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La Région comme intermédiaire dans les régulations de branche en France et en Italie. Le cas du ciblage des travailleurs immigrés dans le bâtiment

Annalisa Lendaro

Résumés

Cet article s’appuie sur une étude comparative (France-Italie) des logiques d’intermédiation et de médiation qui sous-tendent l’usage des catégories de l’immigration dans des espaces de régulation de branche (le bâtiment). Ce travail montre comment les acteurs professionnels et politiques construisent territorialement les catégories de l’action publique et dans quels cas ils se saisissent de catégories qui ciblent explicitement la main-d’œuvre immigrée. Il s’agit donc d’aborder la question du ciblage des publics à l’articulation du secteur de l’emploi et de celui de l’immigration.

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Texte intégral

Introduction

1Cet article entend rendre compte des logiques qui sous-tendent l’usage des catégories de l’immigration dans des espaces de régulation de branche qui relèvent d’un secteur historiquement ouvert à l’emploi de main-d’œuvre étrangère : le bâtiment.

2L’évolution des protections associées au statut salarial, la sécurisation des parcours, la lutte contre le travail non déclaré ou encore la prévention des risques et des accidents du travail, constituent des problèmes dont les réponses sont de plus en plus conçues au niveau territorial (Leloup et al. 2005 ; Pasquier et al. 2007). Plus particulièrement, au niveau régional ces réponses sont données dans le cadre de régulations collectives expérimentales et tâtonnantes souvent aux marges des relations professionnelles traditionnelles (Verdier 2008).

3L’objet de ce travail est de montrer, à travers les matériaux tirés d’une enquête comparative sur la France et l’Italie, comment les acteurs professionnels et politiques se saisissent voire construisent territorialement les catégories de l’action publique. Dans quels cas les acteurs territoriaux aux prises avec les régulations du secteur du bâtiment se saisissent-ils de catégories qui ciblent explicitement la main-d’œuvre immigrée ? Quels sont les enjeux collectifs qui légitiment leur usage ?

4Il s’agit d’aborder une question encore peu étudiée par la sociologie de l’action publique, du moins en France : le ciblage des publics à l’articulation du secteur de l’emploi et de celui de l’immigration. L’intervention publique sur le marché du travail se fonde sur l’identification de publics cibles dont les caractéristiques distinctives (âge, lieu de résidence, niveau de qualification, etc.) justifient une intervention spécifique (dispositifs de lutte contre le décrochage, formations de remise à niveau, etc.). Cependant, le principe surplombant de la non-discrimination qui caractérise l’approche républicaine rend problématique le ciblage par l’origine et la nationalité (Lendaro 2012). La comparaison avec le cas italien apporte une clé de lecture de cette spécificité française, à travers l’étude des dispositifs de régulation de branche et de leurs ciblages en région Provence-Alpes-Côte d’Azur et en région Ligurie. La prise en charge par le secteur du bâtiment de la question migratoire s’inscrirait dans des espaces de régulation et dans un partage des compétences entre l’État et les collectivités territoriales sensiblement différent en France et en Italie. D’un point de vue méthodologique, cette recherche témoigne de l’intérêt heuristique de la comparaison régionale (Pasquier 2012) dans l’étude des processus d’intermédiation et des dynamiques métaorganisationnelles.

5Nous nous inscrirons dans le courant de la sociologie de l’action publique, qui porte une attention particulière aux instruments de l’action collective (Lascoumes et Le Galès 2005). L’accord autour de ces instruments résulte de l’intermédiation entre des acteurs hétérogènes et interdépendants qui passe par la traduction de leurs intérêts spécifiques et par leur rapprochement à l’« intérêt général ». Nous verrons ensuite que les deux régions frontalières présentent des caractéristiques sociétales distinctes en termes de dialogue social, et cela nous aide à comprendre pourquoi en Italie la régulation territoriale du secteur du bâtiment engendre le ciblage explicite des travailleurs immigrés, alors qu’en France elle produit des catégories cibles « color blind » (Peer et Sabbagh 2008).

6Nous montrerons enfin que les négociations autour des catégories de l’immigration sont le miroir d’un rapport central-local spécifique.

L’action publique et les processus d’intermédiation comme traduction

7En sociologie de l’action publique, les instruments de l’action collective et leurs traductions territoriales sont souvent étudiés selon une posture qui met au centre de la focale les multiples échelles de cette action publique (Faure et al. 2007 ; Giraud 2012). Nous rapprochons explicitement cette opération de traduction (Callon 2001) de celle d’intermédiation.

  • 1  Loin de faire référence uniquement aux régulations étatiques, l’action publique renvoie à « la man (...)

8L’action publique est ici conçue comme un processus social qui fait émerger une capacité à créer de l’action collective inscrite dans le temps, dans l’espace, et dans des cadres politico-institutionnels (Duran 1999, p. 34). Elle se décline dans des espaces de négociation composites associant savants, experts, élus, partenaires sociaux, etc. autour de controverses sociotechniques (par ex. la pénurie de main-d’œuvre, les risques professionnels)1. Ces espaces de négociation (que Callon appelle les « forums hybrides ») sont le théâtre de relations qui s'établissent via une opération de « traduction » réalisée par des acteurs interdépendants (par ex. la fédération du bâtiment, la Région, les partenaires sociaux). Ces acteurs cherchent à combiner, non sans difficultés, la défense de leurs intérêts particuliers (le recrutement d’une main-d’œuvre qualifiée pour la fédération, l’amélioration des conditions de travail pour la Région) et l’émergence d’un « intérêt général » (le développement économique régional).

9La vision partagée d’un « intérêt général » émerge par traductions successives grâce à l’intermédiation d’« entrepreneurs d’action publique » (Jeannot 2005-a) suffisamment légitimes au sein du forum pour promouvoir l’accord (toujours temporaire et réversible) entre des parties aux intérêts divergents. L’accord autour, par exemple, des catégories cibles d’une régulation de branche, est alors appréhendé comme étant un effet de l’intermédiation entre des acteurs hétérogènes et interdépendants qui passe par la traduction de leurs intérêts spécifiques et par leur rapprochement à l’« intérêt général ». L’intermédiation peut alors être distinguée de la médiation, dans le sens où si la première vise un rapprochement des intérêts spécifiques à un intérêt collectif émergeant ou déjà identifié, la deuxième implique une capacité de l'organisation médiatrice, telle que la Région, de créer un sens nouveau pour l’action collective, d'innover socialement. Ainsi, la médiation précéderait l’intermédiation, dans un mouvement évolutif et potentiellement rétroactif  : si l’intermédiation permet l’émergence d’une activité de traduction entre des moyens existants, elle peut (ou pas) déboucher par la suite sur des nouvelles médiations associées à une transformation du sens par et pour le collectif. Nous verrons en effet que : dans  le cas italien, l'intermédiation débouche sur de nouveaux moyens d’intervention sur un problème public (ici la catégorie cible d'immigré est  mobilisée pour légitimer la mise en place de formations spécifiques censées répondre plus finement aux besoins de cette population cible et des acteurs de la branche) ; dans le cas français, l'intermédiation ne transforme pas les moyens la précédant, issus de régulations anciennes (régulation de la formation), tout au plus elle laisse émerger une catégorie floue et peu visible dans l’espace public.

10Nous avons accordé une attention particulière aux intermédiaires régionaux, afin de mettre en lumière leur rôle dans la coordination des dispositifs censés intervenir sur des problèmes sectoriels de la branche du bâtiment. On se situe ici dans la filiation des travaux qui se focalisent sur les activités cognitives de constitution des problèmes publics, c'est-à-dire sur les processus qui transforment un enjeu en un « problème de société » (Callon 1986, Gilbert etHenry 2012).

11Les dynamiques intermédiaires constituent le cœur de l’action publique, car pour que l’action ait lieu en présence d’intérêts différents (que ce soit au niveau de la conception ou de la mise en œuvre), des formes de coordination intermédiaires visant l’émergence d’un « bien commun » (Thévenot 2006) sont nécessaires. La négociation replace l’action dans le cadre d’un espace de concertation où des acteurs à statut et au pouvoir inégal négocient en vue d’atteindre un compromis.

12Nous verrons que les dispositifs d’action (accords-cadres, programmes, protocoles d’entente) véhiculent des catégories. Ces dernières appellent à intervenir sur des populations cibles (par ex. les jeunes, les primo-arrivants) et sur des territoires censés être caractérisés par des problèmes spécifiques (chômage, pénurie de main-d’œuvre dans certains secteurs, etc.). Ces dispositifs ne sont pas toujours porteurs d’engagements contraignants pour les partenaires ; toutefois, ils véhiculent des « manières de faire » (Jeannot 2005-b) qui remettent parfois en cause les catégories cibles les plus institutionnalisées, justement sous prétexte qu’elles ne seraient pas adaptées aux spécificités territoriales.

13La comparaison régionale (Provence Alpes Côte-d’Azur et Ligurie) s’appuie sur une enquête des deux côtés des Alpes portant sur les marges de manœuvre dont disposent les protagonistes de l’action publique territoriale pour réinterpréter les catégories officielles de l’immigration.

14Les études de cas témoignent des différences entre l’action publique régionale française et italienne en termes de possibilités de démarquage des dispositifs locaux à l’égard des modèles nationaux. L’approche qui conçoit la Région comme un intermédiaire entre les orientations nationales et les dispositifs locaux et sectoriels permet de comparer la France et l’Italie au prisme du rapport central-local. Nous argumenterons notamment dans le cas de la région PACA, que la Région est le promoteur de formes de gouvernance de branche innovantes, mais ces innovations ne remettent pas en cause les catégories cibles officielles produites par un État « surplombant » et garant de la posture républicaine ; à l’inverse, en Italie les Contrats Collectifs Provinciaux sont le produit des relations professionnelles qui, malgré leur inscription dans des espaces de négociation plus institutionnalisés, sont en mesure de faire émerger des catégories cibles explicitement associées à des enjeux migratoires importants pour la branche (accès à la formation linguistique, prévention des accidents du travail, etc.), assurant aux catégories de l’immigration une légitimité sectorielle et territoriale plus importante qu’au niveau national.

Des nouveaux espaces de régulation collective en Provence-Alpes-Côte d’Azur ?

15Les travailleurs immigrés en région PACA sont sensiblement surreprésentés dans la catégorie socioprofessionnelle des « ouvriers non qualifiés »  (26%).

16Cette situation, commune à d’autres régions françaises, ne donne pas lieu à des interventions spécifiques. Les documents de la négociation collective de branche tant nationale que régionale dans le BTP, que ce soit en matière de salaires, de conditions de travail ou encore de formation, ne font pas référence à des catégories relevant de l’immigration.

17Parmi les publics ciblés apparaissent en revanche les « salariés âgés »  (accord national de branche du 23 décembre 2009), les « jeunes », notamment faiblement qualifiés (accord national relatif à la mise en œuvre de la formation professionnelle tout au long de la vie dans les entreprises du BTP du 13 juillet 2004, et accord-cadre tripartite régional du BTP 2003-2008), les « adultes demandeurs d’emploi »  (ibid.), ou encore les femmes (accord entre FFB, AFPA et ANPE de 2003, accord-cadre entre la CAPEB et le Ministère délégué à la cohésion sociale et à la parité du 11 janvier 2007).

18Mais dans le cadre de la décentralisation des régulations concernant notamment le développement économique des régions, des espaces ultérieurs de dialogue social  se développent. La notion de dialogue social (Jobert 2008) renvoie traditionnellement aux espaces de la négociation collective, mais sans complètement se confondre avec cette dernière : l’évolution des relations professionnelles est caractérisée par l’élargissement du débat à des thèmes directement connectés à un territoire et par l’inclusion d’acteurs en quête de légitimité (Didry et Jobert 2009).   

19Ces espaces de dialogue social ont la particularité, d’une part de s’inscrire dans des contextes territoriaux dont ils intègrent les spécificités, d’autre part d’essayer de concilier les mesures de soutien aux salariés (prévention des risques professionnels, formation, sécurisation des parcours, insertion, etc.) avec les besoins des employeurs et des branches en termes de compétitivité (Mériaux et Verdier 2009). Dans un contexte caractérisé par la décentralisation, la territorialisation et la contractualisation (Gaudin 2002), des configurations d’acteurs publics et privés deviennent les protagonistes d’une gouvernance régionale de l’emploi et des qualifications qui transcende le rapport salarial pour traiter plus largement des conditions d’emploi et de travail, notamment dans le cas des « publics en difficulté ». Ces nouveaux espaces de négociation trouvent donc leur raison d’être dans l’ouverture au traitement transversal de problèmes souvent appréhendés séparément dans le cadre de la négociation collective classique. L’exemple régional des Accords Cadre Tripartites de Branche (ACTB) est en ce sens parlant.

20La Région est un acteur clé dans le cadre de la gouvernance de l’ACTB, et pour cause : elle est responsable à la fois de la stratégie de développement économique et de l’offre régionale de formation. Pour cela, à travers notamment l’intermédiation du directeur de l'emploi et des solidarités, la Région PACA essaye de répondre aux demandes des branches comme le BTP, en mettant en place des dispositifs de formation et d’orientation, en particulier en direction des jeunes. Ces derniers, souvent peu séduits par les conditions d’emploi et de travail, quittent en forte proportion la formation entamée ou se réorientent suite à une démission (Verdier 2008). Face à des branches qui se disent pénalisées par une pénurie durable de main-d’œuvre, la Région mise alors sur ces accords dans le but d’inciter les représentants patronaux à s’engager dans une démarche d’amélioration des conditions de travail et d’emploi. La logique d’action est celle du « donnant donnant ». Elle est transversale aux enjeux du travail, de l’emploi et de la formation, traditionnellement abordés séparément dans le cadre des relations professionnelles. L’enjeu est de taille puisque cet espace de négociation régional associe des acteurs partenaires qui développent des intérêts, construisent des registres de justification, et avancent des propositions d’intervention différentes, voir divergentes.

Le spectre de l’impasse : l’accord de principe et l’usage de catégories cibles « neutres »

  • 2  Confédération de l'Artisanat et des Petites Entreprises du Bâtiment.
  • 3  Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emp (...)

21Nous avons interrogé les porte-parole de la Fédération Française du Bâtiment, de la CAPEB2, et des représentants de l’État en région (préfet délégué à l’égalité des chances, fonctionnaires de la DIRECCTE3 etc.) ainsi que le directeur de l'emploi et des solidarités de la région PACA. Très investi dans la mise en œuvre de l’ACTB, le parcours professionnel de ce dernier aide à comprendre pourquoi lui revient le rôle d’animateur et de force de proposition dans les moments de négociation. Sa légitimité au sein de ce forum tient à sa connaissance fine de la branche et à son parcours professionnel. Il a recouvert des positions stratégiques tant au niveau ministériel qu’au niveau de la branche du bâtiment en région PACA. Ses multiples casquettes et la maîtrise des enjeux et des acteurs du secteur du BTP sont donc déterminants dans la mesure où ils lui permettent d’interagir avec ses interlocuteurs en étant reconnu comme « expert » (Berrebi-Hoffmann et Lallement 2009).

22Toutefois, cette reconnaissance n’assure pas pour autant l’absence de conflits entre les partenaires. En effet, dans le cadre du Plan Régional pour l’Emploi (PRE), le bilan des ACTB en 2008 a mis en évidence des avancées, mais également des problèmes de mise en œuvre. Un des points les plus problématiques concerne l’inclusion des organisations syndicales, fortement voulue par la Région, qui transformerait ainsi les accords tripartites en accords quadripartites de branche. Dans la même logique, la Région souhaitait renforcer l’effectivité des conventions annuelles qui depuis 2003 visaient à décliner concrètement les accords de branche en fixant les engagements de chaque signataire sur le court terme : pour ce faire, à partir de 2009 les organismes paritaires de branche, comme l’OPPBTP, en sont les co-animateurs. Mais si l’intégration des syndicats de salariés et l’implication des organismes paritaires de branche dans la mise en œuvre des conventions annuelles sont une avancée pour la Région, les organismes patronaux du BTP ne partagent pas cet avis : « la Région a voulu transformer ces accords tripartites en quadripartites, en formalisant la participation des organisations syndicales des salariés qui n’étaient pas présentes auparavant ; le bâtiment ne l’a pas pris très bien en disant que la profession avait signé un premier accord sous une forme et que les choses devaient continuer à se dérouler dans ce cadre-là, sans les syndicats, sous prétexte que la négociation collective les faisait déjà se confronter sur des nombreux sujets » (Directeur de l’Emploi et des solidarités, CR PACA). Les explications de vote annexées au rapport à mi-parcours du PRE de décembre 2008, et notamment la déclaration du porte-parole de la Fédération Régionale BTP sont explicites : « les organisations patronales ne pourront ni accepter de se voir imposer de nouveaux acteurs susceptibles de perturber l’équilibre professionnel actuel, ni accepter l’unique portage des actions par des organismes paritaires dans le cadre des déclinaisons annuelles de l’accord tels qu’exigé dans le document de travail sur le PRE » (p. 25).

23Deux fronts apparaissent donc. Le premier est celui de la fédération du bâtiment, soucieuse de garder des rapports privilégiés avec la Région et l’État déconcentré. Elle s’oppose à l’entrée en scène des syndicats de salariés sous prétexte que ce nouvel espace de concertation régional devrait se différencier des arènes traditionnelles de la négociation collective (où les syndicats sont déjà représentés). Le deuxième front est constitué par la Région, les syndicats et les organismes paritaires qui prônent pour une ouverture du dispositif finalisé à rendre plus effectifs les engagements pris par les signataires de l’accord.

24Dans ce contexte, le directeur de l’emploi déploie une intense activité d’intermédiation dans le but d’atteindre un accord de principe sur l’intérêt de négocier et de renouveler l’accord. Ses multiples casquettes, la variété de ses expériences professionnelles, et la connaissance des spécificités régionales des acteurs du terrain sont des atouts : « Distincts de la ressource liée à une position institutionnelle, émergent dans la négociation les atouts dus à un itinéraire professionnel mixte ou à une trajectoire diversifiée, permettant à un individu de capitaliser des appartenances multiples à des mondes de légitimité qui s’avèrent complémentaires par rapport aux arènes de négociation » (Gaudin 1999, p. 156). Cet intermédiaire est chargé d’une mission de « traduction » essentielle (Callon 1986 ; Callon et Barthe 2005), qui implique la création de passerelles entre niveaux d’action (de la Région aux bassins d’emploi, des contrats collectifs nationaux aux problèmes territoriaux de la branche) et qui est potentiellement le déclencheur de processus d’apprentissage (Filâtre 2005).

25Son engagement en tant qu’intermédiaire se fonde sur la sensibilité pour les questions de participation, et sur une bonne dose de pragmatisme : « il faut porter les décisions le plus près du terrain, pour éviter que le dispositif ne se transforme en une coquille vide » (Directeur de l’Emploi et des solidarités, CR PACA). Mais l’ « accord sur les principes »  est le résultat principal de ces efforts de « traduction » des intérêts particuliers en « intérêt général », qui a débouché sur la signature de l’accord tripartite de branche de 2008.

Des catégories « passe-partout »

26Dans un contexte conflictuel, l’accord sur les catégories d’action est indispensable pour permettre l’opérationnalisation des engagements des acteurs. Outre le fait qu’elles doivent être acceptées et légitimées collectivement, elles sont appelées à traduire un intérêt collectif de la branche.

27Les catégories cibles inscrites dans le texte de l’accord ne se distinguent pas de celles légitimées par les accords nationaux : il s’agit des jeunes, des demandeurs d’emploi, des actifs sans qualifications, et des femmes. Ce sont des catégories qui permettent un consensus « de base », garantissant ce que Verdier (2008) appelle la « paix institutionnelle » entre la Région et les branches. Le terrain de l’immigration véhicule, au contraire, des catégories qui sont encore à la recherche de légitimité et qui impliqueraient une confrontation politiquement chargée. Ainsi, le langage des acteurs se standardise, afin d’arriver à statuer a minima sur des principes communs et des catégories cibles prioritaires qui invisibilisent les immigrés.

  • 4  Groupement d’employeurs pour l’Insertion et la Qualification.

28La partie de l’ACTB dédiée aux modalités d’actions cible les « publics en difficulté ». On prévoit notamment de mettre en place des « actions de préformation, afin de leur donner les compétences nécessaires à la signature d’un contrat-aidé » ou « d’être accompagnés dans le cadre des GEIQ4, des chantiers-écoles ou des chantiers d’insertion » (Texte de l’accord tripartite de la branche BTP 2003-2008, pp. 10).

29Mais les immigrés sont-ils complètement invisibles ? L’accord tripartite se décline en des conventions annuelles d’application, et c’est ici que la main-d’œuvre immigrée apparait comme le destinataire d’actions prioritaires. À la dernière page de la convention d’application signée en 2008 l’on retrouve en effet une nouvelle catégorie, moins neutre : celle de « primo-arrivant ».  La dernière section du texte dédiée aux budgets prévoit la subvention de la « formation technique et le développement des connaissances de base dans les métiers du bâtiment » (Convention annuelle d’application 2008, p.13), qui fait écho aux actions de préformation pour les « publics en difficulté » évoqués dans l’accord tripartite. Ici, la formation est définie explicitement par son public destinataire : il s’agit en effet d’un « complément de formation, pour le public primo-arrivant ».

30Les « primo-arrivants » apparaissent entre les lignes en tant que destinataires d’une formation spécifique parce que les signataires de l’accord considèrent que ce public est porteur de problèmes spécifiques, notamment en matière de savoirs de base. Malgré cela, il n’est pas question d’en faire une catégorie cible à part entière. C’est la raison pour laquelle cette catégorie n’apparaît que dans un document technique (la convention d’application et plus particulièrement son annexe financier) et qu’elle n’est pas officialisée dans le texte même de l’ACTB.

31Les efforts d’intermédiation du porte-parole de la Région ont des chances d’aboutir sur un engagement a minima des partenaires seulement lorsque les enjeux de la branche les plus délicats sont abordés de manière euphémisée. Ces enjeux sont les recrutements et conditions de travail, les salaires, la formation et la productivité des travailleurs. Leur euphémisation serait impossible à garantir si le débat s’aventurait sur le terrain miné de l’immigration et du ciblage de populations sur la base de leur origine et de leur nationalité. L’enjeu de la formation de la main-d’œuvre immigrée serait suffisamment légitime en tant que « problème de la branche », mais la présence d’un État décentralisé garant de la posture républicaine de non-discrimination (le Préfet, le Recteur), l’hyper-politisation des enjeux liés à l’immigration, et l’absence d’« entrepreneurs d’action publique » porteurs de ce sujet (les besoins de la main-d’œuvre immigrée) font que les catégories cible se conforment à celles définies par le niveau national de régulation de la branche. Elles restent ainsi aveugles vis-à-vis de l’origine et de la nationalité des individus (color blind). Les catégories cibles « passe-partout » permettent alors une entente sur les principes (Lendaro 2011).

Forces et faiblesses des espaces de négociation en Ligurie

32Le cas ligurien s’inscrit dans un contexte national caractérisé par la grande autonomie décisionnelle des Régions et par un usage nettement moins problématique des catégories de l’immigration. Dans la mesure où l’Italie est un pays d’immigration jeune relativement à la France, et où l’accès à la nationalité est davantage restrictif (Zincone 2006), les catégories d’ « immigré » et d’ « étranger » sont utilisées de manière interchangeable. Ces catégories étant légitimes dans l’espace public, les protagonistes des forums régionaux de dialogue social se saisissent des enjeux liés à l’immigration de manière beaucoup plus explicite et décomplexée.

33L’élu communiste délégué aux politiques actives de l’emploi, de l’immigration et des transports est le promoteur de la loi. Il est fortement engagé dans la mise en place d’un espace de négociation transversal et élargi à la société civile (le Comité), dont le but est de favoriser l’accueil et l’intégration des citoyens immigrés sur le territoire régional. La Région aspire à un rôle fédérateur en tant que garant des intérêts généraux des acteurs.

34La chargée de mission, désignée par l’élu, assure un travail intensif de coordination et de médiation entre les partenaires. Pour elle « l’engagement collectif d’acteurs qui ne communiquaient pas de manière directe entre eux, et qui n’ont pas une arène commune de confrontation, est déjà un premier résultat ». Cette jeune professionnelle de l’intermédiation dans son premier emploi estime que le défi d’une telle démarche est « la possibilité d’institutionnaliser une forme de démocratie participative régionale, qui fédère acteurs publics et privés autour de projets d’intérêt commun concernant l’immigration, dont le but est aussi de rendre homogène la mise en place de services et actions sur le territoire régional, en évitant leur concentration au niveau du chef-lieu ».

35La confiance des participants en l’instrument « Comité » n’est pourtant pas généralisée : les confédérations syndicales, très attentives en Italie au débat sur les droits des immigrés, y participent de manière discontinue, tout comme les organisations patronales, représentées par « Confartigianato de Gênes » (fédération des artisans) et « Confindustria de Savona » (fédération des industriels).   Le degré de normativité des décisions du Comité étant faible, les protagonistes des relations professionnelles s’engagent davantage dans des espaces de négociation moins transversaux (limité à une branche) et plus institutionnalisés (la négociation des contrats collectifs), se limitant à une participation sporadique dans le cadre du Comité régional.

36L’importance accordée par les acteurs aux enjeux collectifs promus par la Région via le Comité dépend donc directement du degré de contrainte des décisions, et moins des efforts d’intermédiation de l’élu ou de la chargée de mission. Deux arènes de confrontation autour du travail des immigrés émergent alors : un espace de concertation plus ouvert et transversal (le Comité), et un espace de régulation de branche plus normé et restreint aux partenaires sociaux.

Les négociations de branche dans le BTP et les immigrés

37Le contexte italien est caractérisé par une complémentarité des accords sectoriels nationaux et territoriaux : le double niveau de négociation prévoit en effet l’articulation nationale/départementale dans le cas du BTP (Cella et Treu 1998). Ainsi, le Contrat Collectif National du Travail (CCNL) reste la référence réglementaire en matière de salaire minimum, de conditions de travail et de droits du salarié de la branche. Il revient cependant aux contrats décentrés de faire émerger et de réguler d’autres problèmes spécifiques à la branche  en termes de formation et qualification, de sécurité, de lutte contre le travail illégal, etc. Ces contrats décentrés peuvent être conclus au niveau régional ou départemental, selon le secteur considéré : par exemple, ceux relevant du secteur de l’artisanat ont une validité régionale, alors que c’est au niveau des Provinces que les contrats concernant le BTP, l’agriculture et le commerce sont conclus.

38Les « travailleurs immigrés » sont des cibles du CCN du BTP, étant destinataires de mesures à caractère social. Du point de vue des relations industrielles italiennes, les immigrés extracomunitari (ressortissants d’un pays n’appartenant pas à l’Union Européenne) constituent une sorte de « public faible » sur le marché du travail, tout comme les femmes, les personnes handicapées et les jeunes.

39Des études de l’Ires (Galossi et Mora 2007, 2010) et de la fondation Caritas-Migrantes (2005, 2007, 2011) ont souligné l’augmentation d’accords, notamment nationaux et sectoriels, prenant en compte la situation spécifique des travailleurs immigrés. Elles en ont dessiné une évolution tant sur les aspects quantitatifs que sur les aspects liés à la mise en place de mesures concernant la formation (professionnelle et linguistique), les congés (accumulation sur des périodes longues afin de permettre le retour au pays d’origine), les permis spéciaux pour motifs religieux, l’amélioration des conditions professionnelles et sociales (logement, transports, etc.).

40Ces éléments de régulation des conditions d’emploi de la main-d’œuvre immigrée se déclinent au niveau provincial (dans les Contrats Collectifs Provinciaux-CCP).

41Le CCP de Gênes dédie le troisième chapitre d’engagements au développement de la formation professionnelle. Ce qui nous intéresse ici, notamment en comparant avec le cas français, est que cet objectif est explicitement associé à la catégorie de « travailleur immigré ». L’article 6 du chapitre « Entraînement, formation professionnelle et marché du travail » précise qu’ « une attention particulière doit être accordée aux problématiques de formation concernant les travailleurs immigrés. Il faut organiser des cours plus axés sur la formation professionnelle de base et la sécurité au travail, mais également favorisant les processus d’intégration culturelle et sociale » (p. 8).

42Un chapitre spécifique est d’ailleurs dédié aux « travailleurs immigrés » (pp. 15 et 16). Leur nombre croissant dans le secteur appelle à la mise en œuvre de « politiques contractuelles adéquates » (p. 15) et à une gestion des congés cohérente vis-à-vis des mesures envisagées dans le CCNL du 20 mai 2004. Ces mesures invitent en effet les partenaires sociaux à favoriser le retour des travailleurs et de leurs familles dans les pays d’origine. Un accord avec les collectivités territoriales, et notamment la Région, est également considéré comme nécessaire pour faire « reconnaître et financer des cours spécifiques pour les travailleurs immigrés auprès de l’École du Bâtiment et portant sur : l’alphabétisation, la qualification professionnelle, la sécurité au travail » (p. 16).

43Les Régions italiennes restent en effet, tout comme en France, le principal bailleur de fonds dans le domaine de la formation professionnelle. Toutefois, dans un contexte de forte autonomie territoriale et en l’absence d’un État régulateur encadrant les dispositifs locaux, la mise en place d’actions proactives en direction de la population immigrée peut varier sensiblement selon le territoire.

Former les immigrés : un enjeu qui fait l’unanimité en région Ligurie

44L’enjeu de la qualification touche, on l’a vu, deux objectifs partagés par les signataires des CCPL : le développement du secteur, via la promotion de l’emploi et l’adéquation entre l’offre de formation ainsi que les besoins des entreprises et l’amélioration des conditions de travail, notamment par le biais de la prévention des risques professionnels. La mise en œuvre concrète des engagements formalisés dans les CCPL revient en premier lieu aux organismes paritaires de branche.

45La qualification des travailleurs du secteur fait l’unanimité. Le directeur de la Caisse du Bâtiment de la province de Gênes, entrepreneur, accorde à la maîtrise de la langue italienne le statut d’une compétence incontournable que l’École du bâtiment se doit de prendre en compte en tant qu’organisme responsable des actions de formation : « la connaissance de la langue est la base de l’exercice du métier. Vu que près de 40% de nos salariés du bâtiment sont immigrés, l’École du Bâtiment est responsable de la mise en place de formations linguistiques ». Mais en province de Gênes l’École du Bâtiment fait souvent plus qu’organiser des cours de langue. L’organisation interne de cet organisme identifie trois catégories d’ « immigrés » : « les jeunes, les adultes et les jeunes mineurs » (directeur de l’EB de Gênes).

46Concrètement, l’offre de formation interne à l’EB essaye de s’adapter à l’augmentation de jeunes extracomunitari dans un contexte d’urgence : « nous avons dû faire face à un problème culturel et linguistique qui nous a amené à intégrer rapidement au parcours de formation des médiateurs linguistiques et culturels » (ibid.). Dans cette logique de construction de parcours, l’École du Bâtiment se questionne sur la possibilité de garantir aux jeunes extracomunitari une continuité entre périodes de formation, stages et insertion sur le marché du travail : « le grand problème auquel on a dû faire face était le fait que si ces personnes ne trouvaient pas un emploi au moment de leur 18 ans elles auraient perdu la possibilité d’obtenir un titre de séjour » (ibid.). L’organisme adopte donc une logique transversale dans la recherche de solutions vis-à-vis du public étranger, en s’efforçant non seulement d’adapter l’offre de formation avec l’introduction des médiateurs, mais aussi de sensibiliser les acteurs publics sur les questions relevant du logement, et de la délivrance de titres de séjour.

47Au-delà des défis spécifiques que la présence de mineurs pose à l’École du Bâtiment, cette dernière s’efforce d’adapter les contenus aux élèves étrangers, notamment dans le cas des formations sur la sécurité et la prévention des risques professionnels. Ce domaine représente une des priorités de la branche sur lequel les trois organismes paritaires territoriaux s’entendent. L’École du Bâtiment est responsable de la mise en place de cours de formation professionnelle véhiculant les principes incontournables de la sécurité en chantier : « ces personnes ont très souvent des difficultés à s’exprimer et à comprendre un langage technique en italien et cela a une conséquence directe sur les accidents de travail parce qu’en cas de risque la personne n’est pas en mesure de comprendre les panneaux ou les consignes, lorsqu’elles sont données… » (formateur de l’École du Bâtiment de Gênes).

48Des médiateurs linguistiques interviennent ensuite en appui des élèves allophones : « nous avons des médiateurs, notamment arabophones. Il s’agit d’une vraie intervention éducative, qui à côté de l’aspect linguistique véhicule des connaissances sur la culture, sur le mode de vie ici  » (formateur de l’École du Bâtiment de Gênes). La « culture » est évoquée comme un élément clé sur lequel travailler afin de favoriser l’insertion professionnelle des étrangers : « le majeur défi concernant les extracomunitari, qui peuvent être des albanais, des marocains, des équatoriens, est de les préparer à un milieu pas facile, où il faut accepter des valeurs culturelles qui ne sont pas les leurs… » (ibid.).

49En comparaison avec le cas français, l’espace de gouvernance ligurien de la branche du bâtiment présente la caractéristique d’élargir le spectre de la régulation en prenant explicitement en considération les aspects concernant le logement, les congés, les risques professionnels associés à l’emploi de main-d’œuvre immigrée.

Ce que la comparaison régionale nous apprend

50Le cas de la région PACA a montré que des acteurs se mobilisent pour réguler des situations problématiques, telles que la fidélisation des salariés du BTP, en créant de nouveaux espaces de concertation (ACTB). Il s’agit d’une action publique novatrice quant aux modalités de négociation, légitimées par l’entrée territoriale, en l’occurrence régionale. Toutefois, la portée novatrice de cette action publique se traduit davantage par la création d’espaces de négociation et de coordination qu’en termes de nouvelles catégories cibles. L’accord d’application de l’ACTB permet l’apparition timide d’une catégorie floue de « primo-arrivant », ce qui entraîne le financement d’actions spécifiques pour la formation linguistique et les savoirs de base. Cette catégorie floue permet de répondre à un besoin de la branche. Pour autant elle ne fait pas de la formation un enjeu de revendication spécifiquement lié à la main-d’œuvre immigrée.

51Le flou conceptuel autour de la définition de « primo-arrivant » permet d’ailleurs l’accord sur l’allocation ponctuelle de moyens, sans que cette catégorie devienne le centre du débat et donc un déclencheur de nouvelles tensions, dans un contexte déjà conflictuel. Le ciblage de la main-d’œuvre immigrée se fait donc dans la discrétion, afin de sauvegarder a minima les équilibres institutionnels dans un espace de dialogue social surplombé par un État républicain.

52Le cas italien fait émerger au contraire une légitimité des catégories de l’immigration (l’immigré, l’étranger, l’extracomunitario) qui témoigne de leur place sociétalement différente au sein d’arènes en quête de légitimité (le Comité régional) et d’espaces traditionnels de négociation de branche. Comparativement au cas français, il s’agit davantage de répondre aux problèmes des branches et des territoires régionaux à travers des instruments plus classiques de négociation sectorielle. Les différentes catégories de l’immigration émergent dans des espaces de négociation typiques des relations industrielles, et sont légitimées par leur inscription dans les contrats collectifs, nationaux et provinciaux, fruit des négociations entre représentants des salariés et des employeurs.

53Des trois dispositifs, seulement le Comité pour l’accueil et l’intégration des immigrés peut être associé à un « forum hybride » (Callon, Lascoumes, Barthe 2001) qui implique « l’organisation d’espaces publics ouverts, où des groupes, des experts et de simples profanes peuvent débattre de choix techniques collectifs » (Callon et Barthe 2005, p. 105). Le comité représente un espace de travail et de négociation élargie autour d’un « bien commun », ici l’intégration des étrangers et la cohésion sociale régionale. Il permet l’émergence de controverses productrices d’apprentissages collectifs. Toutefois, son fonctionnement et les défaillances de participation montrent que le traitement transversal des enjeux de l’immigration et l’ouverture du dispositif à la participation d’acteurs aux statuts très différents se payent au prix de la diminution de l’effectivité des engagements des acteurs de branche.

54Dans un contexte incertain d’affrontement d’intérêts et au sein d’espaces nouveaux et faiblement institutionnalisés de négociation, les intermédiaires régionaux (directeur de l’emploi en PACA et chargée de mission en Ligurie) s’efforcent, comme les « généralistes » décrits par Nay et Smith (2002),  de construire du « sens commun » entre des groupes qui ne partagent pas les mêmes représentations. À rebours, des acteurs comme l’École du bâtiment se rapprochent davantage des « courtiers » (ibid.), et se font moteur de l’émergence de solutions acceptables par des groupes traditionnellement opposés, mais qui s’associent parce qu’ils attribuent à leur coopération un intérêt stratégique. Toutefois, dans le cas ligurien cette convergence est facilitée par la nature de l’espace de négociation : dans le périmètre des contrats collectifs provinciaux de catégorie, les partenaires décisionnels sont légitimés par la loi. De plus  dans ce cadre institutionnalisé de négociation, l’incertitude autour des participants légitimes et des modalités de négociation est nettement moindre que dans le cas du Comité pour l’intégration des immigrés ou encore de la négociation des ACTB en région PACA.  

Conclusions

55Ce travail a voulu montrer les différentes manières d’utiliser les catégories de l’immigration en fonction des espaces de négociation de branche et des enjeux interorganisationnels qui les caractérisent sur deux territoires régionaux.

56La prise en compte du rapport central-local typique de ces deux contextes permet de donner du sens aux différents usages des catégories de l’immigration. Si l’on admet qu’un instrument d’action publique est « un dispositif à la fois technique et social qui organise des rapports sociaux spécifiques entre la puissance publique et ses destinataires en fonction des représentations et des significations dont il est porteur » (Lascoumes et Le Galès 2005, pp. 13), la place que les acteurs publics et politiques jouent dans les espaces de négociation ne peut qu’être déterminante. Ainsi en France, même lorsque des espaces régionaux de négociation apparaissent en marge des relations professionnelles, l’institutionnalisation de nouvelles catégories cibles plus explicitement liées à l’immigration et à l’appartenance ethnique se révèle problématique : l’État reste un partenaire incontournable, et il est le garant du modèle universaliste du ciblage des publics. Cette comparaison montre en dernière instance que des nouveaux modes de négociation (cas de l’ACTB) ne sont pas automatiquement en mesure de produire des nouveaux modes de régulation ou de ciblage, car ces derniers sont liés aux cadres institutionnels qui déterminent les marges de manœuvre des protagonistes locaux de l’action publique.

57Dans l’ensemble des cas étudiés, les représentants territoriaux de l’État se doivent de partager leur pouvoir décisionnel au profit d’une plus grande cohérence vis-à-vis des exigences d’un secteur sur un territoire donné. Toutefois le rapport national-territorial diffère sensiblement entre la France et l’Italie, ce dernier pays étant caractérisé par une autonomie régionale particulièrement importante et par l’absence de l’État au sein des arènes sectorielles territoriales (ex. en matière d’intégration des immigrés).

58Il n’en reste pas moins que le pouvoir public est un acteur clé de la régulation, tant en France qu’en Italie, précisément parce qu’il permet l’émergence voire l’institutionnalisation d’espaces locaux de négociation, tout en restant un « encadrant » des expérimentations régionales de l’action publique.

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A propos de l’auteur

Annalisa Lendaro

Chargé de recherche CNRS, CERTOP UMR5044, Université de Toulouse. Chercheur associé au LEST, UMR7317, Aix-Marseille Université

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Notes

1  Loin de faire référence uniquement aux régulations étatiques, l’action publique renvoie à « la manière dont une société construit et qualifie des problèmes collectifs, élabore des réponses, des contenus et des processus pour les traiter. L’accent est mis sur la société plus largement, non pas sur la seule sphère institutionnelle de l’État » (Thoenig 2005, p. 289).

2  Confédération de l'Artisanat et des Petites Entreprises du Bâtiment.

3  Direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi.

4  Groupement d’employeurs pour l’Insertion et la Qualification.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Annalisa Lendaro, « La Région comme intermédiaire dans les régulations de branche en France et en Italie. Le cas du ciblage des travailleurs immigrés dans le bâtiment », Revue Interventions économiques [En ligne], 48 | 2013, mis en ligne le 01 novembre 2013, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/interventionseconomiques/2059

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Auteur

Annalisa Lendaro

Chargé de recherche CNRS, Université de Toulouse le Mirail CNRS. Chercheur associé au LEST, Aix-Marseille Université

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