Navigation – Plan du site
Les politiques migratoires

La libertà di circolazione e soggiorno nell’Unione europea e la tutela dell’ordine pubblico

Giovanni Bonato
p. 233-248

Résumé

Il regime della libertà di circolazione e soggiorno dei cittadini dell’Unione europea all’interno del relativo territorio è stato elaborato tenendo conto, da un lato, dell’interesse alla mobilità del cittadino migrante e, dall’altro lato, di quello degli Stati membri al rispetto dell’ordine pubblico. La direttiva comunitaria n. 38 del 2004 tende a ridurre il potere dello Stato ospitante di emanare un provvedimento di allontanamento di un cittadino europeo per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, avendo preferito proteggere la posizione del soggetto migrante.

Haut de page

Texte intégral

Premessa

  • 1  Secondo quanto stabilito dall’art. 20 del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) : (...)
  • 2  Come chiarito dall’art. 2 della direttiva n. 38 del 2004 (« relativa al diritto dei cittadini dell (...)

1Nell’elaborare il regime della libera circolazione dei cittadini dell’Unione europea1, le relative istituzioni hanno tenuto conto di due interessi contrapposti : quello del cittadino a spostarsi liberamente all’interno di tutto il territorio dell’UE e quello del rispetto dell’ordine pubblico e della sicurezza all’interno del territorio dello Stato ospitante2, insieme all’interesse alla sostenibilità finanziaria del sistema sanitario e sociale degli Stati membri. Infatti, oltre ad essere condizionato dal possesso di sufficienti risorse economiche per non gravare sulle finanze pubbliche dello Stato ospitante, il diritto alla mobilità del cittadino dell’UE può essere limitato attraverso la pronuncia, da parte delle competenti autorità amministrative e giudiziarie, di un provvedimento di allontanamento per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica. Nel bilanciamento dei due richiamati opposti interessi il fattore temporale della durata del soggiorno si pone a vantaggio del cittadino migrante : con il decorso del tempo la sua posizione giuridica si rafforza e, correlativamente, si riduce il potere di emanare una misura di allontanamento per lo Stato ospitante.

2Questo quadro legislativo non riguarda, quindi, solamente i movimenti migratori da e verso l’Italia, ma sicuramente li comprende. Trattandosi dei movimenti migratori che interessano l’Italia, farò riferimento al decreto legislativo italiano n. 30 del 2007 (successivamente modificato dal decreto legislativo n. 32 del 2008) che ha trasposto la direttiva comunitaria n. 38 del 2004, attualmente disciplinante il diritto di circolazione e soggiorno dei cittadini dell’UE e dei loro familiari nel territorio degli Stati membri. Sempre con lo sguardo rivolto ai fenomeni migratori italiani, illustrerò alcuni episodi giudiziari relativi a cittadini italiani soggiornanti in paesi dell’UE, colpiti da provvedimenti di allontanamento.

3Dati i limiti di spazio imposti, tratterò esclusivamente della cosiddetta “circolazione interna”, relativa alla mobilità di cittadini dell’UE nel relativo territorio, mentre non potrò affrontare la posizione dei familiari del titolare del diritto di soggiorno né le questioni legate alla cosiddetta “circolazione esterna”, ossia all’ingresso e al soggiorno nell’UE di cittadini di Stati terzi.

4Prima dell’analisi del testo vigente, credo sia opportuno ripercorrere brevemente l’evoluzione del diritto di circolazione e soggiorno dagli anni ’50 ad oggi.

L’evoluzione normativa del diritto di circolazione e soggiorno nell’UE

  • 3  Sulla logica prettamente economica della versione originaria del Trattato istitutivo della Comunit (...)

5Quando la Comunità economica europea venne creata con il trattato di Roma del 1957, la libera circolazione delle persone all’interno del relativo territorio fu concepita restrittivamente. Infatti, la chiara impostazione mercantilistica, che aveva ispirato la versione originaria del trattato istitutivo, aveva portato i redattori del testo a considerare giuridicamente rilevanti esclusivamente gli spostamenti dei fattori di produzione. In tale prospettiva, al pari delle libertà di circolazione relative alle merci, ai servizi e ai capitali, anche il diritto alla libera circolazione delle persone assumeva una connotazione strettamente economica e strumentale alla fusione dei vari mercati nazionali in un solo ed unico mercato, quello comunitario. Coerentemente alla citata ottica mercantilistica, il beneficio del diritto di circolare e soggiornare nel territorio dei vari Stati membri spettava non al cittadino in quanto tale, ma solo alle persone economicamente attive (il lavoratore – subordinato o autonomo – e il prestatore di servizi), nonché ai loro familiari3. Al fine di rendere effettivo il diritto di spostarsi in un altro Stato membro, gli atti normativi comunitari (tra cui si ricorda, oltre alle disposizioni del trattato istitutivo, anche il regolamento n. 1612 del 1968) garantivano e garantiscono tutt’ora ai lavoratori comunitari migranti lo stesso trattamento contrattuale, salariale e previdenziale, nonché gli stessi vantaggi fiscali e sociali, che lo Stato ospitante attribuisce ai lavoratori nazionali, in base al generale divieto di ogni discriminazione fondata sulla nazionalità (art. 20 TFUE, ex art. 12 TCE). Il diritto dei lavoratori di prendere dimora in uno Stato membro non era, come non è, configurato come un diritto assoluto, potendo essere limitato per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica (art. 45 TFUE, ex art. 39 TCE).

  • 4  G. Tesauro, Diritto comunitario, Padova, Cedam, 2003, p. 370. Questo autore ricorda che per la cos (...)
  • 5  Si veda la sentenza della CGUE del 3 giugno 1986, Kempf, causa 139/85, nonché le altre sentenze ci (...)
  • 6  Si veda la sentenza della CGUE del 2 febbraio 1989, Cowan, causa 186-87, che include nella nozione (...)
  • 7  Si veda la sentenza della CGUE del 17 dicembre 1980, Commissione c. Belgio, causa 149-79, nonché l (...)

6Tale impostazione restrittiva è stata erosa, nel corso degli anni, dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE), le cui sentenze hanno progressivamente allargato, per quanto possibile, la cerchia dei soggetti beneficiari della libertà di circolazione e soggiorno4. In questa direzione, la Corte ha interpretato in maniera ampia e favorevole le disposizioni tendenti a garantire la libera circolazione, come la nozione di lavoratore5 e quella del soggetto beneficiario della libera prestazione di servizi6. Mentre delle disposizioni tendenti a limitare la circolazione dei lavoratori la giurisprudenza ha sempre cercato di fornire un’interpretazione restrittiva e rigorosa, come per la riserva del pubblico impiego7 e per le restrizioni dovute a ragioni di ordine pubblico (vedi infra).

  • 8  Si tratta delle direttive CEE n. 364, 365 e 366 del 28 giugno 1990. La direttiva sul diritto di so (...)
  • 9  In questo senso, tra i tanti, si rinvia a : G. Tesauro, op. cit., p. 454 ; M. Di Filippo, La liber (...)

7Seguendo la tendenza all’ampliamento dei soggetti beneficiari della libera circolazione, nel 1990 le istituzioni comunitarie hanno emanato tre direttive che svincolano la titolarità del diritto di soggiorno nel territorio comunitario dallo svolgimento di un’attività lavorativa per attribuirlo anche ai cosiddetti “soggetti inattivi” (pensionati, studenti e coloro che non beneficiano del diritto di soggiorno in base ad altre disposizioni), alla condizione che questi posseggano risorse economiche sufficiente e un’assicurazione contro il rischio di malattia, affinché i beneficiari non diventino un onere eccessivo per le finanze pubbliche dello Stato ospitante8. Dal 1990 il diritto di circolazione e soggiorno all’interno dell’UE ha una durata indeterminata e spetta a tutti i cittadini dei relativi Stati membri, ma non si tratta di un diritto assoluto, essendo condizionato al possesso delle descritte condizioni economiche9.

8Il superamento dell’impostazione prettamente economicistica della Comunità Europea viene confermato nel 1992 dal Trattato di Maastricht che ha modificato l’art. 18 del TCE (ora divenuto l’art. 21 del TFUE), a norma del quale :

ogni cittadino dell’Unione ha il diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dai trattati e dalle disposizioni adottate in applicazione degli stessi.

  • 10  Cf. in tal senso G. Tesauro, op. cit., p. 455 ; in senso analogo anche P. Gillaux, op. cit., p. 40 (...)

9Il superamento della concezione mercantilistica del diritto di soggiorno è, pertanto, definitivo « non più […] libertà di circolazione in funzione dello svolgimento di un’attività economica, ma libertà di circolazione e soggiorno in quanto cittadini europei », seppur condizionato al possesso di risorse economiche sufficienti10.

La direttiva n. 38 del 2004 e le tre tipologie di soggiorno

  • 11  In tal senso M. Di Filippo, op. cit., p. 432.
  • 12  Così il considerando n. 11 della direttiva n. 38 del 2004.
  • 13  Così il considerando n. 10 della direttiva n. 38 del 2004.

10La direttiva n. 38 del 2004 – che attualmente disciplina il regime della libera circolazione dei cittadini dell’UE – delimita e restringe i poteri dello Stato ospitante di emanare un provvedimento di allontanamento del cittadino dell’UE ed attenua ulteriormente, anche se non cancella, i requisiti economici condizionanti la fruizione della suddetta libertà11. Infatti, pur affermando il carattere « fondamentale e personale » del diritto di soggiornare in un altro Stato membro, diritto « conferito direttamente dal trattato ai cittadini dell’Unione »12, viene al tempo stesso riconosciuto che si vuole « evitare che coloro che esercitano il loro diritto di soggiorno diventino un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo iniziale di soggiorno »13.

11In base al principio secondo cui i diritti di un cittadino dell’UE migrante devono aumentare con la durata del suo soggiorno e, correlativamente, devono essere ridotte le possibilità di emanare un provvedimento di allontanamento per lo Stato ospitante, la direttiva del 2004 configura tre diversi tipi di soggiorno (breve, lungo e permanente), ognuno dotato di un proprio regime giuridico.

12Il soggiorno di breve durata, anche chiamato “periodo di circolazione”, è quello inferiore a tre mesi e non suscita particolare interesse. È sufficiente ricordare che il diritto di soggiornare nel territorio di un altro Stato membro per un periodo non superiore a tre mesi non è soggetto ad alcuna condizione o formalità, salvo il possesso di una carta d’identità o di un passaporto in corso di validità, idoneo a provare la nazionalità di uno degli Stati membri. Per non aggravare le finanze pubbliche degli Stati membri, l’art. 24 della direttiva in discorso specifica che lo « Stato membro ospitante non è tenuto ad attribuire il diritto a prestazioni d’assistenza sociale durante i primi tre mesi di soggiorno ».

  • 14  Quanto all’ammontare delle risorse economiche sufficienti, l’art. 8 della direttiva dispone che «  (...)

13Il diritto di soggiorno di lunga durata è quello che va da un periodo di tre mesi a cinque anni e viene attribuito : al lavoratore, allo studente e al soggetto non economicamente attivo alla condizione di « disporre, per se stesso e per i propri familiari, di risorse economiche sufficienti, affinché non divenga un onere a carico dell’assistenza sociale dello Stato membro ospitante durante il periodo di soggiorno, e di un’assicurazione malattia che copra tutti i rischi nello Stato membro ospitante » (art. 7). Come accennato, per il soggetto non lavoratore il diritto di soggiorno di lunga durata rimane condizionato al possesso di un minimo di reddito : la crisi dei sistemi di previdenza e assistenza sociale e le difficoltà di bilancio degli Stati membri li hanno evidentemente condotti a subordinare nuovamente il diritto di soggiorno al possesso di sufficienti risorse economiche, per evitare quello che viene chiamato “turismo delle prestazioni sociali”, ossia lo spostamento di un cittadino comunitario al solo fine di ottenere i vantaggi sociali di un altro Stato membro14.

14Introdotto per la prima volta dalla direttiva del 2004, il diritto di soggiorno permanente, che si acquista dopo cinque anni di residenza regolare e costante nel territorio dello Stato ospitante, è stato configurato come un diritto incondizionato, in quanto il suo godimento non è subordinato al possesso di determinate risorse economiche. In materia, le istituzioni dell’UE hanno ritenuto che, dopo cinque anni di residenza, l’integrazione e il radicamento del cittadino comunitario migrante nella comunità sociale dello Stato ospitante è tale che le esigenze economiche e finanziarie degli Stati membri devono cedere dinanzi a considerazioni di ordine umano e sociale. Il titolare di un diritto di soggiorno permanente gode di tutti i vantaggi sociali e previdenziali che lo Stato ospitante attribuisce ai suoi nazionali, compresi « aiuti di mantenimento agli studi e compresa la formazione professionale, consistenti in borse di studio o prestiti per studenti ». Pur avendo uno statuto privilegiato, la situazione del soggiornante permanente non coincide con quella del cittadino nazionale dello Stato ospitante, per le seguenti ragioni : il diritto di soggiorno permanente si perde dopo due anni di assenza dal territorio dello Stato ospitante, è un diritto prescrittibile con il decorso del tempo, mentre la nazionalità, generalmente, non si perde se si emigra in un altro paese ; il soggiornante permanente può essere colpito da un provvedimento di allontanamento dal territorio dello Stato ospitante, se il suo comportamento è contrario all’ordine pubblico, a differenza del cittadino nazionale che non può essere espulso dal proprio Stato ; il soggiornante permanente non ha diritto di voto alle elezioni politiche, potendo votare solo alle elezioni locali.

Le limitazioni al diritto di soggiorno per motivi di ordine pubblico e pubblica sicurezza

15Codificando alcuni orientamenti della CGUE in materia, la direttiva circoscrive e riduce la possibilità per lo Stato ospitante di emanare un provvedimento restrittivo del diritto di soggiorno di un cittadino dell’UE, introducendo al tempo stesso importanti garanzie procedurali per il soggetto destinatario della misura.

16Secondo quanto stabilito dall’art. 27 della citata direttiva n. 38 del 2004, la limitazione della libertà di circolazione e soggiorno può avvenire solo per « motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica ». Per ridurre il margine di discrezionalità delle autorità degli Stati membri, il citato articolo specifica che : i provvedimenti adottati per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza « non possono essere invocati per fini economici », devono rispettare « il principio di proporzionalità » ed essere « adottati esclusivamente in relazione al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati ». La disposizione prosegue stabilendo che :

la sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l’adozione di tali provvedimenti. Il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società. Giustificazioni estranee al caso individuale o attinenti a ragioni di prevenzione generale non sono prese in considerazione.

17Sempre seguendo il principio secondo cui i diritti di un cittadino comunitario migrante aumentano con la durata del suo soggiorno, la posizione del soggiornante permanente (colui che risiede per più di cinque anni nel territorio dello Stato ospitante) viene rafforzata, in quanto un provvedimento restrittivo può essere emanato nei suoi confronti solo se sussistono gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza. Infine, la protezione più elevata è riservata ai minori e al soggiornante da più di dieci anni, i quali possono essere allontanati solo « per motivi imperativi di pubblica sicurezza » (art. 28).

18L’art. 28 dispone, inoltre, che

prima di adottare un provvedimento di allontanamento dal territorio per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza, lo Stato membro ospitante tiene conto di elementi quali la durata del soggiorno dell’interessato nel suo territorio, la sua età, il suo stato di salute, la sua situazione familiare e economica, la sua integrazione sociale e culturale nello Stato membro ospitante e importanza dei suoi legami con il paese d’origine.

19Per garantire il diritto di difesa del soggetto a carico del quale è emanato un provvedimento di allontanamento, la direttiva impone che tale provvedimento venga notificato per iscritto all’interessato e che vengano ivi descritti i « motivi circostanziati e completi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica » che giustificano l’allontanamento dal territorio dello Stato ospitante (art. 30). Il soggetto colpito da un provvedimento di allontanamento ha il diritto di « accedere ai mezzi di impugnazione giurisdizionali e, all’occorrenza, amministrativi nello Stato membro ospitante, al fine di presentare ricorso o chiedere la revisione di ogni provvedimento adottato nei suoi confronti per motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza o sanità pubblica » (art. 31).

Le nozioni di ordine pubblico e pubblica sicurezza nella giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE

  • 15  G. Tesauro, op. cit., p. 521.

20La lettura fornita dalla CGUE alle nozioni di ordine pubblico e pubblica sicurezza è sempre stata « rigorosa e restrittiva »15. Infatti, pur riconoscendo l’esigenza di lasciare agli Stati membri una certa discrezionalità nella determinazione del concetto di ordine pubblico « che varia da un paese all’altro, da un’epoca all’altra », la Corte ha precisato che si tratta di una nozione che

  • 16  Si vedano le seguenti decisioni : sentenzadel 4 dicembre 1974, Van Duyn, causa 41/74, punto 18 ; s (...)

nel contesto comunitario, specie in quanto autorizza una deroga al principio fondamentale della libera circolazione dei lavoratori, va intesa in senso stretto, col risultato d’escluderne qualsiasi valutazione unilaterale da parte dei singoli stati membri senza il controllo delle istituzioni comunitarie.16

  • 17  Sentenza del 27 ottobre 1977, Bouchereau, causa 30/77.

21In ogni caso, secondo la Corte « la nozione di ordine pubblico, può essere richiamata in caso di minaccia effettiva ed abbastanza grave ad uno degli interessi fondamentali della collettività »17.

  • 18  È quanto si legge nella motivazione della sentenza del 26 febbraio 1975, Bonsignore, causa 67/74.
  • 19  Ibidem. Il principio elaborato dalla citata sentenza relativa al caso Bonsignore è stato riafferma (...)

22Volendo ricordare qualche caso giurisprudenziale in materia, è interessante citare il caso di Angelo Bonsignore, un italiano residente a Colonia (Germania), che nel 1974 era stato colpito da una misura di espulsione dopo essere stato condannato per possesso illegale di arma da fuoco e omicidio colposo del fratello, ma non anche ad una misura detentiva, in ragione della sofferenza morale patita per la perdita del fratello. Secondo le autorità tedesche, l’espulsione dalla Germania dell’italiano, trovato in possesso illegale di un’arma, era finalizzata a produrre un « effetto dissuasivo nell’ambiente degli immigrati, di fronte ad una recrudescenza della violenza nei grandi centri urbani »18. Non volendo lasciare la Germania, il Bonsignore impugnava il provvedimento di espulsione davanti al Tribunale amministrativo di Colonia che si rivolgeva, in via pregiudiziale, alla CGUE. La Corte decise che un provvedimento di allontanamento nei confronti di un migrante – in possesso della nazionalità di un altro Stato membro – non fosse ammissibile se diretto a fungere da deterrente per altri migranti, ossia se emanato al fine di dissuadere altri stranieri dalla commissione di futuri reati19.

  • 20  Sentenza Calfa, op. cit.

23Altro caso interessante è quello dell’italiana Donatella Calfa che, durante un soggiorno turistico a Creta (Grecia), veniva trovata in possesso di stupefacenti vietati e veniva, conseguentemente, condannata dal Tribunale penale di Heraklion ad una pena detentiva di tre anni. Lo stesso Tribunale disponeva anche l’espulsione a vita dal territorio greco della Calfa che proponeva un ricorso per cassazione contro la decisione del tribunale, impugnando solo il provvedimento di espulsione a vita dal territorio greco deducendone la contrarietà con le disposizioni relative alla cittadinanza europea e con quelle relative alla libera prestazione dei servizi. Adita in via pregiudiziale dall’Areios Pagos greco (Corte suprema), la CGUE ha statuito che : l’espulsione a vita dal territorio non può essere pronunciata « in modo automatico a seguito di una condanna penale, senza tener conto del comportamento personale dell’autore del reato né del pericolo che esso costituisce per l’ordine pubblico » ; è incompatibile con il diritto comunitario una normativa nazionale che « impone al giudice nazionale di disporre l’espulsione a vita dal territorio dei cittadini degli altri Stati membri riconosciuti colpevoli di essersi procurati e aver detenuto stupefacenti per uso strettamente personale »20.

  • 21  Vedi la motivazione della sentenza Rutili, op. cit.

24Ulteriore episodio giudiziario di particolare interesse è quello del sig. Roland Rutili, cittadino italiano, residente in Ile de France, a Gennevilliers (Francia), nei cui confronti nel 1968 veniva inizialmente adottato un provvedimento di espulsione, poi commutato in un provvedimento di confino in un determinato dipartimento e, infine, nel 1970 un provvedimento consistente nel divieto di soggiorno in quattro dipartimenti, tra cui l’Ile de France, dipartimento nel quale R. Rutili attore aveva la propria residenza e dove la sua famiglia continuava a risiedere. In particolare, secondo i dati forniti dal ministero dell’interno francese al tribunale amministrativo, si faceva carico al Rutili di aver svolto negli anni 1967-1968 attività politico-sindacali e, conseguentemente, la sua presenza nei dipartimenti, in cui il suo soggiorno era stato vietato, era stata ritenuta « atta a turbare l’ordine pubblico »21.

  • 22  Ibidem.

25Volendo continuare a vivere a Gennevilliers, il Rutili impugnava il provvedimento restrittivo della sua libertà davanti al Tribunale amministrativo di Parigi, il quale si rivolgeva, in via pregiudiziale, alla CGUE. I giudici comunitari, nel dichiarare il provvedimento emanato nei confronti del Rutili contrario con il diritto comunitario, affermarono che : non è possibile limitare la libertà di circolazione di un cittadino comunitario giustificando tale restrizione, invocando il turbamento dell’ordine pubblico come conseguenza dell’esercizio di un’attività sindacale ; le restrizioni alla libertà di circolazione, in nome delle esigenze di ordine pubblico e di sicurezza pubblica, « non possono andare oltre ciò che è necessario per il soddisfacimento di tali esigenze “in una società democratica” » ; « provvedimenti restrittivi del diritto di soggiorno, limitati ad una parte del territorio nazionale, possono venir adottati da uno stato membro, nei confronti dei cittadini di altri stati membri [...], solo negli stessi casi e concorrendo i medesimi presupposti per l’applicazione di tali provvedimenti ai cittadini dello stato di cui trattasi »22.

26Infine, la CGUE ha stabilito che

  • 23  Sentenza del 29 aprile 2004, Orfanopoulous, cause riunite 482/01 e 493/01.

l’esclusione di una persona da un paese in cui vivono i suoi congiunti può rappresentare un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita familiare come tutelato dall’art. 8 della CEDU, il quale fa parte dei diritti fondamentali che, secondo la giurisprudenza costante della Corte, sono tutelati nell’ordinamento giuridico comunitario.23

Considerazioni conclusive

27Volendo ricapitolare quanto precedentemente esposto, secondo il diritto comunitario (quale risulta dalle richiamate sentenze della CGUE e dalla direttiva del n. 38 del 2004), un provvedimento di allontanamento di un cittadino UE può essere validamente emanato – nel dovuto rispetto delle garanzie procedurali – esclusivamente se si fonda su comportamenti individuali (tenendo conto altresì della sua posizione familiare, economica e sociale) e se il suo comportamento personale costituisce una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società.L’allontanamento di un cittadino UE non può essere disposto prendendo come sola giustificazione una sua condanna penale né tale provvedimento può essere emanato per ragioni di prevenzione generale, al fine di dissuadere altri migranti dalla commissione di reati.

  • 24  In questo senso si veda anche M. Di Filippo, op. cit., p. 440.

28Alla luce dei richiamati principi, ci sembrano contrarie al diritto comunitario tutte quelle proposte – recentemente elaborate da alcuni partiti politici italiani – tendenti ad organizzare “espulsioni di massa”, a fini preventivi, dal territorio italiano di comunità di cittadini rumeni (ormai cittadini dell’UE). Ugualmente contrastanti con i principi comunitari sono le proposte di espulsione “automatica”, fondata su una precedente condanna penale, che non tiene conto della posizione personale dell’interessato e del suo comportamento attuale. Sotto quest’ultimo aspetto suscita una certa perplessità la trasposizione italiana della citata direttiva n. 38 del 2004. Infatti, il decreto legislativo n. 30 del 2007 (modificato per questo aspetto in senso più restrittivo dal decreto legislativo n. 32 del 2008) nel menzionare anche un precedente provvedimento penale di condanna, all’interno di quegli elementi che devono essere presi in considerazione ai fini dell’allontanamento, sembra porsi in contrasto con il divieto dell’automaticità dell’espulsione di un cittadino dell’UE per effetto di una condanna penale24. Rispetto a queste preoccupanti proposte di alcune forze politiche italiane, vale la pena di ricordare alcuni passaggi del parere, formulato nel 1975 proprio in relazione al citato caso dell’italiano Angelo Bonsignore, dall’avvocato generale Mayras presso la CGUE, il quale scriveva che :

L’expulsion d’un travailleur étranger, fût-il ressortissant du marché commun, répond en réalité au sentiment d’hostilité, confinant parfois à la xénophobie, que la commission d’un délit par un étranger fait généralement surgir ou ravive dans la population nationale.

  • 25  Per questa proposta si rinvia a A. Iliopoulou, op. cit., p. 552, secondo la quale : « la distincti (...)

29Più interessanti, innovative e coerenti con l’evoluzione dell’integrazione europea, appaiono quelle proposte tendenti a eliminare le condizioni di reddito per esercitare il diritto di soggiorno e ad abolire la possibilità di allontanamento per motivi di ordine pubblico, cancellando, conseguentemente, la distinzione tra nazionale e cittadino dell’UE migrante25.

Haut de page

Notes

1  Secondo quanto stabilito dall’art. 20 del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) : « È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza europea si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima ». Il conferimento della cittadinanza dell’UE (e dei diritti che ne derivano) dipende, pertanto, unicamente dal possesso della cittadinanza di uno Stato membro. Si vedano, tra i tanti, M. Condinanzi, A. Lang e B. Nascimbene, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione delle persone, Milano, Giuffré, 2006, p. 6, che parlano di « carattere spiccatamente “ancillare” della cittadinanza dell’Unione rispetto a quella nazionale ». Si avverte il lettore che dal 1 dicembre 2009, data dell’entrata in vigore del trattato di Lisbona, il trattato che istituisce la Comunità europea (TCE) è divenuto il “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea” (TFUE).

2  Come chiarito dall’art. 2 della direttiva n. 38 del 2004 (« relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri ») per “Stato membro ospitante” si deve intendere quello « Stato membro nel quale il cittadino dell’Unione si reca al fine di esercitare il diritto di libera circolazione o di soggiorno », al quale si contrappone lo Stato d’origine, da cui proviene il cittadino migrante.

3  Sulla logica prettamente economica della versione originaria del Trattato istitutivo della Comunità europea si rinvia a : A. Adinolfi, La libertà di circolazione delle persone, in G. Strozzi (a cura di), Diritto dell’Unione Europea, parte speciale, Torino, Giappichelli, 2006,pp. 71-72, la quale ricorda che « il diritto all’ingresso e al soggiorno in Stati membri diversi da quello di appartenenza veniva riconosciuto solo in quanto costituiva un presupposto indispensabile per l’esercizio, in tali Stati, di un’attività lavorativa » ; A. Iliopoulou, Libre circulation et non-discrimination, éléments du statut de citoyen de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2008, pp. 40-41 ; P. Gilliaux, Les entraves à la libre circulation des personnes, « Cahiers de droit européen », n. 3-4, 2008, p. 408.

4  G. Tesauro, Diritto comunitario, Padova, Cedam, 2003, p. 370. Questo autore ricorda che per la costruzione del mercato unico il ruolo della giurisprudenza comunitaria è stato determinante.

5  Si veda la sentenza della CGUE del 3 giugno 1986, Kempf, causa 139/85, nonché le altre sentenze citate da A. Adinolfi, op. cit., p. 109.

6  Si veda la sentenza della CGUE del 2 febbraio 1989, Cowan, causa 186-87, che include nella nozione di soggetto beneficiario della libera prestazione dei servizi anche il turista che usufruisce dei servizi dello Stato membro in cui si reca.

7  Si veda la sentenza della CGUE del 17 dicembre 1980, Commissione c. Belgio, causa 149-79, nonché le altre sentenze citate da A. Adinolfi, op. cit., p. 109.

8  Si tratta delle direttive CEE n. 364, 365 e 366 del 28 giugno 1990. La direttiva sul diritto di soggiorno degli studenti essendo stata annullata dalla CGUE, è stata successivamente reiterata con la direttiva 93/96/CEE.

9  In questo senso, tra i tanti, si rinvia a : G. Tesauro, op. cit., p. 454 ; M. Di Filippo, La libera circolazione dei cittadini comunitari e l’ordinamento italiano : (poche) luci e (molte) ombre nell’attuazione della direttiva 2004/38/CE, « Rivista di diritto internazionale », n. 2, 2008, p. 425.

10  Cf. in tal senso G. Tesauro, op. cit., p. 455 ; in senso analogo anche P. Gillaux, op. cit., p. 408, il quale ci ricorda che, successivamente al 1992, « la libre circulation des personnes n’est plus un simple moyen […] elle devient, à part entière, un droit du citoyen européen qui dépasse ainsi son état de facteur de production ». In materia di cittadinanza dell’UE e diritto alla libera circolazione è intervenuta, a più riprese, anche la CGUE per affermare che « lo status di cittadino dell’Unione è destinato ad essere lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri e che il Trattato sull’Unione europea non esige, peraltro, che i cittadini dell’Unione svolgano un’attività lavorativa, subordinata o autonoma, per poter godere dei diritti previsti nella seconda parte del Trattato CE, relativi alla cittadinanza dell’Unione ». La Corte ha aggiunto, tuttavia, che l’esercizio del diritto di soggiorno e circolazione non è incondizionato, essendo « assoggettato alle limitazioni e condizioni previste da tale disposizione, ma le autorità competenti e, all’occorrenza, i giudici nazionali devono verificare che l’applicazione di tali limitazioni e condizioni venga operata nel rispetto dei principi generali del diritto comunitario e, segnatamente, del principio di proporzionalità ». Si veda, tra le tante, la sentenza 17 settembre 2002, Baumbast,causa 413-99 (da cui sono state prese le precedenti citazioni). Per l’analisi della giurisprudenza si rinvia a A. Iliopoulou, op cit., p. 392.

11  In tal senso M. Di Filippo, op. cit., p. 432.

12  Così il considerando n. 11 della direttiva n. 38 del 2004.

13  Così il considerando n. 10 della direttiva n. 38 del 2004.

14  Quanto all’ammontare delle risorse economiche sufficienti, l’art. 8 della direttiva dispone che « gli Stati membri si astengono dal fissare l’importo preciso delle risorse che considerano sufficienti, ma devono tener conto della situazione personale dell’interessato. In ogni caso, tale importo non può essere superiore al livello delle risorse al di sotto del quale i cittadini dello Stato membro ospitante beneficiano di prestazioni di assistenza sociale o, qualora non possa trovare applicazione tale criterio, alla pensione minima sociale erogata dallo Stato membro ospitante ». Ciò vuol dire che la somma richiesta al comunitario migrante per fruire del diritto di soggiorno lungo non può comunque superare l’ammontare della pensione minima sociale e che, tenuto conto delle condizioni personali, tale somma potrebbe anche essere inferiore, secondo i criteri di proporzionalità e ragionevolezza. Quanto alla mancanza di risorse economiche, per il soggiornante di lunga durata, il sedicesimo considerando della direttiva chiarisce che « i beneficiari del diritto di soggiorno non dovrebbero essere allontanati finché non diventino un onere eccessivo per il sistema di assistenza sociale dello Stato membro ospitante. Pertanto una misura di allontanamento non dovrebbe essere la conseguenza automatica del ricorso al sistema di assistenza sociale. Lo Stato membro ospitante dovrebbe esaminare se si tratta di difficoltà temporanee e tener conto della durata del soggiorno, della situazione personale e dell’ammontare dell’aiuto concesso prima di considerare il beneficiario un onere eccessivo per il proprio sistema di assistenza sociale e procedere all’allontanamento ». Mentre nei confronti dei lavoratori, si dice che « in nessun caso una misura di allontanamento dovrebbe essere presa nei confronti di lavoratori subordinati, lavoratori autonomi o richiedenti lavoro, quali definiti dalla Corte di giustizia, eccetto che per motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza ». Il decreto legislativo n. 30 del 2007, che ha trasposto nell’ordinamento italiano la direttiva n. 38 del 2004, determina l’ammontare delle risorse sufficienti che condizionano il soggiorno di lunga durata attraverso il rinvio al decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (disciplina sull’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) che fissando il minimo delle risorse in base all’assegno sociale, il cui importo per il 2009 è fissato in 409 euro al mese, pari a 5317 € l’anno. Sul punto la normativa italiana è meno favorevole della direttiva comunitaria, in quanto la prima, a differenza della seconda, non prevede che si debba tener conto delle condizioni personali del soggetto interessato, condizioni in base alle quali si potrebbe anche non esigere il possesso della somma da parte del cittadino comunitario soggiornante in Italia. Sul punto M. De Filippi, op. cit., p. 430, ritiene che la soluzione del legislatore italiano non rispetti quanto richiesto dalla norma comunitaria.

15  G. Tesauro, op. cit., p. 521.

16  Si vedano le seguenti decisioni : sentenzadel 4 dicembre 1974, Van Duyn, causa 41/74, punto 18 ; sentenza del 28 ottobre 1975, Rutili, causa 36/75, punto 27 ; sentenza del 19 gennaio 1999, Calfa, causa 348/96, punto 23.

17  Sentenza del 27 ottobre 1977, Bouchereau, causa 30/77.

18  È quanto si legge nella motivazione della sentenza del 26 febbraio 1975, Bonsignore, causa 67/74.

19  Ibidem. Il principio elaborato dalla citata sentenza relativa al caso Bonsignore è stato riaffermato anche nella sentenza del 18 maggio 1989, Commissione c. Germania, causa 249/86.

20  Sentenza Calfa, op. cit.

21  Vedi la motivazione della sentenza Rutili, op. cit.

22  Ibidem.

23  Sentenza del 29 aprile 2004, Orfanopoulous, cause riunite 482/01 e 493/01.

24  In questo senso si veda anche M. Di Filippo, op. cit., p. 440.

25  Per questa proposta si rinvia a A. Iliopoulou, op. cit., p. 552, secondo la quale : « la distinction entre nationaux et migrants communautaires ne devrait à terme avoir aucune pertinence. La seule distinction possible sera celle entre citoyens de l’Union et ressortissants des pays tiers ».

Haut de page

Pour citer cet article

Référence papier

Italies, Revue d’Études Italiennes, Université de Provence, n° 14, Les mouvements migratoires entre réalité et représentation

Référence électronique

Giovanni Bonato, « La libertà di circolazione e soggiorno nell’Unione europea e la tutela dell’ordine pubblico », Italies [En ligne], 14 | 2010, mis en ligne le 01 décembre 2012, consulté le 17 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/italies/3284 ; DOI : 10.4000/italies.3284

Haut de page

Auteur

Giovanni Bonato

Université Paris Ouest - Nanterre-La Défense

Haut de page

Droits d’auteur

Licence Creative Commons
Italies - Littérature Civilisation Société est mis à disposition selon les termes de la licence Creative Commons Attribution - Pas d'Utilisation Commerciale - Pas de Modification 4.0 International.

Haut de page
  • Logo Centre aixois d’études romanes
  • Logo Aix-Marseille Université
  • OpenEdition Journals