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Table ronde

Table ronde : Union européenne et humanitaire

Paula Hokkanen, Philippe Ryfman, Pierre Gallien, Fabrice Giraux et Andrea Brezovsek

Résumé

Table ronde organisée le 12 juin 2008, animée par Pierre Salignon, membre du Comité de rédaction d’Humanitaire, avec Paula Hokkanen, responsable Communication et Plaidoyer à VOICE, Philippe Ryfman, professeur et chercheur associé au Département de Science Politique et au Centre de Recherches Politiques de la Sorbonne (CRPS), Université Paris I, Panthéon-Sorbonne, Pierre Gallien, directeur des missions de Solidarités, Dr Fabrice Giraux, secrétaire général de Médecins du Monde, Andrea Brezovsek, directrice opérationnelle des programmes à Handicap International humanitaire

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Texte intégral

Pierre Salignon

1Je tiens tout d’abord à accueillir chaleureusement et à remercier les intervenants qui nous ont rejoints aujourd’hui pour débattre. Ils sont membres d’ONG françaises, de la plateforme européenne VOICE – parfois ils ont les deux casquettes – ou professeur, et je suis sûr que ces différents regards nous permettront d’y voir mieux sur le couple que forment l’Union européenne et l’aide humanitaire. Et autant commencer nos discussions avec l’acte qui unit désormais l’une et l’autre !

2Vous le savez, en effet, fin décembre 2007, la Commission européenne, à l’initiative du Commissaire Louis Michel, a adopté avec le Parlement européen et le Conseil européen, et dans le cadre d’une large concertation impliquant tous les acteurs, le « Consensus européen sur l’aide humanitaire ». C’est sans doute le premier texte politique de référence de l’Union européenne en matière d’aide intégrant depuis ce printemps un projet de feuille de route pour les années à venir, afin de ne pas rester lettre morte.

  • 1  « Cluster » : initiative de l'ONU qui consiste en un « groupe d'organisations et de décideurs pilo (...)

3Ce texte fournira donc un excellent point de départ aux questions que j’aimerais aborder avec nos intervenants. D’abord, à propos de ce « Consensus » précisément, je voudrais savoir comment nos invités l’appréhendent, à la fois dans ses aspects positifs et ses limites, notamment au regard de la relation pragmatique et pratique qu’ils peuvent avoir avec l’UE. Le deuxième aspect que j’aimerais que l’on aborde concerne plus largement la politique de l’UE qui vise à renforcer les capacités de réponse aux crises, hors de ses frontières, qu’elle prenne la forme d’une « protection civile » ou qu’elle s’appuie sur les acteurs civils et militaires. Il faut savoir que la nébuleuse de l’UE est vaste. À la fois on pourrait parler d’ECHO – et nous le ferons dans ce numéro –, mais on pourrait aussi parler des moyens mobilisables par les différentes directions de la Commission européenne ou par les militaires dans le cadre ou hors la politique de sécurité et de défense de l’UE. N’existe t-il pas un risque de confusion entre objectifs humanitaires et objectifs militaires et politiques, comme on le voit sur certains terrains de crise ? Comment aborder l’articulation entre l’action humanitaire de l’Union européenne et la réforme des Nations unies qui vise à l’établissement des « clusters » et pose un certain nombre de questions aux ONG sur le terrain1. Cette politique globale pose en tout cas des questions quant à son impact direct sur l’action de secours, et notamment sur l’indépendance des ONG. Enfin, j’aimerais que l’on essaie de préciser les attentes des ONG françaises, du moins celles ici représentées, vis-à-vis de cette présidence française. Comment négliger en effet que notre ministre des Affaires étrangères s’appelle Bernard Kouchner, ancien membre fondateur de Médecins Sans Frontières et de Médecins du Monde ? C’est donc une période potentiellement intéressante qui s’ouvre, où de nombreuses questions se posent. Je pense notamment à la mise en place d’un service extérieur commun avec un véritable « ministre des Affaires étrangères » de l’UE : quels en seraient les moyens et les implications, en particulier en termes de politique de sécurité et de défense et pour les ONG ?

4De nombreuses questions donc ! Et j’espère que nos intervenants nous éclaireront en s’appuyant sur des exemples tirés de leur pratique opérationnelle, qu’il s‘agisse, pêle-mêle, de l’impact du déploiement des troupes de l’EUFOR au Tchad sur l’action des humanitaires, du refus de l’UE de nouer un dialogue dans les territoires palestiniens avec les représentants du Hamas, parti inscrit sur la liste des organisations terroristes ou encore des secours déployés en Birmanie ou en Chine, avec le soutien de l’UE, en réponse aux deux dernières catastrophes et des questions qu’elles ont soulevées quant aux difficultés des acteurs humanitaires pour acheminer les secours dans certains pays.

5Je cède donc la parole à Paula Hokkanen, responsable Communication et Plaidoyer à VOICE et donc à la charnière du monde des ONG et de l’UE.

Paula Hokkanen

6VOICE est un réseau d’ONG humanitaires en Europe, 84 organisations membres exactement à ce jour. Comme on vient de l’entendre, notre réseau a beaucoup travaillé toute l’année passée sur le « Consensus européen sur l’aide humanitaire ». Durant ces douze mois, VOICE a été la voix des ONG humanitaires. Nous sommes assez contents du résultat, même si les documents politiques – et le Consensus en est un – ne sont jamais parfaits. Maintenant, nous sommes engagés dans une deuxième phase, puisqu’à la fin du mois de mai, la « feuille de route » de ce consensus a été adoptée par la Commission. Elle prévoit des actions concrètes : comment les donateurs ‑ la Commission, les Etats membres – vont-ils mettre en place cette politique énoncée dans le consensus. Cela concerne aussi les ONG, tout l’enjeu étant désormais de déterminer le rôle qu’elles peuvent avoir dans ce processus. Cette feuille de route précise en effet qu’il s’agit d’un partenariat fort, à nouer avec les structures qui travaillent sur le terrain, ce qui ouvre un bon espace pour les ONG pour s’engager et donner leur expertise aux « donateurs » et faire en sorte que cette politique soit bien mise en place.

Pierre Salignon

7Vous l’avez rappelé : le Consensus est un document politique qui fait la synthèse des demandes des ONG. On y retrouve des principes communs avec une référence assez forte au droit international humanitaire, aux « bonnes pratiques ». Il offre un « cadre » pour la fourniture de l’aide humanitaire par l’UE tout en mettant l’accent sur la coordination, la cohérence, la complémentarité et le fait de fournir une aide adéquate et efficace : on revient à la question de la qualité des secours. Mais il faut reconnaître que ces formulations sont parfois un peu vagues quand il s’agira de les appliquer : il y a ainsi peu d’éléments concernant la coordination des initiatives de secours à l’international et le lien entre les activités d’urgence et les processus de sortie de crise. S’il constitue donc un document de référence, il n’a encore aucune valeur dans sa mise en œuvre…

Andrea Brezovsek

  • 2  Le jour où s'est tenue la table ronde, le verdict des urnes irlandaises n'était pas encore tombé…

8Outre le fait d’être directrice des programmes à Handicap International, je suis également membre du conseil d’administration de VOICE depuis plus d’un an. Nous avons effectivement beaucoup travaillé sur le Consensus qui comprend beaucoup de bons éléments. Du côté des ONG, nous avions beaucoup insisté sur le fait que les principes humanitaires soient clairement rappelés, ce qui a été fait dans les premiers articles. C’est donc une grande satisfaction. Et même s’il n’a effectivement pas d’effet contraignant, c’est un texte de référence sur lequel nous pouvons désormais nous appuyer que ce soit dans la mise en œuvre d’opérations, auprès des autres acteurs de l’aide humanitaire ou dans les futurs documents de l’UE, comme le traité de Lisbonne, s’il est ratifié…2Autre facteur de satisfaction dans ce texte : le fait que les ONG soient présentées comme des acteurs-clefs de l’aide humanitaire, même si leur plus-value dans l’aide humanitaire n’est pas clairement définie.

9C’est aussi une des premières fois où l’on reconnaît officiellement le rôle des partenaires locaux, ce qui représente un autre sujet de satisfaction après des années durant lesquelles nous avons milité en ce sens.

10Quant aux points qui nous posent encore question et qui ont fait beaucoup débat entre les pays, ils concernent l’utilisation de la protection civile et des moyens militaires dans l’action humanitaire. D’assez nombreux articles au contenu finalement flou concernent en effet cette question alors que le texte relatif aux populations vulnérables ne fait que quelques lignes. Nous serons donc très vigilants par la suite sur la manière dont seront utilisés et interprétés ces articles par les Etats membres.

Pierre Gallien

11On pourrait d’abord s’interroger sur les raisons qui ont amené ce Consensus, car si, à un moment donné, l’UE a ressenti le besoin d’inscrire les principes de son action humanitaire dans un texte qui soit acté par ses différentes instances, c’est peut-être que ces valeurs étaient menacées au sein des institutions de l’Union. Il serait peut-être intéressant de se demander qui avait intérêt à changer les modalités de l’assistance humanitaire… Ensuite, il est intéressant de remarquer que ce texte, ratifié à la fois par le Parlement, le Conseil et des Etats membres, a été adopté très rapidement, signe qu’il y a eu une vraie volonté politique – en tout cas de la part d’ECHO et des gens mettant en place l’action humanitaire au sein de l’UE – d’aboutir à ce résultat. Mais cela peut aussi susciter quelques interrogations.

12Un troisième point est peut-être plus satisfaisant pour nous, à savoir la place donnée aux ONG et à leur représentation dans les mécanismes de consultation : que ce soit vis-à-vis de VOICE ou par le questionnaire largement diffusé à l’ensemble des partenaires d’ECHO, il y a quand même eu une large consultation des différentes organisations pour savoir ce qu’elles pensaient, sur ce qui devait être fait. Finalement on a vu assez vite qu’il y avait un consensus assez large sur un certain nombre de principes, dont l’impartialité. Par contre, l’essentiel des questionnements portait effectivement, comme le disait Andrea, sur les liens entre humanitaire, protection civile et militaires.

13On peut donc, au final, se satisfaire qu’il y ait au sein de l’UE des personnes qui soient attachées à l’idée d’une action humanitaire indépendante, mais est-ce qu’elles représentent l’ensemble de la pensée de l’UE ? Certainement pas.

14J’ai le sentiment que, depuis quelques années, nous assistons à un changement de paradigme dans les relations entre ONG et l’UE. Pendant longtemps les ONG ont eu le souhait et la volonté de défendre leurs principes et leur indépendance d’action vis-à-vis de l’organe qui les finançait, à savoir ECHO : la confrontation était alors parfois vive avec ECHO. Mais depuis trois ou quatre ans, on a quand même largement le sentiment que l’existence même d’ECHO est discutée au sein de l’UE parce qu’elle serait un service en dehors des règles et des principes de fonctionnement de l’administration européenne. Du coup, les ONG se posent davantage en défenseurs d’ECHO. Il est vrai aussi que de nombreuses personnes d’ECHO sont issues du milieu humanitaire et qu’elles sont prêtes à soutenir nos valeurs. Mais en réalité, cette grosse machine qu’est l’UE nous rattrape peu à peu et nous sommes peut-être en train de réaliser que cet espace de liberté qu’on avait ces dernières années avec ECHO est menacé.

Fabrice Giraux

15Tout le monde a souligné que ce consensus était fait de plein de bonnes résolutions dont un certain nombre provenait des ONG qui avaientdonc bien été entendues. Mais je crois effectivement que la question qui se pose est de savoir comment les services d’aide humanitaire pèsent aujourd’hui dans la réalité de l’UE. On a le sentiment en effet que cette dernière est sous l’influence d’une pensée anglo-saxonne qui voudrait d’une politique humanitaire qui ne soit pas indépendante de la politique européenne commune.

Philippe Ryfman

16Je suis assez d’accord avec tout ce qui vient d’être dit, mais j’élargirais peut-être sur un point par rapport au « changement de paradigme » dont parlait Pierre Gallien. Je me demande en effet si celui-ci ne s’étend pas au-delà de l’Europe. Après tout, Louis Michel, le Commissaire européen, est avant tout un homme politique d’expérience – il a été ministre des Affaires étrangères de son pays, la Belgique – et quand on lit ses déclarations, notamment ce fameux discours de 2006 où il lance l’idée du consensus humanitaire, on voit qu’il évoque un « système humanitaire international » dans lequel prennent place différents acteurs. Et moi, il me semble que ce consensus dessine une gouvernance européenne de l’humanitaire qui elle-même s’intégrerait dans quelque chose de plus vaste, une sorte de « gouvernance mondiale de l’humanitaire » que voudraient notamment mettre en place les Nations unies à travers leur propre réforme. Ce consensus va donc au-delà, me semble-t-il, du seul fait d’améliorer la coordination, d’avoir de meilleures pratiques ou de respecter des principes communs.

Pierre Salignon

  • 3  Lire dans ce numéro, la recension « De l’urgence à la post-crise ».

17Autrement dit, il s’agirait d’une récupération du discours humanitaire par le champ politique dans le cadre d’une sorte de gouvernance centralisée, à l’image de ce qu’ont initié les Nations unies avec le système des « clusters »… Cela pose la question centrale de l’indépendance des acteurs et de leur capacité à pouvoir travailler librement. C’est vrai qu’il est toujours plus difficile d’avoir une relation équitable avec des donateurs publics, institutionnels quand on n’est pas comme certaines organisations – je pense bien sûr à MSF – en capacité d’avoir des donateurs privés qui garantissent une forte indépendance financière. Ceci étant, et je me réfère à ce sujet à un séminaire organisé récemment avec le Haut Conseil de la coopération internationale sur l’urgence post-crise3, il est vrai aussi que les lignes ont bougé ces dernières années : des acteurs hier séparés se croisent, discutent aujourd’hui, par exemple les militaires et les humanitaires. Ce sont des évolutions positives, mais le risque n’est-il pas, en effet, d’être absorbé par la machine et de se retrouver potentiellement plus prestataire de service qu’acteur indépendant ?

  • 4  The strengthening of EU crisis capabilities. What impact on humanitarian aid ?, VOICE briefing pap (...)

18Peut-être que Paula Hokkanen pourrait réagir, notamment sur la base d’un document publié par VOICE sur le renforcement des capacités de gestion des crises de l’UE dans lequel certaines choses étaient posées en termes d’impact sur l’action humanitaire…4

Paula Hokkanen

19Oui, mais il faut peut-être remonter un peu en arrière et se souvenir qu’avant le Consensus européen sur l’aide Humanitaire de 2007 avait était adoptée (mais non-ratifiée) la Constitution européenne en 2004, suivie par le traité de Lisbonne. C’est dans celui-ci que se trouve un chapitre consacré à l’aide humanitaire. C’est d’ailleurs la première fois qu’un traité offre une base légale à l’aide humanitaire, considérée comme faisant partie de la politique extérieure de l’Union. Avec le Consensus, on est à mon avis allé plus loin encore en continuant ce travail de définition : on a spécifié les limites et conditions pour l’aide humanitaire européenne. Et c’est dans ce cadre, une fois que le traité de Lisbonne sera adopté, que des changements interviendront, comme la création d’un ministère européen des Affaires étrangères. Il nous faut donc maintenant rester vigilant pour éviter que l’aide humanitaire soit instrumentalisée.

Pierre Gallien

20Il est vrai qu’il était d’autant plus facile, il y a quelques années, d’avoir une aide humanitaire européenne indépendante qu’il n’y avait pas de politique extérieure européenne… Aujourd’hui, on assiste à la confluence de deux phénomènes : d’une part, cette politique extérieure européenne est en train de se construire et d’autre part, l’humanitaire est de plus en plus questionné. Tout est fait pour que l’aide humanitaire rende des comptes, démontre son efficacité et sa cohérence avec la gestion de crise. Cette sursollicitation risque de lui faire perdre son indépendance et sa neutralité. Comme le disait Philippe Ryfman, la réforme des Nations unies qui veulent se poser en grand coordinateur de l’aide humanitaire va en ce sens.

21Quant au Consensus, il contient des articles rassurants et d’autres plus troublants, notamment ceux affirmant le rôle d’OCHA [Bureau de Coordination des Affaires humanitaires des Nations unies, BCAH en français, Ndlr] en tant qu’entité de coordination de l’aide humanitaire. C’est l’article 25 : « L’UE soutient résolument le rôle central et général de coordination que jouent les Nations unies, notamment le Bureau de la coordination des affaires humanitaires (BCAH), dans la promotion d’une réponse internationale cohérente aux crises humanitaires. Ce rôle est considérablement renforcé lorsque le BCAH intervient activement sur le terrain (et qu’un coordinateur humanitaire est désigné et déployé). Une coordination plus poussée de l’UE renforcerait la réponse humanitaire globale de la communauté internationale, notamment les efforts concertés qui sont déployés en vue d’améliorer le système humanitaire ; elle conforterait également l’UE dans son ambition de travailler étroitement avec d’autres intervenants humanitaires ». Cela pose une vraie question sur le positionnement des ONG par rapport à OCHA et aux « clusters » : d’un côté l’UE nous dit qu’elle ne soutient pas l’approche cluster, mais de l’autre on voit qu’au Pakistan, dans une situation de catastrophe naturelle, on n’a pas de financement si on n’entre pas dans les clusters ! Qui va définir l’aide humanitaire et la réponse « cohérente » ?

22L’article 30 est tout aussi inquiétant : « Sans préjudice des principes humanitaires de neutralité et d’indépendance, l’UE s’engage à garantir la cohérence, la complémentarité et l’efficacité de ses moyens d’action en usant de son influence et de toute la gamme d’instruments dont elle dispose pour s’attaquer aux causes premières des crises humanitaires. Plus particulièrement, l’aide humanitaire et la coopération au développement, ainsi que les divers instruments qui existent pour mettre en œuvre des mesures de stabilité, seront utilisés de manière cohérente et complémentaire, surtout dans les contextes de transition et les situations defragilité, afin d’exploiter au maximum les possibilités qu’offrent l’aide et la coopération à court et long terme ». Or qu’est-ce qui existe comme « instruments pour mettre en œuvre des mesures de stabilité », sinon des instruments politiques ? On est en pleine schizophrénie entre des articles rassurants et d’autres, comme ceux-là, qui le sont moins.

Pierre Salignon

  • 5  Conférence internationale de soutien à l'Afghanistan, 12 juin 2008, Paris.

23Avez-vous des exemples concrets, sur des terrains d’intervention où vous êtes basés, de situations qui posent problème ? Je pense à l’Afghanistan à l’heure où se tient une conférence à Paris5, un exemple questionnant les ONG dans leur interaction avec des partenaires publics qui les financent en parlant de « reconstruction », de « démocratisation », alors qu’on ferait mieux de parler de « situation insurrectionnelle », notamment dans le sud du pays. Cela pose des questions sur l’efficacité du travail qui est mené et sur l’indépendance des acteurs dans un contexte où la plupart des ONG sont perçues par les populations comme pro-occidentales, chrétiennes et faisant partie de l’effort de guerre quand elles ne sont pas présentées comme telles par les armées occidentales en campagne.

24Autre exemple, que pensez-vous du déploiement des troupes de l’EUFOR au Tchad et de ce que ça implique dans l’interaction que les ONG peuvent avoir avec elles, les enjeux de secours ou les questions de sécurité ?

Pierre Gallien

25Même si Solidarités n’est pas présent en Palestine, j’aurais l’exemple, positif, d’ECHO allant contre la décision de l’UE, au moment où le Hamas avait gagné les élections, de geler les avoirs en se référant justement à l’indépendance de l'aide humanitaire pour affirmer que celle-ci devait continuer. L’autre exemple, plus négatif, a trait à la manière dont les décisions d’ECHO sont prises. C’est le cas de la République centrafricaine, qui me semble assez parlant. En 2005, quelques ONG présentes dans le pays MSF Hollande et Belgique notamment commencent à tirer le signal d’alarme quant à la situation humanitaire. Un certain nombre d’ONG – dont Action Contre la Faim et Solidarités – vont voir ce qui se passe, pour déterminer si la situation justifie de déclencher une opération. Un certain nombre de rapports est produit – nous sommes fin de l’année 2006, début de l’année 2007 – où nous attestons effectivement de la gravité de la situation, du besoin de déploiement d’une opération humanitaire d’urgence. Nous envoyons copie de ces rapports à ECHO, à l’UE en leur demandant de prendre une décision d’aide humanitaire. Et finalement, c’est l’UE qui lance un appel à proposition par d’autres instruments sur la ligne budgétaire de l’aide au développement alors que la réponse d’ECHO met longtemps à se déclencher : on n’aura les financements que neuf mois après ! Le temps de réaction d’ECHO est tout bonnement hallucinant ! On est donc en droit de se demander ce qui a bloqué : ECHO serait-il en position de moindre indépendance qui l’empêche de déclencher des opérations humanitaires aussi facilement qu’il le voudrait ?

Andrea Brezovsek

26Du côté de Handicap International, je n’ai pas d’exemple de tensions ou de difficultés induites par le Consensus sur nos terrains d’intervention. Nous maintenons dans l’ensemble une assez bonne coordination avec les personnels d’ECHO et des Nations unies. C’est le cas au Nord-Sri Lanka sur lequel on intervient avec toutes les limites possibles : à la moindre difficulté, je pense qu’on ne pourra plus intervenir. Quant à l’EUFOR, j’en parle de façon très extérieure puisque Handicap International n’est pas active au Tchad. Mais nous avons déjà eu à gérer par le passé des situations où nous étions issus de pays – la France – ou dépendions d’entités – l’Union européenne – avec la politique desquels nous n’étions pas d’accord. En tant qu’ONG, nous avons alors mis en avant notre indépendance. Il faudra trouver les moyens de la réaffirmer : comme nous l’avons fait par le passé par rapport au gouvernement français, nous pourrions le faire par rapport à l’UE, quand le besoin s’en fera ressentir.

27Ce qui nous aide beaucoup, c’est le fait d’être présents depuis longtemps dans un certain nombre de pays où, bien avant toutes ces nouvelles politiques, nous avons mis en place un certain nombre de projets. En Afghanistan, cela fait plus de deux décennies que Handicap International est présente et nous avons toujours mis en place des actions en faveur des populations, avec le même discours d’indépendance. Donc nous pouvons nous appuyer aussi sur cet historique. Ici comme ailleurs, nous allons agir comme nous avons toujours agi, c'est-à-dire surveiller la situation, être en veille active. Notre rôle avant tout, c’est de mener des actions de terrain et nous préserver.

Fabrice Giraux

28En Afghanistan, Médecins du Monde n’a pas voulu entrer dans la politique des « clusters », mais le résultat est là : en gros, notre présence qui était relativement importante est aujourd’hui quasiment inexistante, même si nous essayons de construire un nouveau projet. Je crois que cela illustre bien la question : est-ce que l’indépendance au regard des financements résume la question de l’indépendance et quelles sont finalement nos modalités d’action dans un cadre contraint, notamment sur le plan financier ? Est-ce que le simple fait d’être financé par ECHO, dans un certain nombre de pays, via les « clusters », fera que nous serons perçus comme dépendants par les populations qu’on cherche à atteindre ? Ces questions se posent différemment selon les terrains de crise : en Irak ou en Afghanistan, je ne suis pas sûr qu’on arrive à préserver cette idée d’indépendance.

29Pour aller dans le même sens qu’Andrea Brezovsek, on n’est pas là non plus pour développer des moyens extraordinaires de résistance. Nous sommes tous bien conscients que le sens de l’Histoire va plutôt vers une politique de l’humanitaire qui sera dictée par les intérêts politiques que par les principes que vient de réaffirmer le Consensus. Pour autant, je pense qu’on a aussi des mouvements de balancier : ce qui apparaît comme une bonne action aujourd’hui peut être remise en question demain.

30Je crois qu’il ne faut pas être d’un optimisme béat : malheureusement, nous sommes davantage en situation de résistance que de politique active. On peut le regretter, mais nous sommes confrontés aux limites qui sont les nôtres à travers les moyens dont nous disposons.

Philippe Ryfman

31Fabrice vient effectivement de parler de « politique humanitaire » en employant précisément les mêmes termes que Louis Michel. Et cela rejoint ceque je disais plus haut : il y a effectivement une volonté de bâtir une politique humanitaire européenne. Mais cela ne date peut-être pas d’aujourd’hui. Je n’ai jamais été très convaincu par l’idéalisation de la période passée. Par rapport à l’indépendance d’ECHO, même si le discours d’un certain nombre de gens sincères et très engagés travaillant à ECHO exprime cette volonté que l’aide humanitaire de la Commission soit autant que possible déconnectée d’impératifs politiques, il faut bien avouer que cela n’a pas toujours été le cas. Sur toute une série de terrains, en ex-Yougoslavie notamment, dans les années 1990, ECHO a servi de substitut à l’absence de politique extérieure de l’UE. Avec l’aide au développement, l’aide humanitaire représentait les deux grands éléments de la politique extérieure de l’UE, le seul moyen d’exprimer sa présence sur la scène internationale. Vous avez tous connu l’obsession d’ECHO pour que ses logos soient le plus visibles possible sur les missions. Donc je ne suis pas convaincu qu’il faille totalement idéaliser la période passée de ce point de vue : il y avait déjà en germe cette tendance lourde à lier l’humanitaire et la politique dans l’UE. Par ailleurs, quand Pierre citait les articles concernant OCHA, je me disais que face à cet essai de gouvernance humanitaire mondiale que voudraient mettre en place les Nations unies, l’UE pouvait très bien développer sa propre autonomie, sa propre gouvernance. Et c’est peut-être ce que disent ces articles : on se réfère à OCHA, mais sans se mettre totalement sous la coupe des Nations unies. Il me semble que l’article 25 peut être interprété dans ce sens.

32Quant aux exemples de terrains que Pierre Salignon réclame, je pense aux difficultés rencontrées par certaines ONG financées par ECHO et qui travaillent en RDC sur les questions de nutrition. Et bien celles qui souhaiteraient par exemple utiliser des produits alimentaires d’un certain type ont effectivement quelques problèmes avec ECHO qui n’est pas d’accord…

33A propos de l’EUFOR enfin. Cette mission implique un positionnement d’ECHO et de la Commission alors qu’il s’agit d’une décision politique des Etats. Ce n’est visiblement pas la Commission qui l’a souhaité, mais le ministre français des Affaires étrangères, à savoir Bernard Kouchner. Les ONG – la plupart en tout cas ‑ n’avaient pas demandé le déploiement d’une force militaire au Tchad pour protéger et permettre l’accès à l'aide humanitaire. Mais le résultat c’est que les institutions communautaires s’adaptent à cette décision politique, et qu’ECHO la répercute d’une certaine manière sur les ONG. Certes, elle ne va pas jusqu’à leur dire qu’elle leur refusera des financements si elles ne s’intègrent pas au dispositif européen… mais, enfin, tout le monde est quand même plus ou moins contraint. Il faudra donc surveiller de très près dans les mois à venir ce qui va se passer dans cette région du Tchad et comment seront traitées les demandes de financement montées par les ONG : ce sera intéressant de voir comment, à ce moment-là, le dispositif communautaire va se positionner. Mais d’ores et déjà on peut dire qu’il n’agit pas de façon autonome ni indépendante vis-à-vis de ce dispositif militaire et que l’aide humanitaire au Tchad est sous parapluie militaire.

Pierre Salignon

  • 6  Le Monde, 12 mars 2008.

34Vous me permettez de faire le lien avec le dernier aspect de la discussion. Je suis complètement d’accord sur le fait que cette volonté d’intégration de l’outil humanitaire ou des objectifs humanitaires à des fins politiques et stratégiques n’est pas nouvelle. On l’a vue du temps des talibansavec tout le processus des Nations unies. On l’a vu aussi à l’œuvre en RDC, au Burundi et ailleurs avec le développement des approches intégrées coordonnées par les Etats-Unis. Mais on est peut-être aujourd’hui face à une dynamique beaucoup plus forte et plus coordonnée depuis le 11 septembre 2001. Je voudrais juste citer, pour faire le saut vers vos attentes potentielles vis-à-vis de la présidence française, une tribune de Bernard Kouchner sur la défense européenne. Il reprend d’abord les conclusions du sommet franco-britannique de Saint Malo de 1998 : « L'Union doit avoir une capacité autonome d'action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et étant prête à le faire afin de répondre aux crises internationales ». Et il poursuit : « La politique européenne de sécurité et de défense inscrite dans le traité de Lisbonne nous permet enfin de répondre à cette exigence. Demain, si nous le voulons, l'Union européenne pourra pleinement assumer son rôle sur la scène internationale. Nul ne contestera que c'est un atout majeur pour la paix dans le monde. La quinzaine d'opérations, civiles et militaires, que l’Europe a déjà conduites, depuis 2003, dans les Balkans, en Afrique, au Moyen-Orient, en Afghanistan et jusqu'en Indonésie, en atteste largement. Dans chacune d'elles, l'Union a été guidée par un seul idéal : sauver des milliers de vies menacées par des conflits, prévenir des guerres meurtrières, travailler à la reconstruction et à la réconciliation quand la communauté internationale n'avait pu les empêcher. Avec, à chaque fois, le souci de l'efficacité et du pragmatisme, avec ou sans le soutien direct des Américains »6.

35On va quand même aujourd’hui, au niveau de la redéfinition de la politique européenne de sécurité et de défense, vers un dispositif clairement plus coordonné où l’humanitaire n’est plus qu’un outil, un moyen pour arriver à des fins avant tout politiques. Ma question est donc la suivante : vis-à-vis de la présidence qui vient, sur quels enjeux faut-il selon vous questionner l’Union européenne, mais peut-être aussi notre propre gouvernement ?

Andrea Brezovsek

36C’est au travers de la commission humanitaire, à Coordination Sud, que va s’engager le dialogue. Cela fait plusieurs mois maintenant que nous travaillons sur la préparation de la présidence française, qu’il s’agisse des questions humanitaires, mais aussi des questions de financement de l’aide au développement. Cet article de Bernard Kouchner pose un certain nombre d’éléments inquiétants pour les ONG. Nous avions déjà reçu, peu après l’adoption du Consensus, une lettre du ministre se satisfaisant de son contenu, dans laquelle il prévoyait le recours à la protection civile. Nous avons « plusieurs discours » et il est extrêmement difficile de savoir ce qui va être mis en avant par Bernard Kouchner et ses équipes. On peut pressentir que durant la présidence européenne la protection civile, certaines recommandations du rapport Barnier, soient mises à l’ordre du jour. Mais nous n’avons pas d’éléments, d’autant que nous avons peu d’interlocuteurs actuellement au sein du ministère puisque la DAH est en passe de disparaître.

Fabrice Giraux

37Pour compléter ce que dit Andrea, on a effectivement peu de visibilité et beaucoup d’inquiétudes. Par contre, au-delà de l’humanitaire d’urgence, on a beaucoup de visibilité quant à ce que veut faire le gouvernement français à propos des questions de sécurité européenne, notamment la question des migrants ! On sent qu’il y a beaucoup de choses qui se préparent et, pour le coup, avec une totale transparence quant au fait d’éliminer tout ce qui pourrait être humanitaire dans cette politique de reconduite ! La directive « Retour » en est un bon exemple…

38On peut s’interroger sur l’utilisation d’acteurs « para-gouvernementaux »… Je pense à la Croix-Rouge devenue un acteur primordial pour faciliter cette politique d’accueil à sens unique, c'est-à-dire un accueil vers le retour au niveau de la zone d’attente de Roissy… Cela pose de vraies questions sur la manière dont un certain nombre d’acteurs para-gouvernementaux – et cela rejoint peut-être la question de la protection civile – sont quand même totalement « affichés » politiquement. Quid, alors, de la question de l’indépendance et de la prise en compte des intérêts des populations concernées ?

Pierre Gallien

39On assiste, je crois, à de grands changements. Un certain nombre d’Etats sont en train de revoir leur politique de gestion des conflits. La question est : est-ce que c’est notre rôle de porter un avis sur la manière dont ils perçoivent les modalités de gestion des conflits ? A priori non. Notre vocation, c’est de permettre de garder un accès aux populations et de mener des opérations humanitaires qui n’ont pas pour but de résoudre un conflit.

40Comment se positionner et faire coexister cette évolution géopolitique et notre action indépendante. J’ai tendance à croire que c’est moins le fait qu’elle soit indépendante ou non qui est questionné, mais le fait qu’elle soit perçue comme indépendante par les populations qu’on va aider.

  • 7  Provincial Reconstruction Teams : équipes régionales de reconstruction composées à l'origine de ré (...)

41On sait et on voit ce qui ne marche pas sur le terrain et il faudrait peut-être bien s’en inspirer. Ce qui pose problème, c’est notamment l’exemple des PRT7en Afghanistan : avec ce dispositif, les militaires se mettent à faire de l’assistance dont la seule vocation est de se faire aimer des populations, ce qui crée une confusion. Et d’ailleurs, tout le monde s’accorde à dire que cela ne fonctionne pas. Les militaires eux-mêmes nous disent qu’ils ne sont pas à l’aise dans ce rôle qui les amène un jour à aider les populations et l’autre jour à tirer sur des combattants issus de celle-ci. Que les militaires fassent des opérations de maintien de la paix, mais qu’ils n’aillent pas sur des terres où leur action nuit à tout le monde !

42Mais nous devons nous questionner, nous aussi, humanitaires, notamment quant à notre capacité à affirmer notre image et nos valeurs. Si l’on a besoin d’OCHA, par exemple, c’est davantage parce que nous avons des difficultés à démontrer collectivement notre impact sur une situation que parce que nous aurions besoin d’être coordonnés. D’ailleurs OCHA ne fait pas réellement de la coordination : il se contente de rassembler des informations et de les mettre en forme. De toute façon, les ONG qui savent travailler se coordonnent très bien entre elles.

43Si j’avais une chose à demander à l’occasion de la présidence française, ce serait de nous donner les moyens d’affirmer cette indépendance et éviter d’engager l’UE dans des missions qui ne font qu’accentuer la confusion globale.

Andrea Brezovsek

44Concernant la présidence française, c’est vrai que nous sommes inquiets parce qu’elle sera portée, pour la politique étrangère, par Bernard Kouchner : avec un ministre des Affaires étrangères expérimenté dans l’aide humanitaire comme il l’est, avec l’image qu’il véhicule, cela va être extrêmement compliqué d’expliquer que nous ne sommes pas d’accord avec lui… De plus, de par son image, il est probablement attendu par un certain nombre d’autres ministères européens pour faire avancer cette fameuse « politique humanitaire de l’UE ».

Philippe Ryfman

45D’abord, il faut dire que ces six mois vont passer très vite parce que cette présidence de second semestre est toujours rognée : du 25 juillet au 25 août, en gros, tout est neutralisé pour cause de vacances et après le 22 décembre, ce sont les fêtes de fin d’année ! Bref, il vaudrait mieux parler d’une présidence de quatre mois et demi…

46Cette précision à part, il ne me semble pas que les questions humanitaires soient une grande priorité de la présidence française. De toute façon on sera fixés début juillet, lors de la conférence de presse qui inaugurera la présidence et lancera les grands sujets. Mais je crois que l’article de Kouchner que Pierre a mentionné est important puisqu’il nous livre quelques éléments sur ce que pourrait être la vision de la présidence française et cette vision n’est pas nouvelle chez notre ministre. Elle est fortement teintée d’intégration civilo-militaire et d’utilisation de l’humanitaire comme outil de prévention, de gestion des crises et des périodes post-crise. Il est probable que la présidence française aura des difficultés à mettre cela en avant dans la mesure où il n’y a pas de consensus entre les Etats européens sur ces questions-là, même si certains ne sont pas hostiles à cette approche, notamment à travers la notion « d’Etat fragile », développée ces dernières années par la Banque mondiale, mais aussi au niveau européen.

47Je me demande enfin s’il ne faut pas prendre la question sous un autre angle et se demander : quels sont les meilleurs alliés des ONG ? On peut constater en effet qu’elles ont toujours eu des alliés « objectifs ». À une époque, c’était ECHO, à une autre ce furent des Etats et à une autre encore, les Nations unies. La question qui se pose aujourd’hui, c’est : quel type d’alliance les ONG pourraient nouer – et avec qui – face aux difficultés ou aux dangers que vous avez les uns et les autres pointés ?

Pierre Gallien

48C’est une excellente question. Et l’on pourrait répondre : est-ce que, finalement, nos meilleurs alliés, ce ne serait pas nous-mêmes ? Mais si les ONG existent individuellement, il n’est pas sûr qu’elles existent collectivement. VOICE a en effet la parole au niveau européen, mais elle n’a pas de représentation proprement dite, donc un rôle politique relativement faible. Dans le panorama de l'aide humanitaire, il existe finalement peu d’intervenants : les Nations unies, le CICR, Médecins sans Frontières et les ONG. MSF a fait le choix et je le regrette personnellement de faire cavalier seul et d’affirmer son identité propre. Est-ce qu’il n’est pas temps de recomposer la sphère humanitaire pour voir ce qu’on a vraiment en commun et avoir ensuite une positionbeaucoup plus forte ? Est-ce qu’il ne faut pas un emblème humanitaire, une image commune ? Parce que, finalement, ce sont notre image et notre perception qui sont en jeu.

Pierre Salignon

49Je pense qu’on a fait à peu près le tour des questions qui traversent actuellement le champ humanitaire et qui pourraient, voire devraient, créer du débat lors de cette présidence française et dans l’avenir. S’il fallait en retenir quelques unes et en anticiper d’autres que nous n’avons pas eu le temps d’aborder, je retiendrais :

  • les enjeux sécuritaires : on les a abordés à travers les questions que pose la politique européenne de sécurité et de défense dans son interaction avec les acteurs humanitaires ; la question de l’immigration et du contrôle des migrations posera également des questions vis-à-vis des acteurs sociaux ou humanitaires que ce soit au niveau français ou européen ;

  • la privatisation des armées, abordée rapidement, est également une tendance lourde : on voit un certain nombre de compagnies de sécurité privées agir sur les terrains de crise, et cela pose un certain nombre de problèmes aux ONG ;

  • le contexte de lutte contre la terreur reste là, présent, et demeurera sans doute une sorte de fil rouge pour les années qui viennent, favorisant l’intégration civilo-militaire dans la gestion des crises ;

  • la crise alimentaire à mettre en lien avec l’environnement économique et la crise pétrolière, qui pose des questions sur la capacité d’anticiper, de répondre, de coordonner les réponses et de revoir, peut-être, les politiques de développement ;

  • et enfin, l’environnement et les conséquences du réchauffement climatique. On retombe là encore sur les capacités de réponse aux catastrophes naturelles, comme on l’a vu en Chine et en Birmanie. On pense évidemment aux tremblements de terre, aux cyclones, mais on peut songer à la montée des eaux au Bengladesh. Quelle sera la capacité de réponse des ONG face à des situations dont l’ampleur nécessitera impérativement la mobilisation des moyens étatiques et des solutions disons « globales » ?

50En guise de conclusion, je poserais la question de savoir si l’humanitaire n’est pas victime de son succès et d’une certaine forme d’institutionnalisation. Les moyens sont en effet plus nombreux qu’ils ne l’ont jamais été, que ce soit au niveau des donateurs publics, mais aussi des donateurs privés. Les ONG ont une vraie crédibilité et constituent une réelle force de frappe et quand on entend les politiques parler de cette société civile, c’est bien souvent pour saluer des dynamiques splendides. Et en même temps, on ressent plus fortement qu’hier comme une tendance du pouvoir politique à vouloir encadrer toutes ces initiatives au nom du partenariat entre acteurs, de la bonne gouvernance et de la gestion des crises. Dans une certaine mesure, c’est positif, mais il faut peut-être prendre garde à ne pas tuer ce qui fait la force des ONG, à savoir la capacité d’impulsion, d’innovation, de prise de risque et leur indépendance vis-à-vis des agendas politiques.

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Notes

1  « Cluster » : initiative de l'ONU qui consiste en un « groupe d'organisations et de décideurs piloté par une des agences des Nations unies, tant au niveau global qu'au niveau du pays affecté » (définition d'Alain Boinet dans Humanitaire, n°14, p. 69).

2  Le jour où s'est tenue la table ronde, le verdict des urnes irlandaises n'était pas encore tombé…

3  Lire dans ce numéro, la recension « De l’urgence à la post-crise ».

4  The strengthening of EU crisis capabilities. What impact on humanitarian aid ?, VOICE briefing paper, octobre 2006.

5  Conférence internationale de soutien à l'Afghanistan, 12 juin 2008, Paris.

6  Le Monde, 12 mars 2008.

7  Provincial Reconstruction Teams : équipes régionales de reconstruction composées à l'origine de réservistes de l'US Army et de civils chargés d'apporter une aide de type humanitaire et de reconstruction.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Paula Hokkanen, Philippe Ryfman, Pierre Gallien, Fabrice Giraux et Andrea Brezovsek, « Table ronde : Union européenne et humanitaire », Humanitaire [En ligne], 19 | Été 2008, mis en ligne le 13 octobre 2009, consulté le 15 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/humanitaire/436

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