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Les politiques migratoires

La gouvernance des flux migratoires. L’accès des immigrés aux services territoriaux à partir de l’application de la loi « Turco-Napolitano »

Fabio Corbisiero
p. 263-284

Résumé

La législation italienne sur les politiques d’immigration et en particulier la loi Turco-Napolitano (n. 40/1998) fournit un cadre essentiel pour le processus d’enracinement des immigrés dans les sociétés d’accueil. L’article présente les résultats d’une enquête menée en 2008. La recherche a démontré que le territoire peut développer sa fonction en tant que ressource pour l’intégration quand il réussit à promouvoir une plus grande accessibilité de son offre en matière de l’État-providence et qu’il consacre de plus grands efforts à ceux qui ont immigré récemment et ont un faible niveau de scolarité. La ressource territoriale semble encore faible dans l’action de favoriser la socialisation entre les Italiens et les immigrants et le développement d’un capital social mixte.

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Texte intégral

  • 1  J. F. Hollifield, Immigration policy in France and Germany: outputs versus outcomes, « The Annals (...)
  • 2  W. A. Cornelius, P. L. Martin et J. F. Hollifield, Controlling Immigration. A Global Perspective, (...)
  • 3  E. Pugliese, New International Migrations and the « European fortress », in C. Hadjimichalis e D. (...)
  • 4  M. Ambrosini, Sociologia delle migrazioni, Bologne, il Mulino, 2005 ; E. Pugliese, L’Italia tra mi (...)

1Il a déjà été observé dans la littérature scientifique que les mouvements migratoires ont porté un coup à la conception de l’État-Nation (au sens de Max Weber) en tant que communauté mono-ethnique1. Le caractère multidimensionnel du phénomène migratoire en Italie a pour conséquence qu’il est difficile de le gouverner exclusivement par des lois et/ou des politiques à caractère national. La dimension nationale n’est pas suffisante pour une gestion efficace des flux migratoires et, en même temps, à cause de la nature internationale de ces mouvements, il devient de plus en plus nécessaire de développer des politiques d’immigration qui répondent de manière adéquate à un phénomène qui regarde au moins deux territoires : la région d’origine et celle d’arrivée. D’ailleurs, même la collaboration transnationale révèle ses difficultés, et certains auteurs parlent d’« effet combiné » des marchés et des droits, pour expliquer la plupart des difficultés actuelles dans la gestion des flux migratoires et des processus d’inclusion sociale2. En effet, un certain nombre de facteurs a conduit à une redéfinition générale de la géographie des migrations internationales et à un changement significatif des facteurs attractifs et des facteurs d’expulsion3. De nouvelles destinations sont venues s’ajouter aux destinations traditionnelles ; de nouveaux domaines de l’exode se créent ou en remplacent d’autres ; de nouveaux modèles d’enracinement local sont structurés. Les attaques terroristes à partir du 11 Septembre 2001, les émeutes dans les banlieues parisiennes en 2005, la contribution des immigrés aux attentats terroristes en Europe, les difficultés des modèles multiculturels, posent deux types de problèmes : d’un côté, la relation entre l’immigration et l’accès aux territoires “d’atterrissage” ; de l’autre côté, la demande de sécurité dans les pays d’arrivée. En outre, les études sociologiques sur les tendances les plus récentes des migrations sur le territoire italien montrent clairement l’épuisement du modèle traditionnel du migrant et ouvrent un kaléidoscope de projets migratoires et de profils du migrant modélisés à partir de variables diverses : sexe, statut, éducation, compétences professionnelles et religion4. Cette nouvelle condition signifie que les migrants auront recours aux services territoriaux de façon de plus en plus complexe. C’est en fait au niveau local que ce processus d’intégration des populations immigrées se réalise ; les dynamiques multidimensionnelles et complexes qui caractérisent ce processus se déroulent là où les immigrés vivent et travaillent, à travers les relations sociales qui s’établissent, l’utilisation des services et des espaces, les formes de sociabilité et de participation à la vie publique. Ce sont les faits denses du “derniermile” qui définissent les modèles (patterns) relationnels, les modalités de contraste et de conflit, les dynamiques de concurrence autour des ressources, les négociations de redistribution, les autorisations accordées ou refusées, les critères d’accès aux possibilités et aux services, la déclinaison de devoirs réciproques. Le territoire est donc ici l’arène complexe qui évolue avec les phénomènes qu’il accueille et qui le transforment. Dans ce cadre, le soutien à l’intégration et à la pleine participation des immigrants à la société d’accueil engage les niveaux intermédiaires de gouvernement et les administrations locales à définir l’égalité des chances, comme garantie importante des droits, et l’égalité des devoirs, en tant que facteur concret de légalité. Cet enjeu de la “gouvernance territoriale”, qui est activé en termes de politiques sociales pour le démarrage des processus d’intégration et de lutte contre les inégalités, et en termes de participation politique et représentative pour le développement de formes concrètes de citoyenneté, demande notamment que le territoire dans ses différentes dimensions puisse représenter un système de ressources et de chances pour les gens qui y vivent.

La législation italienne en matière de migration : le tournant localiste de la loi « Turco- Napolitano »

2Les politiques transnationales et les politiques nationales fournissent un cadre essentiel pour les processus d’intégration des migrants dans les sociétés d’accueil, mais de nombreuses mesures et interventions spécifiques sont développées au niveau local, où les gens vivent et interagissent avec les institutions et les communautés locales. On ne peut pas promouvoir une politique migratoire efficace si, à la base, il n’y a pas un fort soutien des autorités locales. En ce sens, au cours des trois dernières décennies, l’Italie s’est distinguée par la promotion de plusieurs lois sur l’immigration qui ont décentralisé la responsabilité de gouvernance des flux migratoires vers les Régions.

3Il y a eu un premier signal important dans cette direction avec la loi du 30 Décembre 1986, qui est l’application de la Convention internationale de l’Organisation Internationale du Travail (n. 143 de 1975). Quoique pleine de bonnes intentions pour assurer aux travailleurs extracommunautairesla pleine égalité de traitement avec les Italiens, des conditions de vie favorables à l’insertion dans la communauté (cours de langues, programmes culturels, de formation et de stage, reconnaissance des qualifications professionnelles), cette première loi n’était pas une programmation effective, mais simplement une réglementation de l’accès des immigrés sur le territoire italien par rapport à la demande d’emploi enregistrée sur les marchés locaux du travail.

4Depuis le début des années 1990, le gouvernement italien a formulé des politiques d’immigration qui cherchent à dicter une discipline beaucoup plus vaste que l’ancienne, pour essayer d’intercepter la réglementation de l’immigration extracommunautaire dans un corpus unifié. La célèbre « loi Martelli » (L. n. 39/90) réglementait soit la reconnaissance du statut de réfugié, soit l’entrée des citoyens extracommunautaires en Italie quelle qu’en soit la raison, et donc n’en limitait pas l’accès aux seuls motifs liés à l’emploi. La planification efficace de la migration pour raisons d’emploi devient ainsi plus importante (au moins dans le cadre législatif), puisqu’elle prévoit à cet effet des décrets interministériels annuels, qui tiennent compte à la fois de l’économie nationale, des ressources financières concrètes et des structures administratives nécessaires pour garantir un accueil adéquat. Même en termes de politiques sociales, la loi Martelli faisait des progrès dans l’établissement d’une relation de support entre l’État et les collectivités locales. En vertu de cette loi, on a établi le principe, adopté dans la législation postérieure, selon lequel les critères pour l’admission sont fixés au niveau national tandis que la politique sociale vis-à-vis des immigrants est gérée par les autorités locales.

  • 5  Quatre ans plus tard, l’Italie a introduit la Loi 189/2002, dite « Bossi-Fini » qui, tout en laiss (...)

5Toutefois, c’est seulement en 1998 que le gouvernement italien promulgue une mesure plus large que la précédente. L’expérience concrète des années précédentes avait mis en lumière l’insuffisance des mesures partielles, d’urgence ou d’amnistie et la nécessité d’une certitude réglementaire, générale et uniforme. Avec la loi du 6 Mars 1998, n. 40, puis intégrée dans le décret législatif du 25 Juillet 1998 Pas 286 (Loi Consolidée sur l’Immigration), l’Italie fait un pas en avant considérable en termes juridiques et sociaux5.

  • 6  Il s’agit de dispositions concernant la définition des critères d’entrée et de séjour sur le terri (...)

6En accord avec les politiques européennes d’immigration, la loi n. 40/98 est d’une part, caractérisée par une série de mesures visant à contrôler l’immigration et à lutter contre les flux illégaux6 ; d’autre part, elle semble garantir aux immigrants légaux une série de droits et d’avantages en termes de politiques d’État-providence auxquelles les Régions participent. En accueillant, en bref, l’approche “paupériste” de l’immigration, la loi « Turco-Napolitano » a essayé d’inclure les immigrants dans un modèle de rapports visant à fournir des possibilités d’intégration.

  • 7  Quatre ans plus tard, l’innovation principale de la loi « Bossi-Fini » est de garantir un travail (...)

7Sous cet angle, les solutions adoptées par le législateur ont visé premièrement – au niveau international – l’identification et le développement d’un système d’accords de coopération sur les questions spécifiques avec les pays d’origine des flux. Mais surtout, la législation a prévu une action systématique d’ajustement des fonctions des autorités locales aux tâches qui leur étaient confiées par la nouvelle loi. À partir de là, les Régions et les Municipalités avaient désormais un rôle décisif dans le processus de gestion et de mise en œuvre des politiques pour les migrants, en particulier pour la réalisation de l’accueil et de l’inclusion7.

Les compétences territoriales sur l’immigration

  • 8  W. A. Cornelius, P. L. Martin et J. F. Hollifield, op. cit.

8Nous avons vu que la loi de 1998, tandis qu’elle se concentre sur le problème de la sécurité sociale, introduit un large éventail de prédictions afin de faciliter l’intégration des immigrants ; un objectif qui a comme première condition la jouissance effective des droits civiques et sociaux prioritaires. En ce sens, la loi « Turco-Napolitano » semble être basée sur la notion de right based liberalism : dans les sociétés démocratiques, la jouissance des droits doit être étendue aux groupes marginaux et aux minorités ethniques, y compris les étrangers8. La loi « Turco-Napolitano » est assez avancée en termes de droits sociaux pour les immigrants. Elle réaffirme le principe selon lequel les autorités locales doivent mettre en œuvre les politiques sociales et l’accès aux services régionaux, bien que la politique migratoire reste fortement centralisée.

  • 9  G. Zincone, Ineguali opportunità per ineguali stranieri, www.lavoce.info, 2007.
  • 10  Les Ambiti Territoriali ont été introduits par la Loi 328/00, qui a redéfini la gestion et l’offre (...)

9De ce point de vue, le niveau local de définition des politiques migratoires, à ce jour, ne semble pas avoir été étudié en profondeur : cette situation est en conflit avec la reconnaissance croissante de l’importance accordée à la dimension territoriale du processus d’intégration. Le rôle des Régions, par exemple, est invoqué dans le cadre des systèmes de pression et de lobbying qui influent sur les décisions du gouvernement central9, mais les options de policy confiées à la réglementation formelle des Régions ne sont pas encore bien définies du point de vue scientifique. Pourtant, au cours des quinze dernières années, plusieurs Régions italiennes ont légiféré sur l’immigration. Le domaine choisi est celui des services et des politiques sociales, soit à travers la prévision des interventions d’action sociale spécifiques, soit par la programmation de politiques d’intégration administrative, avec l’aide des municipalités et des Ambiti Territoriali10. Toutefois, en 2009, toutes les Régions n’avaient pas émis de lois en conformité avec les dispositions de la loi « Turco-Napolitano ». De surcroît, les résultats produits par ce type d’initiatives législatives et administratives peuvent être vérifiés uniquement dans le contexte des régions où la législation locale a été adaptée au cadre national.

Une enquête sur l’accès aux services régionaux par la population immigrée

  • 11  L’enquête de terrain a été conduite sur un échantillon de 400 immigrés résidant dans des zones sél (...)

10Avec l’objectif d’esquisser un aperçu général des expériences réalisées dans les quatre premières régions italiennes qui ont appliqué la loi « Turco-Napolitano », l’enquête que nous présentons ici a pour finalité de recueillir des informations sur les retombées réelles des lois régionales sur la population immigrée et sur les moyens et les voies d’accès aux services régionaux à la disposition des migrants11. L’enquête de type survey a été axée sur un certain nombre de zones (villes) situées dans quatre régions du Centre et du Nord de l’Italie : Abruzzes, Emilie-Romagne, Frioul-Vénétie Julienne et Ligurie.

Immigrants : qui sont-ils et pourquoi sont-ils arrivés ?

  • 12  E. Pugliese et D. Sabatino, Emigrazione, immigrazione, Naples, Guida, 2002.

11La configuration sociale de l’échantillon analysé montre un aspect important des migrations contemporaines ; il faut dépasser l’idéal type de la figure de l’immigrant constituée par un profil social univoque : jeune, de sexe masculin, employé dans un segment de l’industrie fordiste ou temporairement présent en tant que Gastarbeiter (travailleur invité) dans des secteurs caractérisés par un travail saisonnier. L’image que la littérature classique présentait jusqu’à il y a peu, est celle d’un immigrant avec une valise en carton ou un sac de toile12. La littérature sociologique la plus récente, en revanche, tente d’éradiquer cette conviction et nous renvoie à une réalité dominée par la différenciation ethnique ; aujourd’hui, en Italie, entrent soit des immigrants avec des motivations différentes de celle de la recherche d’un emploi, soit des travailleurs en possession d’un plus grand capital humain et culturel.

  • 13  L’ISTAT indique les zones à « forte pression migratoire » suivantes : Europe centrale et orientale (...)

12Pour illustrer la connotation sociographique de notre échantillon, nous tenons compte de cinq variables : sexe, état civil, âge, niveau d’instruction et aire géographique d’origine. Par rapport à la première variable, la composition de l’échantillon voit une légère prédominance du genre masculin (55,3 %), ce qui reflète les tendances statistiques réelles de la migration au niveau national. En ce qui concerne l’état civil, 44,1 % des répondants sont célibataires, 41,9 % sont mariés. Là aussi, cette distribution reflète l’évolution du phénomène réel, avec une légère surestimation des autres catégories, qui précisément sont les divorcés ou séparés (7,4 %), les veuves et veufs (2,7 %) et les concubins (3,9 %). Quant à l’âge, l’échantillon est essentiellement jeune, étant donné qu’un tiers du total a moins de quarante ans (72,9 %). Parmi ces derniers, les plus représentés sont ceux qui ont de 30 à 39 ans (37,9 %), suivis par les moins de 29 ans (35 %). Dans l’ensemble, un peu plus de la moitié de l’échantillon a un niveau moyen-bas de scolarité (52,1 %). La plupart ont fait le collège (35,9 %). Une partie non négligeable d’immigrés n’ont pas d’instruction (14,7 %). Inversement, seul un tiers a obtenu le bac ou est allé à l’université (33,2 %). Plus précisément, les bacheliers représentent 24,8 %, ceux qui ont un diplôme universitaire 8,4 %. En ce qui concerne la dernière variable, c’est-à-dire la zone géographique d’origine, dans l’échantillon sont impliqués exclusivement les immigrés provenant de pays caractérisés par une forte pression migratoire ; ceux des pays plus développés en sont exclus13. En général, la partie la plus importante est représentée par les immigrants des pays de l’Europe de l’Est (30,3 %), suivis par ceux d’origine latino-américaine (21,8 %). Les immigrants originaires de l’Afrique sub-saharienne sont 17,8 %, du reste de l’Afrique 12,5 %. Enfin, les 17,6 % restant sont composés de ressortissants du continent asiatique.

Les expériences avant d’arriver en Italie

13Les changements démographiques et sociaux dans la population immigrée en ont modifié le profil, avec l’augmentation de la composante féminine et la naissance de la deuxième et de la troisième génération. La situation actuelle nous montre un phénomène bien plus complexe que celui des dernières décennies, car la correspondance entre le pays d’arrivée et des groupes ethniques spécifiques est moins claire. Même pour les sociologues, expliquer pourquoi certains étrangers viennent en Italie est une tâche particulièrement difficile ; l’analyse des expériences et des parcours réalisés par les immigrants qui composent notre échantillon essayera de clarifier certains facteurs qui motivent la direction des flux. La description des caractéristiques de la migration individuelle a été construite en tenant compte des dimensions suivantes : a) l’expérience acquise lors de l’abandon du pays d’origine ; b) les raisons à l’origine de la décision d’émigrer ; c) la relation entre les migrants et leurs familles.

14Rentrons dans les détails. L’arrivée en Italie est la première et la seule expérience de migration pour la grande majorité des cas analysés. Seule une minorité – un peu plus de 15 % ;– a affirmé avoir résidé dans d’autres pays étrangers avant d’arriver en Italie. Dans ces cas, les États les plus souvent concernés sont les pays européens caractérisés par la présence de forts flux d’immigration (dans l’ordre, France, Espagne, Allemagne). L’identification des causes de séjour à l’étranger est un facteur clé dans la compréhension des caractéristiques des flux migratoires dans les pays d’accueil. Les raisons d’émigrer sont souvent les éléments les plus importants de l’évolution des migrations et leur degré de cohérence et de stabilité sur le territoire. Les résultats du sondage confirment que la recherche d’emploi reste encore le principal moteur de l’émigration. Plus de sept répondants sur dix (72,8 %) dans les régions analysées, déclarent qu’ils sont venus en Italie poussés par un désir de trouver un emploi capable d’améliorer leurs conditions par rapport à celles vécues dans les pays d’origine. Pour environ 30 % des cas, la migration est essentiellement conçue pour réunifier la famille. Sur ce front, ces dernières années ont vu un nombre croissant de projets de migration déterminés par les réunifications avec la famille, révélés par l’augmentation des permis de séjour pour ce motif. Ceci indique, évidemment, un plus grand pouvoir d’achat des immigrés présents en Italie qui correspond aux exigences de la législation en matière de regroupement familial.

  • 14  A. Colombo A. et G. Sciortino, Gli immigrati in Italia, Bologne, il Mulino, 2004.

15La demande de regroupement familial, la troisième principale dimension du processus de migration dans l’échantillon, concerne surtout des femmes qui réunissent ainsi leur noyau familial dans le pays d’immigration, ouvrant la voie à la stabilisation des admissions. Il est probable, cependant, que nous soyons confrontés à des flux d’immigration féminine en Italie qui dépendent de motivations non homogènes. La présence des femmes dans le contexte actuel de l’immigration italienne peut être attribuée à trois modèles différents14. Dans les flux migratoires traditionnels, à connotation masculine, les femmes migrent pour rejoindre leur mari ; il s’agit d’un phénomène encore fort, particulièrement visible dans les statistiques sur les réunifications des familles. Un second modèle est celui des flux à prédominance féminine, tels que ceux de l’Europe de l’Est, caractérisés par des femmes jeunes et adultes, mariées et avec enfants et avec un niveau moyen de scolarité élevé, qui ont tendance à épargner pour l’achat d’une propriété dans le pays d’origine ou pour investir dans les études et la carrière de leurs enfants. Le dernier modèle est celui des systèmes de migrations féminines au sein des flux masculins, vis-à-vis desquels elles sont toutefois totalement indépendantes. Ces femmes, majoritairement adultes et mariées, voyagent souvent du pays d’origine vers l’Italie pour des stratégies migratoires “commerciales”. Enfin, les projets de migration pour suivre des études ou pour obtenir l’asile politique sont presque résiduels.

Les possibilités de formation et d’employabilité sur le marché du travail local

  • 15  De nombreuses études ont montré qu’il est toujours préférable de parler de plusieurs marchés du tr (...)

16Les flux migratoires sont historiquement liés au marché de l’emploi auquel ils semblent toujours solidement accrochés. L’immigration postindustrielle suit la tendance, variable, du marché du travail et de l’économie européens, de sorte que le débat sur l’association entre les migrations et le marché du travail est devenu central dans les décisions et les politiques des États européens dans les dernières décennies. Hormis l’appauvrissement dramatique de la plupart des pays d’origine des immigrants, et la nécessité d’échapper à des situations de guerre et des régimes oppressifs, les flux migratoires sont essentiellement liés à la recherche d’un emploi. Dans ce sens, l’Italie est considérée par les immigrés comme une nation riche et capable d’assurer un emploi et une protection sociale adéquate. La présence d’un triple marché du travail – le premier de type standard et presque toujours garanti, un deuxième de type non-standard et non garanti, un troisième irrégulier ou non déclaré, et donc pas protégé – semble faciliter l’employabilité des immigrants15. C’est justement entre un marché du travail et l’autre qu’un flux considérable de travailleurs étrangers est en mesure de s’insérer, en vue d’une régularisation ou d’une migration ultérieure.

17À la lumière de cette analyse, entrons dans la substance de l’enquête. Dans notre sondage, nous avons jugé opportun de recueillir des informations soit sur les activités pratiquées dans les pays d’origine soit sur l’emploi obtenu en Italie, afin de vérifier la mobilité de l’emploi des immigrants. Comme on pouvait s’y attendre, la plupart des immigrants ont déclaré être au chômage dans le pays d’origine (34,1 %) ; cette situation change de manière significative pendant la période passée en Italie, où les immigrants trouvent un emploi, de sorte que le pourcentage de chômeurs en Italie est à peine de 2,9 %. Les concentrations maximales de chômeurs se trouvent au sein des groupes en provenance du Maghreb et de l’Afrique sub-saharienne. En ce qui concerne la population inactive (femmes au foyer et étudiants) les taux baissent, respectivement, de 34,1 % et 14 % dans les pays d’origine, à 6,6 % et 3,9 % en Italie. En ce sens, on voit renforcée l’hypothèse que la migration vers l’Italie est essentiellement motivée par la recherche d’un emploi.

18Bien qu’en Italie l’ensemble des professions dans lesquelles il y a une présence importante d’immigrés soit très vaste, les services domestiques (en particulier pour les femmes), le bâtiment ou l’industrie (en particulier pour les hommes) et l’agriculture (une autre profession à prédominance masculine concentrée principalement dans le Sud) continuent à offrir de plus grandes possibilités d’emploi. Dans le Centre-Nord, les migrants sont encore employés davantage dans l’industrie ou dans les entreprises (auto-emploi et commerce). Bien qu’il soit difficile d’évaluer le nombre d’immigrés employés dans l’industrie, on peut certainement apercevoir une nette expansion : comme nous l’avons noté, la possibilité d’inclusion dans le secteur industriel représente pour les immigrants l’issue d’un processus “d’intégration positive” sur le marché du travail. Elle permet des relations de qualité supérieure avec les travailleurs italiens et un plus grand sentiment d’appartenance au pays d’arrivée.

  • 16  M. Ambrosini, op. cit. ; L. Zanfrini, Sociologia della convivenza interetnica, Rome-Bari, Laterza, (...)

19Les immigrés se déplacent à l’intérieur de différents marchés du travail en choisissant la région d’arrivée même sur la base des contraintes et des ressources (tant en termes de secteurs d’emploi que de type de contrat) que chaque région italienne offre. Si on regarde les types de contrats distribués dans les zones d’investigation, on peut dire que le changement de l’offre d’emploi des immigrés s’ouvre timidement aux emplois non standard. En fait, 31,9 % de l’échantillon bénéficie d’un contrat à durée indéterminée à temps plein ; si l’on y agrège les autres types de contrats identifiables comme stables (comme le contrat à durée indéterminée à temps partiel), la valeur monte à 40,1 %. L’emploi non standard, bien qu’il représente une valeur assez élevée (24,8 %), n’est pas très répandu dans les régions du Centre-Nord, par rapport au nombre d’immigrés. Le travail décrit comme irrégulier représente 9,1 % de l’échantillon, atteignant des pics plus élevés en Émilie-Romagne (15,2 %). Les immigrés clandestins et les overstayers (c’est-à-dire les immigrés dont le permis de séjour n’est plus valable), employés dans le travail domestique, l’agriculture et les services appartiennent probablement à ce pourcentage. Un commentaire supplémentaire doit être fait pour les immigrés insérés dans la catégorie des travailleurs autonomes. Les travaux les plus récents sur la trajectoire professionnelle des immigrés en Italie, montrent quelques pistes intéressantes pour interpréter “l’entreprenariatethnique” qui caractérise la situation italienne et est révélateur de la vitalité de l’immigration dans ce pays16. La comparaison entre les régions montre que les plus hauts pourcentages d’immigrants travailleurs autonomes se situent dans les Abruzzes (30 %) et le Frioul (26,6 %).

Tab. 1 : L’emploi des immigrés dans les régions italiennes ( %)

Région

Ligurie

Frioul

Emilie

Abruzzes

Total

Travailleur autonome

13,6

26,6

11,4

30

20,7

Durée déterminée, temps partiel

2,5

0

5,1

2,2

2,4

Durée déterminée, plein temps

24,7

2,5

21,5

8,9

14,3

Durée indéterminée, plein temps

30,9

39,2

12,7

43,3

31,9

Durée indéterminée, temps partiel

13,6

11,4

7,6

1,1

8,2

Collaboration coordonnée et continue*

3,7

0

2,5

2,2

2,1

Collaboration sur projet

0

3,8

0

0

0,9

Collaboration occasionnelle

49

1,3

7,6

0

3,3

Membre de coopérative/ association en participation

0

5,1

6,3

2,2

3,3

Contrat de travail intérimaire

0

0

7,6

0

1,8

Apprentissage/stages/placement

0

3,8

2,5

0

1,5

Irrégulière

6,2

5,1

15,2

10

9,1

Autre

0

1,3

0

0

0,3

Total

100

100

100

100

100

Source : ISFOL – ANL 2008

*Ce contrat à durée déterminée est utilisé seulement dans l’administration publique.

20Ces fréquences montrent le développement de l’entreprenariat ethnique surtout dans les restaurants, les boutiques et les ateliers artisanaux, ainsi que dans les centres de télécommunications (téléphone et internet) apparus plus récemment.

Le territoire comme ressource pour l’État-providence

21Quel est le rôle de la dimension territoriale pour les immigrés interviewés ? À partir des informations recueillies, il est possible de réfléchir autour d’un territoire défini ou d’une ressource territoriale qui prenne en compte les aspects suivants : a) la Région de distribution des données (Ligurie, Frioul, Émilie-Romagne, les Abruzzes) ; b) le contexte géo-spatial (centre/périphérie) ; c) les réseaux de relations qui constituent un canal d’information pour l’accès aux services et autres ressources et qui aident à définir un capital informationnel ; d) les données sur les acteurs locaux, dont l’action est identifiée comme une contribution à l’intégration des immigrés et qui représentent une source d’opportunités dans le territoire pour les chemins de l’intégration.

22La dimension régionale est importante pour reconnaître le rôle de l’échelon administratif régional dans la mise en œuvre des politiques migratoires et en particulier les responsabilités de planification et de mise en œuvre des interventions visant à promouvoir l’intégration des populations immigrées ; de plus elle est centrale pour que l’on prenne conscience du rôle du niveau régional dans la détermination de la fourniture des services sociaux et de santé dans plusieurs sous-articulations territoriales. La fragmentation, bien connue, qui caractérise le système des politiques et des interventions en Italie et les différentes dotations régionales peuvent être cruciales pour caractériser les parcours migratoires et pour définir les différentes relations avec l’offre de services territoriaux. La dimensiondu lieu de résidence (zone centrale vs. zone suburbaine), peut avoir sa valeur lorsqu’on prend en considération : a) la distribution de la population immigrée concentrée aussi, bien plus que par le passé, dans les régions non métropolitaines et périphériques qui connaissent toutefois un développement économique et ont des marchés du travail attractifs ; b) la différente dotation des régions périphériques par rapport aux zones centrales, au moins dans les contextes qui n’ont pas connu de modèle de “développement périphérique” (niveau inférieur des infrastructures et manque de service de mobilité) ; c) les tendances à la réorganisation des services locaux en raison de la rationalisation des fonctions des autorités locales, qui conduit, dans certains domaines, à la réduction des bureaux décentralisés en faveur de la naissance de centres polyvalents dans les secteurs les plus densément peuplés et mieux connectés.

23Les réseaux et les ressources relationnelles qui peuvent être mobilisés sur le territoire sont des facteurs déterminants dans les biographies des migrants, soit dans la détermination des voies d’arrivée, soit dans la définition des trajectoires de stabilisation et d’intégration. Le rendement attendu de leur propre capital social est appréciable au fil du temps, en particulier dans les situations de crise ou dans l’accumulation d’informations pour l’accès aux ressources régionales. Pour les individus et les familles, les réseaux de relations et leur composition deviennent ainsi fondamentaux pour la mise en œuvre de stratégies aptes à trouver des ressources et à développer les projets migratoires. La perception que les immigrants ont des acteurs locaux qui travaillent pour l’intégration est une preuve supplémentaire qui peut fournir des données sur la caractérisation du contexte local en tant que ressource pour l’intégration. La nature et le degré d’institutionnalisation et de formalisation des acteurs locaux et leur niveau d’inclusion dans le réseau des services régionaux sont en mesure, non seulement de fournir l’image de la structure des opportunités et des caractéristiques du réseau de soutien pour l’intégration d’un territoire, mais également de suggérer le degré d’adaptation des systèmes territoriaux aux cadres de normes qui les régissent et les promeuvent. Par conséquent, c’est dans une telle interdépendance complexe entre dotations spatiales, caractéristiques individuelles des sujets étudiés (leurs dotations en capital humain et social, leur profil sociodémographique, leur statut économique) et la spécificité de leur histoire migratoire que se déterminent les chemins de l’intégration et se constituent les relations avec le milieu local qui seront examinées ci-dessous.

Le territoire en tant que réserve d’informations pour l’orientation à l’offre de services

24Notre enquête a permis de recueillir des opinions sur l’état et la qualité des services pour l’immigration présents sur le territoire, et nous a permis de concentrer notre attention sur le niveau des connaissances que les immigrés possèdent par rapport à l’ensemble des offres de services territoriaux, sur les sources à partir desquelles les informations ont été obtenues, et enfin sur le rôle que les variables de contexte et les caractéristiques personnelles ou familiales de l’individu ont joué pour influencer le niveau et la qualité des informations reçues.

25Examinons maintenant les données les plus marquantes que l’enquête a fournies. Huit immigrés sur dix (80,3 %) déclarent avoir reçu des informations sur les services sociaux et de santé disponibles sur le territoire. Les femmes déclarent avoir reçu des informations dans une mesure plus grande que les hommes. Dans ce cas, il est possible que la population féminine, en particulier si la famille est en Italie (75 % des femmes interrogées ont actuellement une famille vivant en partie ou entièrement en Italie) et à cause du poids des soins traditionnellement féminins (en plus des besoins spécifiques liés au couple mère-enfant), en sache plus sur les services et les prestations. Étant donné que la recherche d’informations sur les services régionaux passe à travers des sources officieuses familiales et/ou parentales, une plus grande densité du réseau parental et familial dès l’arrivée, autrement dit un réseau social déjà établi et situé sur le territoire, contribue à augmenter le nombre d’informations obtenues par la population féminine. En effet, environ la moitié des femmes interrogées (46,4 %) sont arrivées en Italie pour rejoindre leur famille, comparativement à 17,7 % des hommes. De plus, leur ancienneté migratoire contribue à ce qu’elles possèdent plus d’informations ; l’ancienneté des parcours migratoires des femmes est légèrement plus élevée que celle des hommes : presque six femmes sur dix (55,8 %) sont en Italie depuis plus de cinq ans, comparativement à moins de la moitié des hommes (45,5 %). Environ 80 % de ceux qui ont reçu des renseignements sur les services sociaux pense disposer d’une information satisfaisante (assez informé ou très informé). Au niveau régional, les évaluations les plus optimistes par rapport au capital informatif possédé, ont été observées chez les immigrés de la région Frioul-Vénétie Julienne et les évaluations les plus négatives ont été enregistrées dans les Abruzzes.

26Un autre indicateur d’enracinement, ou de la tendance à la stabilisation des parcours de migration, est représenté par la présence en Italie de tout ou partie du noyau familial. Dans de nombreux cas, la présence de la famille comporte la pluralisation (ou une complication) de la sphère des besoins, une articulation de la demande face au système d’offre, et une conduite plus pro-active dans la recherche d’information. En termes généraux, si nous supposons que la présence du noyau familial peut représenter un indicateur (proxy) adéquat pour évaluer le degré de stabilisation des parcours de migration, nous devons considérer comment, chez les répondants qui ont la totalité ou une partie de leur famille en Italie, le pourcentage des mal informés est de 12,6 %, comparativement à près du double (23,1 %) chez ceux dont la famille se trouve en dehors du territoire italien.

27La participation aux activités associatives, quoiqu’elle n’intéresse qu’une petite portion de l’échantillon (14,6 %), qui correspond essentiellement à des expériences d’association non auto-référées, peut être également utilisée comme un indicateur du degré d’enracinement et de pro-activité face au contexte local. Parmi les répondants qui déclarent participer à des activités associatives, 95 % se disent plus qu’informés. Seule une minorité (2,1 %) a la perception d’être mal informée, contre 18,8 % de ceux qui n’ont jamais participé à aucune activité associative. Parmi ces derniers, seulement 14,1 % se sentent bien informés. Il faut dire que le groupe de personnes participant à des activités associatives est composé d’individus avec un niveau d’instruction élevé.

28Mais dans quelle mesure l’information et l’expérience, même partielle, autour des services, se transforment-elles en connaissance de l’offre territoriale ? Quels sont les services régionaux connus ? Comme indiqué dans le tableau 2, les activités des unités territoriales des services sociaux représentent de loin les plus connues par les immigrés (environ 85 % des cas analysés), suivies par les centres d’accueil (plus de 30 %), les crèches pour les enfants (environ 25 %) et l’assistance familiale (un peu plus de 20 %). Les services de médiation sociale, les secrétariats sociaux et les centres pour mineurs sont beaucoup moins connus (environ 8 %, 7 % et 6 % des cas). Ce type de services constitue l’ensemble des ressources locales qui accompagnent les sentiers de la migration et leurs cycles évolutifs, avec des offres de services debas seuil, traditionnellement réservés aux néo-migrants, comme les services de premier accueil, jusqu’aux services conçus pour aborder des situations plus articulées comme celles posées par la présence de la famille et les besoins des mineurs.

Tab. 2 : Typologie des services municipaux connus ( %)*

Sexe

Homme

Femme

Total

Services sociaux

84,1

87,0

85,5

Secrétariat social

7,7

6,2

7,0

Crèches d’enfants

19,2

32,8

25,5

Assistance intégrée à domicile

2,9

5,6

4,2

Assistance scolaire aux mobilités réduites

3,8

4,5

4,2

Ludothèques

2,4

1,1

1,8

Centre de jour pour les mineurs

2,4

10,7

6,2

Centre de jeunesse

3,8

6,2

4,9

Médiation Sociale

7,7

8,5

8,1

Assistance familiale

16,3

25,4

20,5

Centre de premier accueil

35,1

28,2

31,9

Autre

4,3

2,3

3,4

Source : ISFOL – ANL 2008

*Le total n’est pas égal à 100 car plusieurs réponses étaient possibles.

29Les centres de jeunesse et les ludothèques, l’assistance intégrée à domicile et l’assistance scolaire aux mobilités réduites semblent encore peu connus. Là encore, les femmes possèdent un niveau de connaissance plus élevé pour presque toutes les catégories de services offerts, à l’exception des centres d’accueil, des secrétariats sociaux et des ludothèques. Seulement en apparence, cependant, le capital informatif ne semble pas jouer un rôle important dans la connaissance de l’offre territoriale. Si on approfondit l’analyse en observant le nombre de services connus par chaque répondant, il est possible d’inférer des aspects plus spécifiques. Si dans le groupe des informés deux personnes sur dix ne connaissent aucun service, chez les mal informés ce pourcentage s’élève à 22,5 %. Un peu plus de la moitié (51,2 %) des répondants qui ont déclaré n’avoir pas reçu d’informations, connaissent au moins un service offert par la municipalité, ainsi que deux personnes sur dix disent qu’elles connaissent au moins deux services. La connaissance de plus de deux services semble presque exclusive du groupe des informés, qui révèle en fait une connaissance plus détaillée du réseau de l’offre territoriale.

Les acteurs de l’intégration : la perception de l’échantillon

30Quels sont les acteurs locaux identifiés par la population immigrée comme des ressources dans le contexte et des références pour le développement et le soutien de leur chemin vers l’intégration ? Quels sont les opérateurs qui travaillent en faveur du processus d’intégration sur le territoire ? En considérant la structure des politiques publiques d’immigration et la logique d’intervention pour promouvoir l’inclusion sociale et l’intégration économique des immigrés dans le cas italien, la réflexion sur la dimension territoriale en tant que ressource ne peut pas être séparée de l’analyse de ce qui, au moins au niveau perceptif, est identifié chez les individus comme étant stratégique sur le chemin de l’enracinement local. Encore une fois, c’est à l’échelle locale que se déterminent la qualité et l’efficacité de l’inclusion à travers l’activation d’une variété de sujets.

Tab. 3 : Les acteurs de l’intégration ( %)

Organismes institutionnels représentant les Communes

37

Bureaux diplomatiques des Pays concernés en Italie

26,8

Organismes de l’Église catholique

22,3

Organismes institutionnels représentant les Provinces

12,9

Syndicats

9,4

Les organisations du “tiers secteur”

9,1

Organismes institutionnels régionaux

8,8

Organisations d’entrepreneurs/employeurs

6,2

Organisations d’autres confessions religieuses

5,1

Autre

7,2

31La réponse la plus fréquente concerne des organes représentatifs qui fonctionnent au niveau municipal (37 %), suivis par les bureaux diplomatiques des pays d’origine des immigrés (26,8 %), les organisations de l’Église catholique (22,3 %) et les organisations institutionnelles au niveau départemental (12,9 %). Un rôle non négligeable pour le développement des processus d’intégration est également joué par les organisations du “tiers secteur”, les syndicats et les organismes représentatifs des institutions régionales. Le rôle joué par les organismes institutionnels représentant les Communes est souligné notamment par les citoyens de l’Asie et de l’Europe de l’Est, tandis que les activités promues par l’Église catholique sont reconnues en particulier par les immigrants d’Amérique latine. Il est utile d’examiner brièvement certaines différences partielles de contexte qui caractérisent les réponses. En Ligurie, à la première place dans le rôle de promotrices de l’intégration sont identifiées les organisations de l’Église catholique (26,5 %), suivies par les organismes institutionnels représentant les Communes (22,5 %), les bureaux diplomatiques des pays concernés (15,7 %) et les associations du “tiers secteur” (14,7 %). Dans le Frioul-Vénétie Julienne, les représentants diplomatiques des pays intéressés ont le plus fort pourcentage (27,3 %), suivis par les organisations de l’Église catholique (20,2 %) et les organismes institutionnels représentant les Communes (18,2 %). En Émilie-Romagne prédomine le rôle des institutions de l’État au niveau municipal (55 %) et provincial (22 %), suivies à distance par les organisations de l’Église catholique (5 %). Même dans les Abruzzes, il semble qu’un rôle prioritaire soit joué par les institutions municipales (58,3 %) et provinciales (9,7 %), mais aussi par les bureaux diplomatiques des pays concernés (11,1 %).

Conclusion

32Comme nous l’avons vu, la législation italienne en matière de politiques d’immigration et notamment la loi « Turco-Napolitano », fournit un cadre essentiel pour le processus d’enracinement des immigrés dans les sociétés d’accueil. Toutefois, bon nombre des mesures et des actions envisagées par le législateur national trouvent leur mise en œuvre exclusivement au niveau régional, par le biais d’un arsenal politique et juridique qui fait du niveau local le pilier fondateur de la politique d’immigration italienne. Il y a une prise de conscience croissante de la dimension locale de l’appartenance sociale et de la citoyenneté, à tel point que la décentralisation et l’autonomie des gouvernements locaux montrent des différences significatives dans les dispositifs d’accueil au sein d’un même pays ; par conséquent les régions et les villes sont configurées comme des unités distinctes de l’analyse dans le champ des politiques pour les immigrés. De ce point de vue, la recherche a démontré que le territoire peut développer sa fonction en tant que ressource pour l’intégration quand il réussit à promouvoir une plus grande accessibilité de son offre en matière d’État-providence et qu’il consacre de plus grands efforts aux sous-groupes représentés par les sujets d’immigration récente et avec un niveau de scolarité faible. Si, en général, notre échantillon montre un bon niveau d’insertion dans le tissu social local et une tendance à la stabilisation et à la maturation de la situation socio-démographique des répondants, la ressource territoriale semble encore faible dans l’action de favoriser la socialisation entre les Italiens et les immigrants et le développement d’un capital social mixte.

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Notes

1  J. F. Hollifield, Immigration policy in France and Germany: outputs versus outcomes, « The Annals of American Academy of Political and Social Science », v. 485, n. 1, 1986, pp. 113-128; C. Joppke, Challenge to the Nation State: Immigration in Western Europe and the United States, Oxford, Oxford University Press, 1998; D. S. Massey et J. A. Phillips, The New Labor Market: Immigrants and Wages After IRCA, « Demography », 36 (2), 1999.

2  W. A. Cornelius, P. L. Martin et J. F. Hollifield, Controlling Immigration. A Global Perspective, Stanford, California, Stanford University Press, 1994, p. 10.

3  E. Pugliese, New International Migrations and the « European fortress », in C. Hadjimichalis e D. Sadler (dir. par), Europe at the Marginis : New Mosaics of Inequality, Chichester, John Wiley and Sons, 1995.

4  M. Ambrosini, Sociologia delle migrazioni, Bologne, il Mulino, 2005 ; E. Pugliese, L’Italia tra migrazioni internazionali e migrazioni interne, Bologne, il Mulino, 2006.

5  Quatre ans plus tard, l’Italie a introduit la Loi 189/2002, dite « Bossi-Fini » qui, tout en laissant suffisamment intacte la précédente loi sur l’immigration, a traité avec un accent particulier la politique d’immigration pour l’entrée, le séjour et l’expulsion des immigrés. Pour des raisons évidentes de synthèse et parce que cela ne constitue pas l’objet de cet essai, pour approfondir cette question nous renvoyons au livre de A. Ballerini et A. Benna, Il muro invisibile. Immigrazione e Legge Bossi-Fini, Milan, Feltrinelli, 2002.

6  Il s’agit de dispositions concernant la définition des critères d’entrée et de séjour sur le territoire italien, la discipline de l’expulsion et le refoulement, la création de centres de séjour temporaires, les méthodes d’identification personnelle et d’autres mesures similaires.

7  Quatre ans plus tard, l’innovation principale de la loi « Bossi-Fini » est de garantir un travail et un logement à condition que l’employeur offre à l’immigré un contrat de travail régulier et que celui-ci possède les moyens pour subvenir à ses besoins.

8  W. A. Cornelius, P. L. Martin et J. F. Hollifield, op. cit.

9  G. Zincone, Ineguali opportunità per ineguali stranieri, www.lavoce.info, 2007.

10  Les Ambiti Territoriali ont été introduits par la Loi 328/00, qui a redéfini la gestion et l’offre des services publics en Italie. En particulier, les Ambi-ti sont des territoires normalement inclus dans les limites géographiques d’une province (l’équivalent du département en France) et constituent le niveau optimal dans la programmation des politiques sociales au niveau local.

11  L’enquête de terrain a été conduite sur un échantillon de 400 immigrés résidant dans des zones sélectionnées. Le plan prévoit 100 questionnaires dans chaque région, soit 50 entrevues pour chacune des deux zones identifiées par région. Les données et les informations recueillies par l’enquête concernent cinq dimensions biographiques : a) le projet de migration ; b) les facteurs sociaux, économiques et environnementaux qui caractérisent la réalité vécue par les immigrés ; c) l’offre et la demande de services pour la population immigrée ; d) le degré de socialisation et de participation des immigrants ; e) les avis et les opinions exprimées sur les questions clés relatives à la politique territoriale. Pour des raisons évidentes de synthèse, dans le présent document nous ne rendons compte que de certaines dimensions.

12  E. Pugliese et D. Sabatino, Emigrazione, immigrazione, Naples, Guida, 2002.

13  L’ISTAT indique les zones à « forte pression migratoire » suivantes : Europe centrale et orientale, Afrique et Asie (hormis Israël et Japon), Amérique Centrale et Latine.

14  A. Colombo A. et G. Sciortino, Gli immigrati in Italia, Bologne, il Mulino, 2004.

15  De nombreuses études ont montré qu’il est toujours préférable de parler de plusieurs marchés du travail. L’Italie semble maintenant être caractérisée par un marché du travail qui est essentiellement composé d’emplois à durée indéterminée (standard), et d’autres marchés composés par des emplois à durée déterminée (non standard) ou sans contrat (irrégulier).

16  M. Ambrosini, op. cit. ; L. Zanfrini, Sociologia della convivenza interetnica, Rome-Bari, Laterza, 2004.

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Pour citer cet article

Référence papier

Italies, Revue d’Études Italiennes, Université de Provence, n° 14, Les mouvements migratoires entre réalité et représentation

Référence électronique

Fabio Corbisiero, « La gouvernance des flux migratoires. L’accès des immigrés aux services territoriaux à partir de l’application de la loi « Turco-Napolitano » », Italies [En ligne], 14 | 2010, mis en ligne le 01 décembre 2012, consulté le 16 décembre 2017. URL : http://journals.openedition.org/italies/3296 ; DOI : 10.4000/italies.3296

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Auteur

Fabio Corbisiero

Université Federico II de Naples

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