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La Northern Way et les city-regions : vers une nouvelle approche politique du territoire régional en Angleterre ?

The Northern Way and the city-regions : towards a new political perspective on regions in Britain?
Mark Bailoni
p. 141-150

Résumés

Cet article propose une analyse critique de la Northern Way, la nouvelle politique territoriale du gouvernement travailliste visant à favoriser le développement économique du Nord de l’Angleterre et à réduire les disparités régionales. La Northern Way s’inscrit dans une approche régionale plus générale du New Labour et dans le Sustainable Communities Plan, qui doit réformer les structures de gouvernance locale. Cette stratégie est certes innovante puisqu’elle prend en compte l’ensemble du Nord. Elle renforce également les liens et les partenariats entre les acteurs politiques et économiques locaux. Toutefois, elle reste peu ambitieuse, notamment au regard des sommes investies. De plus, elle repose sur le concept de city-region, dont la définition et les principes demeurent particulièrement flous.    

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Texte intégral

1Le Nord de l’Angleterre est un territoire qui souffre de problèmes socio-économiques structurels depuis de nombreuses décennies. L’image d’un clivage Nord/Sud est très souvent empruntée pour schématiser les disparités territoriales en Angleterre (Massey, 1984 ; Lewis et Townsend, 1989 ; Martin et Rowthorn, 1986). De ce fait, le Nord est souvent le laboratoire du gouvernement central en matière de politiques régionales. Ainsi, les premiers programmes d’aides économiques, décidés dans les années 1930, concernaient les régions du Nord. Actuellement, le gouvernement reste particulièrement attentif aux problèmes de ce territoire, comme le montre la Northern Way, politique de développement économique et d’aménagement du territoire lancée en février 2004 (ODPM, 2004).

  • 1  Les Regional Chambers sont des assemblées régionales non-élues, regroupant des représentants des a (...)

2La Northern Way, la « Voie du Nord », est un programme sur vingt ans, qui doit permettre aux trois régions du Nord de l’Angleterre – Nord-Est, Nord-Ouest et Yorkshire-and-the-Humber – de rattraper leur retard endémique sur les régions du Sud. Son objectif est donc clairement de combler la fracture Nord/Sud. Les objectifs de la Northern Way sont donc très ambitieux : elle doit permettre de réduire des disparités territoriales face auxquelles les politiques gouvernementales sont restées impuissantes malgré plusieurs décennies de soutien et de plan de redéveloppement. La Northern Way s’inscrit dans une approche régionale plus générale, entamée par le New Labour, et qui a notamment été concrétisée par la création des Regional Development Agencies (RDA) et des Regional Chambers1 ou par l’élaboration de politiques territoriales mieux coordonnées à l’échelle des régions. Dans la logique du gouvernement, la région doit servir de cadre pour réformer la gouvernance des territoires, à la fois pour déconcentrer le pouvoir, pour améliorer l’efficacité de l’action publique et pour favoriser le développement économique (Tomaney et Mawson, 2002 ; Sandford, 2005 ; Bailoni, 2007).

3La stratégie de la Northern Way est sans précédent dans l’histoire de l’aménagement britannique. D’une part, il s’agit du premier programme couvrant l’ensemble du Nord de l’Angleterre, c’est-à-dire un territoire de 38 100 km² regroupant 14,3 millions d’habitants. D’autre part, cette politique repose sur des city-regions, concept qui est pour la première fois réellement appliquée dans un programme d’aménagement au Royaume-Uni. L’idée de city-region intéresse de plus en plus les dirigeants britanniques dans leur réflexion sur l’aménagement et le développement des territoires. Pourtant les définitions du concept restent sujettes à de multiples interprétations au sein de la classe politique britannique.

4Certes l’utilisation de cette notion de city-region est inédite, mais est-ce que la Northern Way est en pratique une politique novatrice ? S’agit-il avant tout d’un effet d’annonce avec l’unique volonté de donner un cachet moderne à ce programme ou est-ce que la Northern Way introduit vraiment de nouvelles pratiques de gouvernance et de développement territorial ? Par conséquent, on peut aussi se demander si la Northern Way peut répondre durablement aux problèmes du Nord de l’Angleterre ou s’il ne s’agit que d’un programme de plus, sans réelle opportunité pour changer les choses sur le long terme.

5Après avoir brièvement présenté les fondements de la Northern Way et les différentes approches du concept de city-region au Royaume-Uni, nous analyserons de manière critique la mise en œuvre et le potentiel de ce programme.

La Northern Way : une nouvelle stratégie pour le grand nord

La Northern Way et le Sustainable Communities Plan

6La Northern Way s’inscrit dans la logique du plan Sustainable Communities : Building for the Future, vaste politique lancée par le gouvernement en février 2003 (Hall et Hickman, 2004). Par ce concept de « communautés durables », le New Labour entend répondre à trois problèmes territoriaux majeurs en Angleterre : le retard socio-économique des régions du Nord sur le reste de l’Angleterre (Morgan, 2006) ; la congestion du grand bassin londonien, notamment en termes de transport et de logements ; les poches de pauvreté persistantes sur de petits territoires urbains. Le Sustainable Communities Plan doit résoudre ces problèmes interdépendants, en faisant émerger des « communautés durables », concept mêlant deux thèmes classiques des discours du New Labour : la « communauté » et le « développement durable ». Cette idée de sustainable communities intègre des facteurs sociaux, économiques et environnementaux indissociables pour assurer une bonne qualité de vie aux citoyens (ODPM, 2003).

  • 2  Les quangos, quasi non-governemental organisations ou quasi autonomous non-governemental organisat (...)
  • 3  Le premier est un programme qui doit permettre la rénovation des logements délabrés et délaissés d (...)

7Le Sustainable Communities Plan s’inscrit dans la nouvelle approche de l’aménagement du territoire amorcée par le New Labour. Il donne plus de place aux régions et se fonde essentiellement sur des partenariats entre acteurs nationaux, régionaux et locaux : les ministères, les institutions régionales, les autorités locales, les quangos2, le secteur privé, les établissements de services publics, les associations, les minorités ethniques et religieuses, les groupes d’intérêt divers, et même les simples citoyens sont appelés à collaborer sur le terrain. Ce plan chapeaute et rationnalise un ensemble de programmes d’aménagement et de rénovation territoriale qui agissent à plusieurs niveaux – les quartiers, les agglomérations et les régions – et qui s’entrecroisent dans leurs actions comme dans leurs budgets. Concrètement, le Sustainable Communities Plan constitue un cadre, une approche globale et une façon de faire qui guide les interventions et les politiques publiques. La Northern Way est l’un des nombreux programmes de ce plan. Elle fonctionne donc sur le principe de partenariats entre différents acteurs publics et privés, et sur une approche à plusieurs échelles. Elle interagit avec des programmes opérant au niveau local, comme par exemple les Housing Market Renewal Pathfinders ou le New Deal for Communities3.

8À l’origine, la Northern Way doit offrir aux régions du Nord une contrepartie aux programmes d’aménagement menés dans le grand Sud-Est pour désengorger l’agglomération londonienne. Dans la logique des « communautés durables », le gouvernement entend permettre la construction de 200 000 logements d’ici 2016 et l’implantation d’activités ou d’équipements dans la périphérie de Londres, principalement dans l’estuaire de la Tamise (ODPM, 2003). Beaucoup d’élus du Nord – pour la plupart travaillistes – se sont indignés de ces grands projets. Selon eux, il aurait été plus judicieux de favoriser la migration d’activités et de population vers les régions du Nord, pour répondre à la fois au manque et au coût exorbitant des logements dans le Sud-Est, et à la fracture Nord/Sud. La construction de nouvelles infrastructures dans le bassin londonien ne ferait, d’après eux, que renforcer les disparités régionales et accélérer encore la centralisation économique et politique autour de la capitale. En lançant la Northern Way, le gouvernement a donc cherché à calmer le mécontentement des élus – et des électeurs – du Nord.

Les objectifs et le fonctionnement de la Northern Way

9La Northern Way repose essentiellement sur le travail et sur les structures des trois RDA du Nord. Un directoire a été spécialement créé, le Northern Way Steering Group, dans lequel figurent des représentants de différents quangos, des Regional Chambers, ou des universités des trois régions. Mais l’essentiel du travail de recherche et d’analyse de la Northern Way est réalisé dans les locaux des RDA, par le personnel des agences. Quatre ministères sont engagés dans ce programme, le Department for Communities and Local Governement, le Trésor (en tant que Chancelier de l’Echiquier, Gordon Brown soutenait activement le principe de la Northern Way), le Department for Business, Entreprise and Regulatory Reform et le Department for Transport. D’autres partenaires régionaux sont consultés au cours des différents travaux, notamment les élus locaux ou les milieux économiques (syndicats patronaux, chambres de commerce, groupes d’intérêt). Deux documents, la « Growth Strategy », publiée en septembre 2004, et le « Business Plan », publié en juin 2005, définissent les grandes actions de la Northern Way et les dix grandes priorités dans lesquelles doit être investi le budget prévu, le Growth Fund :

10- offrir du travail à davantage de personnes ;

11- favoriser le domaine de la connaissance et de l’innovation ;

12- développer l’entreprenariat ;

13- développer les clusters pour mieux s’insérer dans le commerce mondial ;

14- offrir aux employeurs une main d’œuvre mieux qualifiée pour leurs besoins ;

15- développer la connectivité dans le Nord, pour cela, trois priorités :

16- favoriser le développement et l’accès aux aéroports du Nord (notamment celui de Manchester) ;

17- améliorer l’accès aux ports maritimes du Nord (notamment celui de Hull) ;

18- développer les systèmes de transport au sein des city-regions et les connections entre elles ;

19- créer des « communautés durables » et améliorer la qualité de vie dans le Nord ;

20- développer le tourisme.

21Le montant du Growth Fund est de 100 millions de livres pour la période 2005-2008 (NWSG, 2005). Il est financé à hauteur de 50 millions de livres par le gouvernement. L’autre moitié est financée par les RDA. Au bout des trois ans, les ministères doivent se désengager et laisser les RDA financer seules la Northern Way. Cependant, il ne s’agit pas d’une politique d’assistance ou de subventions, mais d’une stratégie d’orientation. La Northern Way doit générer des financements privés dans le Nord de l’Angleterre, et aider l’État et les collectivités locales à mieux dépenser l’argent public. Les grandes orientations stratégiques publiées dans le cadre de la Northern Way soulignent la nécessité d’attirer de nouveaux investisseurs privés dans le Nord, et donc de rendre les régions plus attractives. Les dix priorités citées ci-dessus vont dans ce sens. La Northern Way doit créer les conditions optimales pour réduire le fossé Nord/Sud : le gouvernement estime que le PIB des trois régions du Nord accuse un retard de 30 milliards de livres par an sur la moyenne britannique (ibid.).

La Northern Way : une politique de la troisième voie

22La Northern Way entend permettre une reconversion urbaine et régionale pour l’ensemble du Nord, considéré comme un vaste territoire défavorisé. Elle adopte ainsi une approche proche de celle des assisted areas de l’après-guerre et certains principes du vieux travaillisme. Dans le même temps, le gouvernement suit une stratégie plus libérale. En effet, la Northern Way n’agit pas suivant une logique de redistribution des richesses au sein du Royaume-Uni. Elle n’a pas une approche keynésienne d’intervention de l’État, de subventions et d’assistance financière aux régions en difficulté. Elle ne s’inscrit pas dans une logique de restriction de la croissance du Sud, qui risquerait de déstabiliser l’économie britannique, et porterait donc atteinte indirectement au développement des régions du Nord. Dans le cadre de la politique industrielle des années 1960 et 1970, des contraintes financières et administratives avaient été mises en place sur les entreprises qui voulaient s’implanter dans le Sud-Est, dans l’espoir qu’elles aillent plutôt s’installer dans le Nord. Cette politique n’avait pas fonctionné et freinait même les investissements étrangers dans l’ensemble du Royaume-Uni (Prestwich et Taylor, 1990 ; Hall, 1992). Le gouvernement travailliste considère qu’il serait impensable de remettre en place aujourd’hui ce genre de contraintes, surtout que la concurrence entre les territoires a largement dépassé le cadre national.

23Selon les documents officiels, la Northern Way entend donc favoriser le développement économique du Nord, non pas à coup de subventions, mais en améliorant la compétitivité et la productivité de ces régions. La Northern Way adopte une démarche caractéristique de la « troisième voie », entre interventionnisme de l’État et laisser-faire économique. Elle s’inscrit dans une approche similaire à celle des nouvelles institutions régionales créées par le New Labour, c’est-à-dire un travail de réseaux entre plusieurs acteurs régionaux et locaux, y compris le secteur privé, et supervisé par l’État central. Si la Northern Way dépend directement des RDA et indirectement du gouvernement central et des autorités locales, elle fonctionne en parallèle aux institutions politiques (Goodchild et Hickman, 2006). Son activité repose sur des partenariats entre divers acteurs politiques, administratifs et économiques, ce qui lui confère une certaine autonomie.

24En incitant à la constitution de réseaux régionaux et en s’en servant dans les politiques de développement, d’aménagement et de restructuration territoriale, le New Labour s’inscrit dans la continuité du travail des gouvernements conservateurs précédents, auxquels il a repris beaucoup d’idées. Comme pour les affaires sociales et économiques, le gouvernement Blair n’a pas marqué de rupture avec les pratiques des conservateurs en matière de politique territoriale, notamment pour tout ce qui concerne le développement, la réhabilitation et l’aménagement. Il reprend à son compte bon nombre de pratiques instaurées précédemment, en les adaptant à la doctrine du nouveau travaillisme. Il poursuit ainsi des programmes de rénovation urbaine et d’action sur des petits territoires initiés dans les années 1980 et 1990, tout en développant le principe de stratégies régionales imaginé sous John Major. Les nouveautés apportées par le New Labour sont essentiellement l’implication des populations concernées par les politiques territoriales et la concertation accrue avec les différents acteurs locaux (Papin, 2006).

25Par ses objectifs, la Northern Way doit favoriser les initiatives mêlant partenaires politiques, économiques et sociaux pour permettre l’émergence d’une véritable dynamique de croissance et de développement sur les territoires du Nord de l’Angleterre et ainsi répondre à leurs problèmes structurels. Par certains aspects, la Northern Way s’inscrit ainsi dans les grands principes du new regionalism, notion apparue dans les années 1990, qui prône une nouvelle approche de la gouvernance des territoires, dépassant le simple cadre politique et administratif, notamment par l’émergence de régionalismes économiques (Keating, 1998 ; Tomaney et Ward, 2000). Les travaux sur le new regionalism citent en exemple la Silicon Valley ou les districts italiens, c’est-à-dire des territoires avec une vraie cohésion du tissu économique et politique, leur assurant une vitalité et une croissance solide. La Northern Way s’inspire de ces exemples, et le concept de city-region est donc, par de nombreux aspects, très proche du modèle des districts.

Le concept de City-Region au cœur de la Northern Way

Une vieille idée pour de nouveaux territoires

26Concrètement, la Northern Way doit permettre d’améliorer des liens physiques et des relations de travail dans le Nord de l’Angleterre, en privilégiant des zones de croissance. À l’origine, le projet-phare était de développer un corridor de croissance sur un axe Est-Ouest, le long de la M62, l’autoroute reliant Liverpool, Manchester, Leeds et Hull. Le cœur de ce couloir était l’axe Manchester-Leeds, les deux principaux pôles économiques du Nord de l’Angleterre. Si ce projet était potentiellement prometteur, il laissait de côté une grande partie du territoire du Nord de l’Angleterre, notamment la Cumbria, le Nord du Yorkshire et l’ensemble de la région Nord-Est. Le corridor de la A1 a ensuite été ajouté au projet, en tant qu’axe de croissance méridien entre Newcastle et Sheffield (fig. 1). Toutefois, dans la stratégie de la Northern Way, la notion d’axes de croissance a perdu du terrain face au concept des pôles de croissance.

27Huit grands pôles régionaux, définis comme des city-regions, ont ainsi été identifiés : Liverpool, le Lancashire Central, Manchester, Sheffield, Leeds, Hull et les ports de l’Humber, la Vallée de la Tees et la Tyne & Wear (fig. 1). Ils doivent jouer un rôle moteur dans la croissance économique du Nord de l’Angleterre. Selon la « Growth Strategy », ces pôles de croissance doivent fonctionner en complémentarité plutôt qu’en concurrence : « ensemble, les city-regions de Manchester et de Liverpool offrent une alternative à Londres » (NWSG, 2004). Ces city-regions regroupent 90% de la population et contribuent à plus de 90% de la richesse produite dans le Nord (ibid.). Par cette approche, la Northern Way s’inspire d’autres expériences européennes, comme la région Francfort-Rhin-Main en Allemagne, la Randstad néerlandaise ou les rives de l’Øresund entre le Danemark et la Suède (ibid.). Chaque city-region a produit un document, le City Region Development Programme (CRDP), qui définit les grands domaines à privilégier pour assurer leur développement économique. Ces documents sont élaborés par des structures propres à chaque city-region, regroupant des représentants des institutions régionales, des autorités locales, du secteur privé et des quangos concernés. Les RDA supervisent ces CRDP pour assurer une complémentarité entre chaque city-region.

Figure 1 : Le Nord de l’Angleterre, la Northern Way et les city-regions

Figure 1 : Le Nord de l’Angleterre, la Northern Way et les city-regions
  • 4  Spécialiste des questions d’urbanisme et d’aménagement au Manchester Guardian, Derek Senior a publ (...)

28Si le concept de city-region séduit actuellement beaucoup de responsables politiques en Angleterre, il ne s’agit pas d’une idée nouvelle : avant-guerre, les travaux de Christaller sur les réseaux hiérarchisés ouvraient déjà la voie cette notion. Après-guerre, l’idée de city-regions a été reprise et approfondie, notamment par le journaliste Derek Senior dans les années 1960-1970, au cours des réflexions sur l’avenir du gouvernement local britannique4. Cependant, la city-region reste un concept relativement flou. John Parr (2005) la définit comme l’association de deux éléments distincts mais néanmoins en interrelations : la ville-centre possédant des fonctions importantes et des activités économiques relativement diverses, et son espace périphérique, composé de zones urbaines mais aussi rurales, polarisées par la ville-centre. Cet espace périphérique est généralement défini comme l’arrière-pays et la zone d’influence directe de la ville-centre : c’est l’espace duquel les gens viennent travailler, faire leurs achats ou se divertir en ville. La city-region peut aussi se définir en termes d’identité locale. Elle est communément figurée par la zone d’emploi statistique de la ville-centre, appelée Travel-To-Work-Area (TTWA) au Royaume-Uni (Robson, Coombes et al., 2006 ; NLGN, 2005), l’équivalent des aires urbaines de l’INSEE en France. Cependant, la city-region n’est pas qu’une notion statistique et géographique ; M. Tewdwr-Jones et D. McNeill (2000) la définissent aussi en termes de réseaux politiques et stratégiques formés par les institutions et les agences de gouvernance régionale/locale qui interviennent dans le développement économique/urbain d’un territoire métropolitain élargi.

29L’avantage principal de la city-region est de dépasser l’échelle de l’agglomération au sens strict du terme, pour englober aussi les espaces ruraux voisins. Les partenariats établis au niveau de la city-region concernent un territoire plus grand que l’aire urbaine ou métropolitaine. Elle constitue ainsi un même espace de réflexion pour des politiques concertées de développement économique, de services publics et d’aménagement. La city-region permet ainsi de prendre en compte l’ensemble de l’aire d’influence d’une ville et de dépasser les limites politiques ou administratives qui segmentent cet espace. Ainsi, dans la stratégie de la Northern Way, la city-region est considérée comme une solution fonctionnellement et politiquement très pratique.

  • 5  En novembre 2004, les électeurs du Nord-Est ont refusé par référendum la création d’une assemblée (...)

30Actuellement, la city-region est évoquée comme solution possible pour réformer la gouvernance territoriale en Angleterre, dans le contexte post-dévolution. En plus d’être marquée par des disparités territoriales, l’Angleterre est en effet jugé trop centralisée. La régionalisation politique de l’Angleterre a été envisagée par les travaillistes pour permettre de poursuivre la « dévolution à géométrie variable », déjà en place en Écosse, en Irlande du Nord et au Pays de Galles, sur des unités territoriales régionales. Mais le Non des électeurs du Nord-Est5 a forcé le gouvernement à revoir ses projets pour l’Angleterre (Bailoni, 2007). La city-region, déjà évoquée par certains opposants aux projets de régionalisation, est alors apparue comme une alternative idéale, à la fois pour une nouvelle approche politique, mais aussi fonctionnelle du territoire en Angleterre. Cette idée séduit notamment l’association regroupant les huit plus grandes villes anglaises après Londres (Birmingham, Manchester, Liverpool, Leeds, Sheffield, Newcastle, Bristol et Nottingham), le Core Cities Group. Son rapport « Our Cities Are Back », publié en novembre 2004 en collaboration avec l’ODPM, préconise de développer des city-regions pour rééquilibrer la situation institutionnelle entre les huit grandes villes et Londres, pour améliorer leurs relations avec leur « hinterland » et pour renforcer leur compétitivité en Europe. Les recommandations de ce rapport s’inscrivent dans le prolongement de la Northern Way. Avec Gordon Brown comme Premier ministre, les projets du gouvernement en matière de city-regions pourraient se renforcer, puisque plusieurs de ses proches lieutenants sont particulièrement intéressés par ce concept (Balls, Healey et Leslie, 2006).

Le concept de city-region : différentes approches pour différents objectifs

31Si le concept de city-region intéresse, aucun projet clair et consensuel n’a émergé. Il s’agit en effet d’une notion particulièrement difficile à définir concrètement. Deux grandes approches de la city-region s’opposent :

  • 6  Entretiens avec Peter Arnold, leader lib-dem du conseil de Newcastle (janvier 2006), John Harrison (...)

32Certains voudraient faire de la city-region un nouvel échelon politique et administratif, un nouvel organe de pouvoir. L’idée serait de reproduire le modèle du Grand-Londres aux autres grandes agglomérations anglaises : un conseil réunirait des élus de toutes les autorités de la city-region, et pourrait même être dirigé par un maire élu. Ce maire, doté de pouvoirs exécutifs, pourrait mieux coordonner l’action publique à l’échelle de l’agglomération. Il personnifierait le gouvernement local, qui apparaît souvent trop abstrait pour les citoyens. Il incarnerait le porte-parole charismatique nécessaire pour défendre les intérêts de son territoire. De telles city-regions permettraient de palier le vide politique et administratif laissé par la suppression des anciens metropolitan counties, survenue dans les années 1980, sous l’autorité de Margaret Thatcher. Toutefois, dans certaines agglomérations, les élus veulent certes une meilleure coordination entre les différents conseils locaux, mais redoutent la renaissance d’une autorité supérieure sous une forme similaire à celles des anciens metropolitan councils6.

33Cette idée suscite un intérêt particulier dans le Grand-Manchester et la Merseyside (Liverpool). Certains élus travaillistes (conseillers locaux et députés) de ces deux agglomérations avaient d’ailleurs exprimé publiquement leur opposition au projet du gouvernement de créer une assemblée élue pour la grande région Nord-Ouest, pour réclamer au contraire la création de city-regions. C’était notamment le cas de Graham Stringer, député travailliste de Manchester Blackley, très impliqué dans toutes les réflexions sur une réforme du mode de gouvernance dans les grandes agglomérations. Leur prise de position a sans doute contribué à l’échec du projet régional. Parallèlement, l’Institute for Public Policy Research (IPPR), un influent think-tank proche du New Labour, défend cette idée : il recommande la création de city-regions dirigées par un maire élu et bénéficiant d’une dévolution des pouvoirs (Marshall, Finch et Urwin, 2006).

  • 7  L’ancien metropolitan county de Tyne et Wear (1,08 millions d’habitants) était composé de cinq Met (...)

34La rationalisation des structures politiques et administratives apparaît effectivement indispensable dans certaines agglomérations. Ainsi, certains élus de l’agglomération de Tyneside réfléchissent à une éventuelle réforme des institutions et des limites des autorités existantes, et sont intéressés par ce type de city-region, afin d’améliorer l’action politique sur le territoire urbain et pour trouver une alternative à la régionalisation manquée de novembre 2004. Les limites de la ville-centre, Newcastle, mais aussi des autorités voisines apparaissent inadaptées et trop contraignantes pour une gestion efficace. Deux pistes ont été envisagées. La première conduirait à la création d’une vaste autorité locale de Tyneside qui recouvrirait l’ensemble de l’ancien metropolitan county de Tyne et Wear moins Sunderland7 ; les rivalités entre Newcastle et Sunderland sont en effet trop importantes pour envisager un même conseil pour les deux villes. L’autre projet évoqué est l’unification de Newcastle et de Gateshead sous une même autorité : les deux villes se font face le long de la Tyne et collaborent déjà étroitement sur le plan de la promotion culturelle et économique. Des structures communes, comme la Newcastle-Gateshead Initiative, ont été mises en place et témoignent de partenariats actifs entre des élus locaux de différents partis (Newcastle est lib-dem, Gateshead est travailliste), associés au secteur privé et à d’autres acteurs de la vie locale. De telles initiatives soulignent la nécessité de modifier les structures politiques et administratives des grandes aires métropolitaines.

35Dans cette approche, la city-region apparaît comme une alternative pour réformer le système de gouvernement local dans les grandes agglomérations. Ici, la city-region représente uniquement le territoire urbain et non pas l’aire d’influence de la ville. Cette approche n’est pas foncièrement novatrice en termes de gouvernance territoriale, et l’utilisation du terme de city-region n’est pas réellement appropriée, si ce n’est pour donner un cachet moderne à cette volonté de réforme.

  • 8  Entretiens avec Bob Symonds et avec Peter Chapman, assistant Chief Executive à Sunderland (janvier (...)

36D’autres voudraient constituer des city-regions sur des bases uniquement économiques, en renforçant les coopérations et les partenariats autour des grandes villes, mais sans établir de nouvelle structure politique et administrative. Les différentes autorités locales garderaient leur autonomie et aucun maire ne serait élu à l’échelle de l’agglomération. Les différents élus travailleraient entre eux, en coopération éventuelle avec d’autres acteurs (État, quangos, services publics, secteur privé, associations, etc.), mais tout en gardant leur pleine indépendance politique (NLGN, 2006). Ce modèle aboutirait à une nouvelle approche fonctionnelle des relations et de la coopération entre des conseils voisins. La city-region serait donc avant tout un outil de gouvernance et non une unité politique et administrative. S’il est moins radical et potentiellement moins efficace que le premier, ce modèle a l’avantage d’être plus souple, d’être adaptable à chaque secteur de coopération, d’être modulable en fonction des caractéristiques de chaque territoire et de pouvoir être développé même en cas de rivalité locale importante. Dans ce projet, la city-region représente un espace flou, qui peut même évoluer en fonction des domaines de partenariat. Par exemple, en ce qui concerne les programmes de politique urbaine, le territoire concerné serait relativement petit et ne concernerait que les élus des villes et des banlieues. Dans le cadre d’un partenariat pour les transports publics, le territoire concerné prendrait en compte l’espace urbain, mais aussi les zones rurales environnantes, où vivent les commuters. La ville de Sunderland est par exemple très intéressée par ce type de city-region, qui lui garantirait son autonomie politique face à sa rivale Newcastle8.

37Dans le cadre de la Northern Way, le concept de city-region est en fait plutôt défini par cette seconde approche, c’est-à-dire prioritairement par des facteurs économiques. Selon les documents officiels, les city-regions correspondent aux aires d’influence et d’attraction des grandes villes, en termes d’emploi, de commerce et de services, là où l’essentiel de la richesse est créé (NWSG, 2004). Leur territoire s’étend au delà du centre et du cœur des grandes villes et contient « un ensemble de villes, de villages et d’espaces urbains périphériques » ; les city-regions ont « des relations d’interdépendance avec les espaces ruraux environnants » (ibid.). Il s’agit donc d’espaces flous, et non pas d’agglomérations clairement délimitées par le maillage administratif ou par une définition statistique. La Northern Way est donc un programme d’aménagement du territoire établi sur cette logique d’espaces flous.

Quelle pertinence pour les City-Regions de la Northern Way ?

38Certes, la Northern Way est innovante par cette approche des city-regions, inédite dans les grands programmes territoriaux. Toutefois, la définition de ce concept souffre de plusieurs défauts. Se pose alors la question de la pertinence de ces city-regions dans un programme d’aménagement et donc du potentiel de réussite de la Northern Way.

Les incohérences territoriales des city-regions

39D’un point de vue géographique et économique, l’espace d’une city-region, tel qu’il est défini dans la logique de la Northern Way, est très difficile à délimiter : où s’arrête l’influence d’une grande ville et où commence celle de l’autre ? Par exemple, où s’arrête la zone d’influence de Manchester et où commence celle de Liverpool ? De même, où commence celle de Leeds et où s’arrête celle de Sheffield ? Ainsi certaines autorités locales sont impliquées dans l’élaboration des CRDP de deux city-regions : Warrington dans celles de Liverpool et de Manchester, ou Barnsley dans celles de Leeds et de Sheffield. Et donc quelle logique doit privilégier l’action politique de ces autorités locales ? Le conseil de Barnsley doit-il d’abord répondre aux exigences du CRDP de Sheffield ou à celui de Leeds ? De plus, malgré la volonté de les détacher du maillage administratif parfois trop contraignant et mal adapté, les city-regions ne sont pas pour autant totalement détachées du gouvernement local, puisque les autorités locales sont fortement impliquées dans l’élaboration et dans la mise en œuvre des CRDP. En effet, si l’absence de limite claire est théoriquement très séduisante, elle devient très contraignante d’un point de vue pratique, ne serait-ce que pour une évaluation statistique de la situation socio-économique des territoires. D’ailleurs, si les textes fondateurs de la les Northern Way définissent les city-regions comme des espaces flous, leurs sites internet les présentent comme des ensembles d’autorités locales. Cela traduit une certaine confusion dans la définition territoriale des city-regions de la Northern Way.

40On peut aussi s’interroger sur la pertinence et sur la réalité géographique et économique de certaines city-regions, notamment Hull et les Ports de l’Humber ou le Central Lancashire, où il est très difficile de distinguer une réelle unité urbaine. Est-ce que les autorités locales, dont les caractéristiques territoriales sont parfois très différentes, peuvent élaborer une stratégie de développement communes et surtout potentiellement efficace ? Ainsi dans le Central Lancashire, est-ce que le conseil de Blackburn, autorité très urbaine où la population souffre de graves problèmes sociaux, a les mêmes priorités que le conseil de la très rurale Ribble Valley ? Est-ce que Hull a une réelle influence sur les ports de la rive Sud de l’Humber ? Au final, est-ce que la stratégie élaborée dans le CRDP pourra être réellement innovante et déterminante dans ces deux city-regions ?

41De plus, les city-regions de la Northern Way laissent de côté de vastes zones rurales éloignées des grands pôles urbains, comme la Cumbria, le North Yorkshire ou le Nord du Northumberland. Ces espaces, parfois profondément dévitalisés, souffrent de problèmes économiques et sociaux particuliers. La stratégie de la Northern Way n’aborde la question des espaces ruraux qu’en termes de potentiel touristique et de « développement durable » pour la protection des espaces naturels, le développement des énergies renouvelables et l’amélioration de la qualité de l’alimentation (ibid.). De même, certaines villes moyennes du Nord, comme Carlisle et les autres ports de la Cumbria (Whitehaven, Workington), ne font partie d’aucune city-region et ont ainsi été totalement oubliées par le gouvernement dans l’élaboration de la Northern Way.

Confusions et multiplication des structures : l’exemple du Grand-Manchester

  • 9  Des Local Area Agreements (LAA) existent déjà au niveau des autorités locales. Il s’agit d’un des (...)

42L’idée de réformer la gouvernance des grandes agglomérations anglaises est partagée par beaucoup d’observateurs et par beaucoup d’élus. Ainsi, le livre blanc sur le gouvernement local de 2006 évoque la volonté de développer « des villes fortes dans des régions stratégiques » (DCLG, 2006a) et appelle au renforcement des coopérations entre les conseils voisins dans les grandes agglomérations. Il entend favoriser la mise en place d’une cohésion rationnelle et efficace au niveau des agglomérations jugées trop morcelées en petites autorités locales. Il propose la création de Multi Area Agreements (MAA), partenariats entre élus, institutions régionales et quangos au niveau des agglomérations9, mais aussi de City Development Companies (CDC), autre forme de partenariat pour promouvoir le développement économique à l’échelle des grandes villes (DCLG, 2006b). Ces nouveaux outils ne sont pas forcément compatibles avec les city-regions telles qu’elles sont considérées dans la Northern Way. Ils ne concernent pas exactement les mêmes territoires et pourraient faire émerger d’autres systèmes de coopération interinstitutionnelle en dehors du cadre des city-regions de la Northern Way, sans qu’il y ait de réelle concertation entre eux.

43Le cas du Grand-Manchester illustre parfaitement les confusions entre les différentes structures de coopération entre les autorités locales de la ville-centre et de sa périphérie. Ainsi, la Manchester City Region issue de la Northern Way cohabite avec une association plus ancienne, créée en 1986. En effet, les élus des différentes autorités locales du Grand-Manchester travaillent en coopération et en partenariat depuis très longtemps. Après que Margaret Thatcher eut supprimé le conseil de comté métropolitain, les dix districts se sont réunis dans l’Association of Greater Manchester Authorities (AGMA). Ainsi, les dix conseils travaillent ensemble pour déterminer des stratégies de développement économique, pour coordonner leurs services publics, comme les transports, pour développer de grands projets d’urbanisme, ou pour construire en commun des équipements publics. Les liens plus ou moins formels tissés entre les différentes autorités locales sont très étroits, malgré les différentes couleurs politiques des conseils. L’AGMA est dirigée par un exécutif composé des dix leaders et par un conseil réunissant trente représentants, qui se réunit au moins une fois par mois. Chaque autorité envoie ainsi trois de ses élus au conseil de l’AGMA et la pluralité politique est recommandée dans le choix de ces conseillers. L’AGMA ressemble à une intercommunalité française, dans ses objectifs (œuvrer pour le développement économique, pour la coordination des services publics ou pour la construction d’équipements en commun), comme dans ses structures (pas d’élu direct, mais un conseil de représentants de chaque composante).

Figure 2 : Le Grand Manchester, ou la confusion des structures

Figure 2 : Le Grand Manchester, ou la confusion des structures

44Ces deux modèles ne couvrent pas le même territoire (voir fig. 2). Si les deuxstructurescomprennent les dix autorités locales de l’ancien metropolitan county et Warrington, la Manchester City Region comprend aussi trois districts du Cheshire et High Peak (Derbyshire), alors que l’AGMA a comme membres associés, Blackburn et Blackpool (deux autorités de la Central Lancashire City Region). De plus, ces deux organisations produisent chacune un document-programme, le CRDP pour la première et la Greater Manchester Strategy pour l’AGMA, qui tous deux entendent favoriser le développement de la même agglomération. Enfin, ces deux structures ne correspondent pas à la même approche de la notion de city-region : la Manchester City Region répond plutôt à la définition économique, comme les autres de la Northern Way, alors que l’AGMA, de par son organisation et ses objectifs, se rapprocherait plutôt du premier modèle, celui d’une structure politique et administrative.

45Cependant si toutes les autorités de l’AGMA semblent satisfaites des coopérations et voudraient même aller plus loin, il n’y a pas de consensus sur une possible évolution. Richard Leese, le leader travailliste de la ville de Manchester, aimerait développer une city-region, réunissant la ville-centre et son « hinterland », sur des structures politiques avec des limites territoriales claires, et un maire élu pour la diriger sur le modèle du Grand-Londres. Par contre, Susan Williams, leader conservatrice du conseil de Trafford voudrait certes renforcer les liens entre les différentes autorités de l’agglomération, mais sans structure politique clairement définie. Pour elle, une city-region est un concept essentiellement économique qui représente un espace flou, et non un échelon politique ou administratif. Elle ne veut pas que Trafford devienne unterritoire dominé politiquement par Manchester (The Guardian, 10 janvier 2006). Le débat à propos de la définition du concept de city-region se reproduit donc à l’échelle de l’agglomération. Il se nourrit de considérations partisanes, de rivalités locales mais aussi d’aspirations différentes entre la ville-centre et sa banlieue.

46Le concept de city-region reste donc particulièrement imprécis, et très fluctuant selon les objectifs qui lui sont prêtés. Ce flou souligne la fragilité de la Northern Way, dont la stratégie repose sur des city-regions mal définies. Les CRDP apparaissent comme des programmes de développement de plus, qui viennent s’ajouter à ceux déjà produits par les autorités locales ou par les institutions régionales, et qui renforcent la confusion entre toutes ces stratégies parfois contradictoires. Il manque une autorité forte qui permette de réellement coordonner les politiques de développement économique des territoires dans le Nord de l’Angleterre. Dans ses statuts actuels, la Northern Way ne peut certainement pas prétendre à un tel rôle.

Conclusion

47La Northern Way a permis la création de partenariats là où ils étaient peu développés, spécifiques à des secteurs particuliers, dépendants des personnalités dirigeants ou parfois inexistants. Des relations de travail se sont ainsi nouées entre les élus, mais aussi entre les agents des différentes autorités locales, des quangos et des institutions régionales, hommes de l’ombre qui ont souvent tendance à fonctionner en vase clos. La mise en place des city-regions pousse les autorités locales et les acteurs régionaux à collaborer étroitement, notamment pour l’élaboration et le suivi des CRDP. Les villes voisines peuvent partager une « vision » commune, voire oublier leurs rivalités. Cependant, si la Northern Way incite à la création de partenariats sur plusieurs niveaux et à une collaboration sur le terrain, rien n’oblige concrètement les élus locaux et les acteurs régionaux à coopérer entre eux. La vitalité et l’efficacité des relations au sein des city-regions sont ainsi très différentes d’une agglomération à l’autre et demeurent soumises aux priorités de chacun. Les relations sont parfois très compliquées ou limitées au strict nécessaire (González, 2006). De plus, la Northern Way vient ajouter un échelon d’action et de réflexion supplémentaire, la city-region, alors que d’autres programmes et d’autres stratégies sont déjà développés au sein des régions (Regional Economic Strategies, Regional Spatial Strategies, etc.) ou au niveau local (Local Strategic Partnerships, Local Areas Agreements, etc.). Elle n’a pas pour compétence et pour objectif de coordonner toutes ces politiques territoriales.

48De plus, malgré son apparente modernité, incarnée par le concept de city-region, il n’y a rien de nouveau dans la façon dont la Northern Way est pilotée : c’est uniquement l’État central qui fixe son budget et approuve ses orientations, à l’instar de toutes les politiques régionales menées jusqu’ici en Angleterre. Elle est dirigée par des quangos, par des services ministériels et par un Steering Group, dont les membres n’ont aucune représentativité électorale (ibid.). La population reste d’ailleurs très peu concernée par ce programme, y compris dans les city-regions : la grande majorité des citoyens n’a qu’une très vague idée de ce qu’est la Northern Way, voire ignore son existence.

49Les élus du Nord restent très sceptiques quant au potentiel de la Northern Way. La grande majorité des conseillers locaux et des députés rencontrés pour cette étude ont exprimé leurs doutes sur l’efficacité de cette politique. Ils ne pensent pas que la Northern Way puisse changer quoique ce soit aux problèmes du grand Nord : selon eux, il n’y a pas grand chose de concret derrière les effets d’annonce. Le député travailliste de Newcastle Central, Jim Cousins, pense même que la Northern Way est « une politique du gouvernement qui consiste à donner de l’argent pour que les gens et les élus se taisent : il ne s’agit pas d’une manière efficace de faire de la politique » (entretien, janvier 2006). Certains élus ont dit ne pas avoir compris en quoi consistait concrètement la Northern Way, et ce qu’elle allait apporter à leur autorité locale. Bob Symonds, le leader travailliste du conseil de Sunderland, a par exemple expliqué que rien n’avait changé pour sa ville depuis le lancement du programme(entretien, janvier 2006). Toutefois, si beaucoup doutent de son efficacité, la Northern Way n’a pas suscité d’opposition farouche, puisque même les conservateurs approuvent sa logique (Jenkin, 2004). Il est vrai que ce programme se base avant tout sur des initiatives locales, que les tories ont toujours encouragées, même au temps de Margaret Thatcher.

50S’il est encore trop tôt pour juger de l’efficacité économique de la Northern Way, sa tâche apparaît bien disproportionnée compte tenu du budget investi. Cent millions de livres sur trois ans ont été engagés dans ce programme, ce qui est très mince comparé au budget annuel cumulé des 3 RDA du Nord (quasiment 1 milliard de livres pour l’année budgétaire 2006-2007) ou au coût des Jeux Olympiques de Londres qui devrait dépasser les 9 milliards de livres. Pour développer des pôles de croissance, il faudrait commencer par décongestionner les axes de transport, notamment la M62 entre Manchester et Leeds, ou par améliorer les réseaux de transports urbains, c’est-à-dire investir des sommes beaucoup plus importantes que celles prévues par le Growth Fund (Goodchild et Hickman, 2006). Le coût de tels projets implique nécessairement une intervention ou un soutien financier important de l’État central.

51La mise en place de la Northern Way offre certes une approche globale pour répondre aux problèmes socio-économiques du Nord de l’Angleterre, et tente d’associer des politiques d’orientation économique et d’aménagement du territoire. Mais tant par les investissements qu’elle occasionne que par le modèle qu’elle propose, la Northern Way est surtout une politique symbolique. Elle apparaît davantage comme une feuille de route, comme un modèle à suivre, plutôt que comme une politique concrète. Malgré le vocabulaire employé et l’utilisation du concept de city-region, rien de réellement novateur n’apparaît dans ce programme. La city-region reste en effet très difficile à définir clairement et concrètement, mais surtout, la Northern Way n’est pas réellement innovante dans sa manière de fonctionner et les budgets investis restent très limités. Depuis l’apparition du problème des disparités territoriales en Angleterre dans les années 1930, les gouvernements successifs n’ont jamais réussi à les réduire. On peut alors s’interroger sur l’efficacité d’une stratégie si peu audacieuse financièrement et politiquement : comment la Northern Way pourrait-elle réussir là où tant de programmes ont échoué ?

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Notes

1  Les Regional Chambers sont des assemblées régionales non-élues, regroupant des représentants des autorités locales, des services publics (santé, police, éducation), des groupes de pressions, des associations de citoyens, etc. Elles sont chargées de faire un certain nombre de propositions et de donner leur avis sur la façon dont doit être administrée la région. Les Regional Development Agencies (RDA) sont des organismes dépendant de l’État central et chargées de promouvoir le développement économique des régions. Les Regional Chambers et les RDA ont été créées à la fin des années 1990 par le gouvernement Blair. Il s’agissait de contreparties pour l’Angleterre après les dévolutions galloise et écossaise.

2  Les quangos, quasi non-governemental organisations ou quasi autonomous non-governemental organisations, sont des agences de l’État agissant au niveau local, régional ou national, bénéficiant d’une certaine autonomie, mais ne dépendant politiquement que des ministères. Ces agences, sur lesquelles les électeurs n’ont aucun contrôle direct, exercent des compétences et dépensent de l’argent public dans des domaines très divers : services publics (santé, éducation), développement économique, aménagement du territoire, etc.

3  Le premier est un programme qui doit permettre la rénovation des logements délabrés et délaissés du Nord et des Midlands anglais. Le second intervient dans les quartiers les plus en difficulté d’Angleterre.

4  Spécialiste des questions d’urbanisme et d’aménagement au Manchester Guardian, Derek Senior a publié un rapport proposant de découper le Royaume-Uni en 42 city-regions, dans le cadre de la Commission Redcliffe-Maud, chargée de réfléchir sur une vaste réforme du gouvernement local.

5  En novembre 2004, les électeurs du Nord-Est ont refusé par référendum la création d’une assemblée régionale élue, qui devait servir d’expérience pilote pour les autres régions anglaises.

6  Entretiens avec Peter Arnold, leader lib-dem du conseil de Newcastle (janvier 2006), John Harrison, maire travailliste de North Tyneside (février 2006), et Bob Symonds, leader travailliste de Sunderland (janvier 2006).

7  L’ancien metropolitan county de Tyne et Wear (1,08 millions d’habitants) était composé de cinq Metropolitan Districts actuels : Newcastle-upon-Tyne (260 000 habitants), Gateshead (190 000 habitants), North Tyneside (190 000 habitants), South Tyneside (150 000 habitants) et Sunderland (280 000 habitants).

8  Entretiens avec Bob Symonds et avec Peter Chapman, assistant Chief Executive à Sunderland (janvier 2006).

9  Des Local Area Agreements (LAA) existent déjà au niveau des autorités locales. Il s’agit d’un des outils utilisés dans la stratégie du Sustainable Communities Plan.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Le Nord de l’Angleterre, la Northern Way et les city-regions
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/6002/img-1.png
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Titre Figure 2 : Le Grand Manchester, ou la confusion des structures
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Pour citer cet article

Référence papier

Mark Bailoni, « La Northern Way et les city-regions : vers une nouvelle approche politique du territoire régional en Angleterre ? », Géocarrefour, Vol. 83/2 | 2008, 141-150.

Référence électronique

Mark Bailoni, « La Northern Way et les city-regions : vers une nouvelle approche politique du territoire régional en Angleterre ? », Géocarrefour [En ligne], Vol. 83/2 | 2008, mis en ligne le 01 juillet 2011, consulté le 15 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/6002 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.6002

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Auteur

Mark Bailoni

Université Nancy2, Centre d’Études et de Recherches sur les Paysages (CERPA), BP 33-97, 54015 Nancy mark.bailoni@univ-nancy2.fr

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Droits d’auteur

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