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«Systèmes fonciers locaux»: une approche de la question foncière à partir d'études de cas en moyenne montagne française

An approach to the question of land use and ownership using case studies from french upland areas
Alain Gueringer
p. 321-329

Résumés

La thématique foncière reste une question essentielle dans l'étude des territoires ruraux. Mais l'évolution des enjeux, les reconfigurations spatiales et territoriales, les changements de contexte agricole, plaident pour un renouvellement de  l'approche du sujet en géographie rurale. En s'appuyant sur trois exemples contrastés situés en moyenne montagne auvergnate, cet article invite à une relecture conceptuelle et méthodologique des questions foncières. Il suggère une approche en termes de «système foncier local» articulant, dans une perspective systémique, dynamiques de transferts entre modes d'utilisation du sol, et stratégies des acteurs locaux. Trois groupes d'acteurs sont principalement abordés: les propriétaires, les exploitants agricoles et les collectivités territoriales.

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Texte intégral

1En France, les interrogations relatives à ce que l’on a pris l’habitude de rassembler sous le terme de « gestion de l’espace » occupent depuis plusieurs années une place toute particulière dans les débats concernant l’espace rural. La formulation des enjeux ou les arguments développés pour la mise en œuvre d'actions renvoient très fréquemment à des questions foncières. Or, paradoxalement, celles-ci restent rarement traitées en tant que telles dans ces débats.

2Dans le champ de la géographie rurale, l'étude des structures foncières, sans doute parce qu’elles sont fortement associées au concept de « système agraire », a également été quelque peu délaissée ces dernières décennies. Le sujet reste pourtant pertinent. Au-delà de la question des systèmes agraires, le système foncier constitue en effet « un indicateur et un révélateur particulièrement pertinent des dynamiques des territoires ruraux » (Croix, 1999). Il peut même devenir un élément déterminant de cette dynamique, agissant selon les cas comme facteur de blocage ou facteur de développement des territoires (Gueringer et al., 1993 ; Boisson, 2005).

3Compte tenu de l'évolution des enjeux associés à la gestion du foncier, des phénomènes démographiques, de la reconfiguration des systèmes d'acteurs qui en découle, de l'émergence de nouveaux droits ou revendications sur l'espace, l'approche des questions foncières demande à être actualisée. Appuyée sur trois études de cas, situés en moyenne montagne auvergnate et correspondant à des situations contrastées en matière de répartition du sol et de dynamique foncière, cette contribution propose une relecture méthodologique du sujet.

De « l'action foncière » a la « gouvernance du foncier » : glissement sémantique, questions récurrentes et approches nouvelles

4Les perspectives de relâchement de la pression agricole annoncées au milieu des années 1980 ont largement contribué au regain d'intérêt pour l'utilisation de l'espace et pour les paysages. Des simulations sur les libérations et reprises de foncier par les exploitations agricoles laissaient entendre qu’une fraction importante des terres ne serait pas reprise. Le chiffre de six millions d’hectares avancé alors (Moati, 1986) a frappé les esprits et porté la question de la « déprise agricole » au centre des préoccupations concernant l'espace rural. La question est apparue d'autant plus préoccupante que le reboisement de ces surfaces, entrevu comme première alternative, est vite apparu comme une solution simpliste et que, dans le même temps, se développait un courant de pensée en faveur des paysages ruraux.

5Posée à cette occasion en termes nouveaux, la question de la maîtrise et de la gestion du foncier n'est cependant pas une préoccupation nouvelle. Les principes essentiels des législations actuelles concernant les règles d’urbanisme ou du remembrement rural ont par exemple été posées durant les années 1940 et trouvent leurs sources dans des mesures plus anciennes encore. Par ailleurs, et en particulier depuis les années 1960, on assiste à un renouvellement permanent des moyens et des modalités de l’action foncière, soit par la mise en place de nouveaux outils dans le cadre de politiques sectorielles – équipement, urbanisme, agriculture ou forêt –, soit par l’actualisation des outils anciens. Tout en s’adaptant aux préoccupations du moment, l’intervention sur l’espace apparaît comme une constante dans l’action publique ou collective.

6Mais la teneur des débats a évolué et les enjeux sont aujourd'hui formulés différemment. La « déprise agricole » a laissé place à la notion de « gestion de l'espace » et, plus récemment, à celle de « gouvernance du foncier ». Ce glissement sémantique traduit un élargissement et une approche différente des problèmes et des enjeux. Il suppose une prise en compte plus globale de l'espace dépassant les approches sectorielles et intégrant des enjeux d'ordre qualitatif, notamment environnementaux. Il révèle également une ouverture à des modes d'action plus variés qu'impliquent les nouvelles répartitions des compétences en la matière et qui, au-delà des formules classiques d'intervention et de réglementation par les acteurs institutionnels des différents échelons territoriaux, s'élargit à d'autres formes de régulation ou de coordination entre acteurs.

7La nécessité de « gérer l’espace » fait aujourd'hui l'objet d'un consensus assez général. Elle constitue un objectif clairement affiché de la politique d’aménagement du territoire, tant à l'échelle nationale, par son inscription dans divers textes législatifs, qu'aux échelles régionales et locales où elle trouve sa concrétisation dans les programmations, interventions, procédures ou actions de développement. Mais si l’objectif est de plus en plus nettement affiché, l'expression reste floue quant à son contenu et le consensus général sur l'objectif masque des divergences importantes quant à la définition du terme (Roux, 1998). À ce sujet, P. Coulbois constate que « la gestion de l’espace s’effectue dans un grand désordre, résultant d’approches et de dispositifs de mise en œuvre, obéissant à des motivations différentes, peu ou pas rapprochées, ni coordonnées » (Coulbois, 1996).

8L'espace constitue une ressource à double facette et tantôt l’une, tantôt l’autre domine dans l’orientation retenue pour la gestion de l’espace. Dans le premier cas, il est considéré comme le support d’activités économiques, principalement agricoles et forestières. Le mot « gestion » signifie alors répartition de son usage ou réglementation de son utilisation et se décline dans des opérations visant à aménager, à mettre en valeur cet espace. Le second sens met en avant une notion de « propriétés fonctionnelles » résultant de nouvelles attentes à l'égard de l’espace et sa gestion s’inscrit alors dans une logique de conservation ou de reproduction de ces propriétés, régime ou qualité des eaux, conservation d’un paysage, prévention contre des risques naturels, etc. (Renard, 1987 ; Roux, 1998 ; Veron, 1995). L'une comme l'autre de ces acceptions renvoient néanmoins à des questions foncières, aux droits qui s'exercent sur l'espace - droits de propriété, d'exploitation ou d'usage, droits réels ou revendiqués, anciens ou nouveaux -, à la manière de les exercer, aux conflits qu'ils engendrent, etc.

Une démarche induite par les préoccupations de « gestion de l’espace »

9La démarche proposée ici repose sur une formalisation du « système foncier local » confrontant les dynamiques de redistribution entre usages du sol et les jeux d'acteurs qui les sous tendent. Elle s'accompagne de partis pris méthodologiques que suggère l'expression « gestion de l'espace » elle-même.

10En premier lieu, elle implique une approche de l’espace considéré dans sa globalité et en termes de dynamique de transferts entre les différents usages. Les évolutions concernant l’utilisation de l’espace sont généralement abordées soit à partir d’approches sectorielles de l'espace (réduction de la SAU, progression forestière, etc.), soit à partir d’images successives de la répartition du sol, intégrant des pas de temps plus ou moins longs, mais qui occultent les modalités de transferts. Or l'évolution globale de l’espace découle de processus complexes, fait de multiples échanges entre les modes d’utilisation du sol et ceux-ci résultent de l’équilibre qui s’établit entre les différentes pressions exercées.

11La démarche suggérée ici privilégie une approche de la dynamique de transferts entre les diverses utilisations, que traduit la schématisation utilisée pour l'enquête TER-UTI (fig. 1). Cette statistique, conduite par le Ministère de l'agriculture, évalue à partir du suivi diachronique d'un échantillon de parcelles, l'évolution de l'utilisation du territoire national et les transferts entre modes d'utilisation. Elle permet ainsi d'estimer les surfaces qui d'une année sur l'autre glissent d’un usage à un autre. La nomenclature de l'enquête retient 68 types d'usage du sol, regroupés dans les cinq grandes catégories du schéma.

Figure 1 : Dynamique des transferts entre les diverses utilisations des sols, d’après les résultats de l’enquête TER-UTI.

Réalisation A. Gueringer

12Dans l’optique d’une telle approche aux échelles qui nous préoccupent, celles compatibles avec les préoccupations de gestion, on se heurte toutefois au problème des sources. L'enquête TER-UTI est en effet la seule statistique actuelle permettant cette vision dynamique, mais les techniques d'extrapolation sur lesquelles elle s'appuie en limitent considérablement l'intérêt aux échelles infra régionales. Une appréhension globale des mutations à l’échelle de petits territoires implique donc de reconstruire l'information. La comparaison et le croisement entre elles, dans l'espace et dans le temps, d'autres sources plus classiques (cadastre, statistiques agricoles et forestières) le permet. Cela suppose néanmoins d’apprécier les biais, limites, marges d'erreur et d'approximation de chacune d’elle, liés à la nature des données elles-mêmes, et qui varient d’un territoire à l’autre pour une même source.

13Le second point porte sur la dimension prospective qui sous-tend le mot gestion. La prospective peut se définir comme une réflexion sur les futurs possibles, sur laquelle appuyer l'intervention publique ou l'action collective. Entre prolongement des tendances récentes, modélisation, simulation, etc., elle recouvre des options variées quant aux méthodes utilisées. Dans notre approche, la démarche prospective est intégrée par l’appréhension des logiques des acteurs du foncier. Elle s’appuie dans un premier temps sur une lecture rétrospective visant à comprendre les déterminants des choix et des évolutions passées, et dans un deuxième temps sur l’étude des stratégies des acteurs en place aujourd’hui et desquelles dépendent les évolutions à venir (fig. 2).

Figure 2 : Schéma général de formalisation du système foncier local

Réalisation A. Gueringer

14Cette remarque nous renvoie au dernier aspect, celui des acteurs du foncier. Si la démarche est sous-tendue par l’hypothèse que « gérer l’espace » est avant tout une préoccupation d’acteur institutionnel, l’analyse des logiques des principaux acteurs qui modèlent l’espace, de leur rôle, de leur poids respectif, des relations et des rapports qu’ils établissent entre eux, s’impose alors.

15Ces acteurs peuvent être nombreux, et les relations qu’ils entretiennent avec l’espace de nature diverse. L’option retenue ici est celle d’une organisation des jeux fonciers autour de trois groupes d’acteurs essentiels, les propriétaires fonciers, les exploitants agricoles et les acteurs institutionnels de l’échelon local, notamment les collectivités territoriales : abstraction faite de diverses servitudes ou contraintes juridiques, les propriétaires gardent le pouvoir de décision majeur en matière d’affectation, de concession ou d’utilisation du sol ; par leurs pratiques et leurs stratégies foncières, les exploitants agricoles pèsent considérablement dans le jeu foncier ; dans le cadre de la répartition des compétences enfin, la mise en œuvre des outils et procédures de gestion de l'espace revient essentiellement aux collectivités locales. Certes, les actions des uns et des autres s’établissent dans un cadre partenarial, juridique, social, économique qui renvoie à d’autres acteurs, à d’autres échelons territoriaux, mais ils constituent la première sphère, celle de la décision, en matière de foncier.

16Dans l'analyse de ces jeux d'acteurs, l’objectif a été dans un premier temps de comprendre la logique propre à chacun, avec le souci de replacer la question du point de vue de l’acteur lui-même. Il s’agissait en d’autres termes de recréer l’univers de décision de chacun. Dans un second temps, la confrontation de ces logiques sur un même territoire a permis de cerner les jeux et les équilibres qui s’établissent, desquels dépendent les mutations de l’espace.

Une démarche construite sur trois études de cas

17La démarche a été construite en s'appuyant sur l'exemple de la moyenne montagne auvergnate, et en particulier sur trois études de cas, la Margeride cantalienne, le plateau de La Chaise-Dieu et le massif des Monts Dore (fig. 3). Sur chacun de ces terrains, la dynamique globale de redistribution entre les grandes catégories d'utilisation du sol a été reconstruite (fig. 4) et placée dans une perspective historique, afin d'en préciser les différentes étapes et d'en analyser les déterminants.

Figure 3 : Trois études de cas, la Margeride cantalienne, le plateau de La Chaise-Dieu et le massif des Monts Dore

Réalisation A. Gueringer

Figure 4 : dynamique globale de redistribution entre les grandes catégories d'utilisation du sol dans trois cas : la Margeride cantalienne, le plateau de La Chaise-Dieu et le massif des Monts Dore

Réalisation A. Gueringer

18Les systèmes et structures agraires différaient au début du siècle : système agro-pastoral dans le premier cas, petite polyculture vivrière dans le second, montagne pastorale herbagère dans le troisième. Les mutations s’inscrivent à partir de l’organisation de l’espace et des paysages qui en découlaient. Dans l’ensemble, elles traduisent, à l’articulation entre local et global, les capacités et les modalités d’adaptation des territoires aux mutations économiques et sociales, et en particulier celles des systèmes agricoles face à leur insertion dans l’économie de marché et aux diverses réorientations des politiques agricoles. Elles révèlent surtout l’inadéquation dans le temps entre les capacités ou la rapidité d’adaptation des systèmes agricoles d’une part et les cadres socio-fonciers sur lesquels ils reposent d’autre part. Les structures de la propriété foncière, les modalités de sa redistribution et plus globalement le degré d’ouverture du système foncier, constituent sur ce point un facteur particulièrement déterminant.

19Ainsi, en Margeride cantalienne, les grandes lignes de l'évolution sont celles d'un partage de la lande caractéristique du système agro-pastoral traditionnel, entre des usages plus spécifiquement agricole d'une part et forestier de l'autre, tant en termes de couvert végétal que de pratiques. Même si l'évolution est lente, d'une intensité variable dans le temps et faite parfois d'allers et retours, elle traduit une évolution générale des systèmes d'élevage ovin traditionnels vers des systèmes bovins spécialisés, dans lesquels cette lande pastorale a perdu sa fonction. Cette évolution s'est accompagnée d'une part d'une politique active des services forestiers pour le boisement des biens de sections, d'autre part de pratiques successorales de transmission de la propriété au profit d’un seul héritier (Claverie, 1981), qui a conduit à concentrer aujourd'hui l'essentiel de la propriété privée, surfaces forestières comprises, entre les mains des exploitants agricoles.

20À l'inverse, sur le plateau de La Chaise-Dieu, la pratique d'un partage égalitaire a largement prévalu et, plus qu'ailleurs, s'est traduite par un partage effectif des biens (Lamaison, 1988). Un attachement particulier au patrimoine, peut-être lié à une accession plus tardive à la propriété par la paysannerie, a renforcé cette logique et a largement contribué à la très forte progression des surfaces forestières. En limitant la recomposition des propriétés, il a alimenté une sorte de cercle vicieux dans lequel les uns, ne pouvant vivre de l'exploitation de leur domaine, décident, dans une logique de mise en réserve de leur capital, de boiser entièrement leurs parcelles avant de quitter la région, contribuant ainsi au maintien des autres dans une relative pauvreté en limitant leurs possibilités d'agrandissement.

21Dans les Monts Dore enfin, la situation est à la fois plus complexe et plus originale. Elle est marquée par des processus d'urbanisation et si à l'échelle du massif, la dynamique d'ensemble exprimée en nombre d'hectares est globalement plus faible, les contrastes locaux sont plus prononcés. Ici, la recomposition entre usages de l'espace porte les marques des vicissitudes de l’activité pastorale, avec des périodes de déclin et de regain d'intérêt, ainsi que des aménagements touristiques, anciens ou actuels, réalisés ou avortés et aux effets variés.

22Elle résulte également de ce que le massif est depuis longtemps un espace convoité et investi. Il a en effet souvent fait l’objet d’une appropriation extérieure dans un but spéculatif et, si la pression ne s’est pas toujours exprimée avec la même vigueur, la remarque reste vraie pour toutes les époques et pour tous les types d’usage. L'appropriation et l'exploitation des pâturages d’altitude depuis l'extérieur constitue l’un des traits dominants et une constante du système agraire des Monts Dore. Sur le plan forestier, les cadres fonciers, - propriété et parcellaire de grande dimension - ont favorisé des reboisements de grande ampleur, conduits par des groupes industriels ou par des groupements forestiers affiliés à des groupes financiers cherchant à diversifier leurs placements. Enfin, la logique d’appropriation et d'investissement depuis l’extérieur prévaut également, et de longue date, pour le développement des activités touristiques.

23En conséquence, la propriété foncière s'y répartit aujourd'hui de manière plus complexe que dans les cas précédents. De multiples formules juridiques coexistent, privées, publiques, collectives, sociétaires associatives, particulières, ceci indépendamment de la dimension, de la nature des biens ou de la localisation géographique des propriétaires.

L'incontournable question de la propriété foncière

24Dans cette formalisation du système foncier local, une place particulière a été accordée à la propriété foncière. Si l’on excepte quelques travaux (Croix et Renard, 1991 ; Croix, 1991 ; Meriaudeau, 1985), la propriété reste peu abordée en tant que telle, mal connue et rarement intégrée aux réflexions sur la gestion de l'espace. Certes, la propriété des exploitants agricoles peut être approchée à partir de la SAU en faire-valoir direct dans les statistiques agricoles. Mais d'une part, l'information ne porte que sur l'espace agricole, d'autre part, elle est biaisée par le fait que cette notion de FVD recouvre des situations réelles diverses en matière de propriété : celle du chef d’exploitation, de son conjoint, d’un autre membre de sa famille, d’un associé, etc. (Fiche et Barthélémy, 1994). Elle traduit avant tout la représentation que l’agriculteur se fait de son droit à exploiter les terres concernées. Dans un même ordre d'idée, les statistiques forestières abordent la propriété, mais elles se limitent à l'espace boisé et à quelques grandes classifications permettant principalement de distinguer la part de la forêt soumise et donc gérée par l'ONF.

25Sur chacun des terrains, et pour quelques communes caractéristiques de leur dynamique foncière, un dépouillement exhaustif des matrices cadastrales a été réalisé. Le tableau 1, comparant trois communes, montre d’importantes différences dans la répartition de la propriété foncière. On y retrouve les différentes logiques de partage évoquées plus haut, tant en termes de structures que de localisation géographique des propriétaires qui, sur ce dernier point, ont été reclassés en cinq groupes dénommés  « locaux », « voisins », « régionaux proches », « régionaux éloignés » et « lointains », à partir d’un gradient de proximité par rapport à leur bien.

Tableau 1 : Répartition de la propriété foncière pour trois communes caractéristiques

Réalisation A. Gueringer

Source : Cadastres

Secteur d’étude

Margeride Cantal

Pl. Chaise-Dieu

Monts Dore

Surface cadastrée

2126 ha

1 001 ha

4334 ha

Nombre total de comptes

544

364

1202

dt propriétaires de « non bâti »

253

344

431

Biens communaux ou de section

404 ha

91 ha

1 001 ha

Structures des propriétés privées sur le foncier non bâti (3)

Propriété moyenne sur FNB

7 ha 10

2 ha 70

8 ha 70

Propriétés non bâties

de moins de 1 ha

34 % des comptes

2 % du foncier

40 ares en moy.

48 % des comptes

8 % du foncier

50 ares en moy.

50 % des comptes

1 % du foncier

25 ares en moy.

Propriétés non bâties

de 1 à 5 ha

32 % des comptes

11 % du foncier

2 ha 40 en moy.

37 % des comptes

28 % du foncier

2 ha 00 en moy.

20 % des comptes

7 % du foncier

2 ha 80 en moy.

Propriétés non bâties

de plus de 20 ha

9 % des comptes

45 % du foncier

36 ha en moy.

2 % des comptes

20 % du foncier

25 ha en moy.

12 % des comptes

67 % du foncier

50 ha en moy.

Localisation des propriétaires privés

Locaux

63 % des propr.

81 % du foncier

28 % des propr.

48 % du foncier

57 % des propr.

75 % du foncier

Voisins

6 % des propr.

4 % du foncier

19 % des propr.

12 % du foncier

3 % des propr.

4 % du foncier

Régionaux proches

9 % des propr.

5 % du foncier

25 % des propr.

16 % du foncier

2 % des propr.

2 % du foncier

Régionaux éloignés

5 % des propr.

3 % du foncier

11 % des propr.

13 % du foncier

16 % des propr.

7 % du foncier

Lointains

17 % des propr.

7 % du foncier

17 % des propr.

11 % du foncier

22 % des propr.

11 % du foncier

26Une approche en termes de logiques d'acteurs suppose toutefois de dépasser ces partitions habituelles sur les caractéristiques de la propriété et d'intégrer les propriétaires comme acteurs essentiels du jeu foncier, à partir d'une connaissance de leurs logiques et de leurs stratégies. Une analyse multicritères, appliquée à l'ensemble des comptes des matrices cadastrales, permet alors de dresser une typologie des propriétés. Chaque type distingué rassemble les propriétés présentant des caractéristiques proches (dimensions, statut juridique de la propriété, nature des biens qui la composent, âge et localisation du ou des propriétaires, etc.) pouvant interférer avec les modalités de gestion de leur patrimoine par les propriétaires. À chaque type, on peut associer sa place et son poids dans le jeu foncier, ainsi qu'une première série d'hypothèses sur les décisions que les propriétaires ont potentiellement à prendre concernant leurs biens. À titre d'illustration, la typologie réalisée sur le cas du plateau de La Chaise-Dieu est présentée en figure 5. On le voit, la combinaison de tous les critères retenus peut conduire à des typologies relativement complexes. Quelques grandes catégories ou lignes directrices peuvent néanmoins être distinguées, tandis que la multiplicité des types retenus permet de nuancer les interrogations ou les hypothèses d'une réflexion prospective.

Figure 5 : Typologie des propriétés réalisée sur le cas du plateau de La Chaise-Dieu

Réalisation A. Gueringer

27Ces typologies ont été complétées par des enquêtes auprès de propriétaires choisis dans les différents types représentés et permettant de mieux les caractériser, de connaître leurs parcours personnels, familiaux et professionnels, d'éclairer leurs motivations, leurs projets et leurs pratiques de gestion. L’objectif était de cerner la logique propre à chacun mais celle-ci étant rarement explicite, son appréciation a reposé sur l'analyse des pratiques qu’ils mettent en œuvre - pratiques d’acquisition, de transmission, de gestion de leurs biens -, sur la nature de leurs interventions, sur l’analyse de leurs discours. Elle s’appuie également sur le degré de connaissance qu’ils ont de leur patrimoine, de ce qu’il est, de son état, et des modalités possibles de sa gestion. Outre qu’elles permettent d’éclairer et d’illustrer les typologies, ces enquêtes permettent de valider et de compléter les premières hypothèses suggérées par ces typologies elles-mêmes.

28Elles permettent également de relativiser certaines idées reçues concernant les propriétaires fonciers ou certains facteurs de blocage tels que l'éloignement ou l’indivision. Il apparaît que « l’absentéisme », souvent reproché aux propriétaires par les aménageurs, masque très souvent des représentations et des choix de gestion différentes des leurs, de la part de ces propriétaires.

La confrontation des logiques d'acteurs et la mise en évidence d'enjeux de gestion de l'espace différenciés

29Cette formalisation du « système foncier local », reposant sur la mise en regard de la dynamique de transferts entre usages du sol et le jeu d'acteur qui la sous-tend, suppose de confronter les différentes logiques développées par les uns et les autres à l’échelle des territoires et d’analyser les dynamiques spatiales auxquelles elles peuvent conduire. Le tableau 2, qui constitue une extraction de la « matrice » d’acteurs construite sur le cas de La Chaise-Dieu, illustre cette mise en confrontation. Il permet de mettre en regard pour les différents groupes d’acteurs leur poids dans le jeu foncier, leur logique dominante, et de faire apparaître les situations de conflits, de convergences d'intérêt ou d’alliance. Il permet également d’ouvrir sur les modes de coordination ou de régulation possibles, ainsi que sur les acteurs « cibles » de telle ou telle action collective.

Tableau 2 : Matrice de confrontation des logiques d’acteurs

Exemple extrait de la matrice pour le plateau de La Chaise Dieu

Réalisation A. Gueringer

Acteurs concernés

Poids dans le jeu foncier

Logique dominante

Propriétaires

Propriétaires
Type PA2
Rural voisin

Peu de surfaces mais des structures éclatées

Impact supérieur à son poids en surfaces

Peu impliqué localement
Appropriation forte
Volonté de boiser

Propriétaires
Type MA3
Retraité agricole

De l’ordre de 15 % des surfaces agricoles

Appropriation forte
Pratiques de rétention du foncier
Souhaitent boiser

Propriétaires
Type MA4

Retraité agricole

De l’ordre de 20 % des surfaces agricoles

Attachés au pays
Convaincus de la nécessité de laisser des espaces ouverts
Location à des exploitants

etc. Types propriétaires

Exploitants agricoles

Exploitants Type 1
Jeunes,
installés récemment

Une demande potentielle correspondant à 10 % des surfaces agricoles

Demandeur de foncier à l’agrandissement

Exploitants Type 2
Agés, sans successeur

De l’ordre de 8 % des surfaces agricoles

Sont propriétaires pour l’essentiel

Sans succession, Repli de l’activité
Réticents à une application stricte de la réglementation des boisements qui pourrait entraver leur volonté de boiser

etc. Exploitants agricoles

Acteurs collectifs

Municipalités Type A

Capacité de mettre en œuvre la réglementation des boisements

Engagées sur la question de la gestion de l’espace

Suivi et application de la réglementation

Municipalités Type B

Capacité de mettre en œuvre la réglementation des boisements

Élus partagent les positions favorables au boisement

Application laxiste de la réglementation

DDAF Service forestier

Gestion au quotidien de la réglementation

Souci du respect des règles juridiques

etc. Acteurs collectifs

30Dans cet exercice, les logiques et stratégies des autres acteurs ont été abordées dans un esprit proche de celles présentées ci-dessus pour les propriétaires, et reposant sur l’articulation entre une typologie, visant à prendre en compte leur diversité, et un corps d'hypothèses suggéré par la typologie elle-même et issue d’enquêtes. Ainsi des inventaires des exploitations ont été réalisés à l'occasion de réunions de jurys communaux, chaque exploitation étant décrite par ses grandes caractéristiques socio-structurelles : statut juridique, âge du ou des exploitants, surfaces, cheptels, orientation technique, double activité, etc. Par combinaison, ces critères ont servi à la construction de typologies, tandis que l'information était complétée par les perspectives de reprise des exploitations et de libération de foncier agricole qui pourraient en découler.

31Des enquêtes auprès d'exploitants agricoles ont permis de compléter l’information. Elles ont surtout été l'occasion, à partir de leurs trajectoires passées et des projets exprimés, d'inventorier les pratiques foncières mises en œuvre par les exploitants : maintien, agrandissement ou réduction de la SAU ; amélioration foncière en vue de l'intensification, échanges de parcelles, etc. Les différentes modalités de combinaison de ces pratiques et leurs déterminants ont été retranscrits en stratégies dominantes, exprimant la place que les exploitants accordent au foncier dans la construction de leur système de production compte tenu de leurs projets et du cadre de contraintes juridiques ou économiques dans lequel elles évoluent (politique des structures, PAC, etc.). Elles ouvrent également sur des hypothèses concernant leur positionnement dans le jeu foncier, hypothèses articulées avec les typologies pour alimenter divers scénarios prospectifs.

32La prise en compte de la participation des acteurs collectifs est, quant à elle, fondée sur un recensement des interventions portant sur le foncier et des actions de gestion de l’espace engagées, qu’il s’agisse de procédures classiques ou de formules innovantes. Celles-ci ont été analysées sous l’angle de la facilité de leur mise en œuvre ou de leur application, des zonages retenus, des oppositions et difficultés rencontrées, de leur efficacité, etc., analyse conduite avec les acteurs concernés eux-mêmes, ainsi qu’avec leurs partenaires institutionnels.

33L’ensemble des procédures engagées, les modalités de leur mise en œuvre traduisent le degré et le mode d’appropriation de ces questions par ces acteurs collectifs. Elles révèlent également le degré de maîtrise de leur espace, leur capacité d’adaptation et d’innovation pour orienter les évolutions, et leur capacité à réguler et arbitrer le jeu des acteurs privatifs. Pour certains, la gestion de l’espace est circonscrite à un aspect, maîtrise de l’urbanisation, protection et aménagement du foncier agricole, etc, et se limite souvent à la mobilisation d’une procédure classique. D’autres à l’inverse cumulent plusieurs formules et procédures complémentaires, révélant une approche de l’espace dans ses multiples composantes. Enfin, certains vont jusqu’à imaginer des formules totalement originales, mobilisent d’autres ressorts, d’autres partenaires, pour palier les insuffisances ou le manque d’efficacité des formules classiques.

34Sur chacun des terrains étudiés, à partir de la dynamique spatiale dominante et de la configuration du système d'acteurs, des enjeux différenciés apparaissent pour l'avenir. En Margeride cantalienne, les interrogations portent avant tout sur la répartition de l’espace agricole entre les exploitations. La dynamique d'installation y est forte, l’agrandissement est encore considéré comme la principale voie de développement et les exploitations exercent une forte pression sur le foncier. Mais on l’a vu, la propriété est déjà concentrée entre les mains des exploitants aussi, le marché foncier est relativement bloqué, à l’achat comme à la location, rendant peu opérants les systèmes d'arbitrage classiques (contrôle des structures, intervention SAFER). La situation conduit finalement à des conflits entre agriculteurs et alimente des stratégies variées visant à anticiper les redistributions à venir (services rendus à un futur retraité, etc.). Dans certains villages, la mobilisation des biens de section constitue, par leur allotissement et attribution aux exploitants, une ouverture possible. Elle explique la poursuite de la dynamique de partage de la lande, mais les possibilités restent limitées et elle conduit à réactiver les tensions entre ayant droit sur la gestion de ces biens.

35Sur le plateau de La Chaise-Dieu, compte tenu des taux de boisement actuels (plus de 65 % sur certaines communes), la question foncière se pose en deux termes essentiels : celui du maintien d’espaces ouverts autour des villages et celui de la valorisation de la ressource forestière. La volonté de boiser est encore forte chez les propriétaires et c'est pour enrayer la progression forestière que les municipalités s'allient aux exploitants agricoles et imaginent, avec plus ou moins de succès, diverses formules pour préserver l’espace agricole. Parallèlement, la forêt est nettement sous-exploitée. Les propriétaires s’inscrivant dans une logique de conservation du patrimoine et de mise en réserve d’un capital, elle fait l’objet d’une exploitation typique en forêt tirelire. Il en résulte une surcapitalisation du bois sur pied qui peut à terme fragiliser cette forêt elle-même. En outre, compte tenu des perspectives de redistribution de la propriété, on peut s’interroger sur son apport réel, dans l’avenir, à l’économie locale. Sauf à imaginer un développement du marché foncier, la part de la propriété foraine, citadine pour une bonne part, devrait encore augmenter. Les flux financiers engendrés profiteront alors de moins en moins à l’économie locale, tandis que la représentation qu’une majorité de citadins se fait aujourd’hui de la forêt pourrait également peser sur l’exploitation forestière elle-même.

36Le massif des Monts Dore est quant à lui marqué par la juxtaposition de deux systèmes fonciers, l’un de type urbain, concentré en certains endroits mais qui se diffuse sur l’ensemble du massif et l’autre obéissant à une logique rurale, mais depuis longtemps plus ouvert, plus mobile que dans les autres cas. Le problème est alors celui de la gestion de cette complexité, dans la mesure où elle porte également une complexité des modes d’appropriation et d’exercice de leur droit par les différents usagers. Ainsi, alors que l’on retrouve à certains endroits une pression foncière forte et des enjeux formulés dans les mêmes termes qu’en Margeride, d’autres sont confrontés à des préoccupations d’entretien de l’espace. Par ailleurs, compte tenu de la sensibilité plus grande du milieu, liée à des caractéristiques montagnardes plus prononcées, compte tenu également de la fréquentation touristique, des systèmes et des pratiques agricoles, on assiste ici à une transformation des enjeux fonciers. La question du multi-usage de l'espace et les préoccupations environnementales y sont plus présentes, et suscitent des tensions.

Conclusion

37Le système foncier est une composante essentielle du fonctionnement et de la dynamique des territoires ruraux et à ce titre, l'étude des structures et des dynamiques foncières apparaît actuelle et pertinente en géographie rurale. D’une part, la notion de « gestion de l'espace » renvoyant à l'action, elle implique une adaptation des interventions aux situations locales et donc la prise en compte de la diversité des dynamiques et des jeux d'acteurs. Sur ce point, les études de cas ayant servi de support à la construction de la démarche présentée ici illustrent la diversité des situations et des enjeux, malgré des cadres économiques et juridiques communs. D’autre part, alors qu'elle est plus investie par d'autres champs disciplinaires, la thématique foncière apparaît comme particulièrement sujette à une lecture interdisciplinaire. Elle interroge l'histoire, le droit, l'économie, la sociologie etc. ; la géographie apparaît dès lors particulièrement pertinente pour aborder ces questions.

38Fortement associée à celle des systèmes agraires, l'étude des structures foncières a longtemps été confondue avec les questions agricoles. La formalisation du « système foncier local », qui a constitué le fil directeur du travail et de la démarche présentés ici, montre l'intérêt d'une relecture et d'une actualisation des questions foncières en géographie rurale. L'évolution des enjeux, les reconfigurations spatiales et territo-riales, les changements de contexte agricole, la multiplication des mouvements de population, plaident pour un renouveau et une adaptation conceptuelle et méthodologique de ces questions.

39L'approche proposée ici s'inscrit dans cette perspective. Sans occulter les enjeux agricoles qui restent importants dans de nombreux territoires ruraux, elle intègre une vision dynamique et systémique des questions foncières, accordant une place toute particulière à l'analyse des logiques et des jeux d'acteurs et permettant son application à d'autres préoccupations, les questions forestières par exemple, étrangement délaissées en géographie rurale.

40Elaborée à partir de trois situations contrastées en termes de dynamique d'évolution et de configuration du jeu des acteurs du foncier, la démarche ouvre sur une formalisation théorique du « système foncier local ». Elle demande à être confrontée à d'autres situations, d'autres modalités de gouvernance, dans d'autres régions ou d'autres États.

41Enfin, les questions foncières renvoient fréquemment à des préoccupations d'aménage-ment, qui butent elles-mêmes fréquemment sur des « blocages fonciers ». La démarche d'analyse du système foncier local présentée ici accorde une place toute particulière à l'étude de la propriété et des propriétaires fonciers. Elle permet de reconsidérer le regard porté sur les logiques de ces propriétaires. Le qualificatif d'absentéistes qui leur est souvent attribué par les responsables de l'aménagement masque très souvent une incompréhension des comportements des propriétaires du fait de représentations et de choix de gestion différents des leurs.

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Pour citer cet article

Référence papier

Alain Gueringer, « «Systèmes fonciers locaux»: une approche de la question foncière à partir d'études de cas en moyenne montagne française », Géocarrefour, Vol. 83/4 | 2008, 321-329.

Référence électronique

Alain Gueringer, « «Systèmes fonciers locaux»: une approche de la question foncière à partir d'études de cas en moyenne montagne française », Géocarrefour [En ligne], Vol. 83/4 | 2008, mis en ligne le 31 décembre 2011, consulté le 15 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/7076 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.7076

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Auteur

Alain Gueringer

UMR Métafort, Cemagref Clermont-Ferrand, alain.gueringer@cemagref.fr

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