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Approches nationales de la prévention des risques et besoins locaux : le cas de la prévision et de l’alerte aux crues dans le Midi méditerranéen

National frameworks versus local needs in flood prevention: forecasting and warning systems in French Mediterranean regions
Freddy Vinet
p. 35-42

Résumés

Les crues torrentielles de 1999 et surtout celles de 2002 dans le Gard ont précipité la refonte du système d’annonce de crue en France. Cet article analyse les insuffisances du système mises en évidence par les dernières crues qui ont fait plus de soixante victimes en Languedoc-Roussillon en dix ans. Le système d’annonce et d’alerte actuel, en recomposition, juxtapose le système de prévision de crues des services de l’Etat et des sociétés prestataires de services qui assistent les communes à l’alerte et à la gestion de crise. Le premier se centre sur la prévision des crises majeures alors que la seconde intervient très en amont pour des crues mêmes mineures. L’article met en évidence les incohérences du dispositif actuel. Ces incohérences se traduisent par des seuils d’alerte différents selon les acteurs, un partage géographique des compétences mal défini et une intégration inachevée de la chaîne prévision-alerte-gestion de crise. Les échéances de prévision très courtes et la localisation parfois très ponctuelle des précipitations intenses réclament une vigilance particulière adaptée au contexte méditerranéen qui dépasse le simple cadre de la prévision des crues classique assurée par les services de l’Etat.

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Texte intégral

  • 1  Remerciements à G. Daniel et V. Montel pour les informations fournies et à J. C. Gaillard.

1La prévention des crues et inondations évolue pratiquement toujours sous l’injonction des catastrophes1. Dans la plupart des pays, c’est l’occurrence de graves catastrophes qui imprime un sursaut se traduisant souvent par une nouvelle réglementation, parfois des réorganisations institutionnelles et un accroissement, souvent temporaire, des moyens financiers. Les crues de ces dernières années en France et en Europe occidentale obéissent à cette règle. Elles ont remis au premier plan la nécessité d’une alerte efficace des populations, en particulier dans le sud de la France soumis aux crues torrentielles. La réorganisation de la prévision des crues et de l’alerte engagée par l’Etat est en cours. Mais cette réforme, menée au niveau national, ne correspond pas toujours aux spécificités des crues méditerranéennes. Le hiatus entre la demande locale et la proposition institutionnelle (réforme de l’annonce de crue) n’a pas été comblé. Après un retour sur les dysfonctionnements dans la prévision et surtout l’alerte aux populations lors des crues récentes, nous verrons en quoi le système actuel d’alerte est partiellement inadapté au contexte méditerranéen et quelles sont les solutions qui peuvent émerger localement.

L’annonce de crue : une réponse incomplète aux besoins de protection contre les crues torrentielles méditerranéennes

L’échec relatif de l’annonce des crues

2Les nombreux retours d’expérience postérieurs aux crues de novembre 1999 (Lefrou et al., 2000), septembre 2002 (Huet et al., 2003), décembre 2003, voire septembre 2005, et des ouvrages récents (Ledoux, 2006) ont mis en évidence les défauts du système d’annonce de crue en place. Il faut d’emblée signaler que l’annonce de crue ne faisait pas l’objet d’une obligation légale pour l’Etat et que seuls quelques cours d’eau étaient couverts. La situation était très hétérogène selon les bassins versants. Parmi les problèmes mis en évidence par les crues récentes, le manque de fiabilité technique figurait au premier plan. Outre le manque de moyens techniques et humains des services d’annonce de crue, la mauvaise transmission du signal et la destruction même de certaines stations de mesure par les crues rendaient les réseaux de collecte hydrométrique inopérants. Ce fut particulièrement le cas dans l’Aude et le Tarn en novembre 1999. Ces problèmes furent moins aigus dans le Gard en 2002 où l’on avait un peu profité de l’expérience malheureuse des inondations nîmoises de 1988. Preuve de l’hétérogénéité des réseaux hydrométriques, on avait parfois deux réseaux de mesures juxtaposés l’un relevant de la DIREN (Direction régionale de l’environnement) et plutôt centré sur la mesure des étiages, et celui des Services d’annonce de crue (SAC) relevant des DDE (Direction départementale de l’équipement) ou des DDAF (Directions départementales de l’agriculture et de la forêt), souvent situés à quelques centaines de mètres des premiers. Ce n’est qu’une illustration des nombreuses incohérences ministérielles, Météo-France relevant du ministère des Transports, les DIREN du ministère de l’Environnement puis de l’Ecologie, les SAC du ministère de l’Equipement ou de l’Agriculture et les préfectures du ministère de l’Intérieur.

3Les informations des services d’annonce de crue et de Météo-France étaient transmises aux préfectures et aux services chargés de la protection civile. La préfecture est chargée d’alerter les maires qui répercutent aux populations. On est alors dans l’alerte. On quitte l’information technique de l’annonce de crue pour l’interprétation qui contient fatalement une portée politique. Or, l’alerte a souvent été considérée comme le simple relais d’une information technique. L’inadaptation du message a été soulignée par de nombreux maires : message imprécis, impersonnel, standardisé et non interactif. Ainsi, les maires avertis par les préfets -qui avaient reçus leur information des SAC- recevaient-ils un appel téléphonique d’un automate ou d’un opérateur indiquant la hauteur d’eau en un point de mesure et la tendance. Les maires étaient invités à consulter un répondeur téléphonique en préfecture en guise de suivi de crise. En 1999, ces répondeurs se révélèrent inefficaces (pannes électriques).

4Des enquêtes effectuées après les crues de l’Aude en 1999 dans les communes qui connurent des problèmes de gestion de crise (Cuxac-d’Aude) ont mis en évidence le dialogue de sourds entre les maires et les préfectures, les premiers se lamentant de n’avoir pas été prévenus et d’avoir dû « se débrouiller tout seul », les autres réaffirmant que la procédure d’alerte avait été respectée. Tout ceci s’est traduit par des renvois de responsabilités. La chaîne d’alerte était réputée longue, engluée dans un procédurisme technique inefficace ou plutôt inégalement efficace, certaines communes étant alertées, d’autres pas, ce qui ne manquait pas d’augmenter la rancœur des « petites » communes.

  • 2  Circulaire NOR INTE0100268C du 28 septembre 2001 relative à la refonte de la procédure d'alerte mé (...)

5Ces manquements et leurs éventuelles solutions ont été clairement énoncés dans les retours d’expérience et dans la bibliographie récente. Le rapport Lefrou et al. (2000) recommande « pour les rivières faisant l'objet d'une surveillance par l'Etat, (de) créer un service hydrométéorologique de prévision et d'annonce de crue à l'échelle régionale ou interrégionale, avec un correspondant départemental » (p. 93). Ce même rapport préconise « de faciliter la mise à disposition des communes et de leurs prestataires des données en temps réel sur la pluie (pluviomètres et radar) qui sont indispensables pour la prévision de crue sur les petits bassins, non surveillés par l'Etat ». Trois ans après, le rapport Huet et al. (2003) invite à « engager une réflexion sur les dispositions à prendre pour rendre accessible aux élus qui les désirent les informations météorologiques et hydrologiques en temps réel.» On remarquera au passage que les crues de l’Aude de 1999, pourtant aussi graves que celles du Gard en 2002 et qui avaient suscité les mêmes conclusions, n’avaient pas donné lieu à une réforme en profondeur de l’alerte. En fait, les inondations avaient été occultées par les tempêtes de la fin décembre qui avaient engendré l’introduction du système de vigilance à quatre couleurs de Météo-France en 20012.

La réduction des victimes, premier objectif de la prévision des crues ?

6Contrairement aux inondations lentes des plaines et plateaux de l’ouest et du Nord de la France, les crues torrentielles méditerranéennes ou montagnardes causent régulièrement des victimes (Antoine et al., 2001 ; Lescure, 2004). La question des circonstances et de la localisation des décès liés aux crues n’est pas souvent posée et il n’existe pas, à notre connaissance, de base de données exhaustive recensant les victimes des inondations en France. L’intérêt d’une telle recherche est de comparer les circonstances et les lieux de décès liés aux crues aux mesures de précaution existantes. Les victimes se recensent-elles principalement sur les cours d’eau surveillés ? Une extension des compétences spatiales de l’annonce de crue permettrait-elle un gain de vies sauvées ? Pour fournir des éléments de réponse, nous avons recensé et géoréférencé les décès liés aux crues intervenus depuis 1996 en Languedoc-Roussillon (sauf Lozère). Les informations recueillies dans la presse ont été confirmées par une enquête auprès des mairies et des gendarmeries. La détermination du lieu exact du décès est souvent difficile et exige une enquête fine. La localisation communale n’est pas toujours suffisante pour déterminer le cours d’eau « responsable » du décès. À Quissac par exemple, dans le département du Gard, le décès d’une femme en septembre 2002 n’était pas dû à la montée des eaux du Vidourle mais aux débordements torrentiels de la Garonnette, petit cours d’eau affluent dont le bassin versant de quelques km2 a produit un débit spécifique de l’ordre de 10 m3/s-1/km2, envahissant les rues du village et surprenant la victime à son domicile. En excluant celles qui ne sont pas directement liées aux crues, on a recensé 63 victimes pour la période 1996-2006 (figure 1).La comparaison entre la répartition spatiale des victimes et le réseau des cours d’eau soumis à la vigilance-crue dans sa forme actuelle montre qu’à peine la moitié des décès ont eu lieu sur un cours d’eau relevant de la compétence « vigilance crue » (30 sur 63). On peut, bien sûr, interpréter ces chiffres en insistant sur le fait que près de 50 % des victimes sont concentrées sur un linéaire de cours d’eau finalement faible au regard du chevelu hydrographique languedocien, ce qui légitime le choix de ces tronçons comme bénéficiaires prioritaires de la vigilance de l’Etat. On peut également mettre l’accent sur l’insuffisance de la prise en compte des plus petits cours d’eau et la nécessité d’une surveillance sur des bassins versants trop petits pour bénéficier d’une vigilance hydrométrique efficace et qui doivent faire l’objet d’une vigilance pluviométrique.

Figure 1 : les victimes des inondations en Languedoc de 1996 à 2006

Figure 1 : les victimes des inondations en Languedoc de 1996 à 2006

Les besoins locaux en matière d’alerte et d’aide à la gestion de crise

7Le système de prévisions de crue n’est donc qu’un des éléments, certes indispensable mais insuffisant à lui seul, de l’alerte et de la gestion de crise. Les maires, dont le rôle a été renforcé par les lois du 30 juillet 2003 et du 13 août 2004, sont plus que jamais au cœur du système. Le principal reproche fait au système d’alerte préfectoral est la perte de temps entre l’information récupérée par les services de prévision et l’alerte formulée aux maires par les préfectures. Par ailleurs, et c’est sans doute une des questions qui n’ont pas été intégrées par l’État dans sa réforme de l’annonce de crue, les besoins des maires et des populations se sont accrus. Comme le soulignent Grunfest & Handmer (2001, p. 9), le contexte sociologique a changé : « Warnings may become a community’s right rather than an agency’s discretion ». À l’heure de la diffusion de l’information, les populations réclament le droit d’être alertées. La mise à disposition des informations en temps réel par internet est une réponse. Par ailleurs, le rôle des maires a évolué : Borraz et Salomon (2003) montrent bien que le maire est passé d’un rôle de décideur plus ou moins autoritaire à un rôle de médiateur qui doit rendre des comptes en cas de crise. De même, le discours de l’Etat affirmant à l’adresse des populations et des élus locaux « ne vous inquiétez pas, tout est sous contrôle » - pour reprendre l’expression de Lagadec et Guilhou (2002) - ne tient plus. Après les crues de 2002, les citoyens inondés ont attaqué les maires devant le tribunal administratif. Les maires eux-mêmes se sont retournés contre l’État. Ces plaintes n’ont pas donné lieu à des condamnations, mais la défiance est parfois réelle entre les services de l’Etat, les municipalités et la population. La mauvaise gestion des inondations de 1999 dans l’Aude et les départements voisins a, dans certaines communes comme Cuxac-d’Aude, pesé lourd sur les élections municipales de 2001. À Sommières, l’équipe municipale en place est tombée en 2005, en partie à cause de sa mauvaise gestion médiatique des inondations de septembre 2002.

8Face à cette demande des populations, les maires éprouvent le besoin d’une assistance en temps réel, d’une expertise de proximité et interactive jusqu’aux premiers moments de la gestion de crise.

De l’annonce de crue à la chaîne d’alerte

9Devant ces manquements, l’État a entrepris une réforme de l’annonce de crue après les crues du Gard de 2002 dont les retours d’expérience évoqués plus haut contenaient les germes tant en termes de diagnostic que de recommandations. Le système a été doté de nouveaux moyens et ses missions ont été redéfinies. Parallèlement, de nouveaux acteurs sont apparus proposant de répondre au besoin des maires et des populations tels que nous les avons mis en évidence plus haut.

La réforme de l’annonce de crue

10Jusqu’en 2004, 59 services d’annonce de crues se partageaient en France la mission de service public consistant à fournir aux services de l’Etat les éléments nécessaires à l’alerte des collectivités locales. Les messages étaient relayés vers les maires par les préfectures. La réforme engagée en 2004 a transformé les services d’annonce de crue (SAC) en 22 services de prévision des crues (SPC) en France métropolitaine. Le schéma directeur de prévision des crues du bassin Rhône-Méditerranée, arrêté par le préfet coordonnateur de bassin le 26 juillet 2005, répartit les secteurs de compétence. La région soumise aux crues méditerranéennes est divisée en trois SPC : Méditerranée Ouest, Grand Delta (Bas-Rhône et Durance) et Méditerranée Est (Var et Alpes-Maritimes). Ces SPC sont assistés par le SCHAPI, Service central d’hydrométéorologie et d’appui à la prévision des inondations, basé à Toulouse depuis juin 2003.

Des moyens supplémentaires ?

11Un des objectifs de la réforme était de doter les SPC de moyens techniques et humains suffisants. En effet, les SAC disposaient de peu de personnel et de peu de moyens techniques avec parfois un manque de coordination entre les différents services chargés de l’annonce de crue et de l’hydrométrie (DIREN, DDE, DDAF). La réforme s’est traduite par une dotation en moyens techniques et humains centrés sur les nouveaux centres (Carcassonne, Nîmes…). En revanche, l’assistance technique sur le terrain en hydrométrie n’a pas toujours suivi. Les observateurs de crue, jadis nombreux, sont de plus en plus rares pour des raisons de disponibilité de personnel et de sécurité. Par ailleurs, l’amélioration de la transmission des informations, qui de téléphonique s’oriente vers le vecteur radio, requiert des compétences techniques pointues pour lesquelles des personnels spécifiques doivent être recrutés. Globalement, on voit les compétences se centrer sur l’analyse virtuelle du phénomène au détriment de l’expérience terrain, de l’expertise locale, de la maintenance des réseaux hydrométriques et du retour d’information en temps réel qui sont des éléments clés de l’amélioration de la prévision.

Changement d’échelle

12Cette réorganisation s’est traduite par un changement d’échelle permettant d’assurer une meilleure cohérence dans la prise en compte des bassins versants. Sur le pourtour méditerranéen, si l’on exclut le Rhône et la Durance, les bassins versants des fleuves côtiers ont une superficie de 400 à 5000 km2. Nombre d’entre eux étaient partagés entre les zones de compétence de deux voire trois services d’annonce de crue (calqués sur les départements), ce qui ne facilitait pas la mission d’annonce de crue.

Changements de missions

13Le changement d’échelle opéré, s’il répond à des optimisations techniques, traduit également une réorientation des missions de l’Etat en matière de gestion de crise. Les missions du dispositif de vigilance-crue sont de deux ordres. Il doit en premier lieu mettre à disposition de la population l’information nécessaire, précise le Schéma directeur de prévision de crue, de manière « à susciter et permettre une attitude de vigilance hydrologique partagée par le plus grand nombre d’acteurs ». Cette diffusion d’information se fait exclusivement via le site www.vigicrues.ecologie.gouv.fr, pratiquement en temps réel donc sans validation préalable des données. On notera au passage cette nouvelle expression de la « fracture numérique » entre des populations et des communes équipées d’internet et celles qui ne le sont pas, même si cette différence est amenée à se réduire.

  • 3  Circulaire NOR INTE0100268C du 28 septembre 2001 relative à la refonte de la procédure d'alerte mé (...)

14Sa seconde mission est de fournir aux autorités et aux services l’expertise nécessaire à l’anticipation et à la gestion des crises. Préfecture et services chargés de la gestion de crise peuvent à tout moment contacter directement le service de prévision de crue en dehors des délais réglementaires de mise à jour des deux cartes quotidiennes de vigilance. Ainsi, comme dans d’autres domaines, l’Etat cherche à conserver la prévention et la gestion préventive des crises majeures en déléguant aux acteurs locaux la gestion des crises « banales ». Cet objectif avait été précisé déjà par la circulaire du 28 septembre 2001 qui préconisait « le recentrage de la nouvelle procédure sur des phénomènes météorologiques vraiment intenses et qualifiés.»3

Progrès techniques

15Les progrès techniques dans la prévision sont constants, tant par la sécurisation du signal et la transmission que par l’amélioration des modèles de prévision pluies-débit et des modèles de propagation. Les retours d’expérience hydrologiques (Garry et al., 2004) s’appuyant sur les témoignages des sinistrés ont fait progresser la connaissance de l’aléa. Restent toutefois des problèmes à régler comme le cas des ruptures de digues, difficiles à prévoir dans le temps et dans l’espace, la prise en compte de l’état de saturation des sols ou de l’état de surface en général pour la modélisation des débits prévus (Ayral, 2005). En juillet 2006, le nouveau dispositif est devenu opérationnel avec l’édition d’une carte de vigilance « crue » qui décline le danger en quatre niveaux sur le modèle des vigilances Météo-France. Cette carte est établie par le SCHAPI qui centralise les informations émanant des SPC.

16Ainsi l’État cherche-t-il à « responsabiliser » la population et les acteurs locaux en mettant à disposition les informations et en se concentrant finalement sur l’anticipation des crises majeures qui requièrent une intervention de ses services. Ce qui apparaît comme une défection de l’État vis-à-vis de ses responsabilités est parfois mal reçu par les élus et source de malentendus. Ce n’est d’ailleurs pas tant sur le plan technique que les attentes sont focalisées mais sur la fourniture aux élus et aux populations d’un message clair et compréhensible et d’une assistance technique en temps de crue. Les manques des services de l’État dans ce domaine ont laissé un champ libre à des prestataires privés qui fournissent ce genre d’assistance.

L’émergence des prestataires locaux

17Depuis quelques années, des sociétés de prestations de services ont émergé et proposent d’assister les collectivités territoriales dans la gestion des crues en les alertant et en les guidant dans la préparation de la gestion de crise. Ces sociétés utilisent des images satellite et radar en temps réel ainsi que des outils de calcul de lame d’eau à partir des images radar pluviométriques. La plus connue est Predict Services filiale de BRL (Compagnie du Bas Rhône Languedoc), Météo-France et Infoterra-EADS, fondée en 2004 et employant 5 salariés depuis 2006. Le service fourni répond avant tout à une demande des maires qui souhaitent une prévision personnalisée et une aide à la prise de décision. Le contact téléphonique direct rassure l’élu et diminue le temps de réaction dans le déclenchement des plans de sauvegarde. Ce contact est plus intéressant que les messages préenregistrés de la préfecture mais l’Etat n’a pas les moyens de s’engager dans une aide aux communes au cas par cas.

18La réactivité de ces prestataires, qui sont encore de petites structures de quelques salariés, est plus rapide que celle des services de l’État. Les interventions des prestataires de services en direct à la télévision ou à la radio en temps de crise (comme en septembre 2005) ne manquent d’ailleurs pas d’irriter les services de l’État (Météo-France par exemple). Enfin, ces sociétés participent aussi à l’élaboration des Plans communaux de sauvegarde, ce qui est légitime et facilite leur action grâce à une bonne connaissance des conditions locales. Les prestataires ont des seuils d’interventions très bas et n’hésitent pas à contacter directement un maire, même si la menace est encore lointaine.

19Tant que l’on reste à l’échelle communale et à l’événement de période de retour annuelle à décennale, le prestataire est dans son rôle, mais qu’adviendra-t-il en cas d’annonce de crise majeure et de messages contradictoires sur l’évolution d’une situation potentiellement grave ? On se situe ici dans une zone frontière du partage de compétence qui n’est pas clairement réglé. Mais le partage des compétences entre acteurs peut-il être gravé ex ante dans le marbre lorsque l’on parle d’alerte et de gestion de crise ? Si l’on peut définir des procédures, des plans d’action pour mieux anticiper la crise comme le permettent aujourd’hui les plans communaux de sauvegarde, il reste une part d’imprévu, une part d’ajustement à la crise qui, par définition, n’est jamais telle qu’on l’a imaginée comme le rappellent Godard et al. (2002).

Une réorganisation inachevée

20L’émergence des nouveaux prestataires répondant aux besoins toujours plus exigeants des communes et des populations en matière de sécurité n’est pas sans poser le problème du partage des compétences entre l’Etat et ses services d’un coté et les communes et leurs prestataires de l’autre. Le problème ne concerne pas tant la prévision des crues elle-même où les techniques mises en œuvre d’un côté et de l’autre sont en gros semblables, que la fiabilité de la chaîne d’alerte dans son ensemble.

L’intégration de la chaîne d’alerte : prévision, vigilance, alerte, gestion de crise

21Comme le font remarquer Grunfest & Handmer (2001), la problématique de l’alerte a changé. L’alerte ne doit plus seulement être pensée comme la simple restitution d’un « signal » pluviométrique ou hydrologique mais s’intégrer dans une chaîne qui intègre la vigilance, la prévision, l’alerte, la gestion de crise et le retour d’expérience. Les moyens d’améliorer cette chaîne sont bien connus. Ils supposent une coordination sans faille des niveaux de décision, notamment entre les municipalités et les services de l’Etat. Cette coordination doit définir le rôle des acteurs à chaque échelle d’intervention (communes, bassin versant, département). La seconde condition réside dans un meilleur retour de l’information depuis le terrain en temps de crise, sorte d’interactivité qui doit se poursuivre pendant la gestion de crise et après. Une autre condition d’amélioration soulignée par tous les auteurs (Handmer, 1997 ; Elliott & Stewart, 2000 ; Tunstall, 2004) est le raccourcissement de la chaîne d’alerte, particulièrement crucial pour les bassins versants inférieurs à 500 km2 où le temps de concentration est très court. Lorsque les messages téléphoniques automatiques de la préfecture arrivent aux maires, ces derniers sont en général avertis depuis longtemps soit par leur propre vigilance, soit par les communes d’amont : le maire de Ganges-sur-l’Hérault s’est plaint que les appels de la préfecture réveillaient sa femme en pleine nuit alors que lui-même était déjà sur le terrain depuis plusieurs heures pour suivre les opérations de mise en sécurité de la voirie. À cet égard, les délais de prévision des crues réglementaires prévus dans le règlement des SPC doivent être adaptés régionalement en fonction des conditions d’écoulement. Les débordements des grands fleuves aux vastes lits majeurs peuvent et doivent être anticipés à une échéance de plusieurs jours alors que la visibilité est très imprécise à cette échéance pour les crues cévenoles.

22Dans cette chaîne, la rédaction du message d’alerte est un point crucial. A ce propos, les confusions sémantiques sont fréquentes. La première concerne la vigilance et l’alerte, confusion de commodité souvent relayée par les médias. Météo-France se refuse à employer le terme d’alerte dans ses bulletins, estimant que l’alerte est du ressort du politique (préfecture) et non de l’expert scientifique. Mais les niveaux de vigilance sont de fait perçus comme des niveaux d’alerte. Par ailleurs, que signifie le passage d’une vigilance orange à une vigilance rouge ? Lorsque la vigilance passe au rouge, il y a en général longtemps que les autorités sont en alerte et que les populations doivent l’être. Elliott & Stewart (2000) insistent sur le soin à porter à la clarté du message d’alerte : « warning messages are the critical link between the technical information… and the protective action » (2000, 396). Lefrou et al. (2000) rappellent que l’échec de l’alerte en 1999 tant au niveau préfectoral qu’a fortiori dans la population s’explique par l’imprécision des messages d’alerte qui ne trouvaient pas chez leurs interlocuteurs de références aptes à traduire le signal pluviométrique ou hydrologique en terme de danger. À l’époque, avant la réforme de la vigilance météorologique de 2001, les BRAM (Bulletins régionaux d’alarme météorologique) indiquant des cumuls de précipitations« n'ont pas été interprétés comme traduisant le risque d'un événement exceptionnel. Or, les chiffres de précipitation annoncés […] , étaient exceptionnels. Faute d’échelle de référence, ils n'ont pas entraîné la prise de conscience de l’ampleur du phénomène (Lefrou et al., 2000 : 37) ».Il ne suffit pas d’annoncer des hauteurs de pluie ou de précipitation, encore faut-il que les destinataires, du préfet aux populations, lui associent une réalité ou un niveau de crise à venir. La conscience du risque doit concerner les populations mais aussi les services chargés de l’alerte et de la gestion de crise. On notera que les départements marqués par des crues historiques, comme les Pyrénées-Orientales où la mémoire de l’Aiguat del 40 est encore vive et le Gard touché en 1958 puis en 1988, ont mieux réagi que les départements épargnés ces trente dernières années (Aude, Tarn).

Vers une meilleure cohérence des systèmes de vigilance et d’alerte

23L’enjeu majeur est donc la mise en cohérence de ce nouveau système, notamment par l’articulation des seuils de vigilance pluviométrique et hydrométrique et par la coordination entre les échelles de prévision nationales ou régionales et la mise en alerte locale.

La question des niveaux de vigilance météorologique et hydrologique

  • 4  Seuil jaune orange = environ 200 mm ; seuil orange rouge = environ 300 mm,
  • 5  Voir le court retour d’expérience de ce cas d’école sur http://www.environnement.gouv.fr/article.p (...)

24Les vigilances météorologiques sont plus fréquentes que les vigilances crues. En effet, ces dernières sont fondées sur des prévisions de cumuls en 24 heures4 à l’échelle d’un département. Ces hauteurs de précipitations ne sont pas diffusées par Météo France. Ceci se comprend par la volonté de ne pas afficher des seuils trop précis qui pourraient être interprétés à la lettre. Instituer des seuils pluviométriques ou même hydrométriques d’intervention serait d’ailleurs purement artificiel tant les situations hydroclimatiques sont différentes ; mais diffuser plus largement des ordres de grandeur de précipitations serait favorable à la construction d’une échelle de référence des phénomènes, fondement de la culture du risque. Les vigilances crues de même couleur -« orange » par exemple- sont évidemment plus rares que les vigilances météorologiques, car elles ne sont établies que par tronçon de bassin versant. Il y a là un hiatus qui peut être nuisible en termes de communication. Les crues de novembre 2006 sur l’Hérault ont été jugées assez banales (période de retour 2 à 5 ans) par le SPC et ne justifiaient pas forcément, a posteriori, le déclenchement d’une vigilance orange. En revanche, ces crues ont causé des inondations localisées dans des secteurs coutumiers de ce genre de désagréments (Laroque). Les prestataires de services en vigilance ont alerté les élus locaux, manifestant ainsi une proximité que les services de l’Etat n’étaient pas en mesure de fournir ou n’estimaient pas nécessaire d’afficher pour un tel événement. Les inondations de septembre 2005 dans le sud du Gard à deux jours d’intervalle5 ont conduit les SPC à affiner la relation entre prévision pluviométrique et prévision hydrologique. Se pose enfin le problème de la lisibilité du message : la vigilance « jaune » ne sert pas à grand-chose, la vigilance rouge est de toute façon bien identifiée. Tout l’enjeu est dans l’affinage de la vigilance orange et d’aucuns d’envisager des vigilances orange clair ou orange foncé.

La cohérence entre vigilance globale et alerte locale

25Un des problèmes à régler est celui de la coordination entre les niveaux de vigilance des services de prévision de crue (SPC) et les niveaux d’alerte retenus dans les plans communaux de sauvegarde (PCS). Prenons le cas de Sommières, petite ville du Gard soumise aux crues du Vidourle : les déclenchements de la vigilance (SPC) ou de l’alerte (PCS) sont soumis aux niveaux atteints par le Vidourle au pont romain qui traverse la ville et aux niveaux du Vidourle àVic-le-Fesq, commune située 10 kilomètres en amont. La figure 2 permet de comparer les hauteurs d’eau de référence déclenchant le passage entre les divers niveaux (ou couleur) de vigilance ou d’alerte et, même si ces seuils sont donnés à titre indicatif et susceptibles d’évoluer, leur comparaison est riche d’enseignements.

Figure 2 : Comparaison des seuils de vigilance du service de prévision des crues et des seuils d'alerte du plan communal de sauvegarde à Sommières (Gard) (voir hors texte)

Figure 2 : Comparaison des seuils de vigilance du service de prévision des crues et des seuils d'alerte du plan communal de sauvegarde à Sommières (Gard) (voir hors texte)

26Dans le Plan communal de sauvegarde, il s’agit de niveaux d’alerte. Le franchissement des niveaux se traduit par des actions prévues dans le plan (barrage de route, évacuation…). En revanche, les niveaux de vigilance de la carte vigicrues ne s’assortissent que d’indications sur les perturbations attendues. Si les premiers seuils de déclenchement de la vigilance ou de l’alerte sont à peu près semblables et sans grand enjeu (2 m au pont romain de Sommières), le passage des couleurs jaune à orange puis orange à rouge sont différents. Par exemple, le SPC affichera le tronçon du Vidourle en vigilance rouge à partir d’une hauteur de 6,7 m à Sommières alors que l’alerte rouge est déclenchée dans le plan communal de sauvegarde à 5,5 m. Ce manque de coordination est dommageable en termes de communication au public. Pour preuve du manque de coordination, les seuils de vigilance sont plus élevés de parfois plus d’un mètre par rapport aux seuils d’alerte, alors que la vigilance au sens strict du terme est sensée précéder l’alerte. Cela confirme d’ailleurs la différence de conception de l’alerte entre l’échelle communale et les services de l’Etat : ces derniers sont concentrés sur la gestion préventive des crises graves, ce qui explique les hauts niveaux retenus : en revanche, la municipalité, par le plan communal de sauvegarde, cherche à faire face aux crues faibles et moyennes, les plus nombreuses. D’ailleurs, les responsables communaux reconnaissent qu’à partir du niveau rouge, la gestion de la crise leur échapperait tant en termes de compétence (transfert de la gestion de crise aux services de l’État, plan Orsec) qu’en termes de moyens (insuffisance des moyens communaux). Il convient donc que les acteurs s’entendent clairement sur les niveaux à partir desquels on passe de la crise locale à la crise majeure.

Le partage des compétences : la cohérence des échelles spatiales d’intervention

27La question ultime, au-delà des ajustements techniques, est celle du partage de compétence territoriale qui induit la question des responsabilités. On touche là aux aspects politiques de la gestion des crises. Les communes peuvent, bien sûr, faire appel à des prestataires dont on a évoqué l’intérêt croissant notamment en accompagnement de l’élaboration des plans communaux de sauvegarde rendus obligatoires dans les communes dotés d’un plan de prévention des risques. La question du partage des compétences se pose lorsque l’on dépasse le niveau communal ou lorsque l’on aborde la gestion de crise dans les grandes municipalités. La ville de Montpellier a demandé le passage de la rivière Lez sous compétence « SPC » et s’est assurée par ailleurs les services d’un prestataire pour l’alerte et l’aide à la gestion de crise. Le problème se fera ressentir aussi si des établissements publics de coopération intercommunale ou des syndicats de bassins versants venaient à faire appel à des prestataires. De nombreux services et collectivités comme les conseils généraux, responsables de la gestion des routes, réclament la possibilité de disposer d’une expertise en temps réel (sans passer par la chaîne étatique) afin de gagner du temps dans la gestion de crise (fermeture des routes inondables par exemple). On touche là une spécificité des crues torrentielles qui réclament une gestion au plus proche du local que la réforme des SPC a, peut-être, négligé.

La pérennisation de la vigilance locale

28La vigilance aux crues dans le sud de la France a été ravivée par plusieurs années particulièrement riches en événements pluviométriques intenses. Cette vigilance (de la population, des services de l’Etat, des élus) est-elle le fruit d’un regain conjoncturel ? Ou bien est-elle solidement ancrée désormais dans une société de plus en plus sensible à la question des risques ? Même si « la culture des inondations existe toujours bien dans la société locale traditionnelle » et que, ajoutent Huet et al. (2003 : 69), « c'est le seul système qui subsiste quand les techniques ne sont plus opérationnelles », on peut se demander si la prise de conscience actuelle va perdurer. La question se pose particulièrement pour les prestataires de services qui seront soumis à deux épreuves de vérité : l’épreuve du temps chronologique et l’épreuve du temps météorologique. Il s’agit en effet de maintenir l’intérêt des communes pour le service proposé, qui coûte de quelques milliers euros à plus de 20000 selon la taille de la commune. Le maintien de cet intérêt sera, quoiqu’on en dise, porté en premier lieu par la récurrence des épisodes de précipitations intenses.

Conclusion

29L’approche technocratique de la prévention a eu pour conséquence d’appliquer partout en France un même dispositif qui a certes bénéficié d’adaptations locales mais ces adaptations sont souvent le fait des responsables des services de prévisions de crues eux-mêmes. Par ailleurs, la réalité de la chaîne d’alerte n’a pas véritablement changé. L’articulation entre l’échelle locale (les communes) et l’échelle régionale est cruciale en zone méditerranéenne où il convient de gagner du temps en favorisant la mise en alerte à partir de la pluviométrie autant que par l’hydrométrie comme c’est le cas dans l’annonce de crue classique développée historiquement sur les grands fleuves. L’Etat doit prendre la mesure de la spécificité du contexte méditerranéen en prenant acte des besoins locaux. Si des efforts ont été faits, si la vigilance est prégnante depuis les sinistres des dernières années, le système de prévision et d’alerte aux crues est encore en recomposition. Le nouveau dispositif juxtaposant le système des SPC-préfecture et les sociétés de services privés n’a pas connu pour l’instant d’inondations majeures comme celles de 1999 ou 2002 qui mettent souvent à mal les moyens de communications et touchent des centaines de communes en quelques heures. Il serait dommage d’attendre de prochaines catastrophes pour s’assurer de la viabilité d’un système dont la mise en cohérence est urgente.

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Bibliographie

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Notes

1  Remerciements à G. Daniel et V. Montel pour les informations fournies et à J. C. Gaillard.

2  Circulaire NOR INTE0100268C du 28 septembre 2001 relative à la refonte de la procédure d'alerte météorologique. Procédure Vigilance.

3  Circulaire NOR INTE0100268C du 28 septembre 2001 relative à la refonte de la procédure d'alerte météorologique. Procédure Vigilance.

4  Seuil jaune orange = environ 200 mm ; seuil orange rouge = environ 300 mm,

5  Voir le court retour d’expérience de ce cas d’école sur http://www.environnement.gouv.fr/article.php3?id_article=4637

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : les victimes des inondations en Languedoc de 1996 à 2006
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/1438/img-1.png
Fichier image/png, 366k
Titre Figure 2 : Comparaison des seuils de vigilance du service de prévision des crues et des seuils d'alerte du plan communal de sauvegarde à Sommières (Gard) (voir hors texte)
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/1438/img-2.png
Fichier image/png, 286k
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Pour citer cet article

Référence papier

Freddy Vinet, « Approches nationales de la prévention des risques et besoins locaux : le cas de la prévision et de l’alerte aux crues dans le Midi méditerranéen », Géocarrefour, vol. 82/1-2 | 2007, 35-42.

Référence électronique

Freddy Vinet, « Approches nationales de la prévention des risques et besoins locaux : le cas de la prévision et de l’alerte aux crues dans le Midi méditerranéen », Géocarrefour [En ligne], vol. 82/1-2 | 2007, mis en ligne le 01 juin 2010, consulté le 15 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/1438 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.1438

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Auteur

Freddy Vinet

EA 3766 Gester Gestion des territoires et des risques
Université Paul Valéry
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