puis à mettre en œuvre un plan de secours spécialisé inondation zonal (PSSIZ). Il apparaît très vite que les services de sécurité civile, même appuyés par l'armée, ne pourront, faute de personnel et de moyens logistiques suffisants, que se concentrer sur l'urgence, à savoir l'évacuation des populations, la sécurisation des lieux stratégiques et l'approvisionnement de l'agglomération. Les acteurs concernés devront donc nécessairement développer leur autonomie et appliquer leurs propres mesures préventives. Il s'agit là d'une rupture importante avec les politiques traditionnelles de gestion de crise, puisque des acteurs, publics et privés, assument un rôle jusque là dévolu à l'État.

Vers un effacement de l’acteur étatique?

17Parallèlement, la gestion du risque connaît une inflexion supplémentaire, qui se produit cette fois-ci au niveau national. La centralisation jacobine étant de plus en plus contestée, le maître-mot devient la « territorialisation » des politiques publiques. Il s'agit, dans les principes, d'opérer une décentralisation des compétences visant à doter les pouvoirs locaux de davantage de responsabilités, tout en impliquant le citoyen par la consultation systématique. Dans les faits, la situation est complexe. D'un côté, l'administration étatique reste méfiante à l'égard des nouvelles formes d'expression locale, telles que les associations, et de la décentralisation des compétences en général. De l'autre, des élus locaux aspirent à asseoir leur emprise territoriale, tout en regardant avec inquiétude le poids des responsabilités induites par leurs nouvelles compétences. Souvent privés des moyens d'action nécessaires (en particulier les moyens financiers), ils doivent de toute façon composer avec les calendriers électoraux et la pression de leurs administrés.

Figure 1. Les inondations en Île-de-France

Figure 1. Les inondations en Île-de-France

18Le cas de l'agglomération parisienne illustre parfaitement une situation qui va vite devenir paradoxale. Dans cette agglomération, la décentralisation s'assimilerait plutôt à une déconcentration des pouvoirs où les services de l'État conservent des compétences importantes, tandis que les pouvoirs locaux émergents transforment la question des risques en argument d'opportunité pour s'affirmer face à l'État, tout en refusant de porter les responsabilités de cette gestion (Reghezza, 2006). De fait, de multiples conflits apparaissent entre les divers échelons territoriaux et les différents acteurs.

Bilan des politiques de gestion en Île-de-France : des outils inadaptés à l’échelle et à la dynamique du risque

19On peut désormais tirer un premier bilan des politiques appliquées en Île-de-France. En particulier, l'instauration des PPR a révélé les limites et les contradictions du dispositif de gestion.

Les limites de l’outil PPR

20Les tensions les plus visibles sont en effet apparues avec la mise en œuvre des PPR. L'Île-de-France étant le lieu d’exercice du pouvoir central, l'élaboration de ces textes réglementaires a représenté un enjeu politique important. La région capitale ne devait pas être en retard et devait même plutôt montrer l’exemple.

21Dès 1998, tous les préfets de département prescrivent des PPR. La prescription et l’approbation rapide d’un très grand nombre de PPR s'est accompagnée de nombreux conflits avec les acteurs locaux, en particulier les riverains directement concernés. On rappellera ici qu'un PPR repose sur une cartographie réglementaire, qui définit des périmètres auxquels vont s'appliquer un certain nombre de mesures, en fonction de l'aléa. En particulier, le classement en zone rouge interdit la reconstruction en cas de sinistre (quelle que soit la nature de ce dernier) et toute nouvelle construction. Les mesures peuvent de fait se révéler très contraignantes pour les particuliers et les communes.

22Les contestations multiples que suscitent les PPR finissent à terme par les vider de leur cohérence et de leur efficacité. Par exemple, dans le Val-de-Marne, le classement de certaines îles de la Marne en zone rouge inconstructible a soulevé une violente opposition de la part des élus et des populations (Beucher, 2007). Pour ne pas empêcher l’approbation du document, le préfet et la direction départementale de l'équipement (DDE) ont proposé une modification temporaire du zonage, inventant des zones rouge hachurée orange et orange hachuré rouge. De l’aveu même des concepteurs du PPR, il s’agit d’un zonage « farfelu », trouvé en dernier recours pour faire « passer en force le texte ».

23Parallèlement, les PPR étant prescrits à l'échelle départementale, les services de l'État peinent à harmoniser les textes. Malgré les efforts de la DIREN et la DRE, qui élaborent dès 1997 une doctrine régionale pour garantir une certaine homogénéité (à un aléa et un enjeu identique correspond une même réglementation), l'allure des PPR est différente d'un département à l'autre. En particulier, la réglementation en grande couronne semble plus restrictive qu'à Paris et en petite couronne. Autre incohérence : deux communes voisines, situées sur le même cours d'eau, peuvent recevoir des traitements différents, parce qu'elles n'appartiennent pas au même département. Bry-sur-Marne est ainsi soumise au PPR du Val-de-Marne alors que sa voisine, Noisy-le-Grand, ne possède pas de PPR. On peut donc construire sans contrainte à Noisy alors qu'à quelques mètres, le terrain est inconstructible parce que situé à Bry (Beucher, op.cit.). De telles incohérences, dues aux discontinuités importantes que constituent les limites administratives, sont d'autant plus dommageables qu'elles exposent le PPR à être attaqué en tribunal pour vice de forme et défaut d'égalité de traitement.

L’outil PPR est-il adapté à l’exception francilienne?

24Par-delà les conflits locaux que suscite le PPR, et que l'on peut retrouver sur la plupart des espaces français soumis à ce type de réglementation, le cas francilien révèle l’impossibilité, pour les acteurs du risque, à gérer la métropole parisienne comme n’importe quelle autre portion du territoire.

25Le PPR réglemente avant tout l’urbanisation future. Or la densité du bâti déjà existant dans l’agglomération parisienne limite les possibilités d’action. L'exemple du PPR de Paris est ici très éclairant : on peut se demander à quoi peut servir un texte qui vise à maîtriser l'urbanisation quand tout est bâti ou presque. Si l'on s'en tient à la réduction de la vulnérabilité de l'existant, il apparaît qu'en dehors de mesures très classiques relativement peu onéreuses (pose de batardeaux, déplacement de certains objets), les prescriptions sont souvent inapplicables car elles entraînent des frais importants pour les particuliers. Plus généralement, il est difficilement envisageable d'interdire la reconstruction des terrains inondables de douze arrondissements de la capitale. Conscients de ce dernier point, les rédacteurs du PPR de Paris précisent d'emblée qu' « un tel plan ne peut avoir pour but de figer l'urbanisme de la capitale ni d'aboutir à vider les bords de Seine de tout habitant et de toute activité » (PPR du département de Paris, Rapport de présentation, p. 3). Treize secteurs stratégiques ont alors été définis, qui sont dans les faits autant de dérogations (Reghezza, 2006).

26L'exemple parisien renvoie à une problématique commune à Paris et sa banlieue : comment concilier le développement communal et la prise en compte du risque dans un contexte où les enjeux socio-économiques et la pression foncière sont exacerbés? On peut d'abord évoquer la situation particulière des communes situées à 100% en zone inondable, où le gel de l'urbanisation est inenvisageable, car le coût social d'une telle mesure serait bien supérieur au bénéfice obtenu. Mais même en dehors de ces cas exceptionnels, les PPR se heurtent à d'autres enjeux d'aménagement. Ainsi, selon les pouvoirs publics, des espaces inondables sont amenés à « jouer un rôle structurant dans le cadre de la polarisation du développement francilien ». La ZAC rive gauche, par exemple, qui concerne 125 ha inondables, est considérée comme essentielle pour le rééquilibrage est-ouest de Paris. Dès 1997, le préfet de région rappelait que l'exercice des PPR « se révélait difficile » dans une zone dense comme l'Île-de-France, où la revitalisation de certains secteurs situés en zone inondable, comme ceux de la Seine Amont ou du Val-de-Seine, et l'expansion urbaine et économique de la petite couronne étaient « indispensables ». Les PPR constituent dès lors « un sujet extrêmement sensible » car « c'est l'avenir même de pans entiers de l'agglomération qui est en cause ».

27Le cas francilien pose une autre difficulté : celle de l'échelle de gestion. En Île-de-France, on note immédiatement un décalage entre les discours et les actes, puisque l'objectif des pouvoirs publics est de gérer le risque qui menace la région alors qu'en pratique, les différences de densité urbaine induisent différents niveaux de vulnérabilité. Ces différents niveaux font qu'au final, le risque (et donc l'attention des gestionnaires) est concentré sur l'agglomération - qui n'occupe qu'un cinquième de l'espace régional - et plus précisément encore, sur la ville-centre et la première couronne.

28De même, l'objectif d'une gestion globale à l'échelle régionale entre en contradiction avec le fait que le principal outil de gestion, le PPR, est prescrit à l'échelle du département. Malgré la demande insistante de certaines associations environnementales et en dépit des incohérences observées, les services de l'État considèrent qu'il est inenvisageable d'établir un PPR global, tant les enjeux sont très différents d'un département à l'autre. Pourtant, on n'a pas hésité à produire un PPR du Val-de-Marne portant sur la vallée de la Marne et la vallée de la Seine alors que les problématiques liées à ces deux tronçons étaient complètement étrangères l'une à l'autre (vallée résidentielle dans le premier cas, vallée industrielle en reconversion dans le second).

Une prise en compte imparfaite de la dimension métropolitaine du risque

29En réalité, deux systèmes de valeurs continuent de s'opposer en Île-de-France (voir tableau 1). Le PPR renvoie à une politique étatique, fortement centralisée, où la cartographie réglementaire se fonde presque uniquement sur l'aléa, où la réduction de la vulnérabilité celleeux tronion antPlass="tr e immédiatement un dpêcher l’approbation du document, le préfet et la direction départementaldrès sine et se trouve confronté où latroporelondaxte"><, uldans detionul et les sion (Rege de 1955 fait passer lès dne dans la pmne caretonomie et appliquer> /a> apparatives. Il s'agit se.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Stéphanie Beucher et Magali Reghezza-Zitt, « Gérer le risque dans une métropole : le système français face à l'inondation dans l’agglomération parisienne », Environnement Urbain / Urban Environment [En ligne], Volume 2 | 2008, mis en ligne le 09 septembre 2008, consulté le 14 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/eue/857

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Auteurs

Stéphanie Beucher

IUFM de Paris, Laboratoire Gecko, Université Paris X – Nanterre, Courriel : stephanie.beucher@paris.iufm.fr

Magali Reghezza-Zitt

Ecole normale supérieure de Paris, Laboratoire Gecko, Université Paris X – Nanterre, Courriel : magali.reghezza@ens.fr

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Droits d’auteur

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