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Petits arrangements, intimidations et rapports de pouvoirs au cœur de l’action publique urbaine.La politique des favelas de Rio de Janeiro en questions

Deals, intimidations and power relationships at the heart of public-sector urban development: the policy of favelas at Rio de Janeiro in question
Nicolas Bautès et Anthony Taieb
p. 83-92

Résumés

Cet article souhaite analyser les ressorts de l’action publique urbaine à partir de l’observation des jeux sociaux, des modes de faire et de négocier l'application de programmes d’intervention publique dans les favelas de Rio de Janeiro, au Brésil. Il s’attache à montrer de quelle manière la mise en œuvre des politiques publiques dans ces espaces s'inscrit aujourd’hui dans une logique de superposition d'intérêts, et est traversée d’arrangements souvent informels entre les acteurs, établis sur la base de consensus visant à éviter le conflit direct. La porosité et le manque de clarté des frontières entre l’officiel et l’officieux, l’explicite et le tacite, l’institutionnel et l’individuel sont un puissant facteur d’explication de ces logiques sociopolitiques qui nous conduisent à développer une approche dialectique. Une tension permanente s’opère entre les principes généraux de l’action publique d’un côté, et des jeux de pouvoirs localisés d’un autre, dans un contexte de gouvernance confuse et de jeux politiques illisibles. Cette situation produit un équilibre dynamique, fruit d’une série d’actions diverses, mais dans lequel les principaux intérêts en présence sont préservés, souvent au détriment des plus démunis.

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Texte intégral

Introduction

  • 1 Voir Soares Gonçalves et Bautès, 2014, et Taieb, 2011.

1Le terme favela recouvre une grande diversité de réalités sociales et spatiales. Dans la sphère juridique et plus largement institutionnelle, le terme apparaît ainsi marqué par des définitions multiples et parfois contradictoires. Les divergences entre les institutions fédérales (IBGE), du gouvernement de l’État de Rio de Janeiro (Plano Diretor, 1992) ou les agences municipales (SABREN)1 en attestent : la favela est un objet difficilement saisissable pour les pouvoirs publics.

2Une chose est certaine toutefois, un élément de définition fort de ce type d’espace relève de leur caractère « informel » compris selon la définition d’H. de Soto non comme « un secteur précis ou statique de la société (mais comme) une frange d’ombre mitoyenne du monde légal où se réfugient les individus lorsque le respect des lois coûte plus cher qu’il ne rapporte » (De Soto, 1994, p. 20). Plus fondamentalement, l’existence des favelas est l’un des produits d’une société profondément inégalitaire dans laquelle une partie significative de la population est trop pauvre pour se loger au sein de la ville formelle. C’est donc une conséquence de l’incapacité de la puissance publique à encadrer un besoin de logement pour sa population, et de manière plus générale, certains segments de phénomènes humains qui ont lieu sur son territoire et qu’elle devrait régir (économie, urbanisme, assainissement, etc.). Les favelas sont donc une manifestation de la puissance publique mise face à ses limites sur un espace donné, de fait habité par une population à faibles revenus.

3Si l’on a longtemps considéré que la caractéristique principale de ce type de quartier était l’abandon total par l’État, il semblerait en réalité que c’est l’inconstance et la non-systématisation de l’action publique à destination de ces espaces et de leur population qui constituent le principal trait de définition (Soares Gonçalves, 2010). Les favelas se trouvent ainsi dans une zone floue du jeu politique, relativement à la marge du fonctionnement de la société formelle et dans laquelle des logiques spécifiques s’appliquent afin de produire de la transformation. De fait, les favelas ont fait récemment l’objet de plusieurs politiques publiques d’envergure, qui leur sont spécifiquement destinées, notamment dans le domaine des infrastructures et de la sécurité.

4L’objectif de cette contribution est d’étudier comment l’action publique urbaine dans les favelas de Rio de Janeiro est aujourd’hui élaborée par les pouvoirs publics et de quelle manière les principes et orientations qui prévalent à leur élaboration se trouvent appliqués localement, à l’échelle de ces quartiers.

5L’hypothèse que nous proposons de mettre à l’épreuve dans cet article est que l’action publique urbaine dans les favelas est traversée d’arrangements sociaux, de relations informelles fortement marquées par les affinités entre individus, et de diverses formes de clientélisme (Goirand, 2000). Nous tenterons de démontrer que ces phénomènes, qui ne sont pas exclusivement propres aux favelas, sont un puissant facteur explicatif de la production d’action publique dans ces territoires.

6Nous inscrirons notre réflexion à la suite de celle développée par B. Berman et J. Lonsdale (1992), nous attachant à analyser les relations qui construisent le politique dans l’interférence ou en complément avec l’action publique, considérant l’État comme un « processus historique en grande partie inconscient et contradictoire de conflits, de négociations et de compromis entre différents groupes, dont les actes et les échanges motivés par l’intérêt constituent la « vulgarisation du pouvoir » (...) formé « par les actions anonymes de nombreux acteurs » (Berman et Lonsdale, 1992, p. 5 et 15, cités par Inverses, 2015).

  • 2 Par souci de respecter la liberté de parole de nos interlocuteurs, leurs noms ont été modifiés et n (...)

7L’analyse qui constitue le socle de cette contribution s’appuie sur plusieurs séries d’enquêtes de terrain associées à un travail d’observation participante, tous deux menés par les co-auteurs entre 2005 et 2014 dans plusieurs favelas de la ville de Rio de Janeiro2. Cette investigation a été conduite à partir de deux expériences de terrain individuelles, dont les résultats et les informations ont ensuite été croisés pour construire une analyse commune.

8La première s’inscrivait dans la sphère d’intervention du programme UPP social, en tant que chargé de mission dans deux ensembles de favelas de la zone nord de Rio de Janeiro, entre 2012 et 2014. L’UPP Social, aujourd’hui rebaptisé « Rio, Mais Social », est une politique publique menée par la Municipalité de Rio de Janeiro visant à intervenir dans les favelas dans lesquelles des « Unités de Police Pacificatrice » (UPP) ont été implantées. Elle a pour but de promouvoir l’intégration de ces quartiers dans le tissu urbain « formel », notamment à partir d’un diagnostic participatif sur les besoins locaux en matière de développement urbain, réalisé par des équipes de terrain.

9La deuxième a été engagée en tant que chercheur, au moyen d’une enquête conduite à l’occasion de séjours de plusieurs mois répartis entre janvier 2005 et août 2013, dans une favela de la zone portuaire. Ce travail, d’abord orienté sur la réception locale du programme d’intervention publique Favela Bairro, s’est ensuite attaché à analyser les reconfigurations de pouvoir à l’œuvre dans un quartier soumis à plusieurs opérations urbaines coordonnées par la Municipalité de Rio de Janeiro.

Gouverner l’ingouvernable : la récente multiplication des politiques publiques à destination des favelas

10Les nombreuses favelas qui jalonnent l’espace urbain de Rio de Janeiro sont depuis longtemps marquées par une précarité de l’habitat et des équipements. Ce caractère reflète plus que la seule absence de l’État dans ces quartiers : il est la traduction d’une action différenciée des organes publics dans ces espaces. Si en raison de leur statut à la marge de la légalité, il était impossible d’engager légalement tout type d’intervention publique dans ces quartiers (Soares Gonçalves & Bautès, 2014), des responsables politiques y sont toujours intervenus, dans le but de répondre aux sollicitations des habitants, souvent à des fins électoralistes (Morice, 1999). Ce fait révèle les travers d’une action publique hésitante et fragile, au caractère inconstant, voire aléatoire, tout autant qu’un mode spécifique de gouvernement des pauvres, en direction desquels l’État n’est pendant longtemps pas parvenu à adopter une position unifiée (Soares Gonçalves, 2007).

  • 3 Précisons ici que, dans le cas de la Ville et de l’État de Rio de Janeiro, de nombreux autres dispo (...)

11Néanmoins, cette situation semble avoir changé dans la période récente, où l’on observe un engouement inédit des pouvoirs publics pour les espaces d’habitat précaire, à travers deux axes principaux3 :

12La rénovation/urbanisation (urbanização) des favelas, généralement présentée comme un instrument au profit de l’intégration de ces quartiers de statut illégaux à la ville formelle. Moyennant l’implantation d’infrastructures et de services urbains essentiels, ces actions peuvent être associées à un processus de régularisation foncière, visant à légaliser l’usage et l’occupation des sols dans ces territoires. L’État ainsi que la Ville de Rio de Janeiro mènent ainsi des politiques d’urbanisation de favelas.

13La sécurisation de ces espaces, traduite par la mise en place d’une politique de sécurité publique désignée sous le terme de « pacification » (Unités de Police Pacificatrice, UPP), qui consiste en l’implantation de nombreux agents de police communautaire dans les favelas. Ce dispositif, lancé en 2008 par le Gouvernement de l’État de Rio de Janeiro (Secrétariat à la Sécurité Publique) est présenté comme une manière d’agir sur la sécurité dans l’ensemble de la ville, en contenant et en affaiblissant l’activité des factions criminelles liées au trafic de drogues et traditionnellement basées dans les favelas (Bautès et Soares Gonçalves, 2011 ; Taieb, 2012).

14Inédit, le mouvement qui voit le renforcement de la présence des pouvoirs publics est mis en œuvre par plusieurs organes publics relevant d’échelons différents de gouvernement :

15Le Gouvernement fédéral, via deux grands programmes : le Programme d’Accélération de la Croissance (PAC), mis en œuvre et cofinancé par l’Etat et par la Municipalité de Rio de Janeiro (Prefeitura) dans le cadre de programmes d’urbanisation de favelas ; le programme de logements Minha Casa Minha Vida, également incorporé par l’État et la Ville de Rio de Janeiro dans le cadre de leurs politiques de logements sociaux articulées avec les politiques d’urbanisation de favelas.

16L’État de Rio de Janeiro, via deux grandes politiques publiques : le dispositif UPP ; la politique d’urbanisation de favelas, conduite par l’Entreprise de Travaux Publics (EMOP) de l’État de Rio Janeiro.

  • 4 Nous pourrions mentionner également le programme Rio Mais Social, autrefois appelé UPP Social, mais (...)

17La Municipalité, principalement dans le cadre du programme d’urbanisation de favelas Morar Carioca4

18Ces grandes politiques publiques témoignent d’un certain changement dans les modes selon lesquels les pouvoirs publics engagent une série d’actions dans les favelas. Élaborées simultanément, elles semblent en effet être le signe d’une réorientation stratégique qui témoigne d’une volonté de traiter ensemble les questions d’habitat précaire, de l’illégalité relative à l’occupation du sol, de la violence et de la criminalité. Mais, de manière paradoxale, ces actions qui semblent « faire système », car poursuivant un même objectif de « conquête du rôle et de l’autorité étatique dans ces territoires jusqu’alors partiellement situés à la marge du droit » (Taieb, 2011, p. 10) sont toutefois mues par des relations de concurrence et de complémentarité. Celles-ci s’expliquent notamment par la diversité des acteurs et des intérêts présents dans le processus de production d’action publique sur ces territoires, ainsi que par l’enchevêtrement parfois conflictuel des logiques de pouvoir et des stratégies de légitimation à l’œuvre sur le territoire (Taïeb, 2011).

19La mise en œuvre de ces programmes d’intervention est en effet marquée par une difficulté à établir le champ précis des compétences et des responsabilités des acteurs à l’œuvre, organes publics et privés confondus. Dans ce contexte, l’action publique urbaine semble marquée par une superposition des rôles menant à une confusion des actions qui, localement, n’est pas sans susciter celle des habitants du quartier. Bénéficiaires ou victimes des opérations en cours, ils n’ont de cesse de multiplier les suppositions, de diffuser des rumeurs à propos de sa mise en œuvre (Valle Menezes, 2014) et d’être ainsi traversés de doutes quant au caractère effectif de telle ou telle décision, souvent annoncée sans qu’il ne soit possible d’en attester la preuve, sous la forme d’un plan d’urbanisme de référence ou de tout document officiel qui ferait figurer la nature, le périmètre et le calendrier précis des interventions menées par les pouvoirs publics.

Les arrangements informels avec les factions criminelles : un ressort majeur de l’action publique dans les favelas

20Le quartier dans lequel s’inscrit la mise en œuvre des politiques publiques est une zone d’interférences, de conflits, de configurations de pouvoirs en mouvements faits d’accords et de désaccords. Dans le cas des favelas de Rio de Janeiro, l’une des caractéristiques majeures est le poids des factions criminelles liées au trafic de drogues. En effet, la plupart des favelas de la ville ont longtemps - et jusqu’à très récemment - été des territoires sur lesquels la police ne pouvait pas pénétrer sans générer de conflit armé violent, car ils étaient dominés et contrôlés par une faction criminelle, véritable autorité locale. C’est aujourd’hui toujours le cas dans les favelas de la région métropolitaine non occupées par des unités de police pacificatrice où un consensus plus ou moins formalisé existe entre la police et la faction locale afin de définir les frontières au-delà desquelles il serait impossible de circuler sans affrontement.

Les tenants du narcotrafic local : des interlocuteurs incontournables

21La cérémonie officielle d’inauguration d’un « musée à ciel ouvert » en août 2005 dans la favela Morro da Providência peut à cet égard être citée pour illustrer les relations qu’entretenaient, localement, les forces policières, les représentants des pouvoirs municipaux, et la faction criminelle dominant sur le territoire. Les personnalités publiques (élus, architectes municipaux ou ayant collaboré au projet), ainsi que les journalistes invités lors de l’inauguration du projet inscrit sous l’égide du programme Favela Bairro, étaient rassemblés autour de la place centrale du quartier. Les organisateurs de l’événement, et notamment la directrice du cabinet du maire, avaient prévu un parcours invitant les participants à cheminer à travers la favela en compagnie du maire, le long d’un itinéraire bien défini. Avant le rassemblement, alors que seulement quelques personnes étaient présentes, de nombreux trafiquants étaient postés sur les toits de la favela, préparés à surveiller armes au poing le cortège, à l’abri des regards des invités. Avant l’arrivée de ces derniers, la directrice du cabinet du maire, apparemment irritée par la présence policière, s’est soudainement tournée vers son assistant pour lui ordonner d’un ton autoritaire de demander aux policiers placés devant l’entrée principale de la favela de quitter aussitôt les lieux. Cette demande, pour le moins étonnante pour l’observateur extérieur, résultait d’une négociation tacite entre les autorités publiques municipales et les tenants du narcotrafic, dont l’influence sur le quotidien de la favela, notamment de son accès et de l’usage de l’espace public, était majeure. En d’autres termes, il aurait été impossible pour des représentants du pouvoir public de s’aventurer sur ce territoire où l’autorité de l’État ne s’applique que de manière indirecte et incomplète, sans au préalable avoir convenu d’un accord avec la véritable autorité locale, bien que criminelle. Bien entendu, cet accord impliquait que la police n’enfreigne pas les règles établies avec la faction criminelle.

22Nous l’aurons compris, les favelas qui ne comportent pas de dispositif de présence policière permanente sont donc souvent régies par un pouvoir parallèle qui est un acteur incontournable pour le pouvoir public qui désirerait agir sur le territoire. Toutefois, ces territoires ne sont pas des zones de non-droit dans lesquelles une autorité totalement arbitraire s’exercerait de manière désordonnée, impulsive, et gratuitement violente — il convient de le préciser. Bien au contraire, il s’agit de zones d’un autre droit, d’un droit alternatif, où d’autres règles plutôt précises s’appliquent et régissent le fonctionnement de la société locale. Ces règles, bien qu’elles ne soient souvent pas formalisées ou même édictées, émanent clairement du corpus de valeurs de la faction au pouvoir localement, et qui les fait respecter de manière autoritaire et unilatérale, par la violence :

  • 5 Entretien avec R., assistante sociale pour l’État de Rio de Janeiro en charge de l'accompagnement d (...)

« Le trafiquant a un pouvoir sur cette zone, il domine. La parole du trafiquant fait loi, parce que si on n’obéit pas, il tue. C’est une obéissance à travers la contrainte, par la force. Les gens ne veulent pas avoir de problèmes ou même mourir »5.

  • 6 À cet égard, nous pouvons citer l'exemple de la persécution religieuse qui, bien qu'elle ne soit pa (...)

23On observe par ailleurs une caractéristique récurrente dans les différentes favelas occupées par le narcotrafic : ces règles locales figurent souvent à la frontière entre le droit et la loi morale, et vont généralement dans le sens du maintien de l’ordre de ce que l’on appelle « communauté » (la favela). Le vol dans et à proximité de la favela, tout comme le viol, sont ainsi interdit et durement réprimé. Mais en fonction des situations, les habitants peuvent vivre ces règles locales comme quelque chose de plus ou moins contraignant6. C’est dans ce contexte complexe et propice aux logiques informelles que les pouvoirs publics interviennent, tant dans le domaine des politiques du logement et de l’urbanisation que de la sécurité publique.

24Dans le cas des favelas occupées par la police « pacificatrice » (UPP), une reconfiguration de ces jeux de pouvoirs locaux a dû avoir lieu : le pouvoir est désormais partagé, et les arrangements sont plus que jamais nécessaires. En effet, ce serait une erreur de considérer que l’occupation des favelas par les UPP a entraîné le départ des factions liées au narcotrafic qui dominaient jusqu’alors le territoire de manière presque exclusive. Dans la plupart des cas, la présence et l’activité criminelle ne sont plus visibles de manière si ostentatoire depuis l’arrivée des UPP, mais en aucun cas elles n’ont disparu. Au contraire, c’est bel et bien la nécessité pour le pouvoir public de prendre en compte cet acteur dans le jeu local, qui continue d’exercer une véritable autorité en sous-main, qui marque l’action publique dans ces territoires.

Des alliances nécessaires, mais aussi stratégiques

25Si l » on reprend l’exemple précédemment cité, on comprend qu’au moment où le groupe de représentants de la mairie pénètre sur le territoire dominé par le narcotrafic, c’est un autre système de règles qui s’applique. La visite sera alors placée sous la « protection » du groupe local. Ce qui serait possible dans la ville formelle où s’applique le droit commun ne l’est plus dans l’espace de la favela : on a la garantie qu’aucun incident ne viendra perturber le bon déroulement de la visite, hautement médiatisée. Si le pouvoir criminel peut à première vue être considéré comme un frein à l’action publique sur les territoires - précisément en raison de son caractère criminel - il peut également jouer un rôle d’élément facilitateur voire déclencheur de la production d’action publique.

26Les tenants du narcotrafic local entretiennent des relations souvent privilégiées, mais aussi autoritaires avec des institutions locales et des habitants, et qui peuvent être mobilisées dans le cadre d’arrangements sociaux avec les pouvoirs publics. Dans le cas précis des politiques d’urbanisation et de logement social pour les habitants de favelas, ce phénomène est saillant. Le recours aux factions criminelles locales peut être un moyen de simplifier les processus de transformation de l’espace et de déplacements de populations. Il arrive en effet de rencontrer des résistances de la part des habitants qui refusent de quitter leur logement, amené à être démoli dans le cadre du projet d’urbanisation local conduit par les pouvoirs publics. Comme dans toutes les opérations urbaines menées à l’échelle d’un quartier, le succès tient à l’approbation des tous les acteurs impliqués. Le jeu démocratique veut qu’il soit nécessairement long et complexe d’arriver à ce résultat tout en respectant les droits de chacun.

27Toutefois, lorsque la négociation directe entre le pouvoir public et ces « résistants » ne se conclut pas par un accord, il semblerait que la mobilisation de la faction criminelle au pouvoir localement - même dans le cas des favelas occupées par les UPP - soit une ultime ressource pour le pouvoir public afin de mener à bien son projet sur le territoire. C’est ainsi que l’on trouve des cas d’habitants contraints à accepter les conditions offertes par le pouvoir public en échange de l’abandon de leur logement, via des processus d’intimidation, voire de menaces explicites exercées par les trafiquants locaux.

28De la même manière, les lourdeurs et lenteurs du processus de production d’action publique dans ces territoires sont telles qu’une fois que les logements destinés à être détruits sont réellement abandonnés par leurs habitants, l’organe en charge de la démolition (la « subprefeitura », organe de représentation de la municipalité à l’échelle des quartiers) n’intervient pas dans un laps de temps suffisamment court. Résultat : ces constructions se retrouvent vides durant plusieurs mois, et de nouvelles familles s’y installent, souvent par nécessité. Une fois que l’organe compétent pour la démolition est prêt à intervenir, son action n’est plus possible, car la situation dépasse son champ d’action (il n’est compétent dans ce cas que pour la démolition, pas pour l’expulsion physique des occupants). C’est là que peut à nouveau intervenir une mobilisation par le pouvoir public du groupe criminel au pouvoir localement : afin d’éviter la totale inefficacité, voire même l’ineffectivité de l’action publique — délogement-démolition-relogement ailleurs — et d’une certaine manière repartir à zéro dans le long et complexe processus de transformation de l’espace, ces nouveaux occupants pourront être contraints à quitter ces constructions qu’ils occupent par l’intimidation ou la menace de la part des trafiquants, encore une fois.

29Mais comment les pouvoirs publics parviennent-ils à rallier le groupe criminel local à leur cause ? Quelle contrepartie sera demandée par ces derniers afin de travailler au succès du projet local d’urbanisation, et au bon déroulé de la politique publique, quitte à (menacer d’) utiliser la violence à l’égard des habitants ? Il est difficile de préciser comment s’établit cet accord informel, voire criminel, car visant à exercer une pression morale ou physique de manière violente afin d’influencer ou de contraindre leurs choix. Nous pouvons aisément imaginer que les méthodes sont nombreuses, et différentes en fonction des situations, car dépendront de l’endroit où convergeront les intérêts de chacun. Toutefois, nos travaux de terrain nous ont conduits à identifier clairement deux types de monnaie d’échange au sein de ce processus : l’argent et la propriété privée.

  • 7 Ces échanges ont eu lieu en novembre 2013 dans une favela de la Zone Nord de Rio comportant une UPP (...)

30Il n’est ainsi pas rare, comme nous l’ont confirmé des échanges informels avec des habitants et des représentants d’associations de quartiers, que le pouvoir public paye une mensualité aux chefs de la faction locale afin que ceux-ci « facilitent »7 le bon déroulé des travaux. La manière concrète dont est payé ce tribut nous est restée inconnue, toutefois il semblerait que le montant soit défini suite à une négociation indirecte entre la faction locale et les pouvoirs publics, par le biais d’intermédiaires locaux. La deuxième monnaie d’échange est constituée par les appartements dans les ensembles de logements sociaux récemment construits et destinés à recevoir la population délogée. Les propos d’une assistante sociale en charge du suivi des familles relogées sont à ce sujet particulièrement éclairants :

  • 8 Voir note 4.

« Dans les réunions avec la communauté pour définir qui va occuper ces logements, le mec vient, sans dire que c’est un bandit (trafiquant), et il dit : “je veux tant d’appartements pour mes amis/mon groupe”. Il y a une pression de la part des trafiquants pour obtenir des appartements »8.

31Nous le comprenons donc clairement : la propriété de ces appartements est convoitée par les membres des factions criminelles et constitue l’un des éléments qui structurent les arrangements existants dans un contexte d’échanges de faveurs. Ces arrangements peuvent être, comme les propos que nous venons de citer le montrent, le fruit d’une certaine pression, d’une menace de rompre l’équilibre tacite en place et dans lequel le conflit, la confrontation armée ont été écartés.

32Ainsi, à la question « que se passe-t-il si l’État ne cède pas à ces pressions ? », la réponse est :

« Je n'ai jamais vu une situation dans laquelle l’Etat n a pas cédé face à une imposition de ce type. C’est beaucoup plus facile de faire ça que d’aller au conflit, parce que ça peut être très violent (...). C’est beaucoup plus important de pouvoir construire des logements et de les occuper que d’entrer avec l’armée pour faire partir les trafiquants. Alors l’État feint qu’il ne voit pas qu’ils sont là. Tout cela est fait subrepticement, l’État préfère fermer les yeux ».

33L’idée est ici claire : une sorte de principe de réalité s'impose au pouvoir public quand ses représentants préfèrent « fermer les yeux » sur l’utilisation de méthodes peu morales ou démocratiques pour permettre la production d’action publique. Mais plus que de se cantonner à un rôle d’observateur passif, il fait même le choix de prendre part en tant que protagoniste à des pratiques illégales plutôt que d’être contraint à voir ses politiques publiques inapplicables ou motif d’une confrontation violente. Ces alliances peuvent être vues comme étant un mal nécessaire à la mise en œuvre des politiques publiques dans la mesure où les factions liées au trafic de drogues dans les favelas détiennent et exercent un véritable pouvoir, comparable à celui de l’autorité de l’État dans ces territoires. Ces faits traduisent également l’existence de terrains d’entente dans lesquels s’établissent des consensus visant à permettre aux différents acteurs qui exercent un pouvoir sur un même territoire de ménager leurs intérêts respectifs et de continuer d’être et d’agir. Le pouvoir est ainsi partagé, la paix est ainsi plus ou moins préservée au sein d’un équilibre plus ou moins stable.

34S’il est clair que les arrangements informels entre pouvoirs publics et pouvoirs criminels jouent un rôle central dans la production d’action publique dans les favelas de Rio de Janeiro, il semblerait que les échanges entre ces deux acteurs n’aient pas lieu de manière directe. Des intermédiaires, relativement proches de la faction criminelle sans toutefois en être membre assurent ces échanges et jouent ainsi un rôle fondamental. C’était notamment le cas dans les favelas qui ont fait l’objet de nos enquêtes de terrain où, nous avons pu le constater après une longue et profonde immersion de terrain, ces figures médiatrices sont souvent articulées au sein de plusieurs réseaux agissant sur et autour du territoire. Cet élément nous invite à élargir le champ de notre analyse aux différents acteurs en présence et à leurs rapports, afin de mieux saisir comment les rapports de pouvoir et l’articulation des acteurs au sein de réseaux irriguent l’ensemble du processus de mise en œuvre des politiques publiques, au même titre que les arrangements informels.

La lutte pour le pouvoir et l’articulation au sein des réseaux informels : un moteur de l’action publique dans les territoires

35La prégnance des pouvoirs criminels ainsi que l’opportunisme de représentants politiques pour qui les favelas sont un important réservoir de votes favorisent le recours aux relations informelles. L’articulation au sein de réseaux capables d’agir d’une manière ou d’une autre sur la transformation du territoire apparaît souvent pour les acteurs locaux, qu’ils soient institutionnels ou non, comme l’un des meilleurs recours permettant d’espérer un bénéfice, individuel ou collectif.

Les Associations d’habitants au cœur du jeu politique local : réseaux clientélistes, intimidations et lutte pour le pouvoir

36Les associations d’habitants de favelas sont le seul organe représentatif reconnu officiellement au niveau infra-municipal, et par conséquent un interlocuteur institutionnel privilégié pour les pouvoirs publics à l’échelle des favelas. Si leur histoire les associe à un mouvement contestataire dont l’émergence est liée à la défense des droits d’habitants menacés par les politiques d’éradication de leurs quartiers, qui atteignent leur apogée dans les années 1960, elles sont placées dès la fin de cette décennie sous le contrôle direct de l’État. Chargées de représenter la favela auprès des pouvoirs publics, elles s’inscrivent de fait dans un cadre législatif serré. Les associations d’habitants s’insèrent dans le tissu local et dans la gouvernance du quartier de manière variable : « certaines ont clairement accepté le jeu du clientélisme politique, d’autres ont perdu du terrain face aux ONG, les dernières ont été prises par les nouveaux chefs des favelas : les trafiquants de drogue » (Pandolfi et Grynszpan, 2003 ; Zaluar, 2001, cités par Brochier, 2009, p. 66).

37Dans la pratique, le fonctionnement et l’action de ces associations sont très diversifiés, notamment selon que leurs dirigeants sont élus démocratiquement ou s’imposent à leur tête au moyen d’intimidations ou de cooptations. De même, leur rapport à l’État diffère largement selon les contextes. Cette diversité de situations dissimule un fait majeur : elles ne reçoivent aucun financement public, ce qui les conduit à devoir financer leurs actions par les moyens qu’elles parviennent à mettre en œuvre et les place à la merci de logiques clientélistes et de corruption.

38Un entretien avec Helena, représentante d’une liste candidate aux élections à la présidence de l’association d’habitants dans une des favelas étudiées, nous a permis de mettre en évidence la prégnance de ces logiques. Irritée par le bilan négatif de l’équipe sortante, elle explique avoir décidé de présenter sa candidature en dénonçant notamment des pratiques criminelles et des détournements d’argent. Un échange approfondi avec elle l´a conduit à souligner que certains habitants sont employés par des responsables municipaux pour fournir des informations sur les éventuelles contestations susceptibles de fragiliser le projet d’urbanisation conduit par les pouvoirs publics. Elle précise alors que celui qui se présentait comme assistant d’un fonctionnaire municipal était en réalité utilisé par les entreprises chargées de la réalisation des travaux d’urbanisation du quartier pour convaincre les habitants des alentours de quitter leur logement, dont le projet prévoit la destruction ; autrement dit, de permettre le bon déroulé du programme d’urbanisation local :

  • 9 Source: entretien avec une habitante de la favela Morro da Providência candidate à l’élection à la (...)

« Je suis révoltée, même si on ne peut rien prouver, car c’est trop risqué, il s’expose. Si ça se sait, quand le secrétaire tombera, lui aussi tombera, peut-être même avant car les autres ont des soutiens haut placés ! »9

39Et d’ajouter, dénonçant plus largement l’action de l’association :

« dans tout ça, que fait l’association ? Il faut le dire. L’association n’existe pas. Elle ne fait rien d’autre que fragiliser les gens pour se renforcer elle, individuellement ».

40Tout en dénonçant ces pratiques et leurs possibles effets, animée par la rude concurrence à laquelle elle s’attend, elle fait état de l’étendue de ses soutiens :

« Je peux aider les habitants. J’ai l’aide de plusieurs personnes haut placées, notamment celle du Commandant du 5e Bataillon (de la police militaire de l’État de Rio de Janeiro, PMERJ), qui me dit que je peux mieux faire qu’eux. Tu sais, je n’ai pas honte, et je n’ai pas peur de leurs intimidations non plus. En plus, je suis moi-même assistante d’un député fédéral. Grâce à lui, il y a plein d’opportunités pour les habitants du quartier. J’identifie les besoins, et je les mets dans une position qui leur permet de trouver du travail. Le député a amené beaucoup de choses ici, grâce à moi ; il a soutenu le maintien de l’école ; sa secrétaire reçoit les habitants que je lui envoie lorsqu’ils le demandent. L’actuelle présidente ne se sert de ses relations que pour elle-même ».

41Ce récit, qui relate en partie des situations observées quelques jours avant l’élection au poste de président(e) de l’association de résidents du Morro da Providência, met en évidence les nombreux liens, éphémères ou plus durables, et les arrangements à l’œuvre dans un moment politique important pour la vie du quartier. Les positionnements individuels et collectifs, visant à médiatiser une cause, à défendre celle des habitants ou à maintenir des pouvoirs institués, à l’exemple de l’association de résidents, sont nombreux. Qu’ils se traduisent par une mise en visibilité liée à une conjoncture politique « exceptionnelle », rendue possible par une présence physique peu habituelle au cœur du quartier, pour donner confiance ou au contraire pour intimider en vue d’obtenir l’adhésion et le vote du plus grand nombre, les jeux auxquels se prêtent les acteurs politiques locaux sont nombreux et répondent d’ambitions diverses. Mais cette diversité n’est pas sans révéler un caractère commun aux acteurs observés, qui, dans ce cas, s’affrontent dans l’élection à la présidence de l’association : la prégnance de relations de type clientéliste, des contrats tacites et des arrangements auxquels ils ont recours, tantôt avec des habitants, tantôt avec des responsables de la sphère publique (fonctionnaires de l’État, policiers) ou privée (employés des entreprises de construction), ou encore avec des personnalités politiques ou criminelles.

42Ces jeux et situations révèlent la porosité des sphères institutionnelles, formelles et informelles, des réseaux policiers et criminels. La religion et les instances qui en assurent la promotion ou la représentation, prégnantes dans les relations sociales, jouent un rôle de mise en relation, en utilisant souvent la confiance parfois aveugle que de nombreux habitants ont en elles. Mais elles contribuent également à assurer le rapprochement entre des habitants qui ne se rencontrent pas toujours ou ne souhaitent pas se mêler aux affaires publiques par volonté de se tenir à l’écart, ou tout simplement parce qu’ils sont occupés à assurer, souvent non sans mal, leur survie au quotidien.

Des frontières poreuses entre l’officiel et l’officieux, l’implicite et l’explicite, l’institutionnel et l’individuel : gouverner dans la confusion, gouverner sans les citoyens

43Nous l’avons vu : dans les favelas de Rio de Janeiro, le processus de démolition de maisons - relogement de leurs habitants, se fait souvent de manière lente et complexe. Mais un fait saillant associé à la mise en œuvre de ces procédés doit ici être détaillé : le manque d’accès à l’information dont disposent les habitants qui subissent les conséquences de ce processus. Il est ainsi fréquent que des habitants de favelas découvrent du jour au lendemain leurs maisons marquées à la peinture de l´inscription « SMH » (les initiales du Secrétariat Municipal au Logement). Les habitants des favelas le savent : il s’agit là d´un code utilisé de facto par la Municipalité pour désigner les maisons qui seront amenées à être démolies, en raison des besoins du projet d’urbanisation local, du projet de reboisement de la région, ou de l’existence d´un risque d´inondation ou de glissement de terrain. Or l’application de cette distinction, qui s’apparente à une stigmatisation, ne s’accompagne pas systématiquement d’une prise en charge ni d’une information des familles concernées. Puisqu’il ne s’agit ni d’une information officiellement communiquée aux habitants ni d’une manière de rendre officiel le fait que la maison en question devra être démolie, le doute plane, et chacun essaiera de comprendre tant bien que mal le sort qui lui sera réservé, et de se préserver. Le malaise dans la population est ainsi généré par l’utilisation de procédés non officiels et non transparents afin de générer la transformation de ce qui est le plus fondamental dans la vie d’un citoyen, son logement, tout en le laissant à la marge du processus.

44Il existe en revanche une manière de rendre officiel le fait qu’une maison devra être démolie : l’émission par un organe de la Municipalité (la Défense Civile) d’un document appelé l’acte d’interdiction. Ce document doit théoriquement entraîner la prise en charge de la famille dont la maison sera démolie, par d’autres organes publics compétents afin de leur trouver un nouveau logement. Or, dans la favela étudiée, comme dans de nombreuses autres, suite aux très fortes pluies d’avril 2010 ayant rendu plus réel le risque de glissement de terrain dans les favelas situées sur des collines, la Défense Civile, prise dans l’urgence et débordée par l’ampleur du problème, a remis des actes d´interdiction à de nombreux habitants du quartier sans aucune hiérarchisation du niveau de risque qu’ils encouraient. L’acte d’interdiction, censé officialiser la situation de risque et donner le point de départ de la prise en charge d’un problème donné par les pouvoirs publics, a ainsi perdu toute sa valeur et a rendu impossible le bon déroulé du processus de l’action publique, submergé par l’augmentation soudaine et non priorisée de la demande. Une fois la chaîne de production d’action publique altérée, c’est l’informel qui devra prendre le relais : le recours aux ressources personnelles et l’articulation au sein de réseaux pour tenter de se protéger voire de gagner un quelconque bénéfice.

45Face à cela émerge un sentiment d’exaspération de la part des habitants. Dans la favela étudiée, ceux-ci avaient ainsi prévu - via les réseaux sociaux - de se réunir pour manifester et exiger si non une prise en charge de la part des pouvoirs publics, une prise de position officielle leur permettant de connaître le sort qui leur était réservé. Quand l’association des habitants de la favela, particulièrement bien articulée politiquement, a été informée de l’organisation de cette manifestation, elle a prévenu le SMH qui a aussitôt décidé de recevoir des représentants du mouvement de protestation en réunion. Or il ne s’agissait là que d’un mouvement spontané de révolte, motivé par un sentiment d’exaspération face à l’absence d´information officielle concernant leur devenir, et qui en aucun cas n’avait élaboré de véritables revendications structurées et argumentées comme tel. Des représentants de ce mouvement ont ainsi été désignés à la hâte pour jouer un rôle de porte-parole devant le SMH : trois femmes, de couleur noire, d’origine extrêmement modeste, et aucunement préparées pour présenter et défendre les revendications qu’elles étaient censées représenter. Dans une société où les inégalités raciales et sociales sont extrêmement fortes, et dans laquelle il existe une longue tradition de résignation des plus démunis face aux dominants héritée de plusieurs siècles d’esclavage, on imagine aisément que le rapport de force de cette réunion a été totalement déséquilibré - nous avons pu le constater personnellement. Plus encore, quand les représentants du SMH n’ont été autres que le Secrétaire lui-même accompagné de sept de ses conseillers, tous des hommes, blancs, grands, à la voix grave, et imposants. Ceux-ci ont commencé par écouter les revendications des trois habitantes de la favela, qui, totalement intimidées par le contexte, ne sont parvenues à expliquer que de manière confuse, désordonnée et peu virulente les raisons de leur exaspération et de celle des autres habitants dont elles étaient devenues les porte-parole de manière tout à fait informelle et/car improvisée. Suite à cela, le Secrétaire lui-même s’est lancé dans une explication longue et technique sur les raisons des blocages dans le processus de relogement de ces familles, complétée par les interventions ponctuelles des techniciens de son équipe dont il s´était entouré. Sa démonstration, peu intelligible, car trop technique, consistait finalement à dire que la cause du problème se trouvait au niveau de la Caisse Économique Fédérale, l’organe national par lequel transitent les financements mobilisés dans le cadre de la production de logements sociaux. Cette manière de rejeter la responsabilité sur un autre organe gouvernemental indépendant de la Municipalité, et d’exposer de manière artificiellement complexe les causes des problèmes dénoncés par les habitantes présentes lors de cette réunion a rapidement décrédibilisé les revendications de ces dernières, alors totalement neutralisées et intimidées. Précisons ici que l’intimidation est un phénomène qui s’appuie sur la perception subjective des individus en fonction de la charge symbolique associée à ce que chacun représente. En leur montrant de manière implicite que n’étant pas en mesure de comprendre les rouages de ces politiques publiques, le Secrétaire et les représentants de la Municipalité les ont ainsi ramené à leur condition de dominées, rendant impossible toute réaction de leur part. . Suite à cela, un fait particulièrement intéressant s’est produit : le Secrétaire a fait appeler un de ses conseillers afin que celui-ci résolve le problème des habitantes présentes. En d’autres termes, il proposait de régler le problème particulier des représentantes d’une revendication collective, en employant des efforts spécifiques afin de « faire passer » leur dossier au sommet de la pile. Ce recours, dont le but clair a été de museler l’opposition afin d’éviter le conflit, mais tout en préservant un rapport de dominant à dominé, nous dit quelque chose de significatif sur les pratiques à l’œuvre dans les politiques publiques à destination des favelas à Rio de Janeiro : un gouvernement dans la confusion qui permet de préserver les intérêts des plus puissants au milieu d’un jeu politique difficilement lisible et qui laisse les plus démunis, les moins bien dotés en capital social, économique, politique et culturel, à la marge du processus de décision et de mise en œuvre de l’action publique.

Conclusion. L’action publique à l’intersection des pouvoirs urbains

46Les récits de situations ici esquissés sont issus d’une « analyse contextualisée d’interactions d’acteurs multiples et enchevêtrés à plusieurs niveaux » (Hassenteufel, 2008, p. 23). Construits sur la base d’observations conduites à l’échelle locale de plusieurs favelas de Rio de Janeiro, ils rendent comptent d’une action publique mue par de complexes jeux d’acteurs informels dans lesquels se mêlent enjeux individuels et ambitions collectives sur fond d’incapacité des pouvoirs publics à traiter de manière rationnelle, systématisée et priorisée les problèmes du territoire et des citoyens. Les acteurs de la sphère publique sont eux-mêmes engagés dans des coalitions plus ou moins stables figurant le plus souvent hors des cadres attendus des normes institutionnelles. Ce simple fait, très courant dans le contexte urbain des villes du Sud, revêt une dimension particulière à Rio de Janeiro dans la période récente, marquée par l’urgence de mettre en adéquation l’espace urbain aux exigences normatives de l’accueil des équipements olympiques.

  • 10 Phénomène observé par Dominique Vidal dans une favela de Recife, dans le Nordeste brésilien. Voir V (...)

47Dans ce contexte, l’objectif de gouverner la ville et, plus particulièrement, les favelas, longtemps considérées « ingouvernables », se fait d’autant plus pressant que l’action publique est soumise aux exigences « de gouvernance, de “démocratie participative” » (Navez-Bouchanine et Valladarès, 2007, p. 9), qui, lorsqu’elles ne sont pas respectées, sont susceptibles de fragiliser les pouvoirs en place. Cette menace est d’autant plus forte que l’action publique urbaine en direction des plus pauvres est de plus en plus soumise aux critiques d’une multiplicité d’acteurs, organisations issues des mouvements sociaux nationaux et locaux, militants, activistes, parmi de nombreux autres professionnels engagés dans la sphère d’une production urbaine voulue plus juste (Vainer, 2013). La médiatisation de ces mobilisations oblige alors les pouvoirs publics à élaborer de véritables stratégies de légitimation de leurs modes d’intervention et, plus largement, de leur pouvoir, dans un contexte où ils « sont en compétition non seulement pour les ressources et les clients, mais pour le pouvoir politique et la légitimation institutionnelle, pour la convenance sociale et économique » (Powell & Dimaggio, 1991, p. 66). La capacité des différents groupes porteurs des politiques publiques étudiées à rechercher des réseaux de légitimation, médiatiques, communautaires, ou d’experts, semble donc se trouver au cœur des dynamiques qui sous-tendent l’action publique, tout autant que la préservation des intérêts et une forte tendance « à l’évitement du conflit par la recherche d’accords entre parties opposées » (Vidal, 1996, p. 131)10. Elle permet dans le même temps d’en expliquer les différences, mais aussi les similarités.

48La production d’action publique est ainsi le résultat d’un processus complexe, une suite d’étapes qui doivent entrer en résonance avec les principes du jeu démocratique et citoyen, et s’inscrire dans le cadre de ce qui peut être désigné, dans les opérations urbaines et plus largement dans la sphère des gouvernements urbains, comme des « bonnes pratiques » (Navez-Bouchanine et Valladarès, 2007). Signes de stratégies d’évitement et/ou de contournement de ces principes, servant de raccourci dans le long processus de production de l’action publique, les arrangements informels contribuent à la rendre possible et effective dans une sphère d’acteurs instable, traversée de profondes relations concurrentielles et de rapports de dominations historiques.

49L’effervescence qui caractérise l’action publique dans les favelas, ainsi que, plus que son haut degré de complexité, sa faible lisibilité, semblent traduire l’existence de ce que les sciences physiques appellent l’équilibre dynamique : une situation dans laquelle une série de processus de transformation des éléments en présence a lieu, sans que la nature de l’ensemble du système observé — l’équilibre — soit modifiée. Dans le cas des favelas, il s’agirait plus d’un déséquilibre dynamique, pesant très largement en faveur des plus privilégiés, et leur permettant de conserver leurs ressources et leurs privilèges au détriment des plus démunis.

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Notes

1 Voir Soares Gonçalves et Bautès, 2014, et Taieb, 2011.

2 Par souci de respecter la liberté de parole de nos interlocuteurs, leurs noms ont été modifiés et nous ne faisons aucune référence aux lieux dans lesquels nous avons conduit nos enquêtes. Ces choix s'expliquent également par notre volonté de ne pas risquer de compromettre la poursuite de nos recherches de terrain.

3 Précisons ici que, dans le cas de la Ville et de l’État de Rio de Janeiro, de nombreux autres dispositifs d’action publique sont présents dans les favelas, notamment dans le domaine de l’éducation, de la santé, de la culture et de l'assistance sociale. La différence avec les politiques publiques citées ci-dessus tient au fait que ces différents dispositifs ne visent pas spécifiquement l'objet favela en tant que tel.

4 Nous pourrions mentionner également le programme Rio Mais Social, autrefois appelé UPP Social, mais qui mobilise des ressources financières municipales incontestablement inférieures à celles mobilisées dans le cadre de du Morar Carioca.

5 Entretien avec R., assistante sociale pour l’État de Rio de Janeiro en charge de l'accompagnement des familles dans le cadre des politiques de logement social, 2015.

6 À cet égard, nous pouvons citer l'exemple de la persécution religieuse qui, bien qu'elle ne soit pas systématique, est réelle dans les favelas de Rio de Janeiro. Il existe de fait souvent au Brésil des tensions entre les religions afro-brésiliennes (le Candomblé et l'Umbanda en particulier) et les religions évangélistes, qui peuvent conduire, dans les situations les plus extrêmes, à l'interdiction imposée par le chef local du narcotrafic, lorsque celui-ci est évangéliste, de la pratique des religions afro-brésiliennes, voire à l'expulsion de leurs leaders religieux, les "mãe" et "pai" de santo. Pour une illustration de ce phénomène, voir par exemple: http://oglobo.globo.com/rio/traficantes-proibem-candomble-ate-roupa-branca-em-favelas-9892892

7 Ces échanges ont eu lieu en novembre 2013 dans une favela de la Zone Nord de Rio comportant une UPP locale.

8 Voir note 4.

9 Source: entretien avec une habitante de la favela Morro da Providência candidate à l’élection à la présidence de l’association locale de résidents, 2013.

10 Phénomène observé par Dominique Vidal dans une favela de Recife, dans le Nordeste brésilien. Voir Vidal D., 1996; 1998.

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Pour citer cet article

Référence papier

Nicolas Bautès et Anthony Taieb, « Petits arrangements, intimidations et rapports de pouvoirs au cœur de l’action publique urbaine.La politique des favelas de Rio de Janeiro en questions », Géocarrefour, 90/1 | 2015, 83-92.

Référence électronique

Nicolas Bautès et Anthony Taieb, « Petits arrangements, intimidations et rapports de pouvoirs au cœur de l’action publique urbaine.La politique des favelas de Rio de Janeiro en questions », Géocarrefour [En ligne], 90/1 | 2015, mis en ligne le , consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/geocarrefour/9667 ; DOI : 10.4000/geocarrefour.9667

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Auteurs

Nicolas Bautès

Université de Caen Basse-Normandie, UMR 6590 ESO Esplanade de la Paix, 14032 Caen Cedex 13 Tél. 33.6.29.55.75.12 n.bautes@gmail.com

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Anthony Taieb

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