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Le temps de la réalisation des projets urbains : une fabrique a posteriori des enjeux politiques de l’action collective

The development phases of urban projects: the construction a posteriori of the political challenges of collective action
Joël Idt
p. 75-85

Résumés

Cet article analyse les modalités de pilotage opérationnel des grands projets d'aménagement urbain dans le cas français, pour montrer qu'il s'agit de ce point de vue d'objets composites et fragmentés. Comment, dans ces conditions, les projets peuvent-ils contribuer à l’élaboration de stratégies globales d’aménagement urbain, sur des pans entiers des grandes agglomérations ? Nous chercherons à dépasser cette contradiction en montrant comment la fragmentation des instances de pilotage d’un projet structure en réalité des formes de régulation politique d’ensemble de l’action collective, qui contribuent à organiser l’interface et la coordination entre les différents champs d’intervention sectoriels, entre les nombreuses institutions publiques impliquées et entre acteurs publics et privés. La phase de réalisation opérationnelle des projets est ainsi appréhendée comme un temps d’élaboration des significations politiques et des enjeux de l’action collective. Notre analyse organisationnelle repose sur une comparaison entre deux projets d’aménagement urbain : Paris Nord-Est, et le projet de l'Union dans la métropole lilloise.

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Texte intégral

Introduction

1Le projet urbain est une forme d’action publique que l’on retrouve dans toutes les grandes métropoles européennes (Lefèvre, 2009), très prisée des élus locaux et notamment en France des maires des grandes villes qui y trouvent un moyen d’affirmer leur volontarisme et leur capacité d’intervention sur leur territoire (Genestier, 2001). Il n’existe plus aujourd’hui de ville d’une certaine taille qui n’ait son projet urbain majeur. Cette réalité des politiques urbaines contemporaines a été étudiée tant par des chercheurs en urbanisme et aménagement (voir par exemple Arab, 2004 ; Novarina, 2003) que par des chercheurs en sciences politiques (voir par exemple Pinson, 2009). Nous nous intéresserons plus particulièrement ici à la catégorie des grands projets d’aménagement urbain couvrant un périmètre important - de l’ordre de la centaine d’hectares - du territoire d’une agglomération, qui mettent en avant des transformations spatiales concrètes (Bourdin, 2001). Ces projets associent la création ou le réaménagement d’un nouveau quartier à des stratégies situées à une échelle plus large portant sur l’ensemble de la ville ou de l’agglomération. Ils accordent donc à la fois une importance toute particulière à la mise en œuvre concrète (sans réalisation, pas de projet) ; mais ils jouent également un rôle souvent central en matière de planification urbaine, comme l’illustre le cas Nantais décrit par Rémi Dormois : « la [seconde] pierre angulaire du système de planification urbaine sur la ville de Nantes est la définition d’un ensemble de grands projets d’urbanisme ou de transports publics » (Dormois, 2006, p. 845). Ce sont ces relations entre projet et planification, déjà soulignées par d’autres chercheurs (voir par exemple Gaudin, 2007 ; Duarte et Seigneuret, 2011), que nous souhaitons ici interroger sous l’angle de la conduite opérationnelle de l’action publique.

2La démarche de projet est souvent présentée comme un moyen de faire converger les participants vers une vision commune de l’action à mettre en œuvre, dans un univers de plus en plus incertain où il n’est plus envisageable de figer un programme a priori et de s’y tenir quoi qu’il arrive. C’est en cela que les projets joueraient un rôle en matière de planification urbaine : ils permettraient de construire des orientations politiques globales et partagées pour l’aménagement des territoires métropolitains (Pinson, 2009). Ils s’inscrivent ainsi dans une démarche de « planification stratégique » (Padioleau et Demeestere, 1992 ; Motte, 2011) : contrairement aux démarches traditionnelles de planification urbaine, la capacité de planifier ne renvoie pas tant à un contenu programmatique prédéfini qu’à la capacité des acteurs à articuler, tout au long de l’action, des enjeux très divers (Ingallina, 2001). Les grands projets d’aménagement urbain sont en conséquence toujours présentés par les acteurs qui les portent comme des ensembles unifiés et cohérents. Un projet est supposé former un tout, une action collective clairement identifiable, dont les objectifs politiques généraux seraient partagés par tous les protagonistes.

3À y regarder de plus près, cette prétendue unité des projets peut toutefois être sérieusement mise en doute. Chacun d’entre eux se décompose en réalité en de multiples actions parfois très disparates, qui ont leurs logiques propres. Certains acteurs n’interviennent que sur une partie de l’action, d’autres sur des objectifs très partiels. Comme le montre Stéphane Cadiou au sujet du « projet urbain de Bordeaux », ce qui est présenté derrière le terme de projet comme un ensemble cohérent regroupe en réalité des actions extrêmement disparates, qui étaient pour certaines déjà entamées avant même que les acteurs ne parlent de projet urbain (Cadiou, 2002). Dans un tel cas, l’existence du projet relève plus de la reconstruction a posteriori d’un « récit de politique publique » (Radaelli, 2000) à partir de l’existant. À travers la présentation que font Brigitte Bertoncello et Jérôme Dubois du projet d’aménagement urbain Euroméditerranée à Marseille, on perçoit de la même manière que celui-ci regroupe, sous des dehors unifiés, de nombreux éléments opérationnels et des dispositifs très différents, qui n’ont parfois entre eux que des relations très lointaines (Bertoncello et Dubois, 2010). La description des projets d’aménagement urbain ressemble ainsi parfois plus à un inventaire à la Prévert qu’à un ensemble cohérent.

4C’est lorsqu’on observe les projets du point de vue de leur montage opérationnel – au sens de « système de mise en œuvre dans lequel s’inscrit l’opération » (Verhage 2009, p. 149) - que leur caractère composite et fragmenté est le plus flagrant. Le montage archétypique d’un grand projet d’aménagement urbain pourra combiner par exemple plusieurs opérations d’aménagement (des zones d’aménagement concerté ou des opérations de rénovation urbaine), le passage d'un transport en commun en site propre, des opérations de construction significatives, etc. Cette situation conduit à s'interroger sur les liens existant entre les nombreuses composantes du projet : qu’est-ce qui, dans ces conditions, définit l’unité du projet à une échelle plus globale ? L’existence d’orientations politiques d’ensemble, qui feraient converger dans une même direction ces différents éléments opérationnels, n’est-elle pas un leurre ? Et comment peut-on s’appuyer sur l’action en cours pour fédérer les intérêts, pour organiser et planifier les territoires urbains, comme le suggère la notion de planification stratégique, si cette action est elle-même tellement fragmentée ?

5Notre principal argument consiste donc à dire que c’est justement la fragmentation du dispositif de pilotage opérationnel qui permet à des acteurs très différents, aux enjeux variés et parfois opposés, de se retrouver dans une ou plusieurs parties du dispositif opérationnel, et de s’inscrire par ce biais dans une régulation d’ensemble de l’action collective. Le travail des acteurs qui assurent le pilotage du projet consiste alors à coordonner entre elles ces actions très disparates, plus qu’à chercher à réduire la fragmentation du projet. Nous sommes amenés en ce sens à souligner l’importance de la phase opérationnelle de concrétisation et de réalisation du projet - qui va de la conduite des procédures réglementaires à la production physique de bâtiments et d’espaces publics en passant par la maîtrise du foncier - dans la construction des objectifs généraux du projet, des stratégies affichées et des significations politiques de l’action, ou encore des récits qui lui donnent sens. Autrement dit, la planification stratégique d’un projet est peut-être là où on s’y attend le moins, c’est-à-dire dans sa fabrique et son suivi au quotidien.

  • 1 Sans pour autant nier le rôle d’autres acteurs (les concepteurs, les acteurs privés, ou encore les (...)
  • 2 On se reportera par exemple aux analyses des relations entre élus locaux et fonctionnaires de l’Eta (...)
  • 3 Notre analyse s’appuie sur des entretiens avec des élus et techniciens ayant participé au pilotage (...)

6Pour le montrer, nous nous appuyons sur une analyse organisationnelle du pilotage des projets d’aménagement urbain. Plus précisément, dans la mesure où nous nous intéressons ici aux interactions entre le niveau politique de la construction des significations et des enjeux de l’action publique et le niveau technique de sa mise en œuvre opérationnelle, nous regardons comment s’organisent, dans les coulisses du pilotage des projets, les relations entre élus et techniciens des institutions publiques y participant. Notre analyse met ainsi en avant le rôle des techniciens des collectivités locales et des institutions parapubliques locales (cadres territoriaux, chargés de projet, directeurs des services, etc.) dans la production des enjeux de l’action publique1 (Idt, 2009). Nous utilisons les outils de la sociologie de l’action organisée (Crozier et Friedberg, 1977 ; Friedberg, 1993), qui ont montré toute leur efficacité sur cette question dans d’autres contextes2. Nous comparons deux projets d’aménagement urbain3. Le projet Paris Nord-Est, porté par la Ville de Paris, vise à requalifier un territoire d’environ 200 hectares à travers un programme diversifié, pour en faire un nouveau quartier inséré dans le tissu urbain de la capitale. Le projet de la Zone de l’Union à Roubaix-Tourcoing-Wattrelos est porté par la communauté urbaine de Lille Métropole. Il vise à faire émerger, sur un territoire d’environ 80 hectares, un « pôle d’excellence » de développement économique, autour des secteurs d’activité « textile innovant » et « image culture médias », sur un territoire durement touché par la désindustrialisation du secteur textile. Nous ne cherchons pas à faire une analyse exhaustive et détaillée de ces projets : la comparaison entre les modalités de leur pilotage nous permet de mettre en évidence des similitudes et des phénomènes communs, au-delà des différences entre les projets.

7Nous commençons au préalable par présenter notre cadre d’analyse de l’organisation des relations entre le niveau politique et le niveau technique de l’action publique. Puis nous montrons que paradoxalement, la grande fragmentation des instances de pilotage des projets contribue à organiser les interactions entre les élus et les techniciens qui y participent, à stabiliser des formes de régulation de l’action collective, à élaborer des significations politiques à l’action, et à assurer la coordination entre les secteurs, entre les institutions et entre acteurs publics et privés.

La place du technique dans la régulation politique de l’action collective

  • 4 Nous rejoignons en cela March et Olsen pour qui l’organisation politico-administrative des institut (...)

8La concordance entre le niveau politique de production des décisions et le niveau technique de leur mise en œuvre n’a rien d’automatique. La mise en œuvre peut conduire à faire évoluer ou à remettre en cause les décisions politiques, voire parfois peut précéder leur élaboration (Sfez, 1973). Dans le cas des projets d’aménagement urbain, les orientations politiques et les grandes lignes programmatiques se construisent et évoluent, pour une grande part, tout au long de la phase opérationnelle de mise en œuvre d’un projet. Pour comprendre les jeux d’acteurs qui déterminent les processus de construction des enjeux politiques de l’action publique, il apparaît donc nécessaire d’inclure dans l’analyse organisationnelle, aux côtés des élus, les techniciens-bureaucrates qui agissent sous leurs ordres au sein des institutions publiques. Dit autrement, la production des significations politiques de l’action publique repose non pas sur les seuls jeux de pouvoir entre élus, mais sur des jeux au sein d’un système plus large où les techniciens tiennent un rôle majeur4. Nous allons voir ici comment s’organisent les interactions entre élus et techniciens dans le pilotage opérationnel des projets, et leur rôle dans la construction des orientations politiques de l’action.

Au-delà de l’organigramme : des relations extra-hiérarchiques entre élus et techniciens

9Il existe, au sein de chaque institution politico-administrative publique locale (collectivités locales, établissements publics de coopération intercommunale, sociétés d’économie mixte, etc.), des relations hiérarchiques entre les techniciens qui y travaillent et les élus membres de l’exécutif. Les mandats électifs et les délégations de compétences des élus permettent de définir, de manière formelle, l’autorité qu’ils exercent sur les techniciens des différents services de l’institution. L’organigramme ainsi constitué renvoie à l’idéal type Weberien de l’organisation bureaucratique, où des techniciens-bureaucrates exécutent des décisions prises au sommet de la pyramide hiérarchique par les élus (Weber, 1921). Cependant, la manière dont s’organise une action collective ne peut s’analyser uniquement à travers son organisation formelle. Les jeux d’acteurs qui se structurent autour de la production de l’action collective s’appuient certes sur l’organisation formelle, mais les acteurs se construisent des marges de manœuvre, pour agir, en explorant les zones d’incertitude qu’ils peuvent trouver au sein de cette organisation. Cela explique que les relations de pouvoir concrètes, qui se structurent autour de l’action à construire, dépassent l’organisation hiérarchique (Crozier et Friedberg, 1977 ; Friedberg, 1993).

10L’organisation concrète de la production de l’action publique est donc loin de ne reposer que sur des relations hiérarchiques entre élus et techniciens. La coordination entre politique et technique s’appuie également sur des relations extra-hiérarchiques qu’entretiennent élus et techniciens en dehors du cadre défini par l’organisation formelle. Ce phénomène avait été montré dans le cas de l’organisation de l’action publique portée par l’Etat français dans les années 1970. Plusieurs auteurs avaient ainsi souligné la place centrale des relations de pouvoir entre les techniciens de l’Etat déconcentré et les notables locaux dans la déclinaison au niveau local des politiques publiques définies par l’Etat central (Crozier & Thoenig, 1975 ; Grémion, 1976). Bien que l’action publique au niveau local ait considérablement évolué depuis cette époque (Le Gales, 1995 ; Jouve et Lefèvre, 1999), une telle analyse peut aujourd’hui être renouvelée. Le cas des projets d’aménagement urbain en est une bonne illustration (Idt, 2009) : la coordination entre élus et techniciens dans la conduite des projets rentre a priori dans le cadre de l’organisation hiérarchique des institutions qui en assurent le pilotage. Mais en réalité, les relations extra-hiérarchiques entre élus et techniciens tiennent une place centrale dans les processus de décision.

Des courts-circuits en série

11Ces relations extra-hiérarchiques sont de plusieurs sortes. Les techniciens qui pilotent un projet peuvent être amenés à entretenir des relations avec leur(s) élu(s) de tutelle sans passer par l’intermédiaire de leurs supérieurs hiérarchiques. Par exemple, les techniciens en charge de Paris Nord-Est à la direction de l’urbanisme de la Ville de Paris sont en contact régulier avec l’adjoint au maire de Paris chargé de l’urbanisme, par l’intermédiaire des collaborateurs de cabinet de cet élu, et sans que n’intervienne ni le directeur de l’urbanisme, ni le sous-directeur à l’aménagement urbain. Un des chargés de projet évoque ainsi ses relations à son supérieur hiérarchique direct : « quand j’ai un problème je vais voir [mon directeur], il intervient et il est très efficace mais il n’est pas du tout dans le suivi quotidien. Le cabinet [de l’adjoint à l’urbanisme] m’appelle directement, en tant que chef de projet, sans passer par mon directeur ».

12Les chargés de projet sont également en lien, au sein de leur propre institution, avec des élus qui ne sont pas leurs élus de tutelle. Ils sont ainsi amenés à discuter directement avec eux de questions, en lien avec le projet, qui relèvent d’autres champs de compétence que l’aménagement urbain. Les chargés de projet Paris Nord-Est à la direction de l’urbanisme sont ainsi en contact, via les collaborateurs de cabinet, avec les adjoints au maire de Paris en charge de la voirie, du logement ou encore des espaces verts, etc. ainsi qu’avec les maires des arrondissements concernés. Ces contacts peuvent avoir lieu sans la présence du secrétariat général de la Ville de Paris, qui est pourtant théoriquement habilité à assurer la coordination à la fois entre technique et politique ainsi qu’entre les différents services de l’institution municipale. Un technicien décrit ces contournements de la structure formelle de l’institution : « on a eu au début quelques messages du secrétariat général, pour dire " il ne faut pas faire comme ça, on doit être en copie systématique quand vous saisissez les cabinets ". Et puis ils ont abandonné parce que c’est les cabinets des élus eux mêmes qui nous appellent sans arrêt ».

13Les relations extra-hiérarchiques peuvent enfin impliquer des élus et des techniciens d’institutions différentes. Ce cas de figure est d’autant plus fréquent que le pilotage des projets d’aménagement urbain rassemble le plus souvent de nombreuses institutions publiques locales. Le chargé du projet de l’Union à la communauté urbaine, comme le chef du projet à la SEM Ville Renouvelée, sont en relation directe avec les maires de Roubaix, de Tourcoing et de Wattrelos, le projet étant situé à l’intersection des territoires de ces trois communes. Et ces techniciens doivent tenir compte, en les intégrant au projet voire en les anticipant, de demandes émanant autant des vice-présidents à la communauté urbaine concernés par le projet que des trois maires, alors même qu’ils n’ont aucun lien hiérarchique avec ces derniers.

Des relations de pouvoir stables

14Les relations de pouvoir hiérarchiques et extra-hiérarchiques ne sont pas complètement du même ordre : les premières, contrairement aux secondes, sont formellement et juridiquement liées à la légitimité conférée par l’élection aux représentants du peuple dans un système démocratique. Mais ces deux types de relations sont en revanche comparables en termes de capacité d’action de chacun, élus comme techniciens, dans la construction de l’action collective. Il est en effet possible d’analyser toute relation entre un élu et un technicien comme une relation de « pouvoir réciproque » au sens de Robert A. Dahl, qui postule que les relations de pouvoir s’exercent dans les deux sens : chaque protagoniste a la capacité, dans une certaine mesure, de faire évoluer le comportement de l’autre en sa faveur (Dahl, 1957). En ce sens, les relations extra-hiérarchiques apparaissent équivalentes aux relations hiérarchiques, en termes de régularité comme de capacité d’intervention effective des uns et des autres dans le pilotage de l’action publique.

  • 5 D’après la loi dite Paris Lyon Marseille de 1982 qui définit les répartitions de compétences entre (...)

15Les techniciens qui pilotent le projet Paris Nord-Est doivent ainsi composer autant avec les attentes de l’adjoint au maire de Paris en charge de l’urbanisme, leur élu de tutelle, qu’avec celles du maire du 19ème arrondissement, principal arrondissement dans lequel est situé le projet, alors même que le maire d’arrondissement n’a aucune compétence formelle en aménagement urbain5. Un technicien de la mairie centrale résume ainsi : « le maire d’arrondissement ne devrait pas avoir d’autorité directe sur nous. Il en a une de fait, et on ne peut l’ignorer ». Un autre technicien souligne la force de ses relations extra-hiérarchiques avec certains élus : « ce sont des gens avec qui on construit des relations de confiance, et auxquels on peut s’adresser directement, pour les alerter quand il y a un dérapage, ou leur demander d’arbitrer avant une enquête publique ». Ces techniciens gèrent ainsi, à leur niveau, l’interface et les ajustements avec le politique sur le projet, ce qui leur ouvre en retour des possibilités de faire valoir leurs propres positions directement auprès des élus, notamment en cas de désaccord avec les autres techniciens.

Le rôle des relations extra-hiérarchiques dans la régulation politique de l’action collective

16Les relations – hiérarchiques et extra-hiérarchiques – entre élus et techniciens sont au cœur de structures relativement stables de jeux d’acteurs, qui reposent sur cette multiplicité des possibilités d’interactions entre élus et techniciens, et à travers lesquelles sont définis les choix et les préférences politiques dans la conduite de l’action publique. Ces structures de jeux contribuent à organiser en système l’ensemble des actions composant le projet ; elles participent ainsi à ce qu’on peut qualifier de régulation politique de cette action collective qu’est le projet, le terme de régulation étant entendu ici au sens de Jean-Daniel Reynaud de production des règles qui organisent l’action collective (Reynaud, 1989). La régulation politique renvoie autant à la stabilisation d’accords politiques entre élus – dans lesquels les techniciens jouent un rôle – qu’à la production du sens et des significations de l’action publique.

17Il est possible de distinguer deux modes de régulation politique, caractérisés par la manière dont interviennent les élus dans la définition, le maintien, et la modification des règles qui organisent la production et la mise en œuvre opérationnelle des projets (Idt, 2009). La première forme de régulation politique repose sur les arbitrages, tout au long du projet, entre les différents élus concernés. Les techniciens en relation avec les élus sont impliqués dans ces arbitrages, qu’ils soient sollicités par les élus pour défendre leurs positions d’un point de vue technique, ou qu’ils aient eux-mêmes soumis une question à l’arbitrage entre élus. Un technicien travaillant sur Paris-Nord-Est raconte son rôle dans l’organisation de réunions entre élus sur des questions très opérationnelles : « on doit être très attentifs aux relations entre les élus. Sur la ZAC Claude Bernard, avant qu’on lance les consultations des opérateurs [pour construire les bâtiments de bureaux et de logement], il a fallu qu’on fasse tout un tas de séances pour arrêter le niveau de performances énergétiques. Il a fallu qu’on mette les élus en réunion pour qu’on arrive à arrêter le niveau d’exigences. Et à démontrer en même temps que c’était exigeant ».

18La seconde forme de régulation politique repose sur l’intervention directe des élus auprès des cadres territoriaux qui assurent le pilotage opérationnel de l’action, et qui doivent ensuite chercher à concilier au niveau technique les attentes politiques des uns et des autres. Par exemple, depuis l’élection de Bertrand Delanoë à la tête de la Ville de Paris en 2001, les collaborateurs de cabinet de ses adjoints ou des maires d’arrondissement n’hésitent pas à prendre contact directement par téléphone ou par e-mail avec les chefs de projet pour défendre les positions de leur élu et pour qu’elles soient prises en compte dans la réalisation, ce qui met parfois ces techniciens en porte-à-faux vis-à-vis de leur propre hiérarchie (Spitz, 2004). Contrairement à la première forme de régulation politique, les élus ne se rencontrent pas nécessairement, et il n’y a pas à proprement parler de « décision » : la mise en compatibilité des positions des élus s’opère au cours de la réalisation, à charge pour les techniciens de trouver des solutions techniques afin de concilier les incompatibilités. Un responsable du projet Paris Nord-Est relève la difficulté de l’exercice, en estimant que le projet cumule « des objectifs politiques qui peuvent par moment être contradictoires sur le même territoire. […] Ces situations relèvent d’un positionnement ou d’un arbitrage politique, alors que les politiques ont tendance à le prendre comme une situation inverse, en disant que c’est le technique qui doit apporter des solutions ».

Une fragmentation des instances de pilotage opérationnel des projets qui contribue à réguler l’action collective

19Pour chaque projet analysé, un dispositif de pilotage spécifique a été instauré afin d’assurer le suivi et la concrétisation de la phase opérationnelle. Nous allons voir que ces dispositifs sont fragmentés, à l’image du montage opérationnel des projets : ils sont composés de plusieurs instances de décision plus ou moins formalisées, qui mobilisent de nombreux élus et techniciens, et qui ont parfois tendance à se chevaucher. Mais nous allons voir aussi que cette fragmentation des dispositifs de pilotage contribue paradoxalement à structurer l’action collective, notamment quant à l’organisation de l’interface entre les niveaux technique et politique.

La multiplicité des instances de décision propres au projet

20Les différentes instances qui composent les dispositifs de pilotage sont baptisées selon les cas « comités de pilotage », « comités de suivi », « comités de coordination », « comités techniques » ou « comités politiques », etc. Elles reposent sur le principe de réunions régulières associant des élus et des techniciens concernés par tout ou partie de l’action collective. Ces instances présentent une grande diversité de formes et de fonctions. Certaines ont été conçues pour assurer la coordination générale du projet, et pour essayer de lui donner, si ce n’est une unité, une certaine cohérence. Il en est ainsi, dans le cas du projet de l’Union, du « comité de pilotage politique », rassemblant un petit nombre d’élus et de techniciens de Lille Métropole, des villes de Roubaix, Tourcoing et Wattrelos, et de la SEM Ville Renouvelée (société d’économie mixte en charge du projet pour le compte de la communauté urbaine). D’autres dispositifs sont plus partiels : ils ne portent que sur un aspect thématique particulier du projet ou sur un périmètre géographique restreint. Un comité de suivi spécifique a ainsi été instauré sur l’une des nombreuses opérations constituant le projet Paris Nord-Est, l’opération Macdonald, liée à la reconversion urbaine d’un ancien entrepôt logistique.

21Les instances de pilotage peuvent être plus ou moins formalisées, selon qu’elles sont adossées ou non à des procédures contractuelles. Les principes d’organisation du « comité de pilotage » du projet de l’Union en phase opérationnelle sont ainsi détaillés dans le traité de concession par lequel Lille Métropole concède à la SEM Ville Renouvelée l’aménagement de la ZAC de l’Union. D’autres dispositifs ne correspondent à aucune procédure réglementaire spécifique, comme le comité de suivi de l’opération Macdonald à Paris Nord-Est ; ils sont aussi moins médiatisés et plus discrets. Leur temporalité et leur rôle dans les processus de décision sont également variables. Certains comités sont éphémères, et ne durent que le temps de leur création. Certains ont une fréquence trop faible pour assurer le pilotage du projet au quotidien, comme le « comité de concertation » du projet Paris Nord-Est qui se tient au mieux une fois par an. Leur rôle dans le pilotage du projet est alors marginal. D’autres instances sont en revanche instituées comme des lieux de coordination forts et centraux, qui perdurent tout au long du projet, comme le comité de pilotage mensuel du projet de l’Union.

  • 6 Citons notamment la « ZAC Claude Bernard » (programme mixte de 102 000 m² de surface de plancher), (...)

22Il existe ainsi, pour un même projet, une pluralité d’instances qui s’emboîtent et se recoupent. Quant aux participants d’abord : certains élus et techniciens contribuent à plusieurs d’entre elles. Quant au contenu ensuite : certains sujets et certaines décisions sont susceptibles de relever de plusieurs comités à la fois. Le pilotage du projet de l’Union repose par exemple sur un « comité de pilotage restreint », un « comité de pilotage élargi », un « comité technique », des « commissions thématiques », un « comité de concertation », etc. ; et une question comme la répartition entre logement libre et logement social peut fort bien être traitée dans chacune de ces instances. Les comités sont d’autant plus nombreux que le montage opérationnel du projet est complexe. Paris Nord-Est est à cet égard emblématique : sa réalisation passe par une multitude d’opérations d’aménagement6, qui font généralement l’objet de comités de pilotage spécifiques venant s’ajouter aux comités de pilotage généraux sur l’ensemble du projet.

Des instances de pilotage qui organisent l’interface entre politique et technique sur le projet

23Nous avons souligné l’importance des relations extra-hiérarchiques entre élus et techniciens dans la production de l’action. Or on peut analyser les instances de pilotage comme des lieux d’échanges extra-hiérarchiques entre élus et techniciens propres au projet, qui présentent plusieurs spécificités. Tout d’abord, elles inscrivent les relations extra-hiérarchiques entre élus et techniciens dans un certain formalisme, qui revient à définir la régularité des réunions, les participants, les modalités de fonctionnement, etc. Ce formalisme rend légitime les contournements de l’organisation hiérarchique des institutions, ces contournements s’avérant par ailleurs nécessaires à la mise en œuvre de l’action. Les principes du « management par projet » sont à cet égard souvent invoqués, comme l’explique un technicien : « on a mis en place un système de gestion de projet […], qui donne une légitimité un peu, à passer au-dessus des services développement économique, en quelque sorte. Même si hiérarchiquement… ». En corollaire de ce formalisme, il devient possible de communiquer publiquement sur les débats entre élus et techniciens et sur les prises de position qui surviennent dans les comités de pilotage, ce qui n’est pas toujours faisable avec d’autres discussions extra-hiérarchiques entre élus et techniciens.

24Les relations sont par ailleurs multi-acteurs, les débats dans le cadre des comités pouvant rassembler plusieurs techniciens et plusieurs élus à la fois, et même dans certains cas des acteurs extérieurs aux institutions politico-administratives (experts, représentants d’associations ou d’entreprises, etc.). Comme l’explique un chargé du projet de l’Union, les discussions dans le cadre des comités simplifient les arbitrages entre les diverses positions, ce qui n’est pas le cas avec des relations bilatérales – hiérarchiques ou extra-hiérarchiques – entre un élu et un technicien : « comme ça on n’a pas de blocage. Parce sans ces réunions, si on avait un point de blocage, on se dirait il faut aller voir tel maire. Et puis une fois qu’on en aurait vu un, le problème c’est qu’on en a trois donc il faudrait voir les deux autres ».

25Les instances de pilotage ne remplacent pas la coordination hiérarchique au sein de chaque institution, mais s’y ajoutent. Cette multiplicité des lieux de coordination entre élus et techniciens peut apparaître comme un problème pour l’action collective, car susceptible de générer des décisions incompatibles et des orientations d’action contradictoires. Mais d’un autre côté, elle contribue à organiser, densifier et enrichir l’interface entre le niveau politique et le niveau technique autour du projet, en structurant des relations d’une autre nature, et en permettant de mobiliser et de mettre en relation, autour du projet, des élus et des techniciens très divers. Comme le précise un technicien qui décrit les différentes instances de pilotage du projet de l’Union, « il faut qu’on touche les élus, les techniciens, les usagers, à différents niveaux, et dans différentes configurations : des configurations de travail, des configurations de présentation, etc. Et de fil en aiguille, on s’y retrouve à peu près : il y a des instances où tous les niveaux sont mélangés ».

La production du sens de l’action collective

26Nous sommes ainsi amené à aborder sous un angle nouveau le rôle des instances de pilotage. Les comités peuvent apparaître en première lecture comme des scènes où les élus prennent des décisions politiques, lesquelles sont répercutées ensuite auprès des techniciens. Mais notre analyse nous conduit à les comprendre, plutôt que comme des lieux où l’on décide, comme des dispositifs organisationnels qui stabilisent un ensemble de relations entre élus et techniciens, et qui participent de cette manière à structurer la régulation politique de l’action collective. C’est en tant qu’éléments pivots, au sein du dispositif de pilotage, entre le niveau technique et le niveau politique de l’action, qu’ils contribuent à construire et affirmer des enjeux et des significations politiques globales, allant au-delà des actions singulières constituant le projet. Le directeur de la SEM Ville Renouvelée résume ainsi le rôle des comités de pilotage : « le vrai enjeu des comités de pilotage n’est pas tellement de décider. C’est de continuer à maintenir un niveau de dialogue et de partage. L’idée étant d’être dans un système qui permette cette interpellation de la part des élus : ‘Attention, vous êtes dans votre rôle [technique] mais vous êtes en train d’oublier que l’ambition du projet, c’est autre chose’ ». On voit ainsi que l’« ambition politique » qui est ici évoquée ne précède pas la phase de mise en œuvre du projet : elle en est partiellement le produit.

27Les comités de pilotage participent ainsi aux deux formes de régulation politique de l’action que nous avons évoquées. D’une part, ils constituent des lieux d’arbitrage entre tous les élus concernés par le projet. Dans le cas de l’Union, le comité de pilotage mensuel est même devenu le lieu principal d’arbitrage entre élus. Chacun d’eux peut y trouver si nécessaire une tribune, par exemple pour affirmer la singularité de sa ligne politique et la faire inscrire dans le projet. Les techniciens sont eux-aussi impliqués dans ces arbitrages : ils ont la possibilité de faire remonter leurs problèmes ou leurs désaccords afin qu’ils soient tranchés au niveau politique. Mais il ne s’agit pas tant de produire effectivement des arbitrages, que de garantir qu’il serait à tout moment possible de les provoquer si nécessaire. Un chargé de projet explique que le système des comités de pilotage garantit aux élus que leur arbitrage sera sollicité pour les « vrais sujets », ce qui permet aux techniciens d’avancer sur le reste : « on a un degré d’autonomie qui fait que les élus ont confiance dans notre gestion au quotidien sur 80% des choses qu’on fait, parce qu’ils savent qu’ils seront interpellés quand ça les concernera. Et qu’ils ne seront pas interpellés pour rien. Ils ne peuvent pas tout gérer, ils ne sont pas là pour ça. S’ils ont pris un aménageur et s’ils ont des services, c’est aussi pour qu’il y ait des sujets dont ils n’entendent jamais parler. Et il faut cette relation de confiance qui fait qu’ils soient sûrs qu’on viendra les voir à bon escient ». Les comités de pilotage organisent ainsi une certaine subsidiarité entre élus et techniciens.

28Les différentes instances donnent d’autre part à tous les élus des occasions pour exprimer directement leurs attentes auprès des techniciens qui assurent la réalisation du projet : l’un donnera ses exigences quant aux critères de développement durable, l’autre quant à la répartition entre les différents types de logements sociaux, un troisième voudra rajouter au programme un équipement qui lui tient à cœur, etc. On constate ici un investissement important de certains élus sur des questions parfois très opérationnelles, comme l’explique un de nos interlocuteurs : « les élus ont aussi envie de s’impliquer dans ce qu’est le quotidien du projet, en ayant compris que l’enfer est dans le détail sur un projet comme ça ». Le travail des techniciens consiste ici à traduire techniquement ces attentes politiques dans la mise en œuvre opérationnelle, qui devient ainsi un lieu pour construire, affiner ou faire évoluer les significations et les enjeux associés au projet d’aménagement. Un chargé de projet à la Ville de Paris explique ce processus d’agrégation des enjeux politiques qui s’opère au niveau technique : « il y a tout un travail à faire pour que [l’adjoint vert aux espaces verts] s’y retrouve avec ses noues, son mail planté, sa récupération des eaux pluviales ; un travail à faire avec [l’adjoint vert à la voirie et aux déplacements] pour qu’il s’y retrouve avec son parc de stationnement mutualisé. Ce travail, il est important à faire et c’est à nous, services, de le faire, pour prendre en considération les différentes volontés et tendances politiques des élus, parce que [ces différents adjoints] n’ont pas les mêmes objectifs. Donc c’est à traduire techniquement dans le projet d’aménagement ».

Le renforcement du rôle des pilotes de projet

29Cette organisation du dispositif de pilotage met en avant les techniciens chargés de gérer la complexité du travail d’interface entre technique et politique sur le projet. Il s’agit de la catégorie des pilotes de projet, parfois appelés également « chefs de projet » ou « chargés de projet » (Idt, 2009 ; Idt, Arab et Lefeuvre, 2012). Il peut exister plusieurs pilotes de projet pour un même projet, comme dans le cas de l’Union où il existe à la fois un chef de projet à la SEM Ville Renouvelée et un chargé de projet à la communauté urbaine. Contrairement à d’autres techniciens qui contribuent en même temps à plusieurs actions publiques, leur action est orientée spécifiquement sur un unique projet, dont ils assurent le pilotage au niveau technique, pour le compte de leur institution, afin de le faire aboutir. Ils sont en charge du suivi du calendrier et du budget, et ils tentent de coordonner l’intervention de l’ensemble des acteurs politiques et techniques sur le projet.

30Ces techniciens assurent l’organisation matérielle des comités de pilotage des projets d’aménagement. Ils peuvent ainsi trouver, dans une certaine mesure, des marges de manœuvre spécifiques pour cadrer l’ordre du jour, pour choisir le moment où un sujet peut y être traité, pour choisir le moment adéquat pour organiser la réunion, pour proposer des diagnostics, pour formuler le relevé de décisions, pour choisir les participants, etc. Surtout, ils y sont très systématiquement associés car ce sont eux les plus au courant de l’actualité du projet, souvent plus que leurs propres supérieurs hiérarchiques qui chapeautent une multitude de projets de l’institution. Cette place des pilotes de projet dans les instances de pilotage, et les relations extra-hiérarchiques qu’ils entretiennent par ce biais avec les élus, leur confèrent une certaine légitimité pour coordonner l’action des autres techniciens intervenant sur le projet, alors qu’ils ne peuvent s’appuyer pour cela sur l’organisation hiérarchique. Le chargé de projet Paris Nord-Est est ainsi présenté par un autre technicien comme capable d’articuler les attentes multiples de ses collègues des autres directions techniques de la Ville de Paris : « il joue pour nous le rôle de guichet unique, il orchestre et met en ordre de marche tous les services concernés par l’opération, qui sont vraiment très nombreux ». D’une certaine manière, la présence même de ces techniciens dans l’organisation formelle des institutions contribue à donner son existence au projet d’aménagement global, au-delà des différents éléments qui le constituent.­

Coordonner l’action malgré la hiérarchie

31Les instances de pilotage des projets, en instaurant des contournements de l’organisation formelle, permettent aux porteurs du projet de coordonner l’action collective là où la coordination hiérarchique s’avère complexe voire inopérante, ce qui est d’autant plus fréquent dans le cas du pilotage des projets d’aménagement urbain que cette forme particulière d’action publique est à la fois intersectorielle, interinstitutionnelle, et ouverte aux acteurs privés. Une telle organisation du pilotage opérationnel des projets pousse élus et techniciens, lors de ces réunions, à investir, à mettre en débat et à médiatiser les nombreux sujets situés aux intersections. Les activités de coordination contribuent ainsi à développer des éléments de signification de l’action collective, à partir de ces différentes interfaces.

La coordination intersectorielle

32Les projets d’aménagement s’inscrivent principalement dans le champ de l’urbanisme et de l’aménagement, mais ils renvoient par leur contenu à presque tous les autres secteurs de l’action publique locale ou nationale. En premier lieu à ceux qui concernent directement la construction du bâti, des équipements publics ou des infrastructures, comme les espaces publics ou le logement. On y retrouve également des champs d’action pouvant a priori paraître plus éloignés, mais dont les enjeux viennent souvent se greffer sur les projets d’aménagement urbain, comme le développement économique, la culture ou l’enseignement supérieur. Du point de vue de l’organisation de l’action, cette situation fait coopérer des techniciens travaillant dans chacun de ces secteurs et n’intervenant que sur une partie du projet. Ces techniciens maîtrisent des expertises très différentes et ont parfois du mal à se comprendre. Les objectifs de chacun, aussi légitimes soient-ils pris indépendamment, peuvent rentrer en contradiction lorsqu’ils se cumulent. S’ajoute à cela le fait que ces techniciens dépendent d’élus différents, qui défendent leurs propres positions dans le champ politique et qui parfois s’affrontent. Même lorsque les secteurs relèvent d’une même institution, la coordination par le biais de la hiérarchie s’avère difficile à gérer.

  • 7 Pendant la mandature 2001-2008.

33Les instances de pilotage peuvent avoir pour fonction de rassembler les acteurs, élus et techniciens, représentant ces différents secteurs de l’action publique, et d’instaurer un cadre pour gérer la coordination entre eux. Sur le projet de l’Union par exemple, les comités de pilotage rassemblent à la fois le vice-président à l’aménagement et le vice-président au développement économique de la communauté urbaine, ainsi que des techniciens de leurs services. Ces deux secteurs de l’action publique locale sont souvent intimement liés (Crague, 2009). Leur coordination pose sur l’Union deux types de problèmes. D’une part, les cadres de référence et d’action des techniciens vont parfois s’opposer. D’autre part, les deux élus responsables à Lille Métropole, bien que du même parti, ne défendent pas toujours les mêmes intérêts ni les mêmes positions dans le champ politique7. Les comités de pilotage constituent un cadre où sont discutés et arbitrés les problèmes techniques autant que politiques, et où se structurent des formes de régulation entre ces deux secteurs. Les débats donnent l’occasion d’affirmer la double dimension de la Zone de l’Union, comme projet d’aménagement urbain ayant vocation à devenir un pôle de développement économique structurant du territoire métropolitain.

La coordination interinstitutionnelle

34Les projets d’aménagement urbain sont interinstitutionnels : leur réalisation passe nécessairement par la coopération entre une pluralité d’institutions publiques. D’abord pour des raisons financières : une collectivité a rarement la possibilité de porter à elle seule l’intégralité du budget d’un projet d’aménagement. En raison ensuite du phénomène, particulièrement fort en France (Lefèvre, 2009), de fragmentation des compétences réglementaires entre les institutions publiques locales, combiné au caractère intersectoriel des projets déjà évoqué. Sur le plan organisationnel, des techniciens de plusieurs institutions sont ainsi amenés à devoir agir ensemble. Ces techniciens ne font pas partie d’une même structure hiérarchique : même lorsque les modes de désignation des élus de deux institutions sont interdépendants (comme dans le cas des communes et de leur établissement public de coopération intercommunale), les services techniques de ces institutions sont, à quelques exceptions près, indépendants. La coordination de l’action se construit donc nécessairement en dehors de la hiérarchie de chaque institution.

35Les instances de pilotage tiennent compte du caractère interinstitutionnel des projets, et contribuent à organiser la coordination de l’action entre des acteurs d’institutions différentes (Idt, Arab et Lefeuvre, 2012). Le comité de pilotage du projet de l’Union en est une illustration. Il associe aux décisions les maires des trois communes concernées par le projet, leur permettant d’y inscrire leurs attentes bien au-delà des compétences formelles de leur institution. La capacité d’intervention que ces maires peuvent ainsi se construire dans l’aménagement du territoire de leur commune, rentre en compte dans leur adhésion à la coalition au pouvoir au sein de l’institution communautaire. Autrement dit, c’est notamment parce qu’ils savent qu’ils pourront intervenir s’ils le veulent - en utilisant leur « double casquette » communautaire mais aussi tout simplement parce qu’ils sont en lien avec les techniciens concernés - que les élus communaux acceptent que la communauté urbaine planifie et porte sur leur territoire un ensemble de projets présentés comme « structurants pour le territoire métropolitain ».

La coordination entre public et privé

36Le pilotage des projets d’aménagement intègre dans certains cas des acteurs privés, promoteurs, investisseurs, grands groupes de BTP, dont le rôle n’est pas cantonné à la construction des bâtiments mais tend de plus en plus à investir l’aménagement lui-même. Ce phénomène s’est amplifié depuis 2005 avec l’obligation légale pour les collectivités locales de mettre en concurrence toutes les concessions d’opérations d’aménagement, qu’elles ne peuvent plus confier de gré à gré à leurs sociétés d’économie mixte comme elles avaient coutume de le faire. Cette situation pose des questions quant à la coordination entre acteurs publics et privés. Les théories des régimes urbains permettent de comprendre comment s’organise la coopération au sein du « noyau dur » (Stone, 2003) des coalitions de gouvernement (notamment entre les grands élus et les grands dirigeants d’entreprises) ; elles n’expliquent pas en revanche comment la coopération s’organise au niveau opérationnel du pilotage de l’action publique.

  • 8 Société privée d’investissement et de promotion.

37La coordination hiérarchique est là encore inopérante. Les interactions entre employés des sociétés privées d’une part, et élus et techniciens des institutions publiques d’autre part, renvoient d’abord à des relations contractuelles. Mais elles s’organisent également à travers les différentes instances de pilotage des projets auxquelles ces acteurs participent, et où ils sont amenés à travailler ensemble. Des représentants de la société Icade8 participent par exemple à certains comités de pilotage du projet Paris Nord-Est, où ils défendent leurs intérêts en tant qu’investisseurs dans l’opération Macdonald. C’est dans ces comités qu’a été arrêtée la liste des équipements publics à intégrer à l’opération, ce qui nécessitait des arbitrages entre les représentants de la Ville de Paris et les investisseurs de l’opération. Des formes de régulation entre acteurs publics et privés se structurent ainsi à travers les instances de pilotage des projets.

Conclusion

38Les projets d’aménagement urbain constituent en premier abord un type d’action publique dont la mise en œuvre opérationnelle est protéiforme et fragmentée. Mais, au-delà de cet aspect composite, il existe des acteurs qui essayent de leur donner une cohérence d’ensemble et de coordonner l’action. Les instances de pilotage des projets sont pour cela l’un des principaux instruments. Ces dispositifs organisationnels instaurent des relations extra-hiérarchiques entre les nombreux élus et techniciens intervenant dans le projet, qui s’ajoutent aux relations hiérarchiques plus qu’elles ne les remplacent, et qui jouent un rôle dans la coordination de l’action collective, dans l’arbitrage des conflits, dans les choix et les prises de décision sur le projet. S’instaurent ainsi des formes de régulation politique à travers lesquelles le projet fait système, et qui contribuent à construire et renforcer le portage politique à l’échelle du projet d’ensemble : c’est dans ces instances de pilotage que se stabilisent des enjeux politiques et des significations globales, en même temps qu’apparaissent les élus capables de les défendre et les techniciens qui se chargent de leur opérationnalisation. Le caractère composite de la phase opérationnelle des projets d’aménagement urbain ne remet donc pas nécessairement en cause la capacité des projets à rassembler des acteurs très divers autour d’une même action collective, bien au contraire. C’est peut-être même cet aspect composite qui fait que de nombreux acteurs portant des visions très diverses – voire antagonistes – d’un même projet peuvent y participer, et agir collectivement sans que cela ne pose de problème.

  • 9 Les techniciens jouent à cet égard un rôle central, comme l’avait remarqué Rémi Dormois dans le cas (...)

39Cette réflexion invite à envisager l’urbanisme opérationnel sous un angle nouveau, non plus uniquement technique, mais comme une affaire avant tout politique. Les élus ne s’y trompent pas, en accordant de plus en plus d’importance aux questions de réalisation de l’action publique et en investissant la phase opérationnelle des projets, qui apparaît ainsi comme un moment clef de production du politique, où peut s’opérer une certaine synthèse d’intérêts contradictoires, et où peuvent se construire des orientations pour l’avenir. Cela soulève des questions quant à l’articulation entre planification et mise en œuvre opérationnelle. Nous rejoignons ici le constat (Duarte et Seigneuret, 2011) que ces deux activités ne se succèdent plus d’un point de vue temporel : les liens de causalité sont parfois inversés, des itérations apparaissent, etc. Il s’agit donc d’organiser les interactions entre les deux9. Finalement, la planification est peut-être avant tout un problème de coordination : entre des éléments hétérogènes d’une part (entre secteurs, entre échelles territoriales, entre acteurs), entre technique et politique d’autre part.­

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Notes

1 Sans pour autant nier le rôle d’autres acteurs (les concepteurs, les acteurs privés, ou encore les habitants) dans la définition des enjeux de l’action publique, nous ne les évoquerons ici qu’à la marge car ces questions nous semblent déjà largement traitées par ailleurs (voir par exemple les théories des régimes urbains - Stone, 2003 - sur l’implication des acteurs privés dans la gouvernance urbaine).

2 On se reportera par exemple aux analyses des relations entre élus locaux et fonctionnaires de l’Etat déconcentré (Crozier et Thoenig 1975 ; Gremion, 1976) ou de l’administration du ministère de l’équipement (Dupuy et Thoenig, 1985).

3 Notre analyse s’appuie sur des entretiens avec des élus et techniciens ayant participé au pilotage de ces projets, pendant la période 2005-2008, dans le cadre d’une recherche doctorale (Idt, 2009).

4 Nous rejoignons en cela March et Olsen pour qui l’organisation politico-administrative des institutions publiques a une incidence sur leurs orientations et sur leurs choix politiques (March & Olsen, 1989).

5 D’après la loi dite Paris Lyon Marseille de 1982 qui définit les répartitions de compétences entre la mairie centrale et les mairies d’arrondissement.

6 Citons notamment la « ZAC Claude Bernard » (programme mixte de 102 000 m² de surface de plancher), la future « ZAC Gare des Mines – Fillettes » (quartier intercommunal avec Saint-Denis de 200 000 m² de surface de plancher), l’opération Macdonald (162 000 m² de surface de plancher pour un programme mixte aménagé dans cet ancien entrepôt logistique) et l’opération « Chapelle Internationale » (48 800 m² de surface de plancher aménagés sur des friches ferroviaires) – même s’il ne s’agit pas au sens juridique d’opérations d’aménagement ces deux dernières contribuent pleinement à la réalisation du projet Paris Nord-Est –, l’extension du tramway T3 qui est accompagné du réaménagement du boulevard des Maréchaux, etc.

7 Pendant la mandature 2001-2008.

8 Société privée d’investissement et de promotion.

9 Les techniciens jouent à cet égard un rôle central, comme l’avait remarqué Rémi Dormois dans le cas rennais, où « les techniciens ont acquis une expertise dans l’articulation des procédures de planification urbaine, d’urbanisme réglementaire, d’urbanisme opérationnel et d’action foncière » (Dormois 2006, p. 859).

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Pour citer cet article

Référence papier

Joël Idt, « Le temps de la réalisation des projets urbains : une fabrique a posteriori des enjeux politiques de l’action collective », Géocarrefour, Vol. 87/2 | 2012, 75-85.

Référence électronique

Joël Idt, « Le temps de la réalisation des projets urbains : une fabrique a posteriori des enjeux politiques de l’action collective », Géocarrefour [En ligne], Vol. 87/2 | 2012, mis en ligne le 04 décembre 2012, consulté le 14 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/8682 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.8682

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Auteur

Joël Idt

Maître de conférences à l’Université de Paris-Est Marne-La-Vallée, Laboratoire LEESU – Génie Urbain joel.idt@univ-mlv.fr

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Droits d’auteur

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