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La décision territoriale en conflit : Un outil d’évaluation de la participation citoyenne ?

Conflicts in territorial decision making; an evaluation tool for citizen participation?
Mathieu Pelletier
p. 271-282

Résumés

Un des faits marquants des dernières décennies en matière d’aménagement et d’urbanisme est l’introduction de la participation institutionnalisée des citoyens aux processus de prise de décisions. Pour autant, si les dispositifs participatifs sont venus compléter les processus traditionnels de prise de décisions en aménagement, il semble que ces démarches montrent des ratés et ne suffisent pas à prévenir ou à désamorcer le conflit entre les acteurs du territoire. Dans quelle mesure l’institutionnalisation de la participation citoyenne accroit-elle l’acceptabilité sociale des projets? Des analyses longitudinales menées sur un important corpus journalistique (journal Le Soleil) relatant plus de 300 conflits urbains survenus dans les quartiers centraux de la ville de Québec entre 1965 et 2000 révèlent un affaiblissement considérable, en nombre et en ampleur, de la dynamique conflictuelle associée à la mise en place, au début des années 1990, d’un modèle démocratique mixte qui intègre des procédures représentatives et participatives.

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Notes de l’auteur

L'auteur remercie le Programme de bourses postdoctorales Banting du Canada et les Fonds québécois de la recherche sur la société et la culture pour leur appui financier

Texte intégral

Introduction

1Un des faits marquants des dernières décennies en matière d’aménagement et d’urbanisme est l’introduction de la participation des citoyens aux processus de prise de décisions (Bacqué et Gauthier, 2011). Les expériences de démocratie participative liées à la gestion d’enjeux urbains conflictuels, ou susceptibles de prêter à la controverse, sont nombreuses. Les sujets mis en débat concernent différents problèmes socio-territoriaux allant de la mise en œuvre d’un programme de revitalisation d’un quartier à la sécurité publique de ce même quartier, en passant par la politique fiscale locale et l’urbanisme. Quant à l’appréciation de l’opinion publique, elle se fait par l’entremise de mécanismes de participation qui se distinguent selon la représentativité et le degré d’influence des citoyens (Arnstein, 1969 ; Rowe et Frewer, 2005), les règles d’organisation des discussions (Forester, 1989 ; 1999 ; 2006) et la nature des rapports entre les différentes parties prenantes (Callon et al., 2001), par exemple.

2La recherche sur la prise de décisions collectives en matière d’aménagement et d’urbanisme révèle l’effet bénéfique de la participation sur (i) la définition des préférences du citoyen, et par ricochet, sur la qualité de l’opinion publique (Fung, 2011), (ii) la recherche de stratégies et de solutions novatrices à des problèmes complexes (Innes et Booher, 1999) ou, encore, (iii) la (ré-) affirmation de l’imputabilité en transférant la décision prise collectivement aux représentants élus et à la fonction publique (Bhérer, 2011). Bref, l’apport de la participation citoyenne à la prise de décision publique permettrait de prévenir ou de désamorcer le conflit territorial.

3Cependant, la façon dont ces dispositifs participatifs transforment ou non la conduite et le contenu de la planification et l’aménagement urbains comme des politiques urbaines au sens large est encore peu étudiée (Scherrer, 2008). De ces travaux traitant pour l’essentiel de l’analyse des processus de production des politiques de transport et des déplacements, il ressort d’une part, que les innovations en matière de participation ont finalement peu d’influence sur le contenu des documents et des actions (Gauthier, 2005) et, d’autre part, qu’elles ont une portée très variable selon les expériences (Guilbot, 2004). Il apparaît, par ailleurs, que l’acceptabilité sociale d’un projet n’est pas toujours un résultat tangible des exercices participatifs comme le démontre l’étude de Paulhiac (2008, p. 154) où « les plans de déplacements urbains de Lille et de Grenoble ont fait l’objet de recours devant les tribunaux pour annulation malgré des processus participatifs importants ». En somme, si les démarches de participation citoyenne sont venues compléter les processus traditionnels de prise de décisions en aménagement, il semble que les-dites démarches montrent des ratés et ne suffisent pas à prévenir ou à désamorcer le conflit.

4Les relations qui unissent la décision publique en aménagement, la participation citoyenne et le conflit peuvent alors se poser de cette façon : analyser toutes sortes de conflits (dont certains très spontanés) en lien avec la planification et l’aménagement, devrait permettre de jauger l’importance relative et l’efficacité de la participation dans les processus collectifs de décision. En ce sens, cette recherche souhaite aborder le thème de la participation citoyenne sous un angle encore peu étudié. Il s’agit d’évaluer les liens mutuels qui s’instaurent entre (i) l’institutionnalisation de la participation dans les processus de décision publique en aménagement urbain et (ii) l’activité conflictuelle produite par ces projets.

5Formulée autrement, la participation institutionnalisée accroit-elle l’acceptabilité sociale des projets urbains? On soupçonne que l’implication de la population dans la définition et l’élaboration de projets a pour effet de favoriser une meilleure recevabilité sociale, laquelle se traduit, entre autres choses, par une diminution des manifestations de nature conflictuelle dans la sphère publique.

6Sur le plan empirique, le défi consiste à lier l’ouverture démocratique de la prise de décision à l’évolution des dynamiques conflictuelles en aménagement. Notre objectif est d’étudier certains aspects de ce processus à l’aide d’une méthode d’analyse de contenu développée par des auteurs anglophones et germanophones (Janelle et Millward, 1976 ; Ley et Mercer, 1980 ; Olzak, 1989 ; Rucht et al., 1999). Nous faisons le pari que des études empiriques dans la durée, basées sur une logique hypothético-déductive et faisant appel à des bases de données extensives, permettront de saisir l’effet associé à l’instauration de la participation citoyenne à la prise de décision. Il s’agit donc de caractériser un nombre limité d’aspects de l’évolution des pratiques de régulation territoriale. Ces aspects portent sur l’évolution temporelle des rapports entre (i) le passage de la démocratie du modèle représentatif vers un mode mixte qui intègre des procédures représentatives et participatives et (ii) les conflits produits par les pratiques d’aménagement entre les acteurs urbains ayant des intérêts divergents sur des enjeux communs ou non.

7La ville de Québec et en particulier ses quartiers centraux, nommément les quartiers Saint-Roch, Saint-Jean-Baptiste et Champlain (secteur Vieux-Québec Haute-Ville), constituent un cas de figure intéressant pour l'observation de telles dynamiques. D’abord, en raison de la mise en place au début des années 1990 d’un ambitieux projet politique visant à favoriser la prise de parole citoyenne en misant sur la multiplication d’instances participatives à l’échelle locale au sujet des politiques et des programmes de planifications et d’aménagement de la ville. Ensuite, parce que depuis l’an 2000, l’activité conflictuelle de la région métropolitaine de Québec fait l’objet d’un monitorage (vue comme un ensemble des techniques utilisées à surveiller, d'une manière continue ou répétée, différents paramètres de la dynamique des conflits urbains. Monitoring en anglais, NDLA) des controverses et des conflits liés à la planification et à l’aménagement urbains de la région.

8Avant d’aborder en détail ces aspects, nous présenterons deux hypothèses qui portent sur l’effet de l’ouverture démocratique à la prise de décision en aménagement urbain mesuré par l’évolution de l’occurrence et de l’ampleur des conflits dans la durée. Après avoir réalisé un portrait des quarante dernières années du XXe siècle de la scène politique de la ville de Québec, nous testerons les hypothèses à l’aide d’un important corpus de données décrivant les conflits urbains du territoire à l’étude. L’analyse et l’interprétation des résultats permettront d’explorer l’impact de la participation sur les processus décisionnels urbains.

Hypothèses

9L'ouverture participative de l'action publique urbaine constitue-t-elle un gain démocratique au profit d’une meilleure recevabilité sociale des projets ou une stratégie de relation publique permettant d’obtenir l’adhésion de la population à des projets défendus par les tenants du pouvoir? Afin de fournir des éléments de réponse à cette question, nous proposons de tester deux hypothèses portant sur l’évolution concourante entre le passage d’une démocratie représentative vers un mode mixte qui intègre des procédures représentatives et participatives, d’une part, et les conflits d’aménagement entre les acteurs urbains ponctuant ce passage, d’autre part.

10Une première hypothèse avance que l’ouverture démocratique aux processus décisionnels par la mise en place de dispositifs participatifs contribue à réduire les protestations en provenance de la société civile.

11La seconde hypothèse considère l’ampleur du conflit. Si la participation contribue à réduire le nombre de controverses (Hypothèse 1), elle participe également à produire du consensus entre les parties prenantes. À l’image d’un catalyseur, les dispositifs participatifs régulent les tensions entre les acteurs au moyen de règles visant à encadrer le débat public et de procédures censées dénouer les blocages dans le processus décisionnel (Dziedzicki, 2003). À la lumière de ce constat, nous formulons l’hypothèse que l’ouverture démocratique de la scène municipale par des dispositifs participatifs provoque une réduction de l’ampleur des controverses sur le plan de leur durée et de leur intensité.

La démocratie municipale à Québec depuis 1960

12Le thème de la démocratie municipale dans la ville de Québec est intimement lié à la naissance d’un mouvement politique du début des années 1970. Il faut remonter au début des années 1960 - et la relance espérée des quartiers centraux de Québec sous le thème privilégié de la rénovation urbaine massive de ces espaces - pour saisir les facteurs éclairant l’émergence du mouvement.

  • 1 La Colline parlementaire de la capitale nationale du Québec est située à Québec dans l'arrondisseme (...)

13À l’époque, le réaménagement urbain massif prétexté par la nécessité d’aménager la Colline parlementaire1, un réseau autoroutier et de grands projets prestigieux (hôtels internationaux de renom ; centre des congrès), se réalise aux dépens des résidents des quartiers centraux de Québec. Les premiers signes de la contestation populaire sont perceptibles dès la fin des années 1960. L’administration municipale de l’époque déconsidère les revendications des citoyens touchés par la rénovation pour deux raisons : d’une part, les comités de citoyens sont associés à un discours radical minoritaire et, d’autre part, seul l’élu, responsable et désintéressé, peut déterminer le contenu de l’intérêt public (Bhérer, 2006). Une trop grande proximité entre les élus et les citoyens comporterait, au dire de l’administration municipale, des risques de manipulation ingérable.

14Une critique discrète, mais grandissante du déficit démocratique des institutions municipales québécoises se fait entendre. Intellectuels et groupes de citoyens socialement engagés souhaitent définir une ligne idéologique qui est près des groupes populaires et des travailleurs. Ils aspirent à promouvoir une gouverne moderne du pouvoir municipal définie par une gestion démocratique qui développera la ville dans l’intérêt de la majorité et qui donnera priorité à la qualité de vie des quartiers.

15Il faut attendre le milieu de la seconde moitié des années 1970 pour officialiser le lancement d’un nouveau parti politique municipal : celui du Rassemblement populaire de Québec (RPQ). Son programme politique défend un modèle alternatif centré sur la démocratie directe et la participation citoyenne aux décisions. Les statuts du parti vont dans ce sens, ils favorisent la participation à la vie démocratique du parti et l’implication des membres : l’une de leurs missions vise à créer des liens avec les organisations du milieu et à partager les luttes populaires. Dans cet esprit, les membres adoptent, lors de leur premier congrès de juin 1977, le projet de conseils de quartier. Cette formule de démocratisation deviendra l’outil de prédilection de la gestion municipale québécoise.

16Au début des années 1990, après plusieurs années à l’opposition, le contexte sociopolitique est alors favorable aux changements. Le 5 novembre 1989, la victoire est acquise pour le RPQ avec l’élection du maire Jean-Paul L’Allier (62 % des voix) et de 16 des 21 conseillers municipaux. La nouvelle administration municipale implante progressivement divers mécanismes participatifs faisant des conseils de quartier le fer de lance de cette démocratie locale (Bhérer, 2006). Ces outils de la démocratie prennent leur forme définitive au cours du second mandat dans les politiques générales de consultation de la ville de Québec en 1996 (tabl. 1, fig. 1).

Tableau  : Portrait politique et des affaires urbaines de la ville de Québec entre 1965 et 2000.

Tableau  : Portrait politique et des affaires urbaines de la ville de Québec entre 1965 et 2000.

Figure : Portrait de la scène politique municipale de la ville de Québec de 1965 à 2003

Figure : Portrait de la scène politique municipale de la ville de Québec de 1965 à 2003

L’activité conflictuelle de la région de Québec

Analyse empirique des conflits urbains par la presse écrite

17Le conflit urbain réfère à un évènement où certains acteurs s’engagent en faveur ou en défaveur d’un projet urbain à réaliser ou déjà réalisé. Selon l’approche développée, la notion de conflit englobe des termes tels que controverses ou débats qui sont souvent utilisés pour évoquer des formes de conflits moins violents ou plus policés. En matière d’aménagement urbain, le conflit présente un intérêt collectif assez important pour être débattu dans l’espace public et un désaccord suffisamment important pour justifier l’engagement des acteurs sans considérer une gradation des moyens d’action déployés par ceux-ci (discussion, négociation, menace, manifestation, etc.). Précisons que ce type de conflit est qualifié d’urbain non pas parce qu’il a lieu dans la ville, mais parce qu’il porte sur la ville (Humphreys et Walmsley, 1991), c’est-à-dire son organisation, son usage, sa qualité de vie, son environnement ou ses services.

18Notre étude fait appel à un courant de recherche qui vise la collecte, la structuration et l’analyse de données relatant les situations conflictuelles sur des questions de planification et d’aménagement mettant en cause des enjeux sociaux et environnementaux et/ou des intérêts économiques opposés (Janelle et Millward, 1976 ; Ley et Mercer, 1980 ; Villeneuve et al., 2009 ; Torre et al., 2010). Cette analyse de l’activité conflictuelle pour une période et un territoire donnés requiert une source de données durable dans le temps et fiable sur le plan de la recension des faits.

19Parmi les possibles sources d’information, l’emploi de la presse écrite pour l’étude des conflits est une méthode qui a été utilisée par plusieurs chercheurs (e.g. Janelle, 1977 ; Janelle et Millward, 1976 ; Ley et Mercer, 1980 ; Olzak, 1989 ; Humphreys et Walmsley, 1991 ; Villeneuve et Côté, 1994 ; McCarthy et al., 1996 ; Rucht et al., 1999 ; Trudelle, 2003 ; Trudelle, 2005 ; Trudelle et al., 2006 ; Villeneuve et al., 2009 ; Pelletier et al., 2011 ; Torre et al., 2010 ; del Romero Renau et Trudelle, 2012). Les conflits qui engagent le territoire, et encore peut-être davantage ceux en milieux urbains, doivent une partie de leur visibilité sur la scène publique à la couverture de presse qu’ils reçoivent. Ceci présente un double avantage. D’abord, une couverture dans les médias écrits signifie que l’évènement conflictuel devient immédiatement public et connu d’un grand nombre. Ce passage de la sphère privée à l’espace public est souvent crucial pour l’une ou l’autre des parties prenantes sachant que si elles n’arrivent pas à attirer l’attention du public, le résultat de leur engagement risque d’être assez limité, car comme le souligne si justement Lipsky (1968, p. 1151), « Like the tree falling unheard in the forest, there is no protest unless protest is perceived and projected ». Ensuite, comme l’étude systématique de longues séquences d’évènements conflictuels est particulièrement révélatrice de l’évolution socioterritoriale, la presse devient une source privilégiée puisqu’elle offre une granulométrie temporelle à l’échelle du quotidien (Villeneuve et al., 2006). Cependant, l’utilisation de la presse quotidienne comme source de données présente certains biais, dont celui de la sélection de la nouvelle et celui de la description de cette dernière (McCarthy et al., 1996 ; 1999, Trudelle, 2005).

20Retenons, avec Earl et al. (2004) que les limites et les biais doivent être considérés à l’aune du contexte social, culturel, médiatique, juridique et politique du territoire à l’étude. L’appareillage méthodologique nécessaire à l’identification et la description des conflits, des controverses et des luttes doit donc être adapté et ajusté aux contextes de la recherche (c’est-à-dire à la nature des objets faisant conflit, au territoire et à la période historique visés par l’étude, par exemple (Trudelle, 2005 ; p. 42)) en se gardant de vouloir reproduire une proposition méthodologique, séduisante d’apparence, mais appropriée à d’autres contextes socio-territoriaux. Par exemple, pour d’aucuns, les archives policières et les contentieux judiciaires constituent des sources incontournables d’information pour analyser historiquement et spatialement des conflits liés à l’aménagement du territoire. Cependant, ce protocole appliqué à l’étude des conflits urbains de la seconde moitié du XXe siècle de la ville de Québec n'apparaît pas adéquat.

  • 2 À titre d’exemple, en 1983, le foncier du Vieux-Québec est réparti entre le Gouvernement du Canada (...)
  • 3 L’étude révèle qu’une majorité des 10 973 mentions d’acteurs impliqués dans les quelques 2095 confl (...)

21Les travaux de Villeneuve et al. (2009) sur l’activité conflictuelle à l’échelle de la communauté métropolitaine de la ville de Québec, nous apprennent que les 2095 conflits répertoriés en milieu urbain et périurbain (entre 1965 à 2000) mettent en cause, pour l’essentiel, les institutions étatiques2 d’une part et d’autre part les groupes émanant de la société civile3 (Villeneuve et al., 2009, p. 5). L’étude de Villeneuve et al. (2009) révèle également que les actions entreprises par ces acteurs en conflit de la région de Québec sont pour la plupart des formes d’actions dites peu perturbatrices au sens de Bond et al. (1997), c’est-à-dire qu’elles ne transgressent ni contournent les procédures de résolution des conflits mises en place par les institutions étatiques. Conséquemment, elles ne provoquent, en général, aucune mesure de nature coercitive puisqu’elles sont non-violentes et ne contreviennent d’aucune façon aux lois en vigueur.

  • 4 Les frais de Cour et les honoraires d’avocats qui rendent très dispendieux d’entreprendre un recour (...)
  • 5 http://www.justice.gc.ca/fra/sjc-csj/ajc-ccs/page3.html

22L’autre source d’information discutée, le contentieux judiciaire qu’on désigne comme l'ensemble des litiges susceptibles d'être tranchés en justice, doit être considérée avec réserve dans le cas québécois pour au moins deux raisons. La première concerne les barrières et les obstacles qui peuvent se dresser sur le chemin d’un justiciable qui souhaite intenter un recours judiciaire ou s’adresser aux tribunaux québécois4 (Lafonde, 2012). L’autre raison, qui découle probablement des conséquences de la première, prend racine dans l’opinion publique commune québécoise qu’on peut librement formuler en ces termes : les tribunaux judiciaires constituent des instruments de la justice et non la justice elle-même. Conséquemment, ils ne peuvent s’acquérir le monopole de la résolution des conflits. Cette conception de la justice explique probablement l’existence des procédures alternatives de règlements des différends reconnues et valorisées par les appareils judiciaires canadien et québécois. Qu’on parle de justice participative, elle-même subdivisée en deux catégories : la justice consensuelle et la justice réparatrice, ou de mécanismes de règlement extrajudiciaires des différends, ces méthodes employées pour régler des conflits et des différends hors cour et en privé permettent aux parties prenantes « de résoudre leurs conflits par des moyens qui sont plus informels, moins coûteux et souvent plus rapides que les procédures judiciaires » (Ministère de la Justice du Canada, 20145). Ces moyens incluent la négociation, le droit collaboratif, la médiation, la conciliation et l’arbitrage, par exemple.

23Que doit-on retenir de ces constats ? D’abord, les sources de données sur les conflits doivent être considérées à l’aune du contexte social, culturel, médiatique, juridique et politique du territoire à l’étude, ensuite le recours aux archives policières et aux contentieux judiciaires dans le contexte québécois offre probablement des informations complémentaires à celles collectées dans la presse écrite sans, toutefois, donner d’assurance sur la teneur et l’ampleur des données fournies par le pouvoir judiciaire et de ces instruments habilités à l’exercer. Enfin, l’information tirée des journaux traitant des conflits en matière d’aménagement du territoire doit être considérée à la lumière des biais et des limites liés à cette source de données.

Méthodologie de collecte et peuplement de la base de données à partir du quotidien Le Soleil

  • 6 Lemieux, 28 décembre 2006, B2.
  • 7 Lemieux, 28 décembre2006, B7.
  • 8 Source : Centre d’études sur les médias, Université Laval, Québec, Canada, (http://web.archive.org/ (...)

24Les conflits ont été relevés dans le quotidien régional Le Soleil. Ce journal, fondé en 1896, est à cette époque l’organe officiel du Parti libéral du Canada et du Parti libéral du Québec6. Vendu à la famille Gilbert en 1948, Le Soleil cesse d’être l’appareil du Parti libéral à partir de 1957 pour devenir un journal généraliste et se concentrer sur les actualités locales et régionales7. En 2004, son tirage était de 594 989 exemplaires vendus par semaine8. Son lectorat est évalué à 249 700 individus essentiellement localisés dans la région métropolitaine de Québec et des régions de l'est du Québec. Le Journal de Québec, le seul concurrent immédiat du journal Le Soleil dans la région de Québec, est un autre quotidien francophone apparu en 1967. Ces deux journaux n’ont pas le même lectorat puisque Le Soleil est le quotidien le plus lu de la classe moyenne (Trudelle, 2005).

25Le protocole méthodologique encadrant la collecte des informations à partir des articles de presse est simple, mais exigeant. La première étape vise à dépouiller pour chacune des éditions tous les articles de l’actualité relatant un conflit lié à l’aménagement urbain du territoire à l’étude ou tout projet – réalisé ou non – susceptibles d’être conflictuel. Les éditions comprises entre 1965 et 1994 furent consultées sur un support de stockage analogique (microfilm et microfiche) tandis que les éditions comprises entre 1994 et 2000 ont été consultées sur un support de stockage numérique. Seuls les articles d’information (hardnews) ont été relevés ; les éditoriaux et les lettres ouvertes ont été ignorés, ceci afin de minimiser certains des biais associés à l’utilisation des journaux (Earl et al., 2004).

26L’activité de monitorage des situations conflictuelles des quartiers centraux de la ville de Québec a permis d’identifier 305 conflits entre 1965 et 2000. Nous n’avons retenu que les conflits répondant aux deux critères suivants. Premièrement, l’objet du conflit est un projet territorial dont ses effets, directs et indirects, sont significatifs sur le territoire. Conséquemment, les conflits liés aux conditions de travail furent systématiquement écartés puisqu’ils n’engagent que très peu le territoire. Ainsi, un conflit impliquant des travailleurs réclamant de meilleures conditions de travail a été rejeté alors que ce même groupe réclamant cette fois l’amélioration des transports en commun vers leur lieu de travail a été retenu et consigné dans la base de données. Deuxièmement, l’objet de la controverse est de nature à être entendu par les conseils de quartier ou de toutes autres instances participatives mises en place par l’administration municipale.

Indicateurs de l’activité conflictuelle

27Certains conflits peuvent être plus ou moins graves en causes et conséquences. D’autres sont plus ou moins importants en durée. D’autres, encore, se distinguent par la présence de plusieurs groupes d’acteurs impliqués dans un jeu complexe d’alliances et d’oppositions (Villeneuve et al., 2006), jalonné par divers actes de protestation tels que les manifestations ou les actions juridiques, administratives ou techniques. Cette dynamique de confrontation aura pour conséquence d’accroitre la durée du conflit et d’intensifier l’évènement. Ces deux variables — la durée et l’intensité des conflits — semblent donc témoigner globalement et indirectement d’un niveau de conflictualité approché empiriquement au moyen d’une autre mesure, celle de la récurrence des conflits. Cette partie aborde successivement ces trois variables.

Durée des conflits

28La durée des conflits est une notion assez courante qui peut sembler a priori évidente. Toutefois, il peut s’avérer difficile de fixer avec précision le moment qui marque le début et la fin d’un conflit (Olzak, 1989). Une possibilité pour estimer la durée d’un conflit consisterait à demander aux protagonistes d’établir la période durant laquelle ils se sont sentis en situation de confrontation aiguë. Une autre possibilité consiste à relever les dates des premiers et derniers actes de protestation (manifestation, pétition, lettre, acte juridique, etc.). Notre source d’information étant constituée par une revue de presse, la période du conflit est mesurée ici par l’écart entre la date du premier et du dernier article de presse traitant du conflit. Cette durée correspond évidemment rarement à la durée réelle du conflit, mais notre intérêt porte plus particulièrement sur la phase médiatique du conflit urbain. Rappelons d’ailleurs que dans ce contexte, la médiatisation du conflit est souvent essentielle pour une partie des acteurs, puisqu’elle constitue un moyen de pression quasiment indispensable à la défense de leurs intérêts.

Intensité des conflits

29Le conflit se distingue aussi par un niveau d’intensité. Cette propriété du conflit est difficile à approcher. L’intensité du conflit est plurielle et multidimensionnelle. En effet, parce qu’il s’agit d’un ressenti, d’une sensation éprouvée par un individu en rapport à une situation donnée, il est courant que l’intensité de la confrontation soit perçue différemment selon les protagonistes impliqués. L’intensité de l’évènement traduit alors une perception spécifique et personnelle des acteurs impliqués. Abordée sous cet angle, l’évaluation de l’intensité conflictuelle est partiale et donc difficile à jauger dans un esprit d’exacte mesure.

30L’intensité du conflit peut être approchée sous un autre angle, celui de l’évènement à proprement dit. Envisagée dans cette perspective, l’acuité du conflit renvoie, tout à la fois, au degré d’engagement des acteurs à la cause, à la complexité des interactions entre les parties prenantes, à la nature et à la diversité des moyens d’action, informels aussi bien que formels, ainsi qu’à l’intérêt et à la réaction populaire à l’égard du projet débattu, par exemple.

31Cette seconde conception de l’intensité conflictuelle s’évalue plus aisément. Nous retenons l’emploi d’une mesure de l’intensité conflictuelle qui s’organise en deux axes où chacun exprime un type d’intensité (Pelletier et al., 2007). Le premier axe considère la multiplicité des acteurs (indice de complexité) et se compose de deux variables soit : (i) le nombre de types d’acteurs différents impliqués dans le débat et (ii) le nombre d’actions (p.ex. pétition, manifestation, plainte, etc.) différentes entreprises par les acteurs impliqués dans le conflit. Dans un cas comme dans l’autre, les variables sont pondérées par la durée du conflit (évaluée en nombre de jours). Le deuxième axe s’intéresse à l’ampleur de la couverture médiatique (indice d’importance) et se compose des variables suivantes : (iii) la superficie de la couverture journalistique du conflit divisée par sa durée et (iv) le nombre d’articles traitant du conflit pondéré par sa durée.

Récurrences des conflits

  • 9 Contrairement à Joerin et al. (2010), nous préférons employer le terme de récurrence à celui de con (...)

32La récurrence, ou temps de retour, des conflits est un indicateur récent dans la littérature sur l’analyse de l’activité conflictuelle9 (Joerin et al., 2010 ; Salazar et al., 2014). Ces auteurs proposent une mesure de la dynamique des conflits qui couple la durée et l’intensité des évènements. Cette récurrence caractérise la période probable, soit le temps de retour mesuré en nombre d’années, pour observer un conflit présentant la même durée et la même intensité. Précisément, la récurrence de chacune des controverses est déterminée par la rareté du couple durée-intensité.

33Logiquement, un conflit d’une courte durée et d’une faible intensité devrait avoir une forte récurrence signifiant qu’il s’agit d’un conflit comme il en arrive souvent. Une grande récurrence peut aussi s’associer à un conflit plus intense et de plus longue durée. Suivant ce raisonnement, nous considérons qu’une confrontation caractérisée par un faible temps de retour présente un faible niveau de rareté. Le temps de retour d’un tel type de conflit est donc court à savoir que la période nécessaire pour observer un autre conflit aux mêmes propriétés se mesure en semaines voire en jours. Pouvant être qualifié de conflit du quotidien, il s’agit d’un type d’évènement assez fréquent dans l’histoire d’un territoire. Nous parlerons donc d’un conflit de faible ampleur.

34Par contre, dans l’histoire d’un territoire, il arrive parfois, mais plus rarement, qu’on observe des conflits qui combinent une durée faible et une intensité forte ou l’inverse, des conflits de longue durée, mais de faible intensité. Dans un cas comme dans l’autre, ces conflits de faible récurrence s’apprécient en années ce qui en fait des controverses de grande ampleur. Ces conflits de grande rareté laissent certainement une empreinte particulière, positivement ou négativement, dans la collectivité.

  • 10 En raison de la complexité et de l’ampleur des traitements réalisés, l’auteur invite le lecteur à c (...)

35Une analyse fréquentielle réalisée sur un grand nombre de controverses s’étant produites sur une période historique suffisamment longue a permis de formaliser et d’opérationnaliser le concept de récurrence comme indicateur. Après traitements10, la mesure de la récurrence s’apprécie par une donnée quantitative (variable d’intervalle) qui exprime le degré de rareté des conflits observés.

Résultats et interprétations

Analyse longitudinale de l’activité conflictuelle

36Si notre première hypothèse est juste, nous devrions assister à une diminution du nombre de conflits avec l’arrivée au pouvoir du Rassemblement populaire de Québec qui valorise un modèle centré sur la démocratie directe et la participation citoyenne. Deux mesures distinctes ont été utilisées. La première démarche vise à produire un profil longitudinal de l’activité conflictuelle relatée par la presse écrite. À cette fin, un dénombrement trimestriel des conflits a été effectué à la suite duquel une mesure de la moyenne mobile calculée sur la base de deux trimestres successifs a été réalisée. Un graphique de l’évolution de ces moyennes a été confectionné (fig. 2). En raison des fortes fluctuations inter-trimestrielles qui compliquent la lecture des tendances, nous avons ajusté une fonction polynomiale d’ordre 6 (puisqu’au moins six fortes fluctuations s’observent) à la série chronologique afin de dégager les évolutions apparentes. La seconde démarche, de réalisation plus simple, vise à ventiler l’activité conflictuelle selon le parti politique au pouvoir, puis par quartier (tabl. 2).

37La figure 2 et le tableau 2 semblent confirmer notre hypothèse. L’analyse de l’évolution de la moyenne trimestrielle de conflits révèle qu’une tendance à la hausse s’observe entre 1965 et 1976 pour décroître par la suite jusqu’en 1997. Les derniers trimestres de la période à l’étude indiquent une très légère hausse du nombre moyen des conflits. En procédant à un découpage du profil calqué sur les trois périodes correspondantes aux trois administrations municipales, trois dynamiques distinctes se dégagent. La mandature du maire Gilles Lamontagne est associée à un accroissement de l’activité conflictuelle ; celle du maire Jean Pelletier présente une diminution des conflits alors que l’administration municipale du maire Jean-Paul L’Allier se caractérise par une décroissance du nombre de conflits jusqu’au milieu des années 1990 puis une reprise par la suite sans toutefois atteindre des valeurs comparables à celles observées durant les deux précédentes administrations municipales.

Figure : Profil longitudinal de l'activité conflictuelle de 1965 à 2000.

Figure : Profil longitudinal de l'activité conflictuelle de 1965 à 2000.

Dénombrement trimestriel ; moyenne mobile bi-trimestrielle (deux périodes) et fonction polynomiale (ordre 6) ajustée au profil de la moyenne.

Tableau : Nombre de conflits (en gras) et moyenne mensuelle (italique) de conflits ventilée par partis politiques au pouvoir et par quartiers

Tableau : Nombre de conflits (en gras) et moyenne mensuelle (italique) de conflits ventilée par partis politiques au pouvoir et par quartiers

38Les moyennes mensuelles de conflits, compilées dans le tableau 2, révèlent les mêmes tendances soit une diminution du nombre de conflits pendant la période où le Rassemblement populaire est au pouvoir. Cette décroissance de l’activité conflictuelle s’observe également dans chacun des trois quartiers centraux à l’étude puisque le nombre de conflits a diminué respectivement de 44%, 59% et 46% dans les quartiers Saint-Roch, Saint-Jean-Baptiste et Champlain.

Analyse longitudinale de la récurrence des conflits

  • 11 Les tableaux ne sont pas montrés ici, mais sont disponibles sur demande.

39Pour tester la deuxième hypothèse portant sur la réduction de l’ampleur des conflits (c.-à-d. la récurrence) attribuable à l’ouverture démocratique de la scène municipale, nous avons eu recours à l’indice de la récurrence mise au point par Joerin et al. (2010). Les calculs et les résultats sont compilés dans des feuilles de calcul organisées dans un tableur11. Sur la base de l’indice de la récurrence mesurée quotidiennement, des moyennes mensuelles de cet indice ont été calculées. Afin d’obtenir une vue d’ensemble des résultats, un graphique qui met en relation le temps (en abscisse) et la récurrence (en ordonnée) a été confectionné. Rappelons que cette moyenne traduit une mesure théorique du temps (en nombre d’années) nécessaire pour observer un autre mois ayant une conflictualité mensuelle similaire (fig. 3).

Figure  : Moyenne mensuelle de la récurrence (temps de retour en nombre d’années) dans les quartiers centraux de Québec pour la période comprise entre 1965 et 2000.

Figure  : Moyenne mensuelle de la récurrence (temps de retour en nombre d’années) dans les quartiers centraux de Québec pour la période comprise entre 1965 et 2000.

Les pointillés ombragés et faiblement ombragés indiquent respectivement l’élection d’un nouveau maire et sa réélection.

40L’analyse graphique du profil longitudinal de la récurrence des conflits révèle que cette dernière est globalement plus élevée dans les années 1960, 1970 et 1980 que dans les années 1990. Ce premier résultat tend à confirmer la seconde hypothèse. Les faibles temps de retour des conflits — indiquant l’existence de conflits de faible ampleur — sont relativement plus fréquents avec l’arrivée au pouvoir du Rassemblement populaire de Québec. Au passage, il apparaît en première lecture que les très hauts niveaux de conflictualité observés dans les premiers 25 ans de la période à l’étude sont très souvent synchrones aux périodes électorales de la scène municipale. Nous interprétons cette particularité comme le reflet d’un déficit important en matière de démocratie : à savoir que les périodes électorales constitueraient l’occasion d’un rapprochement inhabituel entre les citadins, les candidats aux élections (sortants ou non) et les partis politiques municipaux représentés. Cette ouverture au dialogue serait alors un moment privilégié pour le citoyen (individuel ou corporatif) de formuler ses doléances et demandes aux divers organes électoraux.

Figure  : Évolution de la récurrence en quatre classes selon le pourcentage de la durée totale de la mandature (exprimée en nombre de mois) spécifique à chacune d’entre elles.

Figure  : Évolution de la récurrence en quatre classes selon le pourcentage de la durée totale de la mandature (exprimée en nombre de mois) spécifique à chacune d’entre elles.

Les profils sont ventilés selon les administrations municipales à l’échelle des quartiers centraux de Québec pour la période comprise entre 1965 et 2000

41L’analyse comparative des fluctuations (fig. 4) indique qu’à l’opposé des administrations des maires Lamontagne et Pelletier, la mandature du maire L’Allier révèle selon toute proportion une récurrence modérément élevée sur une plus longue période (i.e sur près de 12% de la durée totale de la mandature). Cependant, il est aussi vrai que la période caractérisée par une récurrence élevée est significativement plus courte durant cette dernière administration — soit l’équivalent de 4% de la durée totale de la mandature — en comparaison avec les deux précédentes administrations dont les valeurs sont de 7% pour l’administration Lamontagne et de 17% pour l’administration Pelletier. Ces résultats sont cohérents avec l’interprétation soutenant que l’ampleur des conflits a diminué pendant la période où les autorités municipales appliquent une politique de consultation populaire assez poussée.

42Nous avons là un résultat qui, lu d’une certaine manière, conforte la thèse que la mise en place d’instances participatives n’enraye d’aucune manière toutes formes de controverses dans l’espace public, et ce, bien que celles-ci soient débattues dans le cadre de procédures censées pacifier les échanges. Évoluant simultanément à l’extérieur de l’instance participative institutionnalisée, ces échanges sont alors menés par des intervenants insatisfaits des objets et des enjeux mis en débat, que ceux-ci aient été invités ou non à venir en débattre.

Conclusion

43L’incidence de la participation citoyenne sur les processus décisionnels urbains liés à des enjeux controversés est soumise dans cette étude à une forme d’analyse rarement appliquée à cet objet d’étude. La démarche offre un complément aux études descriptives de cas particuliers. Très commode, cette dernière approche empirique n'a toutefois pas la capacité de formuler des lois générales et causales sur le fait étudié. Ce constat constitue en soi un résultat de notre recherche.

44Dans l’ensemble, les analyses tendent à confirmer nos hypothèses à savoir que l’occurrence et l’ampleur des conflits ont significativement diminué pendant la période où le Rassemblement populaire, alors au pouvoir, valorise un modèle alternatif centré sur la démocratie directe et applique une politique de consultations citoyennes. Conséquemment, il apparait que la participation institutionnalisée influencerait l’acceptabilité sociale des projets urbains et des politiques publiques municipales en contribuant à transformer la conduite et le contenu de ceux-ci. Il faut toutefois relever que cette forme de mobilisation motivée par un impératif participatif ne freine pas l’autre forme de mobilisation qui traduit, cette fois, un engagement volontaire, spontané et le plus souvent conflictuel, des acteurs individuels et collectifs dans les affaires urbaines.

45L’étude a également permis d’en apprendre sur d’autres aspects non couverts par nos questions de recherche. L’apparente relation liant l’évolution de la conflictualité aux cycles électoraux municipaux nourrit un intérêt scientifique certain. Existe-t-il une corrélation entre l’évolution des dynamiques conflictuelles et le cycle électoral municipal ? Les quelques évidences mises en l’avant dans notre étude couplées aux travaux de Martin (1996) sur la question des cycles électoraux en France constituent des pistes de recherche à explorer.

46Un retour sur la méthodologie utilisée s’impose en guise de conclusion. Si l’on admet que l’objet de notre étude est le conflit comme unité d’analyse, il faut toutefois se garder d’émettre des conclusions fermes sur la base de ces analyses. D’abord en raison des limites et des biais associés à l’utilisation des journaux comme sources de données et sur lesquels il est inutile de revenir, ensuite parce qu’il est difficile d’établir, dans un esprit d’exacte mesure, l’évolution concomitante de l’activité conflictuelle à celle des projets d’aménagement (publics et privés) pour le territoire et la période de notre étude. Pour y arriver, un inventaire détaillé des projets urbains pour l’ensemble de la période à l’étude aurait été nécessaire. Cette tâche archivistique nous a semblé difficile à réaliser, quoique déjà initié pour ce genre d’exercice, en raison de la diversité des projets concernés (du micro-local au régional) et des acteurs impliqués (des initiatives individuelles et spontanées aux grands promoteurs urbains). C’est à la lumière de ces réserves qu’il faut apprécier cette contribution. Soit un exercice rigoureux, bien que perfectible, exploratoire et original sur des questions difficiles à approcher conceptuellement et méthodologiquement qui croisent l’évolution des structures politiques et urbaines, la prise de décision en aménagement du territoire urbain et la participation citoyenne aux affaires urbaines.

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Notes

1 La Colline parlementaire de la capitale nationale du Québec est située à Québec dans l'arrondissement La Cité–Limoilou, plus précisément dans les quartiers Vieux-Québec—Cap-Blanc—Colline parlementaire et Saint-Jean-Baptiste. En plus de l'hôtel du Parlement du Québec, la Colline parlementaire comprend quelques rues commerçantes et résidentielles ainsi que des espaces verts publics.

2 À titre d’exemple, en 1983, le foncier du Vieux-Québec est réparti entre le Gouvernement du Canada (38% du territoire), la Ville de Québec (20% du territoire), les corporations privées conventuelles (10% du territoire) et le Gouvernement provincial (8% du territoire). La balance du foncier (24%) est la propriété de corporations, de sociétés commerciales et de propriétaires uniques (Ville de Québec, 1983, p. 5).

3 L’étude révèle qu’une majorité des 10 973 mentions d’acteurs impliqués dans les quelques 2095 conflits relatés par la presse écrite sont soit des acteurs publics provenant des institutions étatiques (42% des mentions dont 14% à titre d’opposants); soit des acteurs émanant du secteur privé (18% des mentions dont 5% à titre d’opposants). Les autres types d’acteurs mentionnés (40% des mentions dont 29% à titre d’opposants) composent le tiers secteur appelé la société civile.

4 Les frais de Cour et les honoraires d’avocats qui rendent très dispendieux d’entreprendre un recours; la lenteur des procédures, causée notamment par l’engorgement des tribunaux et le caractère laborieux des procédures; la complexité du système et des démarches juridiques ; le manque de connaissance, d’expérience et de familiarité des citoyens avec leurs droits, les procédures et les concepts du droit; le formalisme et la solennité des démarches; la dispersion des responsabilités et le manque de confiance du public en vers le système judiciaire québécois sont parmi les problèmes identifiés à maintes reprises comme autant de facteurs qui découragent les justiciables à amener leur cause devant les tribunaux ou encore les incitent à abandonner en cours de route (Lafonde, 2012).

5 http://www.justice.gc.ca/fra/sjc-csj/ajc-ccs/page3.html

6 Lemieux, 28 décembre 2006, B2.

7 Lemieux, 28 décembre2006, B7.

8 Source : Centre d’études sur les médias, Université Laval, Québec, Canada, (http://web.archive.org/web/20070719140548/http://www.cem.ulaval.ca/La_presse_quotidienne.pdf)

9 Contrairement à Joerin et al. (2010), nous préférons employer le terme de récurrence à celui de conflictualité afin d’éviter toute ambiguïté1990.

10 En raison de la complexité et de l’ampleur des traitements réalisés, l’auteur invite le lecteur à consulter les travaux de Joerin et al., (2010) pour une présentation complète et précise de la méthode.

11 Les tableaux ne sont pas montrés ici, mais sont disponibles sur demande.

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Table des illustrations

Titre Tableau  : Portrait politique et des affaires urbaines de la ville de Québec entre 1965 et 2000.
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/9598/img-1.png
Fichier image/png, 13k
Titre Figure : Portrait de la scène politique municipale de la ville de Québec de 1965 à 2003
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/9598/img-2.png
Fichier image/png, 63k
Titre Figure : Profil longitudinal de l'activité conflictuelle de 1965 à 2000.
Légende Dénombrement trimestriel ; moyenne mobile bi-trimestrielle (deux périodes) et fonction polynomiale (ordre 6) ajustée au profil de la moyenne.
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/9598/img-3.png
Fichier image/png, 48k
Titre Tableau : Nombre de conflits (en gras) et moyenne mensuelle (italique) de conflits ventilée par partis politiques au pouvoir et par quartiers
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/9598/img-4.png
Fichier image/png, 6,1k
Titre Figure  : Moyenne mensuelle de la récurrence (temps de retour en nombre d’années) dans les quartiers centraux de Québec pour la période comprise entre 1965 et 2000.
Légende Les pointillés ombragés et faiblement ombragés indiquent respectivement l’élection d’un nouveau maire et sa réélection.
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/9598/img-5.png
Fichier image/png, 91k
Titre Figure  : Évolution de la récurrence en quatre classes selon le pourcentage de la durée totale de la mandature (exprimée en nombre de mois) spécifique à chacune d’entre elles.
Légende Les profils sont ventilés selon les administrations municipales à l’échelle des quartiers centraux de Québec pour la période comprise entre 1965 et 2000
URL http://journals.openedition.org/geocarrefour/docannexe/image/9598/img-6.png
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Pour citer cet article

Référence papier

Mathieu Pelletier, « La décision territoriale en conflit : Un outil d’évaluation de la participation citoyenne ? », Géocarrefour, vol. 89/4 | 2014, 271-282.

Référence électronique

Mathieu Pelletier, « La décision territoriale en conflit : Un outil d’évaluation de la participation citoyenne ? », Géocarrefour [En ligne], vol. 89/4 | 2014, mis en ligne le , consulté le 18 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/9598 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9598

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Auteur

Mathieu Pelletier

Boursier Banting, Chercheur postdoctoral, Département de géographie, Université du Québec à Montréal, Montréal, Canada, H2L 2C4 mathieu.d.pelletier@gmail.com

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Droits d’auteur

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