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La règle de droit comme ressource au service des acteurs du développement urbain

The rule of law as a resource for the actors of urban development
Romain Maurice
p. 195-206

Résumés

La règle de droit incluse dans les Plans locaux d’urbanisme est un des outils majeurs de régulation de la production foncière et immobilière neuve. En France, cette règle est juridiquement contraignante. Dans les faits, la collectivité comme les promoteurs utilisent les règles de droit afin de limiter l’incertitude liée à leurs activités et se libérer des marges de manœuvre. Pour les collectivités territoriales, cela constitue une ressource pour contrôler et financer de la production immobilière neuve de qualité, voire des équipements. Les promoteurs considèrent plutôt cela comme une contrainte pour leur activité, mais transmettent en bonne partie cette incertitude vers d’autres acteurs : les propriétaires initiaux des terrains. La capacité de chacun des acteurs à manier les règles de droit n’est pas une donnée figée, elle varie selon les dynamiques de marché et selon les endroits dans une agglomération.

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Texte intégral

Introduction

1En France, le « droit des sols » figure dans le règlement du Plan local d’urbanisme (PLU), document de base en matière d’aménagement et de promotion immobilière puisqu’il fixe les droits à bâtir. Dans cet article, je me pencherai essentiellement sur l’aspect réglementaire du PLU, sans pour autant oublier que le PLU ne se réduit pas à la fixation du droit des sols. Il exprime, avec d’autres documents (SCOT, PDU, PLH, plan de mandat), le projet de la collectivité territoriale en matière économique, sociale, environnementale, morphologique et architecturale.

  • 1 Les éléments constitutifs d’un PLU sont fixés par la loi (article L123-1 et suivants du Code de l’U (...)

2En urbanisme français, le règlement et les documents graphiques du règlement du PLU sont opposables aux tiers1. Ainsi, une fois le règlement du PLU approuvé, la marge de manœuvre de l’autorité en charge de délivrer le permis de construire pour influer sur la forme des projets immobiliers est supposée nulle. C’est pourquoi les collectivités locales cherchent régulièrement à se rendre propriétaire du foncier. Toutefois, nos lectures et enquêtes de terrain ont induit un constat, bien connu des praticiens de l’urbanisme et des professionnels de l’immobilier : pour un promoteur immobilier ou un bailleur social, la lecture du règlement du PLU ne permet pas de préfigurer avec précision quels projets la collectivité va autoriser. Le PLU, y compris dans sa partie réglementaire, semble constituer tout autant un guide, base à la discussion entre un opérateur et la collectivité instructrice, qu’un instrument normatif, base sur laquelle un juge peut rendre un verdict tranché de légalité ou d’illégalité.

3Cela signifie-t-il qu’avec l’avènement de la « planification stratégique », de « l’urbanisme négocié », le zonage, élément de base des POS (Plan d’occupation des sols) de première génération (suite à la Loi d’orientation foncière de 1967), a perdu de son pouvoir de régulation du développement urbain ? Quels acteurs se prononcent pour un assouplissement ou pour un durcissement des règles de droit ? Dans quels buts et sous quelles formes le droit est-il mobilisé par ces mêmes acteurs ?

  • 2 Dans cet exposé, je considèrerai la Communauté urbaine de Lyon comme une collectivité territoriale. (...)

4Je m’inscris également dans une perspective d’analyse des politiques publiques. Cet article s’appuie en effet sur un travail de recherche doctorale qui vise à comprendre comment les collectivités territoriales2 mobilisent les outils fonciers à leur disposition dans le but de produire le plus grand nombre possible de logements neufs de qualité, tout en obérant le moins possible les finances publiques. Dans cet article, je me concentre sur un outil foncier particulier, l’élaboration et la gestion du droit des sols, et sur un espace, celui de la Communauté urbaine de Lyon (Grand Lyon). Cette dernière, comme toute communauté urbaine, a comme compétence l’élaboration du PLU. En revanche, la loi n’impose pas que l’instruction des permis soit réalisée par les services de l’intercommunalité. Dans le Grand Lyon, certaines communes, majoritairement les grandes (Lyon, Villeurbanne, Saint-Priest…), ont des services instructeurs. Les autres communes peuvent faire appel au Grand Lyon, qui a créé un service instructeur au service des communes qui le souhaitent (contre rétribution). Les permis de construire et d’aménager sont au final délivrés, comme partout en France, suite à la signature des maires.

  • 3 Rappelons que ce n’est pas le cas sur l’ensemble du territoire français. En milieux périurbains et (...)
  • 4 Ces entretiens se répartissent comme suit : 15 promoteurs immobiliers, 6 bailleurs sociaux, 5 banqu (...)

5Les acteurs en présence sont quasi exclusivement des personnes morales : État, Grand Lyon, communes, aménageurs, promoteurs immobiliers, bailleurs sociaux3. J’ai réalisé 50 entretiens semi-directifs4 et assisté à 8 réunions de concertation organisées par le Grand Lyon dans le cadre de la révision générale du Plan local d’urbanisme et de l’habitat (PLUH) lancée en 2011.

Le droit des sols : outil de contrôle des dynamiques de promotion

La règle de droit, à la fois contrainte et ressource mobilisable

6Le point de départ initial de ce travail est plus large que l’étude du rôle du droit des sols. Il vise à comprendre le rôle du Grand Lyon dans la régulation des dynamiques de promotion immobilière dans l’agglomération lyonnaise. Pour analyser ces dynamiques, je m’appuie sur la méthode développée par Michel Crozier et Erhard Friedberg pour étudier les « systèmes d’action concrets » (Crozier, Friedberg, 1977). L’analyse des ressources entre les mains des acteurs du système permet d’identifier des « zones d’incertitude » que les acteurs cherchent à maitriser en développant des stratégies particulières qui entrent en interaction. La prise en compte des modes d’interactions et d’échanges de ressources entre acteurs permet d’expliciter les règles qui structurent les jeux d’acteurs. Mon point d’entrée n’est donc ni une politique publique particulière, ni la règle de droit en elle-même, ni non plus l’étude d’un rapport entre une offre et une demande en logements neufs, mais les interactions entre les acteurs impliqués dans les dynamiques de promotion immobilière. C’est de manière inductive que se pose la question centrale de la régulation. Dans cette régulation, pour reprendre la terminologie utilisée par Jean-Daniel Reynaud, quels sont les liens entre les « régulations autonomes » au système d’acteurs et les « règles de contrôle » que constituent les règles de droit (Reynaud, 1997, p. 211) ?

7Plutôt que de parler de régulation autonome, comme le fait Reynaud, je suivrai les termes de Friedberg qui parle du caractère endogène de la régulation (Friedberg, 1992, p. 542). Le terme « autonome » personnifie le système d’acteurs étudié et laisse penser qu’il s’auto-administre, qu’il possède ses propres règles qui assignent une place déterminée aux acteurs, indépendamment des règles de droit. Je parlerai donc plutôt de « régulation endogène » au système d’acteur, qui fait mieux ressortir le fait que ces règles, y compris les règles de droit, sont le fruit de multiples négociations entre acteurs aux volontés et objectifs différents. Ces règles contraignent l’action des acteurs, mais elles sont aussi des ressources mobilisables. Je suis ici proche de la notion de « phénomènes normatifs secondaires » de Pierre Lascoumes, c'est-à-dire des « principes pratiques développés par les agents publics pour assurer la mobilisation et l’adaptation des règles étatiques aux faits sociaux qu’il leur appartient de gérer » (Lascoumes, 1990, p. 62). C’est l’ensemble des phénomènes normatifs, non pas seulement les règles de droit, qui ouvre « un espace de jeu dans lequel on n’observe ni de dures contraintes toujours sanctionnées, ni une indétermination absolue des pratiques » (Lascoumes, 1990, p. 70). J’élargis ces pratiques également aux règles locales, ainsi qu’à l’ensemble des acteurs influencés par ces règles et impliqués dans leur élaboration.

Le moment-clef du développement urbain, la matérialisation des droits à bâtir

8Les notions de pouvoir et d’incertitude sont essentielles dans cette étude. Je définis le pouvoir comme « un échange négocié de comportements qui est structuré de telle sorte que tous les participants en retirent quelque chose, tout en permettant à quelqu’un (ou quelques-uns) d’en retirer d’avantage que les autres » (Friedberg, 1993, p. 128). Les sources de pouvoir proviennent de la capacité d'un acteur à contrôler toutes les « zones d’incertitude » qui se présentent à lui. Pour cela, il mobilise et échange des ressources pour mener à bien son activité. Plus le contrôle des ressources est certain, plus l'acteur est autonome. Cette autonomie permet de rester imprévisible vis-à-vis des autres acteurs, donc de garder un maximum de marge de manœuvre dans l’optique d’atteindre un objectif.

9Pour garder une autonomie maximale, un promoteur immobilier doit évaluer le plus précisément possible la constructibilité d’un terrain. En effet, suivant la méthode du « compte-à-rebours », le montant que le promoteur est en capacité d’offrir pour l’achat d’un terrain dépend du chiffre d’affaire de son opération, duquel il soustrait différents frais relativement fixes dans le temps et l’espace : coûts d’aménagement, de construction, de commercialisation, frais financiers, impôts et participations diverses, bénéfice attendu (Maurice, 2013, p. 102). C’est pourquoi les promoteurs immobiliers réalisent des études de faisabilité. Elles leur permettent d’évaluer le chiffre d’affaire potentiel de l’opération et de savoir si ce montant est suffisant pour établir un bilan financièrement viable. Ainsi, plus vite le promoteur connaît avec certitude l’opération qu’il va réaliser (nombre de logements, niveaux de gamme et typologie des logements, prix de vente), plus il est aisé de débloquer des fonds propres et des fonds complémentaires (bancaires ou autres) qui constituent des ressources essentielles à son autonomie.

10Suite aux entretiens avec les promoteurs immobiliers, il apparaît que deux éléments principaux limitent leur capacité à évaluer leur chiffre d’affaire final avant que la construction ne débute :

  • 5 Les collectivités locales ont tout de même quelques outils pour influer sur le niveau de demande en (...)

11- premièrement, les attentes de la clientèle et la quantité potentielle de clients peuvent évoluer en quelques mois, donc avant la fin des travaux. La hantise du promoteur est de se retrouver avec des logements invendus lorsque que les travaux sont terminés. Cette incertitude dépend principalement de dynamiques nationales, voire internationales5 ;

  • 6 Notons que la différence est majeure avec d’autres pays, en particulier l’Angleterre, où « il n’exi (...)

12- deuxièmement, le niveau effectif des droits à bâtir, en termes de types et d’intensité d’usage, détermine la surface de plancher maximale autorisée, donc le nombre de logements (ou d’autres biens immobiliers) réalisable. C’est pourquoi le moment où le promoteur connaît les surfaces de plancher et les types d’occupation autorisés est essentiel. Nous avons évoqué, en introduction, qu’en France le règlement du PLU est juridiquement contraignant. Cela signifie que les droits à bâtir existent dès l’approbation du plan de zonage. Le moment-clef du processus de développement urbain est donc l’adoption du PLU, puisqu’une fois approuvé, la marge de manœuvre des communes lors de l’instruction des permis est en principe nulle : soit la demande est légale et le permis doit être accordé, soit elle est illégale et le permis doit être refusé6.

13Toutefois, comme l’a déjà montré Guillhem Dupuy, la collectivité réintroduit des marges d’interprétation de la règle afin d’influer sur la forme et la taille des opérations (Dupuy, 2010, p. 13). La suite de cet exposé porte sur les implications de l’existence de cette incertitude pour les promoteurs immobiliers.

L’application du droit des sols, une ressource pour influer sur les opérations immobilières

14Lors des entretiens, les discussions préalables à l’instruction des permis de construire ont régulièrement été évoquées et dénoncées par les promoteurs immobiliers et par quelques bailleurs sociaux :

Interviewé : Quand c'est la commune qui instruit, […] on dit, voilà, on a l'intention de déposer tel permis, on propose un plan, et puis alors là, c'est là que la corrida commence en fait. Donc les mecs disent, ah non faut pas faire comme ça. Oui mais le PLU nous dit qu'il faut faire... Oui mais, enlevez plutôt ça, faites comme ça, etc. Donc ça donne lieu a des... à de multiples, 1, 2, 3, 4, 5 commissions de consultation d'archi-conseil. Parfois ça se passe bien, parfois ça se passe très mal.

RM : il y a une grande part à la négociation ? Malgré les...

Interviewé : C'est à dire qu'il y a des interprétations du PLU euh... qui sont inadmissibles quoi. Y'a un PLU qui existe, on devrait l'appliquer. (Promoteur immobilier, entretien 1, 23/01/2012)

Les communes réintroduisent une négociation avec les promoteurs, aussi bien en termes quantitatifs (nombre d’étages, emprise au sol) que qualitatifs (nature des matériaux, taille et types de logements, surface et traitement des espaces verts...). Elles agissent de la sorte car cela constitue une ressource pour influer sur le développement urbain diffus, c'est-à-dire en zones urbanisables sans aménagement ou maîtrise foncière publique (en extension ou en renouvellement urbain). Le règlement du PLU du Grand Lyon est délibérément écrit pour laisser la porte ouverte à ces discussions entre les promoteurs et la collectivité :

Interviewé : Vous avez une règle générale, puis des règles particulières, avec deux catégories de règles particulières : les règles particulières graphiques et les règles particulières morphologiques, qui permettent de sortir de la règle dès lors que les constructions voisines, par exemple, sont implantées différemment de la règle, dès lors que les tissus urbains présentent des caractéristiques différentes : y’a un arbre à préserver, y’a un élément bâti protégé […], on construit un équipement public ou d’intérêt collectif, le terrain à une topographie particulière… Tous ces éléments, ces accidents urbains en fait, qui concernent l’environnement immédiat de la parcelle, il faut en tenir compte […].

RM : Donc là, on dit aux potentiels pétitionnaires, venez nous voir avant de déposer les permis pour être sûr qu’il n’y ait pas de…

Interviewé : Exactement. (Agent public territorial, Grand Lyon entretien 3, 03/04/2013)

Il ressort de nos entretiens que la majorité des promoteurs immobiliers déplore une discussion à sens unique. Certains utilisent les termes de « bagarre », de « corrida » (extrait cité précédemment), de « guerre de tranchée » ou encore « d’inquisition » :

C'est l'inquisition hein quand on fait un montage de permis. [...] C'est un vrai boulot, mais c'est surtout pas une science exacte. C'est à dire qu'on vient pas, en appliquant un truc qu'est au PLU. C'est pour ça qu'on met 6-8 mois à le déposer, en fait c'est qu'on est sans arrêt à venir, à essayer, à faire, à refaire. On est les vaches à lait hein : ah faites-moi une maquette, faites-moi une vue en 3D, faites-moi machin... Ben oui mais prenez des décisions maintenant ! Mais bon on y arrive hein, mais c'est dur. C'est dur et c'est même pas légitime que ce soit aussi dur. (Promoteur immobilier, entretien 13, 07/06/2012)

Les communes reconnaissent qu’elles sont en position de force face aux promoteurs, notamment grâce aux moyens humains mis à disposition par le Grand Lyon :

En général, quand on a un dossier qui arrive, un permis, qu’on estime pas bon, ou moche, vilain, qui ne correspond pas à ce qu’on souhaite, soit on fait passer le message et le promoteur accepte bien de revoir sa copie, soit l’architecte comprend, et donc ça marche. Soit ça bloque un peu et là on a souvent recours à l’architecte conseil du Grand Lyon, pour dire, venez nous donner un coup de main. Et en général ça fonctionne (Maire, commune du Grand Lyon, de première couronne, entretien 4, 18/07/2013).

La pression des promoteurs immobiliers pour maintenir un PLU strict

15Par définition, le zonage, en annonçant les affectations du sol, réduit la quantité de foncier urbanisable, donc la liberté des maîtres d’ouvrage d’acquérir du foncier où ils le souhaitent pour construire et vendre ce qu’ils souhaitent. Il apparaît donc que « cet arrangement qui revient à faire passer la sécurité avant le risque n’est pas conforme aux préceptes d’un capitalisme valorisant plutôt le marché de pure compétition » (Ruegg, 2000, p 177). Pourtant, contrairement à une idée que l’on retrouve régulièrement dans les médias et chez les citoyens, pour qui les acteurs économiques sont favorables à une disparition des règles qui limiteraient le libre jeu du marché, les promoteurs immobiliers font pression pour que les PLU comportent des règles et pour que ces règles soient les plus strictes possibles. Comme nous l’avons déjà évoqué, cela leur permet d’évaluer précisément la surface de plancher juridiquement réalisable (les droits à bâtir) et donc, selon leur vendabilité, d’évaluer le chiffre d’affaire potentiel de l’opération.

16Donc, si les promoteurs demandent de diminuer le nombre de règles de droit, c’est dans l’espoir que la simplicité du règlement assurera son application stricte. L’élément essentiel ne réside pas ici dans la quantité absolue de règles de droit, mais dans le caractère plus ou moins interprétable, donc incertain, de l’ensemble des règles.

17J’ai pu me rendre compte de ce fait, à plusieurs reprises, dans les réunions de concertation entre le Grand Lyon et les professionnels de l’immobilier. Par exemple, à l’évocation d’une possible règle qui permettrait de minorer ou de majorer les hauteurs des bâtiments sur la base d’une interprétation qualitative du contexte urbain environnant, un promoteur a tenu à préciser qu’il souhaite que « soit le bâtiment mitoyen est protégé par le PLU d’une manière ou d’une autre, […], dans ce cas la modulation de hauteur doit être appliquée, soit il ne l’est pas, dans ce cas […] la hauteur sur voie ou la hauteur autorisée doit être appliquée conformément au document ». Peu importe pour lui de savoir pour quelle raison les bâtiments mitoyens sont protégés. S’ils le sont, la hauteur de la construction neuve est limitée dans la zone. S’ils ne sont pas protégés, les constructions neuves peuvent dépasser la hauteur de l’environnement bâti immédiat. Pour reprendre le propos du promoteur, « il n’y a donc pas du tout de subjectivité là dedans » (Réunion de « concertation avec les professionnels de l’immobilier et de l’habitat », Grand Lyon, 18/03/2013).

18Jérome Dubois a déjà montré avec le projet Euroméditerranée que les grands projets urbains rassurent les acteurs autour d’un avenir commun (Dubois, 2006). Il en est de même, à une autre échelle, pour le PLU et le plan de zonage qu’il contient. Puisque le zonage annonce les affectations souhaitées, il réduit aussi l’incertitude (Ruegg, 2000). Or, « l’achat foncier ou immobilier est une expression de confiance dans l’avenir d’un espace » (Bourdin, Lefeuvre, Melé, 2006). Si la règle est imprécise ou appliquée localement selon d’autres règles, qui sont endogènes au système d’acteurs, l’incertitude grandit.

19Dès lors, un PLU négociable et/ou imprécis engendre :

20- une incertitude sur la constructibilité effective des opérations, donc sur la capacité du promoteur à anticiper son chiffre d’affaire global, donc à formuler une offre d’achat à un propriétaire foncier ;

21- des interprétations multiples de la règle de droit, ce qui facilite les possibilités de recours sur les permis de construire qui, au mieux, retardent les opérations, au pire menacent leur équilibre budgétaire.

22Pour une question d’échelle d’analyse et de concision, j’évoque ici les promoteurs comme un tout homogène. Dans les faits, certains sont plus à même que d’autres d’accepter l’incertitude. Ces différences ne sont toutefois pas suffisantes pour remettre fondamentalement en cause l’analyse précédente. De plus, nous verrons que cette incertitude est relativement bien contrôlée par l’ensemble des promoteurs grâce à la mobilisation d’autres ressources, notamment juridiques.

Faire financer de la qualité urbaine en limitant la pression sur les prix fonciers

Les limites à la redistribution des ressources

23Pour la collectivité, un PLU non strict constitue donc une ressource : plus la réglementation foncière est discutée, plus les marges de manœuvre de la collectivité augmentent puisqu’elle détient le pouvoir de décision en dernier ressort. Toutefois, trois éléments limitent les possibilités d’agir de la sorte.

24Premièrement, pour manier cette carte, les collectivités ont besoin d’importants moyens humains, formés non seulement à l’instruction juridique des permis, mais aussi à la négociation avec les promoteurs. C’est la raison pour laquelle la municipalité de Lyon (pour son compte) et le Grand Lyon (pour le compte des communes qui le souhaitent) financent des « architectes de secteurs », ou des « architectes-conseils » :

On a créé une structure qui s’appelle les architectes conseils, qui a été mise à la disposition des communes par le Grand Lyon pour étudier l’insertion des projets pouvant poser des difficultés particulières eu égard aux caractères précieux du tissu, à leur localisation, etc. Donc en gros, tous les permis qui sont dans les centralités, […] voire dans les zones intermédiaires, […] font l’objet d’un examen par le biais de l’architecte conseil. (Agent public territorial, Grand Lyon, entretien 3, 03/04/2013)

Lyon, Villeurbanne et le Grand Lyon, par leur nombre d’habitants, ont les moyens de mobiliser des budgets, donc des agents publics, pour effectuer cette « quasi instruction parallèle, qui laisse un peu de côté l’instruction réglementaire, sauf erreur manifeste », pour être « plutôt sur l’instruction qualitative » (agent public territorial, entretien 4, 10/04/2013). Ce n’est pas forcément le cas de toutes les intercommunalités, ni surtout de toutes les communes de France, dont beaucoup n’ont pas de service instructeur et reposent pour cela sur les services déconcentrés de l’Etat.

25Le deuxième élément qui limite le pouvoir de négociation de la collectivité publique est le fait que la législation nationale n’autorise pas un maire à refuser un permis de construire s’il est conforme au Plan local d’urbanisme. Cet élément est d’ailleurs la ligne de défense principale utilisée par les promoteurs immobiliers. Ils insistent sur le fait que le maire contribue à la non application d’une règle de droit qu’il a lui-même instaurée :

Quel est votre seul outil de discussion face à un élu qui a tout le pouvoir ? C'est le droit. On lui rappelle qu'il y a des textes. Ces textes, c'est lui qui les a votés, c'est même pas nous ! Le conseil municipal a délibéré. Donc par exemple si on a un PLU qui dit que dans la rue machin on a un gabarit de tant et une hauteur de cinq niveaux, nous on va dire, Monsieur le maire regardez, c'est cinq niveaux, c'est pas nous qui l'avons décidé, c'est vous ! […]. Donc on est là pour rappeler, quand c'est oublié… ce qui n'est pas toujours le cas… pour rappeler le droit applicable. (Promoteur immobilier, entretien 4, 4/02/2012)

26Dépasser trop largement son rôle prévu par la loi expose la commune à des recours devant les tribunaux, donc à une décision de justice. Le décalage entre la règle de droit (« je peux faire cinq niveaux ») et la règle endogène (dans les faits, il est hors de question de faire plus de 4 niveaux) n’est pas seulement une ressource pour la collectivité publique. Il peut aussi être utilisé par les subordonnés (les demandeurs de permis de construire) qui peuvent menacer de demander le respect des règles foncières qui gênent le supérieur (la commune). « Les subordonnés peuvent se réfugier derrière elle [la règle] contre l'arbitraire de leur supérieur. S'ils savent appliquer la règle, le supérieur sera démuni à leur égard » (Crozier, Friedberg, 1977, p. 89). Dans les faits, les promoteurs ont rarement recours à la justice pour attaquer la décision d’un maire. En effet, « un promoteur qui ne répond pas aux requêtes politiques est menacé de voir ses prochaines demandes de permis de construire systématiquement rejetés » (Pollard, 2011, p. 697).

27Troisièmement, s’écarter de la règle de droit peut au final exclure les promoteurs du système. Pour se défendre, en cas de trop grande incertitude, ils peuvent utiliser l’arme du chantage, en menaçant de se retirer totalement de l’opération, voire du marché immobilier local :

28Le jour où on passe devant un archi-conseil et il vous dit, écoutez, vous avez droit à 5 étages et il n'en est pas question, vous allez me faire 4 étages sur un rez-de-chaussée, vous décidez soit de plier le dossier, soit de vous plier à la demande, vous n'avez pas le choix. (promoteur immobilier, entretien 3, 31/01/2012)

29En cas de menace de retrait, la collectivité peut faire jouer la concurrence entre les promoteurs, mais ces derniers peuvent également, à un certain point, dire que les règles sont devenues trop défavorables pour eux, et donc qu’ils se retirent collectivement de certains endroits ou menacent de le faire. Le chantage apparaît donc comme une « arme ultime qui forme l’arrière-fond de tout échange même s’il est rarement utilisé » (Friedberg, 1993, p.  132). A ce titre, la demande conjointe de huit organismes professionnels de l’immobilier et du bâtiment en décembre 2013 pour une « adaptation ou une suppression des exigences réglementaitres et normatives pour agir sur les coût de production des bâtiments d’habitation » peut être assimilé à une telle menace : ces organismes y demandent notamment « d’imposer la possibilité d’utilisation à plein des dispositions de gabarit et de densité édictés par les PLU » (USH, FPI et al., 2013, p. 7). Autrement dit, ils préviennent qu’en créant des règles non écrites, différentes des règles juridiquement opposables, la collectivité publique joue un jeu qui a une limite majeure, celle du retrait partiel ou total de l’ensemble des professionnels de la promotion et de la construction (la signature de l’ensemble des acteurs majeurs de la production de logements en France donnant ici un poids très important à cette protestation).

  • 7 L’analogie avec la confiance qu’il doit y avoir en escalade entre le grimpeur et celui qui l’assure (...)

30Ainsi, une collectivité locale peut négocier l’application du droit des sols car un système d’acteurs dispose d’un « slack organisationnel » (Friedberg, 1993, d’après Cyert et March, p. 75) qui lui permet de tolérer une organisation non optimale des ressources, c’est-à-dire qu’un système organisé a une part de « mou » qui fait que les règles effectives du jeu se réorganisent par rapport aux règles de droit. Mais le slack n’est pas infini, certains acteurs, à un certain point, ne supporteront plus l’incertitude créée par le fait d’avoir « trop de mou »7. Comme nous venons de le signaler, les professionnels de l’immobilier l’ont fait récemment savoir. A l’inverse, ne laisser aucun « mou » peut également bloquer la production : si la règle est totalement stricte, non discutable et non transformable, chaque acteur se retrouve pieds et poings liés, incapable de s’adapter au moindre changement de situation du système.

Contrôle de l’incertitude par les promoteurs immobiliers

31Les promoteurs immobiliers ne remettent pas en cause le fait que la collectivité instruise les permis de construire. Ils dénoncent le dépassement par les communes de leur rôle de contrôle des demandes de permis à la conformité au plan. Nous avons vu que cette pratique constitue une incertitude à maîtriser ; mais il apparaît que ce ne sont pas les promoteurs immobiliers eux-mêmes qui la supportent, ils préfèrent quasi systématiquement se retirer d’une opération plutôt que revoir fortement leur marge à la baisse (sauf cas exceptionnel, par exemple pour s’implanter dans une commune dans laquelle ils n’ont jamais fait d’opération). Ainsi, malgré les termes forts « d’inquisition » et de « guerre de tranchées » employés par les promoteurs pour évoquer les négociations avec la collectivité, ils ne présentent pas cette incertitude comme la plus contraignante (l’accès au foncier, la commercialisation ou encore la construction du bâtiment le sont tout autant, voire plus). Dès lors, quelles autres ressources les promoteurs mobilisent-ils ? Sur qui l’incertitude se reporte-t-elle ? Autrement dit, qui finance la qualité urbaine introduite par ces négociations ?

32Il apparait que les promoteurs immobiliers maîtrisent cette zone d’incertitude en la reportant principalement vers un autre acteur : le propriétaire foncier. Les promoteurs n'achètent pas le foncier au comptant, ils signent avec le propriétaire initial du terrain un compromis de vente dans lequel apparaît un montant financier, une clause de dédit en cas de retrait du promoteur et un certain nombre de conditions suspensives du compromis. Ces conditions suspensives ont un rôle majeur : elles reportent sur le propriétaire foncier l’incertitude que représente chacune des conditions (pollution des sols, pourcentage de pré-commercialisation…). Là encore, les échanges de nature économique et politique sont inextricablement liés. L’enjeu est, pour chacun des acteurs, en l’occurrence le promoteur et le propriétaire foncier, d’influer sur la règle de contrôle que constitue le compromis de vente (signé devant notaire, ce qui rend l’acte juridiquement contraignant, donc sans marge de manœuvre pour les acteurs une fois signé), afin de faire bouger les zones d’incertitude. Les promoteurs, rodés à l’exercice, adoptent des stratégies différentes :

33Si vous voulez, quand on achète trop cher les terrains, ce qui est le cas de nos confrères, pour certains. [...], quand on s'engage, chez nous, on tient nos paroles. C'est-à-dire, si je dis, je vais acheter 100 balles, dans deux ans, si c'est la crise, je vais acheter 100 balles. Il arrive assez souvent que des confrères, mêmes des gros, bloquent les terrains. Y'a tellement de concurrence, ils achètent 300 balles plus cher que tout le monde, et ils savent dès le départ qu'ils vont renégocier le prix, parce que le client dans deux ans, avec un peu de chance, il a même racheté une maison, il a déjà dépensé l'argent au moins fictif. A ce moment là il faut mettre des clauses de sorties dans les promesses de vente, et très souvent... Si vous voulez, moi ma promesse de vente, j'ai 5 conditions suspensives, j'ai la DIA, le machin. J'en ai qu'une en fait, c'est le PC [permis de construire]. J'en ai vu, […] ils ont une promesse de vente où y'a... ça va du petit "a", au petit "u". Y'a 22 conditions suspensives ! (Promoteur immobilier, entretien 13, 17/06/2012)

34Outre les différences de stratégie entre promoteurs, un élément important évoqué dans cet extrait est que la condition suspensive principale, que l’on retrouve sans exception, est la condition d’obtention du permis de construire purgé de tout recours. Ainsi, en cas de perte de constructibilité ou de surcoût, le promoteur se retourne vers le propriétaire foncier. Autrement dit, les promoteurs immobiliers convainquent les propriétaires d’un prix d’achat en se basant sur la règle de droit des sols, mais introduisent dans un contrat légalement contraignant le fait qu’ils ne sont pas certains d’appliquer ce droit à la lettre :

  • 8 Surface hors oeuvre nette. L’ordonnance n°2011-1539 du 16 novembre 2011 substitue depuis le 1er mar (...)

Nous, quand on signe un compromis de vente avec des propriétaires, on a une condition suspensive d'une surface minimum. Aujourd'hui par exemple on va dire, on vous achète ce terrain pour 3000m² de SHON8 minimum. Donc si en séance d'architecte-conseil on se fait ratiboiser notre projet et qu'on nous dit, oui en effet théoriquement vous pouvez faire 3000, mais nous dans la pratique c'est 2000, dans ces cas là la condition suspensive n'est pas levée et on peut… (Promoteur immobilier, entretien 12, 21/03/2012)

35La zone d’incertitude financière créée par les négociations entre la collectivité et les promoteurs autour de l’application effective de la règle de droit se reporte sur le propriétaire initial du terrain. Pour le promoteur immobilier, la zone d’incertitude n’est pas nulle, mais se retrouve fortement limitée :

36La zone de risque entre la promesse de vente et l'acte d'achat du terrain, je dirais qu'elle est faible. Elle existe bien entendue, mais sa conséquence est faible. Sa conséquence, c'est la passation en perte d'exploitation des investissements de notre travail à nous, que nous avons fait. C'est à dire que ça peut aller loin, ça peut-être deux ans, trois ans de travail qu'on peut passer en perte, ça peut-être assez lourd. Mais ce n'est que du temps passé, qui se chiffre, mais ce n'est que du temps passé. (Promoteur immobilier, entretien 7, 17/02/2012)

37Il se peut que le promoteur n’arrive pas à renégocier un nouveau prix avec le propriétaire foncier. Dans ce cas, si l’incertitude financière redevient trop grande pour le promoteur, il cherche à mobiliser d’autres ressources, par exemple des ressources financières supplémentaires auprès des banques ou d’autres financeurs, ou auprès de ses clients en augmentant les prix de sortie des logements (ce qui signifie, dans ce cas, que les demandes de la collectivité ont un effet inflationniste sur les prix immobiliers). Cette mobilisation de ressources supplémentaires peut fonctionner lors des périodes de hausse des prix immobiliers. Malgré tout, encore faut-il continuer de trouver une clientèle solvable à des prix de plus en plus élevés. Pour cela, Guilhem Boulay a montré que les promoteurs immobiliers (mais aussi les particuliers sur les marchés de l’ancien) influent sur la perception qu’ont les clients de la qualité des logements, de leur localisation et de leur valeur en termes de placement financier. Cela forme une « rente d’opinion » susceptible de surenchérir les prix immobiliers (Boulay, 2011, chapitre 9, p. 431 à 470). Malgré tout, la valeur d’opinion évolue dans une temporalité plus longue que celle d’une opération immobilière. Les promoteurs immobiliers restent limités par la solvabilité de la clientèle au moment du lancement de la commercialisation de leur programme. Cela signifie que la renégociation du prix d’achat du foncier est la ressource la plus aisément mobilisable pour répondre aux demandes des collectivités locales dans le cadre de « l’instruction qualitative » des permis de construire.

  • 9 Pour une revue des stratégies de vente et de rétention des terrains par les propriétaires fonciers, (...)

38Si le promoteur n’arrive ni à renégocier le prix avec le propriétaire foncier, ni à mobiliser d’autres ressources, il se retire purement et simplement de la négociation avec le propriétaire foncier ou joue de l’arme du chantage. Il se peut que le propriétaire initial du terrain, qui attend déjà depuis de longs mois, n’ait plus alors les moyens de résister à cette nouvelle négociation des prix (par exemple s’il a besoin de cet argent pour financer l’achat d’un autre bien immobilier). A l’inverse, si le propriétaire foncier a les capacités de continuer de porter le foncier non vendu, il ne cèdera pas au promoteur et attendra une hausse hypothétique des prix fonciers pour le remettre en vente.9

Etendre le financement de la qualité urbaine en jouant sur l’application du droit ?

39L’ensemble de ce mécanisme de gestion de l’incertitude par les promoteurs immobiliers engendre une répartition différente de la prise en charge des coûts induits par les opérations de promotion immobilière. En effet, les éléments négociés avec les promoteurs immobiliers se répercutent en fin de compte principalement sur les propriétaires fonciers initiaux. Cette pratique contribue donc à une prise en charge de ces coûts par ces derniers plutôt que par les acquéreurs des biens immobiliers créés ou par la collectivité (donc par le contribuable).

40Ainsi, une telle pratique crée un système qui peut paraitre séduisant et juste puisqu’il limite les possibilités de récupération de plus-values foncières par le propriétaire foncier initial, qui est rarement l’acteur à l’origine de ces plus-values. Dès lors, serait-il possible de « formaliser » cette pratique pour financer le développement urbain et de dire ouvertement que la réglementation foncière est négociable ?

41La loi introduit déjà, à côté du règlement, les orientations d’aménagement et de programmation (art. L123-1-4 du Code de l’urbanisme) avec lesquelles les projets de construction doivent être compatibles. Le Grand Lyon a également introduit au règlement du PLU des communes de Lyon et de Villeurbanne une zone dite URM. Son objectif, clairement affiché, est d’ouvrir à la négociation avec les promoteurs dans le but de créer une « Zone multifonctionnelle à dominante d’habitation, aux caractéristiques morphologiques et fonctionnelles diversifiées. La structuration progressive de ce tissu (bâti en ordre discontinu le long des voies, URM transparences visuelles sur les cœurs d’îlot) est recherchée » (règlement du PLU du Grand Lyon, 2013). Enfin, nous avons aussi vu que le règlement du PLU du Grand Lyon contient des règles dites « qualitatives », qui introduisent un espace de discussion :

42La règle n'est pas stricte. J'en connais peu (des PLU) qui ne contiennent pas une phrase en disant qu'il est possible d'adapter en fonction de la situation, en fonction de telle chose, y'a toujours une phrase comme ça quelque part. Donc il y a des choses strictes et des choses qui acceptent l'interprétation, qu'il faut savoir justifier clairement au moment de l'instruction du permis, au moment de la demande, il y a des choses qui sont très clairement dites comme étant souples, comme étant variables, pour répondre à des besoins ponctuels, pour répondre à une attente. (Promoteur immobilier, entretien 3, 31/01/2012)

  • 10 Selon la loi anglaise, tout nouvel aménagement ou construction doit y être effectué « en accord ave (...)

43Ce fait oblige les maîtres d’ouvrage à se renseigner sur les intentions de la collectivité avant de lancer une opération. C’est donc un moyen pour la collectivité, délibéré ou non, d’ouvrir des « arènes de négociation offertes par le droit » (Spire, 2013) et donc de contrôler la production de la ville et de la faire financer par d’autres acteurs que les contribuables ou les acheteurs de logements. Toutefois, jusqu’à aujourd’hui, le Grand Lyon a rappelé, lors des réunions de concertation, qu’il refusait d’introduire un système de négociation tel qu’il existe en Angleterre, c'est-à-dire où la collectivité et les promoteurs peuvent s’affranchir de la règle s’ils le jugent nécessaire10.

  • 11 Traduction personnelle de « relationships of trust are usually not transparent : requiring transpar (...)

44Un autre facteur, présenté comme une limite à la formalisation de cette pratique, est que ces négociations se déroulent par définition « en privé ». Elles « poussent l’administration au secret et, de l’autre, incitent les administrés à la contestation ou à des jeux de pression pour modifier les normes de fonctionnement » (Lascoumes, 1990). C’est pourquoi elles peuvent être vues avec suspicion par les planificateurs et par les habitants (Adams, Tiesdell, 2013, p. 257), comme « des pratiques dissimulées, qui sont aux antipodes de la démocratie » (Vilmin, 2010). Elles contreviennent en effet aux pratiques du droit latin qui veulent que la norme soit établie au préalable et soit la même pour tous. De plus, elles donnent l’impression que la ville se construit contre les objectifs et les règles de droit fixés par l’autorité planificatrice. Si ces pratiques ouvrent en effet la porte aux dissimulations, signalons qu’elles ne se font contre aucune volonté particulière. La ville n’évolue ni par la volonté de tel ou tel acteur, ni contre ou malgré sa volonté. Les marchés du logement neuf sont structurés par une multitude de jeux de pouvoir, donc de règles, et non pas simplement, d’un côté, par une série de règle de droit qu’il s’agiraient de faire appliquer à la lettre, ou d’un autre côté, par une série de transactions financières qu’ils s’agiraient de rendre transparentes pour que le système s’autorégule : « les relations de confiance ne sont habituellement pas transparentes : demander de la transparence peut compliquer l’acquisition de terrains constructibles pour les constructeurs de logements sociaux »11 (Needham, De Kam, 2008, p. 2874).

45Là où il semble que le comportement des acteurs apparaît comme déterminé par leur environnement, notamment par des règles de droit qui semblent inadaptées, il peut en fait s’agir de choix délibérés pour jouer avec (ou contre) les règles de droit qui structurent le fonctionnement du système, donc de continuer à faire « vivre le droit » après son é43 46 un système ou appliqec la ct s’agir de choix du droiystème niles. Leoit dctionsu d esest horst les mos «t-il pt lebuleuvent ent dans lsnt dit engendre ue me se construiolitiqutions,ipre vu p. er la de «g de cet renég sols, pource. La nonle endog s’agir foncier,Leoit cti en orse pas uvu p.ila vn metextes, citiqutions,ipre vuégie ce qui la perpan classient de récerde la cimmobiliersérence.u'une eLe derniers peuver jos. Deopinio concertation stue e conionnel, peuves, pourémenliqec Premièr de de sue fonou’évalcetfonctionnonformctuel744Lfonctem>«de tout échange mutô9-181)on entlle existeiliers par le droiuplutôt rs deormalineller loinent »t. Puisgraphesa réle ur foncier,é-commercias="tex au mieuxdnté de tel plutfoncier,ation…).s logeobjectiles in système ni. C’estsuser un permis, ni. Cent essentiel ne rni4 (Las[e (sauf cas]de plus-vadu bâterab remenis, je m'at du rs de la de lal a bectif,'ad 28 (Promoteur i3/2012)

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Notes

1 Les éléments constitutifs d’un PLU sont fixés par la loi (article L123-1 et suivants du Code de l’Urbanisme). Le PLU se compose de’un rapport de présentation, d’un projet d’aménagement et de développement durable, des orientations d’aménagement et de programmation, d’un règlement, d’un document graphique du règlement (dit « plan de zonage ») et d’annexes.

2 Dans cet exposé, je considèrerai la Communauté urbaine de Lyon comme une collectivité territoriale. Précisons toutefois qu’elle n’est officiellement qu’un Établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Elle devrait prendre le statut de collectivité territoriale le 1er janvier 2015 lors du passage de « communauté urbaine » à « métropole ».

3 Rappelons que ce n’est pas le cas sur l’ensemble du territoire français. En milieux périurbains et ruraux, les maîtres d’ouvrage d’opérations immobilières ne sont pas en majorité des professionnels de la promotion mais des particuliers qui construisent pour eux-mêmes. Les formes d’interaction entre le dépositaire du permis de construire et l’autorité instructrice y sont donc différentes mais ne sont pas analysées ici.

4 Ces entretiens se répartissent comme suit : 15 promoteurs immobiliers, 6 bailleurs sociaux, 5 banquiers, 4 notaires, 3 architectes rencontrés en 2012 ; 4 maires ou vice-présidents du Grand Lyon, 12 agents de l’Etat ou de collectivités locales, des services planification, urbanisme, logement ou foncier, un aménageur et un « expert ».

5 Les collectivités locales ont tout de même quelques outils pour influer sur le niveau de demande en logement neuf. Par exemple, le Grand Lyon a mis en place en 2013 le « Plan 3A » : il s’agit d’une subvention versée sous condition aux ménages primo-accédants. Son objectif est d’aider ces ménages, mais aussi de soutenir la demande. De plus, le « marché immobilier lyonnais » ne connait pas forcément les mêmes évolutions que les marchés des autres agglomérations françaises

6 Notons que la différence est majeure avec d’autres pays, en particulier l’Angleterre, où « il n’existe en principe aucun droit à construire même si un plan d’urbanisme indique la possibilité d’une forme de construction ou d’affectation des sols quelconque, sans l’approbation expresse de l’État sous forme de permis normalement accordé par la collectivité locale » (Booth, 2012).

7 L’analogie avec la confiance qu’il doit y avoir en escalade entre le grimpeur et celui qui l’assure tout en lui donnant plus ou moins de mou correspond bien à cette situation. Si le grimpeur a beaucoup de mou, il est alors totalement libre de ses mouvements, mais paradoxalement cette situation le paralyse car il sait qu’au moindre problème il ne pourra mobiliser aucune autre ressource pour amortir sa chute.

8 Surface hors oeuvre nette. L’ordonnance n°2011-1539 du 16 novembre 2011 substitue depuis le 1er mars 2012 au calcul en SHON et SHOB (Surface hors oeuvre brute) une unique référence, la « surface de plancher ».

9 Pour une revue des stratégies de vente et de rétention des terrains par les propriétaires fonciers, voir l’étude de la DREAL Pays de la Loire, 2013

10 Selon la loi anglaise, tout nouvel aménagement ou construction doit y être effectué « en accord avec le plan et avec toutes autres dispositions jugées recevables » (any other material consideration) (Planning and Compulsory Purchase Act 2004, section 38(6))

11 Traduction personnelle de « relationships of trust are usually not transparent : requiring transparency might make it more difficult for the providers of social housing to get builind land »

12 Par exemple, les promoteurs immobiliers peuvent également mobiliser différemment leurs ressources foncières, financières (par les modes de financement des opérations sur fonds propres, par « tour de table » et/ou par crédits bancaires) et « clientèle » (en modulant les prix de vente, la typologie et la taille de logements, le niveau de gamme). Une intercommunalité peut également mobiliser d’autres ressources que le droit des sols pour introduire de la qualité urbaine et architecturale, à commencer par des aides directes aux acheteurs de logements ou aux opérateurs.

13 C’est également vrai pour les autres politiques foncières publiques : actions foncières et fiscalité foncière.

14 Nous ne remettons pas en cause le fait qu’il existe dans certaines communes un réel « malthusianisme foncier » qui peut déboucher sur ce qu’Eric Charmes nomme une « clubbisation » (2011). Dans ce cas, la pression foncière est forte et une densification peut se faire sans subventionnement. Reste alors à rendre cette densité morphologiquement et socialement acceptable.

15 Nous nous écartons toutefois des auteurs sur le fait de considérer qu’il y a d’un côté les marchés qui s’organisent « spontanément », d’un autre les pouvoirs publics avec un rôle régulateur. La régulation d’un système d’action concret (qu’il soit un marché ou non) ne peut selon nous se comprendre que dans un tout dont la collectivité publique est pleinement partie prenante. Nous reconnaissons toutefois que pour la clarté de la démonstration, il peut-être utile d’isoler une partie du système.

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Pour citer cet article

Référence papier

Romain Maurice, « La règle de droit comme ressource au service des acteurs du développement urbain », Géocarrefour, vol. 88/3 | 2013, 195-206.

Référence électronique

Romain Maurice, « La règle de droit comme ressource au service des acteurs du développement urbain », Géocarrefour [En ligne], vol. 88/3 | 2013, mis en ligne le , consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/9165 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9165

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Auteur

Romain Maurice

Université Grenoble-Alpes, UMR PACTE CNRS 14 bis avenue Marie Reynoard 38100 Grenoble mauriceromain@ymail.com

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Droits d’auteur

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