Navigation – Plan du site
articles

La gouvernance alimentaire territoriale au prisme de l’analyse de trois démarches en France

Territorial food governance in the light of three approaches in France
Camille Billion

Résumés

L’article propose de préciser les contours de la notion de gouvernance alimentaire territoriale, à partir de l’analyse de trois démarches territoriales françaises (à Lyon, Nantes et Figeac). Il met en évidence la façon dont la problématique alimentaire émerge dans les territoires à partir d’actions initialement agricoles, et comment elle est prise en charge par certaines collectivités. L’article précise les acteurs impliqués dans ces démarches, leurs rôles respectifs et la nature des espaces d’interaction entre ces acteurs. Il montre enfin les tensions que la question alimentaire peut engendrer entre les échelles d’action, sur les territoires considérés.

Haut de page

Texte intégral

1La question alimentaire est aujourd’hui largement mise à l’agenda politique local en France et en Europe (Lardon et Loudiyi, 2014). Elle est portée simultanément par des mouvements sociaux dont le moteur d’action est la réappropriation de l’alimentation (Dumain, 2013) et par les pouvoirs publics, qui s’emparent progressivement de cette thématique et l’érigent en tant qu’action publique volontariste au niveau local et national (Bognon, 2014 ; Lardon et Loudiyi, 2014 ; Poulot, 2014). On assiste ainsi à un « réinvestissement de la question alimentaire » (Brand, 2015, p. 425) par les collectivités locales sur les territoires, particulièrement urbains, qui sont nombreuses aujourd’hui à développer des stratégies spécifiques. Elles visent bien souvent à mettre en lien divers acteurs (producteurs et consommateurs en particulier, à travers la valorisation des circuits courts de distribution), en proposant des lieux d’échanges inédits, car ciblés sur la problématisation des enjeux alimentaires peu à peu territorialisés, et associant divers acteurs des systèmes alimentaires. De tels dispositifs entraînent de nouvelles coordinations entre acteurs et induisent des transformations en matière de gouvernance. Dans le cadre de cet article, nous interrogeons en particulier la teneur de ces transformations de l’action publique territoriale. Plus précisément, nous posons que les pratiques observées aujourd’hui dans certains territoires nous informent sur les nouvelles modalités de gouvernance territoriale de l’alimentation.

2Cet article vise à préciser la notion de gouvernance alimentaire territoriale (GAT), définie comme « l’ensemble des processus de coordination des acteurs autour de l’alimentation à l’échelle territoriale, visant à favoriser leur organisation et limiter l’atomisation des initiatives touchant aux systèmes alimentaires » (Billion et al., 2016, p. 348). Comme le souligne Rastoin (2014), les dispositifs de coordination d’acteurs définis dans ce cadre peuvent revêtir des formes diverses. La mise en place d’un dispositif de gouvernance alimentaire territoriale se traduit alors par la création de nouveaux espaces de dialogue autour des enjeux alimentaires au niveau territorial, associant des acteurs issus de sphères distinctes (publique, privée ou société civile). En se fondant sur l’analyse de trois démarches territoriales qui relèvent de tels dispositifs, à Figeac, Lyon et Nantes, cet article propose de rendre compte des processus de gouvernance concrètement à l’œuvre.

3La première partie de l’article propose une brève introduction sur les modalités récentes de traitement politique de l’alimentation aux échelles locales, qui traduisent un changement dans les processus de gouvernance alimentaire. Le cadre conceptuel de la gouvernance territoriale proposé par Rey-Valette et al. (2014) est ensuite mobilisé, pour en dégager les principales caractéristiques des processus de gouvernance appliqués à l’enjeu alimentaire. La méthodologie mise en œuvre, ainsi que les démarches étudiées, sont ensuite présentées. Enfin, les résultats et leur discussion montrent le contexte d’émergence des démarches considérées, ainsi que leurs implications en matière de gouvernance alimentaire.

Retour de l’alimentation à l’agenda politique local

4Le contexte récent montre la mise à l’agenda politique et médiatique français de la question alimentaire, jusqu’alors traitée de façon sectorielle aux échelles internationale, européenne et nationale (Debru et Brand, 2016) et cantonnée aux dimensions agricoles, de sécurité sanitaire voire de santé publique.

5La littérature anglo-saxonne a été la première à analyser ce regain d’intérêt pour la question alimentaire à l’échelle des territoires, sans doute du fait du degré de déconnexion entre production et consommation qui s’exprimait plus vivement dans le monde anglo-saxon (Steel, 2016). Cet intérêt renouvelé provient avant tout d’une vive critique des nombreux dysfonctionnements, d’ordre économique, sanitaire ou encore écologique du système alimentaire agro-industriel dominant (Marsden et al., 2010).

6Pour Morgan et Sonnino (2010), le contexte décrit est celui d’une « nouvelle équation alimentaire » qu’ils situent au lendemain de la crise de 2008. Désormais, l’alimentation ne peut plus être envisagée au seul prisme de la sécurité alimentaire, mais inclut de nouveaux enjeux liés à la santé des consommateurs, au respect de l’environnement, ou encore à l’accessibilité sociale aux produits par exemple. Villes et régions urbaines sont placées au cœur de ces enjeux, en tant qu’échelon adéquat pour construire des systèmes alimentaires plus durables (Viljoen et Wiskerke, 2012 ; Perrin et Soulard, 2014). La focalisation sur les régions urbaines permet en effet de penser des complémentarités entre espaces urbains et ruraux, notamment productifs, à travers l’alimentation (Bonnefoy et Brand, 2014).

7La trajectoire d’émergence de la question alimentaire à l’agenda politique local est néanmoins différente en France. Selon Bonnefoy et Brand (2014), la mise en politique de la question alimentaire trouve sa source dans celle de l’agriculture périurbaine, qui émerge au niveau local dès les années 1970, avant d’être portée au niveau national à partir des années 1990. Bonnefoy (2011) décrit ainsi le passage d’un prisme strictement agricole (notamment par l’appui aux circuits courts) vers celui de la qualité sanitaire des aliments. Les années 2000 marquent quant à elles l’irruption de l’alimentation à l’agenda politique français, à travers un traitement peu à peu territorialisé, en particulier dans certaines agglomérations françaises.

8Si les villes renouent avec une politique publique alimentaire, cela n’a pas toujours été le cas ; leur action sur l’organisation de leur approvisionnement alimentaire (Marty, 2013), était jusqu’alors essentiellement indirecte. A l’échelon local en effet, les enjeux alimentaires ont été abordés à travers des actions autour du foncier agricole périurbain, des infrastructures logistiques et de distribution alimentaires, de la restauration collective publique, etc. Certaines dimensions de l’alimentation ont ainsi pu être prises en compte au sein de dispositifs d’aménagement et de développement, tels que les schémas de cohérence territoriale (SCoT) et les plans locaux d’urbanisme (PLU), ou les Plans Climat Energie Territoriaux (PCET) et les Agendas 21 (Bonnefoy, 2008 ; Guiomar, 2011).

9Aujourd’hui, la relocalisation de la production agricole périurbaine devient une préoccupation grandissante des pouvoirs publics (Gaigné, 2011 ; Bognon et Marty, 2015) alors que les enjeux de nutrition/santé apparaissent peu à peu, particulièrement centrés sur les modes de production et de l’agriculture biologique.

10Progressivement, on assiste à la conception de politiques alimentaires à la croisée d’enjeux divers (Morgan, 2009 ; Lang et al., 2009), dans une approche systémique (c’est-à-dire fondée sur une vision en termes de systèmes alimentaires) qui nécessite d’aller au-delà d’une intervention uniquement orientée vers la production alimentaire. Les gouvernements locaux urbains cherchent donc de plus en plus à mettre en cohérence les initiatives préexistantes sur les territoires pour définir des systèmes alimentaires plus durables. A l’échelle locale, on observe ainsi l’émergence de dispositifs inédits (Bissardon et Boulianne, 2016), des arènes « agri-alimentaires » (Bonnefoy et Brand, 2014), souvent portées par des collectivités cherchant à rapprocher acteurs et enjeux alimentaires de manière intégrée. Ces nouveaux espaces sont révélateurs des changements qui s’opèrent en matière de gouvernance alimentaire, et de sa territorialisation progressive.

11Les dynamiques récentes témoignent donc d’une évolution progressive du traitement de la question alimentaire par les pouvoirs publics, qui y voient un levier pour répondre aux multiples enjeux de durabilité des villes. Ces changements, et en particulier la diversité d’acteurs qui y prennent part aujourd’hui (Capt et al., 2014), posent des questions de coordination entre les acteurs de l’alimentation et des processus de gouvernance qui les structurent.

Quelle gouvernance alimentaire à l’échelle des territoires ?

  • 1 En effet, comme cela a été évoqué plus haut, de nouveaux acteurs entrent en interaction autour de l (...)

12Les préoccupations récentes liées à l’ancrage territorial de l’alimentation font ainsi émerger des relations inédites entre les acteurs des systèmes alimentaires, pouvant conduire à des évolutions en matière de gouvernance alimentaire1. En effet, plusieursdispositifs permettent d’organiser les échanges entre des acteurs, autour d’enjeux alimentaires territorialisés.

13Certains travaux consacrés à la gouvernance alimentaire territoriale s’appuient sur le cadrage théorique proposé par Wiskerke (2009) (Fig. 1). Ce cadrage donne à voir de nouveaux modes de gouvernance alimentaire, plus intégrés et territorialisés. L’auteur y présente trois principaux pôles qui prennent un rôle actif en matière alimentaire, et nouent des liens inédits. Ces liens sont développés, pour certains, au sein de dispositifs de coordination à l’échelle territoriale. C’est notamment le cas de l’élaboration de « stratégies alimentaires urbaines », qui mettent en lien non seulement les pouvoirs publics et les citoyens, mais aussi des acteurs du marché. Les « Food Policy Councils », particulièrement développés dans les pays anglo-saxons, constituent une forme concrète de ces dispositifs puisqu’ils désignent des groupes locaux d’échanges et de coordination entre acteurs autour de l’alimentation (Harper et al., 2009). Ce cadre conceptuel ne permet néanmoins pas d’envisager les mécanismes à l’œuvre dans les processus relevant de cette gouvernance alimentaire territoriale. Aussi, nous proposons de compléter ce premier cadrage en nous appuyant sur le cadre conceptuel de la gouvernance territoriale, afin de mieux saisir les enjeux et effets de la territorialisation de l’alimentation.

Figure n°1 : Cadrage conceptuel de la gouvernance alimentaire territoriale

Figure n°1 : Cadrage conceptuel de la gouvernance alimentaire territoriale

(adapté de Wiskerke, 2009)

14Pour Le Galès (2003, p. 31), la gouvernance est envisagée comme « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts discutés et définis collectivement ». A ce titre, elle permet de penser de nouvelles formes d’action publique et de participation à la prise de décision, pour des acteurs aux intérêts parfois divergents. Ainsi pour Calame (1996), la gouvernance renvoie à de « nouvelles modalités et pratiques d’action » visant à élaborer en commun des solutions à des problèmes complexes. Ces modalités ne se réduisent pas à des dispositifs de concertation, de médiation ou de participation, mais reposent à la fois sur la participation et sur l’innovation. Les rapports de force et les relations de pouvoir entre acteurs (Baron, 2003) font partie intégrante des processus de gouvernance. Plusieurs auteurs identifient ainsi les « dilemmes » de la gouvernance (Bevir, 2011 ; Rey-Valette et al., 2011) qui résident dans des relations de pouvoir parfois déséquilibrées, dans l’existence de filtres à la participation qui affectent la représentativité des acteurs, ou dans des processus de cooptation (Chia et al., 2008). La légitimité des dispositifs de gouvernance considérés s’en trouve alors réduite, ces derniers ne pouvant garantir l’intérêt général.

15Déclinée à l’échelle territoriale, la gouvernance correspond, selon Rey-Valette et al. (2011, p. 39), à « un processus dynamique de coordination […] entre des acteurs publics et privés aux identités multiples et aux ressources […] asymétriques autour d’enjeux territorialisés. Elle vise la construction collective d’objectifs et d’actions mettant en œuvre des dispositifs multiples […] qui reposent sur des apprentissages collectifs et participent des reconfigurations/innovations institutionnelles et organisationnelles au sein des territoires ». Elle est étroitement liée aux questions de participation et de concertation (Torre et Beuret, 2012), soit aux outils et mécanismes permettant d’associer diverses parties prenantes à la prise de décision. Penser la participation implique aussi de penser son périmètre, c’est-à-dire la nature des acteurs associés, et la façon dont ils peuvent prendre part à la gouvernance territoriale. Les processus de cette gouvernance territoriale s’accompagnent donc souvent de dispositifs visant à favoriser la coordination entre les diverses parties prenantes. Ces dispositifs peuvent reposer en particulier sur une combinaison d’arènes (réservées à quelques acteurs décideurs) et de forums (qui permettent une implication plus large des acteurs) (Jobert, 1998). Enfin, pour Loudiyi et al. (2011) citant Goodwin (1998), la gouvernance territoriale « peut être lue comme un processus d’augmentation des capacités d’acteurs à partir de l’articulation de leurs ressources, savoirs, compétences et objectifs ».

16Ces premiers éléments fournissent les bases d’une grille d’analyse de la gouvernance territoriale (Rey-Valette et al., 2011) qui met l’accent sur six dimensions clés : (1) les processus à l’œuvre, c’est-à-dire la façon dont les enjeux émergent au niveau territorial, (2) le rôle des institutions et des acteurs publics dans les démarches de gouvernance territoriale, (3) la diversité des parties prenantes associées et la façon dont elles le sont, (4) la diversité des ressources disponibles sur le territoire considéré, (5) les types d’enjeux territorialisés et leurs spécificités et enfin, (6) les effets des processus observés. Ce cadre analytique permet de décrire les processus de gouvernance à l’œuvre sur les territoires. Nous proposons d’appliquer cette grille d’analyse à trois cas préalablement identifiés, afin de témoigner des évolutions constatées, et plus particulièrement d’en dégager des enjeux spécifiques à l’alimentation.

Trois démarches publiques de gouvernance alimentaire territoriale

17Trois démarches ont été retenues pour l’analyse, car elles présentent un potentiel d’interactions nouvelles entre acteurs de l’alimentation sur les territoires considérés. En effet, ces démarches sont autant de cadres visant à amorcer un échange entre acteurs autour des enjeux alimentaires sur les territoires considérés. Ils proposent d’associer une diversité de parties prenantes à ces échanges. Les trois situations retenues sont contrastées en termes de démarches, de localisation géographique, d’échelle de mise en œuvre ou de stade d’avancement (tableau 1). Une attention particulière a été prêtée au fait de sélectionner des cas diversifiés en termes d’échelles (ville, intercommunalité et Pays) mais également de situation géographique, en sélectionnant diverses configurations en urbain et rural. Il s’agit à partir de l’analyse conduite sur chacune des démarches, de dévoiler diverses situations de gouvernance alimentaire territoriale en prêtant une attention particulière aux enjeux territoriaux, aux processus à l’œuvre ainsi qu’aux acteurs impliqués.

  • 2 Ces derniers ont été conduits dans le cadre d’une thèse en géographie.

18Des entretiens qualitatifs, semi-directifs (n = 20) ont été conduits auprès d’acteurs parties prenantes de chaque démarche, entre octobre 2015 et mars 20162. L’échantillon des acteurs interrogés est varié afin de bénéficier d’une vision la plus diversifiée possible sur chaque démarche : techniciens ou élus de collectivités locales, chambres consulaires, services de l’Etat, établissement d’insertion professionnelle, associations, fédération de commerçants, coopératives ou producteurs agricoles ont ainsi été enquêtés.

  • 3 Figeac comptait 9 826 habitants en 2013 (recensement INSEE 2013).
  • 4 Entretien Pays de Figeac, 23 novembre 2015.
  • 5 Entretiens conduits avec trois des participants à la démarche, en novembre 2015.
  • 6 De fait, la structure « Pays » existe toujours mais ne possède plus aucun agent.

19La démarche « Terres de Figeac, Mêlée Gourmande » a été lancée à l’initiative du Pays de Figeac (Lot) en 2010. Ce dernier, créé en 2004, compte 91 communes pour 45 000 habitants et couvre une surface de 947 km2. Ce territoire rural est polarisé par une petite ville3 et quelques pôles ruraux. La démarche, qui propose « une politique alimentaire territoriale ou un projet alimentaire de territoire […] fondé sur deux choses : […], une gouvernance ; et […] un signe de reconnaissance collectif4 » a été pensée en réponse aux problématiques agricoles locales (déprise et non-renouvellement des exploitations). Elle a réuni jusqu’à quatre-vingt participants autour d’une réflexion commune sur l’élaboration d’une stratégie alimentaire pour le territoire, et la mise en œuvre de projets en lien avec l’alimentation par les acteurs participants. L’animation de la démarche reposait sur un fonctionnement par « familles », au sein desquelles les participants étaient répartis : consommateurs, producteurs, distributeurs, artisans, métiers de bouche, restauration collective, restaurateurs et relais associatifs étaient ainsi associés au sein de petits groupes lors de réunions régulières. Parmi les familles identifiées, celles des « producteurs », de la « restauration collective » et enfin des « consommateurs » étaient les plus représentées (Fournié, 2016). Aujourd’hui, les acteurs estiment que la démarche est « en sommeil », « entre parenthèses » voire « en extinction5 ». En effet, sa dynamique a été considérablement impactée en 2014, par le départ de la directrice du syndicat mixte du Pays, suivi de l’arrêt du poste de l’animateur de la démarche. Aujourd’hui, le portage politique de la démarche interroge : les services du Pays ont été absorbés6 par la communauté de communes du Grand Figeac, qui ne s’était pas saisie du dossier au moment des entretiens.

  • 7 Créée au 1er janvier 2015, la Métropole est une collectivité unique en France issue de la fusion de (...)
  • 8 Pour une présentation plus complète du programme, il est possible de se référer à la thèse de C. Br (...)
  • 9 Délibération n°2015/1431.

20A Lyon, commune de 506 615 habitants (données INSEE, 2014) d’environ 47 km2, la démarche identifiée est la création d’un « Conseil local de l’alimentation durable » (CLAD) par la municipalité, sur le modèle d’un « Food Policy Council ». Si le territoire de la Ville ne compte plus qu’une exploitation agricole, une collaboration est en place avec la Métropole du Grand Lyon7 sur les questions de production agricole. La Métropole de Lyon compte en effet plus de 9000 ha de surface agricole (Terres en Villes, 2015) et agit de longue date en faveur de la préservation des terres agricoles sur son territoire. Au niveau municipal, le CLAD lyonnais a émergé dans la continuité d’un programme d’échanges européen, Urbact II « alimentation durable dans les communautés urbaines8 » dans lequel la délégation Economie Sociale et Solidaire (ESS) de la Ville s’est engagée à partir de 2012, pour une durée de trois ans. Le programme a réuni dix villes européennes en visant à favoriser l’échange de bonnes pratiques sur la thématique de l’alimentation durable. Concrètement, un groupe de réflexion a été constitué au niveau de la Ville de Lyon et a associé une quarantaine de structures actives en matière d’alimentation sur le territoire, au cours de réunions et d’ateliers réguliers. Le programme a abouti à la rédaction d’un plan d’actions pour la Ville qui propose notamment de « Développer et animer un espace de gouvernance » autour de l’alimentation. Portée par l’élue déléguée à l’ESS à la Ville, cette proposition a été confortée par la municipalité qui a délibéré en faveur de la création d’un « Conseil local de l’alimentation durable » en septembre 2015. Ce conseil était orienté vers « une meilleure interconnaissance et l’émergence de différents projets collectifs adaptés aux besoins du territoire9 », sans préciser au-delà son rôle et ses modalités de fonctionnement. Il s’est tenu pour la première fois en mars 2016. Le coordinateur du programme Urbact, qui a largement contribué à la dynamique des échanges, a cependant quitté ses fonctions (de coordination) à l’issue du programme.

  • 10 Les projets alimentaires territoriaux (PAT) ont été introduits par la loi d’avenir sur l’agricultur (...)

21La métropole de Nantes, créée au 1er janvier 2015 à partir de la communauté urbaine de Nantes, compte 24 communes et 609 198 habitants (INSEE, 2013), pour une surface de 523 km². L’agriculture de la métropole couvre 62% du territoire et se caractérise par une diversité de productions, notamment maraîchères. Ville et métropole nantaises possèdent plusieurs services mutualisés et mènent déjà des actions à dimension agricole ou alimentaire sur leur territoire (production d’un annuaire des producteurs locaux, organisation d’évènements autour de la promotion des productions agricoles locales, etc.). Les services de Nantes Métropole (NM), dont la volonté était d’inscrire la thématique alimentaire à l’agenda politique local, ont constitué un groupe de travail dédié associant les services de la Ville et de la métropole à partir de 2013. La métropole a été lauréate de l’appel à projets 2015 du programme national pour l’alimentation (PNA) pour son « projet alimentaire territorial10 », qui fait donc l’objet d’une reconnaissance nationale. Ce dernier vise à favoriser l’autonomie alimentaire de la métropole à partir des filières locales, ainsi qu’à définir les grandes orientations du territoire en matière alimentaire.

Tableau 1 : Récapitulatif des démarches étudiées (démarches, échelles et acteurs)

  • 11 Il s’agit des acteurs impliqués au démarrage de chaque démarche.
  • 12 Plusieurs directions (dont certaines sont communes aux deux collectivités) ont ainsi été associées  (...)

Dispositif

Objectifs

Echelles d’action

Acteurs impliqués11

Politique alimentaire territoriale, Figeac

- Dynamisation de l’économie agricole du territoire et valorisation des productions locales

- Implication de l’ensemble des acteurs du territoire

Pays

- Pays de Figeac

- Acteurs représentants des « 7 familles » définies dans le cadre de la démarche

Projet alimentaire territorial, Nantes

- Mise en cohérence des initiatives alimentaires sur le territoire

- Augmentation de l’auto-approvisionnement de la métropole

- Définition d’une stratégie alimentaire pour le territoire

Métropole

- Services12 de la Ville et de la métropole nantaise

- Chambre d’agriculture 44

Programme d’échanges et création du CLAD, Lyon

- Définition d’une stratégie alimentaire urbaine et création d’une instance d’échanges associée

Municipalité

- Ville de Lyon

- Structures de l’ESS associées à la Ville

- Partenaires institutionnels et techniques agricoles

Des démarches alimentaires territoriales révélatrices des alternatives et des dilemmes de la gouvernance

D’initiatives ancrées dans les préoccupations agricoles…

  • 13 Entretien Pays de Figeac, 23 novembre 2015.
  • 14 Site Internet du pays de Figeac.
  • 15 Métropoles et communautés de communes voisines, conseil régional
  • 16 Ce programme, lancé en 2005, associe les collectivités de l’agglomération lyonnaise sous l’égide de (...)
  • 17 Chambre d’agriculture départementale de la Loire-Atlantique, notée CAD44 dans la suite de l’article
  • 18 Entretien CAD44, 2 novembre 2015.

22Comme en témoignent les liens établis par les acteurs porteurs des démarches et une action agricole antérieure sur les territoires considérés, la question alimentaire émerge d’une préoccupation agricole initiale, avant de s’ouvrir à d’autres champs alimentaires pour les collectivités porteuses des démarches. « Terres de Figeac, Mêlée Gourmande » trouve ainsi son origine dans les inquiétudes autour de la déprise agricole sur un territoire à dominante rurale : « [le syndicat mixte] s’est dit que s’il ne se passait rien, les territoires un petit peu plus éloignés de Figeac […] allaient se vider des agriculteurs13 ». La réflexion menée par le Pays était donc initialement centrée sur la question agricole et le développement local, avant de s’ouvrir à l’alimentation ; pour l’ancienne directrice du syndicat mixte, il s’agissait d’en faire « un projet beaucoup plus global et transversal » en évitant de suivre un schéma classique de « diagnostic, enjeux, stratégie, plan d’actions » et en lui préférant une démarche de co-construction d’une stratégie alimentaire avec les acteurs « concerné[s] par l’alimentation14 » sur le territoire. A Lyon, si la participation au projet européen Urbact est portée par la délégation ESS de la Ville, l’intérêt pour l’alimentation découle de travaux antérieurs conduits par les collectivités locales15 agissant sur l’agriculture et plus spécifiquement sur la préservation de terres agricoles (en particulier avec le programme PSADER-PENAP16 de l’agglomération lyonnaise). Pour son coordinateur, le programme Urbact était la « suite logique » de ces actions, qui avaient déjà permis à des acteurs divers de travailler collectivement autour d’un projet commun : « C’est hyper intéressant parce qu’ils posaient tout déjà. Ils posaient les grands principes, après c’était sur l’entrée agricole, dans les compétences de cette direction-là ». Ce constat explique en partie la facilité avec laquelle le coordinateur du programme a pu transmettre cette logique de co-construction aux participants. A Nantes, la préoccupation alimentaire trouve avant tout son origine dans une tradition d’action de la collectivité sur les friches agricoles périurbaines, en partenariat étroit avec la chambre d’agriculture départementale : « L’histoire [de la CAD4417] avec Nantes Métropole, c’est une histoire […] qui a dix ans, il y a une convention qui lie nos deux organismes notamment autour des friches agricoles et de l’installation.18 ». L’entrée adoptée pour le projet est par ailleurs centrée sur la production.

23Les démarches analysées découlent donc toutes partiellement d’actions publiques orientées vers l’agriculture, s’ouvrant ensuite vers la thématique alimentaire. Néanmoins, l’analyse des configurations spatiales des démarches met en évidence des ancrages distincts : à Lyon et Nantes, l’action agricole s’inscrit initialement dans une volonté d’aménagement et de gestion du foncier, alors qu’au Pays de Figeac il s’agit avant tout d’une préoccupation liée au maintien de l’économie locale sur le territoire.

… Vers des approches voulues plus intégrées et transversales de l’alimentation…

  • 19 Entretien Pays de Figeac (élue), 23 novembre 2015.
  • 20 Entretien Nantes Métropole, 27 octobre 2015.

24Les trois démarches étudiées visent à agir sur le système alimentaire dans son ensemble. Ainsi, le choix du Pays de Figeac s’est porté sur l’alimentation car elle « concern[e] tout le monde, pas que les élus, pas que les agriculteurs19 ». Cette approche est voulue à la fois plus globale que ce qu’aurait permis une approche strictement agricole des problématiques territoriales, et transversale par le rapprochement de publics divers. A Lyon, l’approche Urbact se veut systémique, fondée sur une entrée alimentaire pour engager des réflexions sur le développement durable de la ville. Le fait que la délégation ESS de la Ville soit l’unique service en charge du programme traduit néanmoins une sectorisation dans le traitement de la question alimentaire. A Nantes, si le projet alimentaire se place dans la continuité des actions agricoles déjà menées par la métropole, il se veut plus ouvert : l’alimentation est envisagée par les services de la métropole comme un champ d’action plus inclusif que l’agriculture. Le projet alimentaire repose ainsi sur deux axes, « la question du foncier et de la stabilisation des terres, et de l’accès ; [et] le développement d’une action qu’on va appeler alimentaire parce que finalement elle chapeaute tout ce [que NM] peut faire en termes de sensibilisation, et de rapprochement des publics20 ».

25Dans ces territoires, l’alimentation est envisagée comme une entrée inclusive pour adresser des enjeux jusqu’alors traités en « silos » par les services administratifs de la collectivité. Le passage du discours à la pratique est néanmoins délicat, comme le prouve le cantonnement de la question alimentaire à certains services (par exemple à Lyon et Nantes Métropole) ou initiatives, encore largement orientées vers l’agriculture. Le caractère multidimensionnel de l’alimentation semble justifier l’émergence d’une action publique alimentaire orientée vers la recherche de cohérence entre projets et initiatives sur les territoires, voire au sein même des collectivités.

… Qui interrogent les compétences des collectivités

  • 21 Entretien Ville de Lyon, 6 novembre 2015.
  • 22 Entretien Nantes Métropole, 27 octobre 2015.

26La mise en cohérence de l’action publique autour de l’alimentation interroge les compétences déléguées des collectivités en question. Les acteurs rencontrés notent bien que l’alimentation n’est pas une compétence dédiée en tant que telle au sein de leur structure : « c’est pas du tout une compétence Ville, l’agriculture21 », ou encore « On n’a pas de compétence propre, pas plus que personne en fait sur la question agricole… Par contre on s’appuie sur nos compétences économie, urbanisme et aménagement du territoire, et environnement, pour considérer que l’activité agricole sur le territoire fait partie de l’équilibre de l’ensemble de la métropole22 ». L’agriculture constitue pourtant un champ largement investi par les collectivités étudiées. Pour le chargé de mission rencontré à Nantes Métropole, c’est bien « le fait de replacer la question alimentaire au centre de la question agricole » qui « légitime […] la nécessité pour les collectivités de s’y intéresser. ». Sans compétence dédiée, l’action alimentaire des collectivités étudiées s’inscrit jusqu’à présent dans des plans d’actions transversaux (exemple à Nantes Métropole du Plan Climat ou de l’Agenda 21). Cette dissémination des initiatives limite néanmoins la coordination entre les actions menées par la collectivité.

  • 23 Entretien, association départementale de développement agricole, 28 octobre 2015.

27Une appréhension globale de l’alimentation semble donc délicate pour les collectivités de taille importante, aux services sectorisés et spécialisés. Certaines structures, à l’instar des métropoles, semblent se prêter avec beaucoup de difficultés à un travail intersectoriel et transversal. Ainsi pour l’un des acteurs associatifs rencontré à Nantes, le rôle des collectivités devrait se cantonner à faire émerger « des idées », puisqu’elles « [ne sont] pas forcément les mieux placé[e]s pour les mettre en œuvre23 ». Plutôt que d’internaliser une compétence alimentaire en tant que telle, les collectivités pourraient alors focaliser leur action sur l’identification des porteurs de projets et la mise en réseau d’acteurs, en s’appuyant sur l’expertise des acteurs locaux ; cela pourrait également être un moyen de renforcer leur légitimité en matière d’alimentation, encore fragile aujourd’hui.

Des projets alternatifs : des processus de mobilisation de participants issus des mêmes « mondes »

  • 24 Il s’agit d’une marque territoriale qui identifie des « entreprises, commerces, artisans, lieux et (...)
  • 25 L’association est majoritairement financée par la métropole, qui a soutenu sa création en 2004.

28La question des acteurs en présence et de leur diversité dans les démarches est centrale pour rendre compte des processus de gouvernance alimentaire à l’œuvre. Dans les trois cas, les acteurs initialement mobilisés sont issus du réseau proche des porteurs de projet. Ainsi à Figeac, les acteurs sollicités relèvent essentiellement du développement local (office de tourisme, agence de développement régional, etc.). A Lyon, la mobilisation aux réunions Urbact s’est avant tout appuyée sur le réseau de l’ESS, auparavant en interaction régulière avec la Ville par l’intermédiaire du label « Lyon, ville Equitable et Durable24 ». A Nantes, les premières réflexions ont été conduites entre Métropole, Ville et Chambre d’agriculture, avant d’être diffusées de manière restreinte aux réseaux agricoles et de l’ESS déjà fédérés sur le territoire (au sein de l’association des Ecossolies25) et partenaires de la collectivité. La mobilisation des participants aux démarches révèle ainsi des processus « d’entre-soi », pouvant conduire à l’exclusion de certains types d’acteurs pour participer aux démarches.

  • 26 Il est néanmoins possible d’interroger les choix effectués lors de la constitution des familles, pu (...)
  • 27 Entretien Ville de Lyon, 6 novembre 2015.

29Pour chaque démarche, la difficulté a ensuite consisté à s’ouvrir à d’autres types d’acteurs. « Terres de Figeac, Mêlée Gourmande » a été conçue comme une démarche aussi ouverte que possible aux acteurs qui le souhaitaient sur le territoire, en s’appuyant sur les sept familles26 définies au préalable. Des réticences ont néanmoins été exprimées à l’encontre de certains acteurs économiques, suspectés de s’approprier le crédit de la démarche. Du côté lyonnais, le programme Urbact a compté son lot d’« acteurs qu’il a fallu aller chercher, sur lesquels [la municipalité] n’avait pas de contact particulier » ou pour lesquels elle « n’étai[t] pas un de leurs interlocuteurs naturels27 », compliquant la mobilisation de certains d’entre eux. A Nantes, l’absence de liens entre la collectivité et certains maillons du système alimentaire (distribution et transformation alimentaires essentiellement, société civile dans une moindre mesure) a été évoquée comme une difficulté à surmonter pour la mise en place de la démarche.

30Ainsi, la connaissance des réseaux des acteurs de l’alimentation a été relevée plusieurs fois comme un enjeu central pour mener à bien les démarches étudiées. Cette connaissance pourrait notamment être favorisée par l’appui d’acteurs intermédiaires ou médiateurs, à l’image de la CAD44 qui constitue un interlocuteur privilégié et un relais de la métropole sur les territoires. La CAD44 est en effet un partenaire de longue date de la métropole nantaise, ayant pris part à l’ensemble des actions agricoles préalablement menées par la collectivité. C’est aussi le cas d’une coopérative agricole au rôle structurant sur le territoire du Pays de Figeac, qui s’est largement investie dans la démarche en suivant régulièrement les rencontres organisées dans ce cadre, et prenant une part active aux projets découlant de la démarche (par exemple la proposition d’une offre traiteur à base de produits locaux). Par ailleurs, le fait de compter avant tout sur le réseau proche pour faire émerger une action publique alimentaire territoriale peut entraîner des difficultés de mobilisation de certains acteurs aux démarches. Ainsi, au sein des démarches, la majorité des acteurs associés défendent une conception alternative de l’alimentation, ce qui interroge aussi bien sur la représentativité des acteurs parties prenantes, que sur la pérennité des dynamiques initiées par les démarches, dans un contexte global où l’alimentation reste le fait d’acteurs essentiellement privés et spécialisés. Les démarches analysées montrent donc une vision duale des systèmes alimentaires, qui oppose « bons » alternatifs et « mauvais » conventionnels, lesquels sont considérés de fait comme illégitimes pour prendre part aux échanges.

  • 28 C’est-à-dire des acteurs historiquement présents dans les systèmes alimentaires, mais ayant un fonc (...)

31En dehors de quelques institutions et chambres consulaires, peu d’acteurs « conventionnels » ou « traditionnels28 » des systèmes alimentaires ont donc pris part aux démarches. Ce constat tient aussi bien aux processus de mobilisation des acteurs mis en œuvre (le fait de s’appuyer sur des réseaux d’interlocuteurs habituels ne favorisant pas l’ouverture à d’autres types d’acteurs), qu’aux objectifs affichés par les porteurs des démarches, qui ont trouvé plus d’écho auprès d’acteurs issus de mouvements alimentaires alternatifs. Acteurs économiques – en-dehors des métiers de la production – et société civile ont semblé être les plus difficiles à mobiliser, bien qu’ils soient identifiés comme des pôles actifs de la gouvernance alimentaire territoriale. Les raisons invoquées pour cela tiennent à la méconnaissance des réseaux à solliciter, au temps contraint des démarches, à des craintes récurrentes de récupération des dynamiques initiées au sein des démarches par le secteur privé, ou encore au fait que les acteurs publics rencontrés semblent peu rompus aux techniques de la participation.

32Les types d’acteurs sollicités, comme les réticences exprimées par certains participants aux démarches, laissent ainsi entrevoir les contours des projets sous-jacents aux démarches menées par les collectivités. Ils témoignent des visions des collectivités comme des participants, dont certains se sont fermement opposés à l’association avec des acteurs économiques, sur un système alimentaire souhaitable. C’est particulièrement le cas à Lyon, où le coordinateur du projet Urbact illustre les difficultés à intégrer des acteurs « conventionnels » à la démarche : « les débats ont très vite tourné court, grosso modo si on souhaitait amener autour de la table des acteurs conventionnels, ça mettait un terme, un peu, à la dynamique ». Ces réticences, tout comme les difficultés évoquées plus tôt, semblent constituer un obstacle sérieux à l’émergence d’une gouvernance alimentaire territoriale, pourtant revendiquée et mobilisée par les porteurs des démarches rencontrés. On peut ainsi s’interroger sur la portée de ces démarches qui, attachées à la défense d’une certaine alimentation (« durable », « locale, » etc.) et cantonnées à certains « mondes » d’acteurs, peuvent revêtir un caractère anecdotique, car en marge du système alimentaire dominant.

Acteurs, espaces d’action et tensions entre échelles

Des acteurs publics en posture de coordination des démarches

33Dans les trois démarches, l’acteur public joue un rôle structurant dans la coordination des acteurs en contribuant à leur mise en réseau sur le territoire.

  • 29 Entretien Ville de Lyon, 6 novembre 2015.

34A Figeac, l’ancienne direction du Pays explique que « le Pays n’avait pas vocation à mener des actions, mais plutôt à être un lieu de réflexion, de partage stratégique, de définition ». L’objectif était que les acteurs se saisissent eux-mêmes des enjeux soulevés lors des échanges et agissent en pratique en dehors des cercles de coordination, afin d’assurer la pérennité de la dynamique lancée sur le Pays. De la même façon, au sein de la Ville de Lyon, la municipalité souhaitait se positionner en coordination plutôt qu’en commande, dans le cadre des échanges Urbact. Cela tient particulièrement au programme européen lui-même, qui finance des échanges (plutôt que la mise en œuvre d’actions) et circonscrit, de fait, le rôle de la municipalité dans cette mission d’animation. Afin de mettre en avant cette volonté de co-construction, la proximité avec les acteurs de terrain est revendiquée au fil du programme et dans les entretiens : « notre posture, même si on est institution, elle est de dire on est proche des acteurs29 ». La collectivité cherche ici à s’éloigner d’un rôle de financeur ou de guichet unique du territoire, pour être perçue comme un acteur au même titre que les participants au programme.

  • 30 Entretien Nantes Métropole, 27 octobre 2015.
  • 31 Entretien, association départementale de développement agricole, 28 octobre 2015.

35Pour la métropole de Nantes, son rôle est d’« initier un peu les réflexions, mettre tout le monde autour de la table. Après, [elle] peut intervenir plutôt en accompagnement, sensibilisation, production. [Elle] peut aider à faire le lien entre le producteur et le distributeur.30 ». Ce positionnement est mis en cause par certains acteurs, notamment associatifs, qui regrettent que les collectivités ne s’appuient pas suffisamment sur « [leur] rôle d’impulsion et de régulation31 » pour prendre une part active aux projets alimentaires portés sur le territoire, en s’investissant financièrement par exemple.

  • 32 Il s’agit d’une posture classiquement adoptée par les acteurs publics.

36Les trois démarches donnent donc à voir une conception similaire du propre rôle des acteurs publics au sein de leurs démarches, plutôt orientée vers l’impulsion d’une dynamique et leur capacité de mise en réseau des acteurs en présence32. Cette posture est néanmoins questionnée par certains acteurs, qui y voient une frilosité des pouvoirs publics à s’engager sur la question alimentaire.

Des espaces dédiés pour des interactions formalisées

37Qu’il soit préexistant ou encore au stade de réflexion, la création d’un espace d’échange dédié à l’alimentation est systématiquement plébiscitée par les acteurs à l’origine des trois démarches.

38A Figeac, la démarche repose sur une organisation structurée en quatre comités et groupes de projets dont la composition et les missions sont précisément définies. Si cette gouvernance constitue l’un des piliers de la démarche, elle en est aussi une faiblesse, en multipliant les espaces d’échanges au détriment de la clarté du fonctionnement pour les acteurs.

39A Lyon, la création du CLAD s’inscrit dans une volonté de formaliser un espace d’échanges dédié aux enjeux alimentaires du territoire, qui se déroulaient jusqu’ici lors des réunions du programme Urbact. Il s’agit pour la municipalité de garantir une suite politique au programme, sans pour autant lui garantir de suite opérationnelle, puisque les objectifs et missions de ce conseil consultatif étaient peu précis à sa création. Certains acteurs reprochent justement ce manque de clarté quant à l’absence d’objectif ou de vision politique affirmés, envisageant le Conseil comme un « échelon de discussion » supplémentaire et mettant particulièrement en cause sa capacité à représenter une instance d’échanges pertinente sur la question alimentaire.

  • 33 Entretien Nantes Métropole, 27 octobre 2015.

40A Nantes, si les échanges se sont exclusivement tenus en interne entre les services de la Ville, la métropole et la chambre d’agriculture, la volonté est à présent de passer d’une « gouvernance assez informelle et articulée sur le binôme Nantes Métropole/Chambre d’agriculture » à la possibilité de « formaliser [un] mode de gouvernance33 » plus ouvert. La volonté affichée par les porteurs de la démarche est donc d’emblée celle d’ouvrir la démarche à une diversité d’acteurs, alors même que les modalités de gouvernance ne sont pas encore stabilisées.

41Les espaces d’échanges mis en place par les collectivités rencontrées fournissent donc à la fois de véritables lieux de débats entre acteurs autour des enjeux alimentaires territorialisés, mais font également office de dispositif visible d’affichage de ces mêmes collectivités sur la question alimentaire. Néanmoins, ce n’est pas sans provoquer certains conflits, en particulier de légitimité sur la question alimentaire, dans les trois territoires considérés.

Des tensions entre échelles d’action : l’alimentation comme nouvel enjeu de pouvoir ?

  • 34 Entretien Ville de Lyon, 6 novembre 2015.

42Le déroulement du programme Urbact et la création du CLAD lyonnais s’inscrivent dans un paysage institutionnel qui porte peu à peu la question alimentaire au-devant de la scène publique. En effet, la Métropole lyonnaise investit le sujet avec un projet de stratégie alimentaire propre, arguant que « la question alimentaire c’était de leur compétence, […] de leur ressort34 », sans pour autant avoir encore investi le sujet. Ces dynamiques sont à l’origine de concurrences fortes entre les acteurs, et peuvent représenter une menace pour le Conseil alimentaire municipal, comme le souligne le coordinateur du programme : « la thématique [alimentaire] aujourd’hui elle a l’air de susciter des enjeux, et politiquement il n’y a rien qui va dans ce sens. Donc la métropole projette de créer son groupe de travail à son niveau. Donc on a une superbe synergie de gouvernance, qui aujourd’hui parce qu’il y a des enjeux qui se dessinent, est un peu mise en péril ». Le territoire lyonnais semble ainsi être celui où se posent avec le plus de vigueur des questions de coordination et de complémentarités entre échelles d’action. Celles-ci représentent potentiellement une menace pour les processus de concertation et de mise à l’agenda politique de l’alimentation démarrés avec le programme Urbact. Pour certains acteurs, une telle effervescence pourrait brouiller le message pour identifier une collectivité « référente » sur la thématique alimentaire, dans l’agglomération. Cela entraîne aussi un risque de démobilisation des participants au programme, qui s’interrogent sur la pertinence d’un dispositif comme le CLAD à l’échelle municipale face aux démarches portées par les autres échelons territoriaux. La situation lyonnaise semble ainsi « gelée », chacun ayant lancé ses réflexions en cherchant à s’approprier la thématique alimentaire. Les tensions au sein de ces collectivités aussi bien entre élus que techniciens au niveau des services, ne simplifient pas la donne.

  • 35 Entretien, association départementale de développement agricole et rural, 27 octobre 2015.

43Au niveau de l’agglomération nantaise, les tensions les plus marquées semblent se situer à une échelle intermédiaire, entre le département portant des actions agricoles orientées vers le soutien à l’agriculture biologique, et la métropole qui s’affiche sur la thématique alimentaire en se gardant de s’engager en faveur d’un mode de production donné. Pour l’un des acteurs associatifs rencontrés, les deux collectivités se trouvent ainsi dans « une guerre de positionnement […]. Mais ça se comprend bien en plus, parce qu’effectivement les métropoles sont de plus en plus mises en avant, peut-être au détriment du département justement35 », faisant notamment référence à la perte de la clause de compétence générale des départements associée à la loi NOTRe du 7 août 2015. L’alimentation apparaît ainsi comme un moyen pour ces acteurs d’affirmer leur propre légitimité, dans un contexte de réorganisation territoriale pouvant conduire à favoriser certains échelons territoriaux plutôt que d’autres.

44A Figeac, les tensions semblent moins vives. L’échelle du Pays n’a pas fait l’objet de remise en cause par les acteurs ; au contraire, la légitimité à intervenir semble s’être affirmée pour le Pays dans son rôle de porteur d’un projet alimentaire territorial, non marqué politiquement et positionné en appui aux différents participants.

  • 36 Entretien, association départementale de développement agricole, 28 octobre 2015.

45Puisque l’alimentation est à l’origine de conflits de positionnements chez divers acteurs sur les territoires, la recherche de complémentarités et de synergies entre niveaux de décision semble être à la fois indispensable et délicate. Pour l’un des acteurs associatifs interrogés à Nantes, l’échelle de traitement de la thématique alimentaire doit se situer au niveau de « collectivités qui ont les moyens d’investir, et de ce fait on se situe bien entre département, communautés de communes parce qu’on est dans l’extrême proximité, et puis la région », sans négliger le niveau communal, envisagé comme le garant d’une proximité aux acteurs de terrain et le « porteur de l’intérêt collectif territorial36 ».

46Enfin, les cas de Nantes et Lyon donnent à voir le dynamisme dont les villes bénéficient sur la question alimentaire. On peut notamment évoquer la signature du Pacte de Milan par les deux collectivités porteuses des démarches présentées, qui visent à les engager dans une réflexion partagée au niveau international sur l’alimentation durable des sociétés urbaines. Elles bénéficient ainsi d’une visibilité politique sur le sujet. En parallèle, la démarche « Terres de Figeac, Mêlée Gourmande » apparaît comme particulièrement innovante puisqu’elle a émergé sur un territoire à dominante rurale ; elle fait l’objet d’une attention médiatique moindre sur ces questions mais commence toutefois à émerger comme un modèle à suivre au niveau national.

Discussion : quels processus de gouvernance alimentaire territoriale ?

47Les démarches étudiées ont permis de dégager certaines caractéristiques de la gouvernance alimentaire territoriale relatives aux acteurs, ressources, échelles et dispositifs de mise en œuvre, en écho aux caractéristiques de la gouvernance territoriale évoquées initialement.

Une action publique territoriale complexe

48Les démarches mettent en évidence plusieurs cas d’émergence des pouvoirs publics sur la question alimentaire. Celle-ci apparaît comme un nouveau champ d’action des collectivités locales, érigé progressivement au rang de « problème public » (Jobert, 1998). L’action publique alimentaire est néanmoins complexe, puisqu’elle requiert une approche à la fois multidisciplinaire, transversale (Plantinga et Derkzen, 2012) et pluri-acteurs (Smith et al., 2016). Aussi, si les démarches analysées peuvent représenter un premier pas vers la conception de politiques alimentaires intégrées, des difficultés apparaissent dans les cas évoqués. Ces dernières tiennent à différents facteurs : des échanges parfois inexistants entre services d’une même collectivité (voire au sein même des services, qui constituent pourtant un premier niveau d’intersectorialité), la représentation partielle que les collectivités peuvent avoir des systèmes alimentaires et des acteurs qui les constituent, pouvant induire des biais dans la constitution des groupes de d’acteurs aux projets et leur représentativité, ou encore la répartition des compétences entre chaque niveau institutionnel, conditionnant l’intervention des collectivités sur cette thématique (Capt et al., 2014) alors que certaines « dépasse[nt] [leur] champ d’action légitime » (Bonnefoy et Brand, 2014). La capacité des acteurs publics à mobiliser des acteurs privés peut également être questionnée. De fait, si pour Clark et Inwood (2015) le rôle de l’acteur public en matière alimentaire tient essentiellement à la reconnaissance des compétences spécifiques de chaque maillon des systèmes alimentaires afin de favoriser leurs connexions, les cas étudiés témoignent de passerelles encore inexistantes entre certains « mondes » d’acteurs, révélant les lacunes encore nombreuses des planificateurs concernant par exemple, la distribution et la logistique alimentaires (Fischer et al., 2009 ; Clark et Inwood, 2015).

49Enfin, les jeux d’échelles et d’acteurs repérés mettent en évidence à quel point l’alimentation fait l’objet de convoitises et de concurrences nombreuses, en tant qu’enjeu de pouvoir dans les territoires. Les cas présentés donnent en effet à voir des situations de « préemption » d’un champ d’action, voire d’une compétence en construction, soulevant également des enjeux de légitimité pour les collectivités agissant sur l’alimentation.

Penser la gouvernance alimentaire territoriale comme articulation entre échelles locales et globales ?

50L’action publique alimentaire est envisagée par certaines collectivités locales comme un moyen de construire leur légitimité sur un territoire (Lardon et Loudiyi, 2014), à l’exemple des départements ou métropoles qui s’affichent sur la thématique dans un contexte de profonde réorganisation territoriale. La légitimité de l’acteur public en matière d’alimentation est alors d’autant plus forte qu’elle passe par la mise en œuvre de dispositifs participatifs qui visent la « délibération collective » (Chevallier, 2003).

51La question de l’échelle pertinente pour mener à bien les approches transversales requises apparaît cruciale. Il ne s’agit pas de favoriser un échelon plutôt qu’un autre, mais de penser les complémentarités possibles entre ces derniers, en posant les bases d’une gouvernance alimentaire multi-niveaux (Barling et al., 2002). Les élus municipaux pourraient ainsi constituer les relais politiques locaux de collectivités plus importantes telles que les métropoles ou les régions. De la sorte, la gouvernance alimentaire se positionnerait à l’intersection entre les cadres sectoriels et territoriaux classiques et pourrait être à l’origine de « marges de manœuvres synonymes de nouveaux pouvoirs » (Boisseaux, 2007) pour les acteurs qui se saisissent des enjeux alimentaires.

52Certains points restent cependant en suspens concernant ces démarches. D’une part, la portée de ces dernières sur les territoires semble relativement limitée puisque cantonnée jusqu’ici aux seuls acteurs se revendiquant des « systèmes alimentaires alternatifs », et parce que les actions portées demeurent marginales par rapport aux circuits de distribution majoritaires. D’autre part, cette situation peut conduire à négliger la diversité des parties prenantes des systèmes alimentaires (Lamine, 2015), en présumant à l’avance du caractère « alternatif » ou non de ces mêmes acteurs. Les entretiens ont néanmoins montré une prise de conscience pour les porteurs des démarches, remettant parfois en cause une vision dichotomique des systèmes alimentaires, pour envisager des liens entre ces mondes d’acteurs. Certains auteurs appellent ainsi à dépasser une analyse simpliste qui opposerait plus largement local et global (Born et Purcell, 2006) dans les systèmes alimentaires, en proposant de penser des passerelles entre « mondes de l’alimentation » (Morgan et al., 2006). Suivant cette logique, Smith et al. (2016) appellent les décideurs à concevoir des politiques alimentaires orientées vers des systèmes alimentaires pluriels, en prêtant une attention particulière aux articulations entre systèmes alimentaires locaux et globaux.

Conclusion

53Les démarches présentées proposent une lecture de la mise à l’agenda politique de l’alimentation. Trois démarches distinctes mais néanmoins convergentes l’illustrent. Soulevant les difficultés spécifiques de l’enjeu alimentaire en matière de gouvernance territoriale, elles permettent de faire émerger les points critiques et des pistes de développement possibles.

54Les cas présentés illustrent l’émergence de la question alimentaire pour des acteurs publics locaux, celle-ci étant liée à une préoccupation avant tout agricole. La capacité des acteurs publics à tisser des liens entre le champ agricole et les autres champs des politiques alimentaires (nutrition-santé, accès social, gastronomie, etc.) pourrait être approfondie.

55L’analyse met également en lumière la reconnaissance de l’alimentation comme un objet transversal pour l’action publique. Elle est en effet envisagée comme une entrée pour traiter divers enjeux territoriaux. C’est aussi là toute la complexité de cet objet, qui nécessite la mobilisation d’outils inédits pour organiser les échanges entre acteurs des systèmes alimentaires. Les démarches analysées fournissent à ce titre des éclairages sur la façon dont ces échanges peuvent être orchestrés, en identifiant les acteurs associés. Elles illustrent, en particulier, le rôle de l’acteur public dans ces échanges, qui revendique souvent une posture de coordination.

56Si l’alimentation apparaît donc comme un champ d’action nouveau pour les pouvoirs publics, cela ne se fait pas sans heurts. En effet, cela soulève des questions d’inclusion des acteurs, de transparence des dispositifs ou encore de légitimité des acteurs en présence. Par ailleurs, le traitement de la question alimentaire au niveau territorial peut être envisagé à plusieurs échelons qui, s’ils n’agissent pas « en bonne intelligence », peuvent rapidement entrer en concurrence. De telles tensions peuvent conduire à des situations de blocage. Des références partagées sur les manières de faire sont aujourd’hui en cours de construction et méritent l’attention de recherches futures.

Haut de page

Bibliographie

BARLING D., LANG T., CARAHER M., 2002, Joined-up food policy? The trials of governance, public policy and the food system, Social Policy & Administration, Vol. 36, p. 556‑574.

Baron C., 2003, La gouvernance : débats autour d’un concept polysémique, Droit et société, Vol. 2, p. 329‑349.

BEVIR M., 2011, The SAGE handbook of Governance, London, SAGE Publications, 575 p.

BILLION C., BARITAUX V., LARDON S., LOUDIYI S., 2016, Les acteurs de la distribution. Quel rôle dans la gouvernance alimentaire territoriale ? In MUNDLER P., ROUCHIER J. (coord.), Alimentation et proximités. Jeux d’acteurs et territoires, Dijon, Educagri Editions, p. 345‑363.

BISSARDON P., BOULIANNE M., 2016, Gouvernance alimentaire territorialisée. Le cas des collectivités canadiennes, in MUNDLER P., ROUCHIER J. (coord.), Alimentation et proximités. Jeux d’acteurs et territoires, Dijon, Educagri Editions, p. 323-341.

BOGNON S., 2014, Les transformations de l’approvisionnement alimentaire dans la métropole parisienne. Trajectoire socio-écologique et construction de proximités. Thèse de Doctorat en Géographie, Aménagement. Université Paris 1 - Panthéon-Sorbonne, Paris, 414 p.

BOGNON S., MARTY P., 2015, La question alimentaire dans l’action publique locale. Analyse croisée des trajectoires municipales de Paris et Brive-la-Gaillarde, VertigO - La revue électronique en sciences de l’environnement, Vol. 15, n°2, p. 1-28.

BOISSEAUX S., 2007, Interstices et pluralisme limité : la gestion des produits de terroir en Suisse, in FAURE A., LERESCHE J.-P., MULLER P., & NAHRATH S. (Eds), Action publique et changements d’échelles : les nouvelles focales du politique, Paris, L’Harmattan, 380 p.

BONNEFOY S., 2008, Concilier urbanisation, gestion des espaces naturels et des activités agricoles : des progrès mais... Revue Pour, Vol. 4, p. 123‑131.

BONNEFOY S., 2011, La politisation de la question agricole périurbaine en France : points de repère, Urbia. Les cahiers du développement urbain durable, Vol. 12, p. 17‑38.

BONNEFOY S., BRAND C., 2014. Régulation politique et territorialisation du fait alimentaire: de l’agriculture à l’agri-alimentaire. Géocarrefour, Vol. 89, p. 85‑94.

BORN B., PURCELL M., 2006, Avoiding the Local Trap. Scale and Food Systems in Planning Research, Journal of Planning, Education and Research, Vol. 26, p. 195-207.

BRAND C., 2015, Alimentation et métropolisation : repenser le territoire à l’aune d’une problématique vitale oubliée. Thèse de Doctorat en Géographie. Université Grenoble Alpes, Grenoble, 659 p.

CALAME P., 1996, Des processus de gouvernement aux processus de gouvernance, in Séminaire de réflexion européen sur la gouvernance et les risques, Odense, 6 p.

CAPT D., LEPICIER D., LESEIGNEUR A., 2014, Le rôle des territoires de projets infra-régionaux sur l’agriculture et l’alimentation. Le cas du développement des circuits de proximité, Géocarrefour, Vol. 89, n°1-2, p. 105-113.

CHEVALLIER J., 2003, La gouvernance, un nouveau paradigme étatique ? Revue française d’administration publique, Vol. 1, n°105-106, p. 203‑217.

CHIA E., TORRE A., REY-VALETTE H., 2008, Vers une « technologie » de la gouvernance territoriale ! Plaidoyer pour un programme de recherche sur les instruments et dispositifs de la gouvernance des territoires, Norois, Vol. 209, n°4, p. 167‑177.

CLARK J.K., INWOOD S.M., 2015, Scaling-up regional fruit and vegetable distribution: potential for adaptive change in the food system, Agriculture and Human Values, Vol. 33, n°3, p. 1‑17.

DUMAIN A., 2013, Contester l’alimentation industrielle en redonnant le goût du goût, in ROUX J., CHARVOLIN F., DUMAIN A. (Eds), Passions cognitives. L’objectivité à l’épreuve du sensible, Paris, Editions des archives contemporaines, 306 p.

FISCHER C. et al, 2009, Factors influencing contractual choice and sustainable relationships in European agri-food supply chain, European Review of Agricultural Economics, Vol. 36, p. 541‑569.

FOURNIÉ S., 2016, Construction sociotechnique et relationnelle d’une gouvernance alimentaire territoriale. Thèse de Doctorat en Sciences Sociales, Institut des Sciences et Industries du Vivant et de l’Environnement (AgroParisTech), Paris, 348 p.

GAIGNÉ C., 2011, Urbanisation et durabilité des systèmes alimentaires, in ESNOUF C., RUSSEL M. et BRICAS N. (Coords), duALIne – durabilité de l’alimentation face à de nouveaux enjeux. Questions à la recherche, rapport INRA/Cirad, 236 p.

GOODWIN M., 1998, The governance of rural areas: some emerging research issues and agendas, Journal of Rural Studies, Vol. 15, p. 5‑12.

GUIOMAR X., 2011, Les collectivités locales à la recherche d’une agriculture de proximité, Revue Pour, Vol. 2, n°209-210, p. 169‑183.

HARPER A., ALKON A., SHATTUCK A., HOLT-GIMÉNEZ E., LAMBRICK F., 2009, Food Policy Councils: Lessons learned (Development Report N°21), Food First, 63 p.

JOBERT B., 1998, La régulation politique : le point de vue d’un politiste, in COMMAILLE J. (éd), Les métamorphoses de la régulation politique, Paris, LGDJ, 381 p.

LAMINE C., 2015, Sustainability and Resilience in Agrifood Systems: Reconnecting Agriculture, Food and the Environment, Sociologia Ruralis, Vol. 55, p. 41-61.

LANG T., BARLING D., CARAHER M., 2009, Food Policy. Integrating health, environment and society, Oxford, Oxford University Press, 336 p.

LARDON S., LOUDIYI S., 2014, Agriculture et alimentation urbaines : entre politiques publiques et initiatives locales, Géocarrefour, Vol. 89, n° 1-2, p. 3-10.

LE GALÈS, P., 2003, Le retour des villes européennes ? Sociétés urbaines, mondialisation, gouvernement et gouvernance, Paris, Presses de Sciences Po, 254 p.

LOUDIYI S., MAURY C., LARDON S., 2011, Agriculture(s) et projet urbain durable : issues incertaines, destinées imprévisibles, VertigO - La revue électronique en sciences de l’environnement, Vol. 11, 31 p.

MARSDEN T. K., LEE R., FLYNN A., THANKAPPAN S., 2010, The Anatomy of the Food Crisis: Regulating the Risk Geographies of Agri-Food in the 21st Century, in MARSDEN T., LEE R., FLYNN A., THANKAPPAN S. (eds), The New Regulation and Governance of Food. Beyond the Food Crisis? Routledge, p. 3‑23.

MARTY P., 2013, Les appropriations urbaines de la question agricole. Le cas de Brive, de 1945 à 2012, Thèse de Doctorat en Géographie, Aménagement. Paris 1 - Panthéon-Sorbonne, 629 p.

MORGAN K., 2009, Feeding the city: the challenge of urban food planning, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, Vol. 4, p. 341‑348.

MORGAN K., MARSDEN T.K., MURDOCH J., 2006, Worlds of Food. Place, Power and Provenance in the Food Chain, Oxford, Oxford University Press, 225 p.

MORGAN K., SONNINO R., 2010, The urban foodscape: world cities and the new food equation, Cambridge Journal of Regions, Economy and Society, Vol. 3, p. 209‑224.

PERRIN C., SOULARD C., 2014. Vers une gouvernance alimentaire locale reliant ville et agriculture. Le cas de Perpignan. Géocarrefour, Vol. 89, n°1-2, p. 125‑134.

PLANTINGA S., DERKZEN P., 2012, How food travels to the public agenda, in VILJOEN A., WISKERKE J.S.C. (eds), Sustainable food planning: evolving theory and practice, Wageningen Academic Publishers, 608 p.

POULOT M., 2014, Agriculture et acteurs agricoles dans les mailles de la gouvernance urbaine: nouvelle agriculture, nouveaux métiers ? Espaces et sociétés, Vol. 3, p. 13‑30.

RASTOIN, J.-L., 2014, Les systèmes alimentaires territorialisés: le cadre conceptuel, Résolis, Vol. 4, p. 11‑13.

REY-VALETTE H. et al, 2011, Guide pour la mise en oeuvre de la gouvernance en appui au développement durable des territoires. Cemagref, CNRS, Geyser, INRA, SupAgro, Université Montpellier 1, 155 p.

REY-VALETTE H. et al, 2014, Comment analyser la gouvernance territoriale ? Mise à l’épreuve d’une grille de lecture, Géographie, Economie, Société, Vol. 16, p. 65‑89.

SMITH J., LANG T., VORLEY B., BARLING D., 2016, Addressing Policy Challenges for More Sustainable Local–Global Food Chains: Policy Frameworks and Possible Food « Futures », Sustainability, Vol. 8, 299 p.

STEEL C., 2016, Ville affamée, Comment la nourriture façonne nos vies, Editions Rue de l’échiquier, 448 p.

TORRE A., BEURET J.-E., 2012, Proximités territoriales. Paris, Economica, 105 p.

VILJOEN A., WISKERKE J.S.C., 2012, Sustainable food planning: evolving theory and practice, Wageningen Academic Publishers, 600 p.

WISKERKE J.S.C., 2009, On Places Lost and Places Regained: Reflections on the Alternative Food Geography and Sustainable Regional Development, International Planning Studies, Vol. 14, no 4, p. 369‑87.

Haut de page

Notes

1 En effet, comme cela a été évoqué plus haut, de nouveaux acteurs entrent en interaction autour de la thématique alimentaire, à l’échelle territoriale.

2 Ces derniers ont été conduits dans le cadre d’une thèse en géographie.

3 Figeac comptait 9 826 habitants en 2013 (recensement INSEE 2013).

4 Entretien Pays de Figeac, 23 novembre 2015.

5 Entretiens conduits avec trois des participants à la démarche, en novembre 2015.

6 De fait, la structure « Pays » existe toujours mais ne possède plus aucun agent.

7 Créée au 1er janvier 2015, la Métropole est une collectivité unique en France issue de la fusion de la communauté urbaine de Lyon et du Conseil général du Rhône. Elle couvre 59 communes sur 538 km2 et compte 1,28 millions d’habitants.

8 Pour une présentation plus complète du programme, il est possible de se référer à la thèse de C. Brand (2015) qui a accompagné la ville de Lyon pendant la durée du programme en tant qu’experte locale et a notamment contribué à la rédaction du « Local Action Plan » (LAP) de la ville.

9 Délibération n°2015/1431.

10 Les projets alimentaires territoriaux (PAT) ont été introduits par la loi d’avenir sur l’agriculture, l’agroalimentaire et la forêt du 13 octobre 2014 (article 39). Ils s’inscrivent dans les axes prioritaires de la politique alimentaire nationale que sont la justice sociale, l’éducation alimentaire de la jeunesse, la lutte contre le gaspillage alimentaire et l’ancrage territorial. Les PAT associent divers acteurs autour de l’enjeu alimentaire et comportent nécessairement des dimensions environnementale, économique et sociale. Ils font l’objet d’un appel à projets dédié porté par le Ministère en charge de l’agriculture.

11 Il s’agit des acteurs impliqués au démarrage de chaque démarche.

12 Plusieurs directions (dont certaines sont communes aux deux collectivités) ont ainsi été associées au sein d’un groupe de travail interne, telles que la direction « énergie, environnement et risques », « biodiversité, nature, agriculture », « animation, développement durable et climat », la direction des déchets, etc.

13 Entretien Pays de Figeac, 23 novembre 2015.

14 Site Internet du pays de Figeac.

15 Métropoles et communautés de communes voisines, conseil régional

16 Ce programme, lancé en 2005, associe les collectivités de l’agglomération lyonnaise sous l’égide de la région Rhône-Alpes, pour instruire un programme d’actions visant à « préserver les espaces non bâtis tout en soutenant les projets agricoles et de développement rural » (www.psader-penap.org). Sa pérennité est néanmoins questionnée aujourd’hui, dans un contexte de changement de majorité dans la nouvelle région Auvergne Rhône-Alpes.

17 Chambre d’agriculture départementale de la Loire-Atlantique, notée CAD44 dans la suite de l’article.

18 Entretien CAD44, 2 novembre 2015.

19 Entretien Pays de Figeac (élue), 23 novembre 2015.

20 Entretien Nantes Métropole, 27 octobre 2015.

21 Entretien Ville de Lyon, 6 novembre 2015.

22 Entretien Nantes Métropole, 27 octobre 2015.

23 Entretien, association départementale de développement agricole, 28 octobre 2015.

24 Il s’agit d’une marque territoriale qui identifie des « entreprises, commerces, artisans, lieux et évènements répondant aux enjeux du développement durable à travers une offre de consommation responsable » (Source : http://rtes.fr/Lyon-le-label-Lyon-ville-equitable).

25 L’association est majoritairement financée par la métropole, qui a soutenu sa création en 2004.

26 Il est néanmoins possible d’interroger les choix effectués lors de la constitution des familles, puisque les transformateurs ou les acteurs de la gestion des déchets ne sont par exemple pas représentés, alors que les groupes « Distributeurs » et « Métiers de bouche » peuvent sembler redondants.

27 Entretien Ville de Lyon, 6 novembre 2015.

28 C’est-à-dire des acteurs historiquement présents dans les systèmes alimentaires, mais ayant un fonctionnement distinct des acteurs dits « conventionnels ». Dans la distribution alimentaire, par exemple, les commerçants alimentaires indépendants peuvent être qualifiés d’acteurs « traditionnels » de l’alimentation.

29 Entretien Ville de Lyon, 6 novembre 2015.

30 Entretien Nantes Métropole, 27 octobre 2015.

31 Entretien, association départementale de développement agricole, 28 octobre 2015.

32 Il s’agit d’une posture classiquement adoptée par les acteurs publics.

33 Entretien Nantes Métropole, 27 octobre 2015.

34 Entretien Ville de Lyon, 6 novembre 2015.

35 Entretien, association départementale de développement agricole et rural, 27 octobre 2015.

36 Entretien, association départementale de développement agricole, 28 octobre 2015.

Haut de page

Table des illustrations

Titre Figure n°1 : Cadrage conceptuel de la gouvernance alimentaire territoriale
Légende (adapté de Wiskerke, 2009)
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/10288/img-1.png
Fichier image/png, 462k
Haut de page

Pour citer cet article

Référence électronique

Camille Billion, « La gouvernance alimentaire territoriale au prisme de l’analyse de trois démarches en France », Géocarrefour [En ligne], 91/4 | 2017, mis en ligne le 18 septembre 2017, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/10288 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.10288

Haut de page

Auteur

Camille Billion

IAE, Doctorante - UMR Territoires (issue du rapprochement Métafort / Céramac) AgroParisTech, site de Clermont-Ferrand camille.billion@agroparistech.fr

Haut de page

Droits d’auteur

© Géocarrefour

Haut de page
  • OpenEdition Journals